III SA/GD 325/05

III SA/Gd 325/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 maja 2005 Nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki ze środków Funduszu Pracy oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 8 września 2000 r. między Powiatowym Urzędem Pracy [...] a A. W. zawarta została umowa pożyczki nr [...], na mocy której PUP jako pożyczkodawca udzielił A.W. pożyczki w kwocie 30.000 zł.
W dniu 18 listopada 2002 r. A. W. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy
[...] z prośbą o umorzenie 50% pożyczki wykorzystanej na rozpoczęcie działalności gospodarczej.
Decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. nr [...] Starosta [...] odmówił umorzenia pożyczki nr [...]
z dnia 8.09.2000 r. udzielonej A. W. ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu wskazał, że jednym z warunków umożliwiających umorzenie pożyczki do kwoty 50 % jest rozpoczęcie działalności gospodarczej w terminie l miesiąca od daty wypłaty pożyczki. Wypłata miała miejsce w dniu 15.09.2000 r., a z zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, że A. W. działalność gospodarczą rozpoczęła z dniem 17.10.2000 r., a zatem z opóźnieniem. Umorzenie pożyczki jest fakultatywne i ma charakter uznaniowy,
a przy rozpatrywaniu wniosku bierze się pod uwagę łączną realizację wszystkich warunków umowy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 8.01.2003 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku rozpoznając skargę A. W. uchylił obie wyżej opisane decyzje wyrokiem z dnia 6 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 198/03. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 4 ustawy z dnia
14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunkiem umorzenia pożyczki do wysokości 50% jest prowadzenie działalności przez co najmniej 24 miesiące oraz spełnienie innych warunków określonych w umowie pożyczki. Dopiero kumulatywne spełnienie warunków skutkować może decyzją umarzającą część udzielonej pożyczki. Strony umowy cywilnoprawnej , jaką jest umowa pożyczki nr [...], określiły warunki, od których zależy możliwość umorzenia pożyczki w § 7 tej umowy. Jednym z warunków jest rozpoczęcie działalności w terminie l miesiąca od daty wypłacenia pożyczki. Pożyczka
w kwocie 30.000 zł została wypłacona skarżącej w dniu 15 września 2000 r., wobec czego miesięczny termin do rozpoczęcia działalności gospodarczej upływał w dniu 16 października 2000 r., gdyż 15 października 2000 r. przypadał w niedzielę. Pismo Urzędu Skarbowego
w S. z dnia 5 grudnia 2002 r. oraz oświadczenie złożone w tym urzędzie przez skarżącą
w dniu 16 października 2000 r. wskazują datę 17 października 2000 r. jako dzień rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże z treści § 7 umowy pożyczki nie wynika, aby jedynym dowodem, na podstawie którego organ ocenia, kiedy nastąpiło rozpoczęcie działalności gospodarczej było zaświadczenie urzędu skarbowego. Na podstawie takiego zaświadczenia ustala się jedynie okres prowadzenia działalności gospodarczej, tj. czy wynosi on 24 miesiące. Brak jest podstaw by można było uznać, że dzień rozpoczęcia działalności ustala się również wyłącznie na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego. Sąd wskazał, iż skarżąca ma możliwość wykazania daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rzeczą organów było zatem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a.. Z treści art. 29 ust. 1 ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne wynika, że jeżeli podatnik rozpoczyna działalność w trakcie roku podatkowego wniosek o zastosowanie opodatkowania w formie karty podatkowej składa przed rozpoczęciem działalności. Skarżąca jest podatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych pobieranego w formie karty podatkowej. Organ odwoławczy pominął ustalenie formy w jakiej opodatkowała się skarżąca i w konsekwencji czy i jaki miało to wpływ na wskazanie przez nią w urzędzie skarbowym daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Ponadto fakt niedopełnienia zgłoszenia do ewidencji podjęcia działalności gospodarczej,
czy też niezgłoszenia obowiązku podatkowego z tego tytułu nie miał charakteru przesądzającego dla oceny samego zaistnienia tej działalności, gdyż działalność gospodarcza jest faktem i kategorią o charakterze obiektywnym. Ustalenie daty podjęcia przez skarżącą działalności gospodarczej wymagało uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy
z uwzględnieniem treści obowiązujących wówczas przepisów regulujących poszczególne kwestie związane z rozpoczęciem niniejszej działalności. Dopiero analiza pełnego stanu faktycznego i prawnego pozwoliłaby organom administracji prawidłowo ocenić, kiedy skarżąca faktycznie rozpoczęła działalność gospodarczą.
Sąd zwrócił też uwagę, że udzielenie pożyczki następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zaś jej umorzenie w stosownej części może nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnej, wobec czego obowiązkiem organu zawierającego pożyczkę jest wyjaśnienie i pouczenie strony umowy o konsekwencjach uchybienia przepisom postanowień umowy , które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia części pożyczki.
W sprawie niniejszej organ zaniechał takich pouczeń. Sąd nadto podkreślił, że - mając na uwadze, iż celem pożyczek jest aktywizacja zawodowa bezrobotnych, należy uznać, że brak jest podstaw do nadmiernego formalizmu w interpretowaniu przepisów postanowień umów pożyczki, w tym również tych, od spełnienia których zależy możliwość umorzenia jej części. W ocenie Sądu organy obu instancji pominęły art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z którego wynika - w razie braku przesłanek z ust. 4 art. 18 - obowiązek organu zatrudnienia zbadania, czy za umorzeniem pożyczki przemawiają szczególne względy gospodarcze i społeczne. Powyższe skutkuje uchyleniem decyzji organów zatrudnienia, gdyż dopuściły się one naruszenia art. 18 ust. 4 i ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2004 r. nr [...] Starosta [...] umorzył pozostałą do zapłaty kwotę pożyczki nr [...] z dnia 8.09.2000 r. udzieloną A. W. ze środków funduszu pracy na podjęcie działalności gospodarczej, w wysokości 7.858, 00 zł .
W uzasadnieniu organ wskazał na przepis § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek
z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty, który stanowi,
że umowy o udzielenie pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej mogą przewidywać możliwość jej umorzenia do wysokości 50 % kwoty udzielonej pożyczki oraz na art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowi, że starosta może na wniosek pożyczkobiorcy umorzyć pożyczkę do 50% , ale pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Z przedłożonego oświadczenia w urzędzie
w dniu 15 stycznia 2004 r. wynika, że faktyczne rozpoczęcie działalności przez A.W. miało miejsce 16 października 2000 r., a zatem w terminie l - go miesiąca od dnia wypłaty pożyczki. § 5 ust. 2 umowy pożyczki zobowiązywał do rozliczenia się z pożyczki
w terminie l - go miesiąca od jej wypłaty. Przedłożone wymagane dokumenty spełniają potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie. Podejmując decyzję o umorzeniu części pożyczki organ wskazał, iż wziął pod uwagę realizację warunków umowy
i interpretację postanowień umowy zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6.11.2003 r. sygn. akt II SA /Gd 198/03. Umorzenie pożyczki jako środek nadzwyczajny stosowany jest dla tych pożyczkobiorców, którzy dołożyli należytej staranności przy spełnieniu wszystkich warunków umowy.
W sprawie ustalono, że można zastosować warunki określone w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Od decyzji tej odwołała się A. W. wskazując, że wnosiła o umorzenie pożyczki zgodnie z jej wnioskiem z listopada 2002 r., a zaskarżoną decyzją umorzono jej jedynie 25 % pożyczki, tj. kwotę pozostałą do spłaty, gdy tymczasem domaga się ona także zwrotu nadpłaconej, w czasie oczekiwania na rozprawę w NSA, kwoty.
Decyzją z dnia 17 lutego 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił umorzenia A. W. pozostałej do spłaty pożyczki udzielonej ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu stwierdził,
że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka udzielona bezrobotnemu może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50 % , pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych
w umowie. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że Sąd ustalił, że upływ terminu
1 miesiąca do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej określony w umowie nastąpił w dniu 16.10.2000 r., co jest zbieżne z ustaleniem organu. Data 16.10.2000 r. jest ostatnim dniem, w którym strona powinna była podjąć działalność gospodarczą, by dotrzymać warunków umowy (początek biegu terminu nastąpił w dniu 16.10.2000 r.,
gdyż wypłata pożyczki nastąpiła w dniu 15.09.2000 r.). Z zebranego materiału wynika,
że rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 17 października 2000 r. Z zestawienia obu dat wynika, że nastąpiło uchybienie terminowi 1 miesiąca, określone w umowie. Zarówno z zaświadczenia Urzędu Skarbowego [...] z dnia 25.09.2002 r. jak i z 5.12.2002 r. przedłożonego przez stronę oraz z jej pisemnego oświadczenia
z dnia.16.10.2000 r. złożonego w US [...] wynika ta sama data rozpoczęcia działalności gospodarczej, tj. data 17.10.2000 r. Inna data wynika
z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej , tj. data 1.10.2000 r. oraz z oświadczenia złożonego organowi pierwszej instancji - tj. data 16.10.2000 r. Data rozpoczęcia działalności gospodarczej wskazana w ewidencji działalności gospodarczej jest wyłącznie datą deklarowaną, a nie oznaczającą faktyczne rozpoczęcie działalności - z datą tą nie wiążą się skutki prawne i może być ona wielokrotnie zmieniana. Organowi podatkowemu strona wskazała inny termin rozpoczęcia działalności gospodarczej - 17.10.2000 r. i z tą datą powstał obowiązek podatkowy. Od tej daty strona faktycznie rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej , o czym świadczą zaświadczenia US. Posiadanie wpisu do ewidencji gospodarczej nie jest dowodem na okoliczność faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Z treści umowy pożyczki ( § 7 pkt 1 w zw. z pkt 3 lit. a umowy) wynika, że zgodnym zamiarem stron było ograniczenie środków dowodowych w celu udowodnienia terminu rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej do zaświadczenia właściwego urzędu skarbowego. Skarżąca jako końcową datę upływu okresu 24 miesięcy we wniosku o umorzenie pożyczki wskazała datę 17.10.2002 r. Skoro tak, to zgodnie z art. 112 kc początek biegu terminu nastąpił w dniu 17.10.2000 r. Taką też datę jako datę faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej wskazała A. W. w US [...]. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają sytuacji, w której ustala się różne terminy wystąpienia jednego zdarzenia prawnego – np. rozpoczęcia działalności gospodarczej.
W tym jednym dniu powstają różne obowiązki - ewidencyjny, podatkowy, ubezpieczenia społecznego. O ile strona podała określoną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej
a następnie zamiar zmieniła, ma obowiązek poinformować o tym organ ewidencyjny. Jeżeli obowiązkowi temu uchybiła to nie powoduje to przyjęcia dwóch terminów dla jednego zdarzenia prawnego. Jeżeli strona wskazuje organowi zatrudnienia jedną datę wystąpienia zdarzenia, a organowi podatkowemu inną to niedopuszczalne jest ustalenie, że jedno zdarzenie wystąpiło w dwóch różnych datach. Organ podniósł,
iż zgodnie ze wskazaniami NSA do ustalenia daty rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej należy wziąć pod uwagę art. 29 ust. 1 ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, zgodnie
z którym jeżeli podatnik rozpoczyna działalność w trakcie roku podatkowego wniosek o zastosowanie opodatkowania w formie karty podatkowej składa przed rozpoczęciem działalności. Z akt sprawy nie wynika kiedy strona wniosek taki złożyła, a NSA nie zobowiązał organów do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. W aktach znajduje się oświadczenie strony z dnia 16.10.2000 r. i złożone w tym dniu w US
[...], że działalność rozpocznie w dniu 17.10.2000 r. Dla organu oświadczenie to jest dowodem, że strona w dniu 16.10.2000 r. miała zamiar rozpocząć działalność od dnia 17.10.2000 r. i faktycznego nieprowadzenia działalności w okresie, którego końcowym dniem jest dzień złożenia tego oświadczenia. Oświadczenie to jest przeciwdowodem zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej z dnia 28.08.2000 r. wystawionego
w oparciu o oświadczenie strony złożone Prezydentowi Miasta [...] do dnia 28.08.2000 r. Oświadczenie z dnia 16.10.2000 r. stanowi dowód na zmianę zamiaru strony w zakresie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej - z daty 1.10.2000 r. na 17.10.2000 r. Jest to dowód na okoliczność, że strona nie rozpoczęła działalności gospodarczej nie tylko w dniu 1.10.2000 r. ale i 16.10.2000 r. a dopiero w dniu 17.10.2000 r. Oświadczenie z dnia 16.10.2000 r. jest dowodem na zaniechanie powiadomienia organu pierwszej instancji
o zmianie dotyczącej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej i umyślnym wprowadzeniu w błąd tego organu. W dniu 16.10.2000 r. strona przedłożyła organowi pierwszej instancji zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej wskazujące datę jej rozpoczęcia 1.10.2000 r. i w oparciu o ten dokument został sporządzony protokół
z rozliczenia pożyczki, a organ pierwszej instancji działając w błędnym przekonaniu spowodowanym przez stronę ustalił jako datę rozpoczęcia działalności datę wskazaną
w tym ,dokumencie. Po podpisaniu protokołu, tego samego dnia strona złożyła w urzędzie skarbowym oświadczenie wskazując inną datę rozpoczęcia działalności i oświadczając,
że działalności tej do tej daty nie prowadziła. O czynności tej strona powiadomiła organ pierwszej instancji dopiero po dwóch latach - 7.10.2002 r. Oświadczenie to dowodzi,
że strona podpisując protokół z organem zatrudnienia w dniu 16.10.2000 r. umyślnie wprowadziła go w błąd przez zatajenie nieprowadzenia działalności gospodarczej. W aktach brak dowodu na okoliczność zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej lub
o zawieszeniu jej prowadzenia od 1.10.2000 r. do 16.10.2000 r. Umyślne wprowadzenie
w błąd organu zatrudnienia uprawniało organ do niezwłocznego wypowiedzenia umowy pożyczki. Jest to w ocenie organu odwoławczego ewidentne i rażące naruszenie zobowiązań strony jako pożyczkobiorcy wynikających z umowy. Naruszenie tego warunku umowy jest też prawną przeszkodą do umorzenia pożyczki zgodnie z § 7 pkt 5 w zw. z § 5 pkt 5 umowy.
Odnośnie wskazania Sądu, że działalność gospodarcza jest faktem i kategorią
o charakterze obiektywnym niezależnie od dokonania rejestracji w ewidencji działalności gospodarczej lub innym rejestrze lub powiadomienia organu podatkowego Wojewoda wskazał, że oświadczenie strony z dnia 15.01.2004 r., iż działalność rozpoczęła w dniu 16.10.2000 r. po podpisaniu protokołu otwierając gabinet kosmetyczny, jest niewiarygodne, bowiem pozostaje w sprzeczności z wcześniej składanymi oświadczeniami strony
i zaświadczeniami US. Z odwołania strony z dnia 23.12.2002 r. wynika, że po podpisaniu protokołu udała się do US i tam złożyła oświadczenie o rozpoczęciu działalności od dnia 17.10.2000 r. , a nie 16.10.2000 r. Ostatnio złożone oświadczenie organowi pierwszej instancji jest przejawem manipulowania przez stronę datą rozpoczęcia działalności Jednemu z dwóch organów - pierwszej instancji lub podatkowemu - strona złożyła wadliwe oświadczenie. Z tego powodu organ wskazuje organowi pierwszej instancji możliwość rozpatrzenia zasadności zasygnalizowania organowi podatkowemu nieprawidłowości
w zakresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Z treści § 17 umowy wynika, że strona świadoma była skutków prawnych uchybienia choćby jednemu
z warunków umowy, tym samym organ pierwszej instancji dopełnił wszystkich ciążących na nim obowiązków, zwłaszcza wynikających z art. 9 k.p.a. Organ nadto wskazał, że A.W. rozpoczęła prowadzić działalność gospodarczą po dniu 16.10.2000 r. a więc
z uchybieniem terminu 1 miesiąca, co zgodnie z § 7 pkt 1, 5 w zw. z § 5 pkt 5 umowy jest przeszkodą do umorzenia pozostałej do spłaty pożyczki. Organy zatrudnienia prawidłowo zaniechały rozpatrzenia, pomimo wskazania NSA, możliwości umorzenia części pożyczki
w oparciu o art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy, gdyż strona oświadczyła, że domaga się umorzenia części pożyczki wyłącznie w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy. Postępowanie administracyjne o umorzenie części pożyczki toczy się na wniosek strony, a nie z urzędu, jest to uprawnienie strony, a nie jej obowiązek. Strona złożyła wniosek o umorzenie części pożyczki w oparciu o art.18 ust. 4 ustawy i ten wniosek określa zakres postępowania administracyjnego. Żaden przepis k.p.a. nie upoważnia organu rozpatrującego sprawę do rozstrzygnięcia ponad żądanie strony i w innym przedmiocie, aniżeli którego dotyczy wniosek strony. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja została zreformowana na niekorzyść strony zgodnie z art. 139 kpa. Przepis stwarza prawną możliwość orzeczenia w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony, gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w ocenie organu drugiej instancji ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. rażąco został naruszony art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wbrew twierdzeniu strony NSA nie ustalił, że skarżąca dopełniła wszystkich warunków umowy, "ani też że rozpoczęła działalność do dnia 16.10.2000 r. Sąd zarzucił organom niewyjaśnienie dokładne stanu faktycznego, czyli naruszenie art. 7 k.p.a. Decyzje zostały uchylone ze względu na uchybienia proceduralne, a nie merytoryczne, gdyż tych Sąd nie badał. W odniesieniu do żądania zwrotu części pożyczki spłaconej w toku postępowania sądowo - administracyjnego wskazać należy, że § 7 pkt 6 umowy przewidywał, że kwota umorzenia pożyczki nie może przekroczyć w dniu jej umorzenia niespłaconej części pożyczki.
Decyzję powyższą zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W., wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, że naruszono art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez uznanie,
że nie zachodzą wymienione w tym przepisie okoliczności faktyczne, pozwalające na umorzenie udzielonej pożyczki na mocy umowy do wysokości 50 % z tego powodu, że nie spełnia określonych pkt 1 i 5 § 7 w zw. z pkt 5 § 5 warunków umowy nr [...] z dnia 8.09.2000 r., gdyż nie rozpoczęła wykonywania działalności gospodarczej w terminie
1 miesiąca od daty wypłaty pożyczki udzielonej na mocy umowy i co do tego wprowadziła
w błąd udzielającego pożyczkę, w sytuacji, gdy warunek rozpoczęcia działalności gospodarczej w terminie 1 miesiąca został spełniony, gdyż faktycznie działalność tę podjęła w terminie określonym w punkcie 1 § 7 umowy pożyczki, czego dowodzi wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 1.10.2000r. i zgłoszenie do opodatkowania działalności gospodarczej w formie karty podatkowej w Urzędzie Skarbowym [...] w dniu
16 października 2000 r., co znajduje potwierdzenie w protokole z rozliczenia udzielonej jej pożyczki spisanym w dniu 16 października 2000 r. przez urzędnika Powiatowego Urzędu Pracy [...]. Skarżąca wskazała, że odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie zgadzała się na wysokość umorzonej kwoty, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie zawierało żadnego uzasadnienia. Zarzuciła, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ drugiej instancji jest błędna, gdyż w samym uzasadnieniu nie wyklucza się, że sam dowód jest wadliwy bowiem zawarto w nim stwierdzenie, że z całą pewnością jednemu z dwóch organów strona złożyła wadliwe oświadczenie. Nie zgadza się
z taką oceną, bowiem oparta jest na fałszywych przesłankach, a ponadto nie uwzględnia wskazań, o których mowa w uzasadnieniu wyroku NSA, w tym również badania okoliczności z art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skoro oświadczenie złożone organowi w dniu 16 października 2000 r. nie jest tak oczywistym dowodem, to wniosek w postaci treści decyzji jest również niepewny,
bo obarczony błędem logicznym. Ponadto oba oświadczenia złożone przez skarżącą w dniu 16.10.2000 r. - jedno - organowi pierwszej instancji, a drugie - organowi podatkowemu kwestionuje się pod względem prawdziwości , lecz to złożone organowi podatkowemu uznaje się za prawdziwe i przyjmuje się za podstawę niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Stwierdziła, że Wojewoda [...] nie dostrzega przesądzonego przez NSA faktu,
że udzielający pożyczki wbrew obowiązkowi z art. 9 k.p.a. zaniechał pouczenia jej
o skutkach uchybienia § 7 umowy, co wpłynęło na złożenie przez nią w dniu 16 października 2000 r. wadliwego oświadczenia organowi podatkowemu o rozpoczęciu działalności gospodarczej w dniu 17 października 2000 r. Bezpodstawne jest twierdzenie, że świadomie wprowadziła w błąd jakikolwiek z organów, a sugestia o wszczęciu wobec niej postępowania karno-skarbowego ma znamiona groźby bezprawnej. Gdyby nawet uznać, że w obu przypadkach miałaby złożyć nieprawdziwe oświadczenia o rozpoczęciu działalności gospodarczej, to oba nie powinny stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń w sprawie,
a w takim razie, zgodnie ze wskazaniem NSA, podstawę stanowić winny ustalenia, które mają oparcie w przepisach prawa, a taką podstawą jest fakt zgłoszenia w dniu
16 października 2000 r. działalności do opodatkowania w formie karty podatkowej jako wymóg z art. 29 ust. 1 ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez niektóre osoby fizyczne. W sytuacji, gdy każde z jej oświadczeń jest dotknięte wadą z powodu braku pouczenia, to o czasie rozpoczęcia działalności powinien decydować moment jej zgłoszenia w Urzędzie Skarbowym, czyli dzień 16.10.2000 r. Jest to uzasadnione gdy uwzględni się wskazanie NSA, że działalność gospodarcza jest faktem o charakterze obiektywnym, co w jej przypadku może wyrażać się podjęciem działalności tego samego dnia, w którym tę działalność zarejestrowała w organie podatkowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że samo oświadczenie strony o rozpoczęciu przez nią działalności gospodarczej nie stanowi wystarczającego dowodu na zaistnienie w danym terminie tej działalności, której zaistnienie jest kategorią o charakterze obiektywnym. Wystąpienia tego faktu strona nie udowodniła. Żądanie skarżącej pominięcia jej niespójnych oświadczeń dotyczących daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, co potwierdza ich nierzetelność uznaną przez samą stronę
i przyjęcia za datę rozpoczęcia działalności daty złożenia zgłoszenia podatkowego
w Urzędzie Skarbowym jako daty pewnej jest nieuzasadnione, gdyż data złożenia tego zgłoszenia może być uznana jedynie za datę złożenia tego zgłoszenia, a nie datę rozpoczęcia działalności.
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie III SA/Gd 202/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu drugiej instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem l stycznia 2004r. wiąże
w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym choćby w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, że skarżąca "wywiązała się
z warunków umowy i niesłusznie odmówiono jej umorzenia kredytu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast m.in., że skarżąca ma możliwość wykazania daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi
w k.p.a. oraz że ustalenie daty podjęcia przez nią działalności gospodarczej wymagało uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem treści obowiązujących wówczas przepisów regulujących poszczególne kwestie związane z rozpoczęciem działalności. Organ drugiej instancji nie może więc twierdzić, że termin rozpoczęcia działalności gospodarczej przez stronę powinien być udowodniony jedynie zaświadczeniem urzędu skarbowego. Sąd wskazał, że w myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy stwierdził,
że w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszyła art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten stanowi,
że pożyczka dla osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (m.in. dla bezrobotnych), może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji, o którym mowa w art. 139 k.p.a. jest szersze niż w przypadku pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji,
lecz ustanowienie zasady zakazu reformationis in peius ( art.139 kpa) oznacza też niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przyjętych wyjątków. Rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji to przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § l , art. 145 a § l i art. 156 § 1 kpa. Kompetencje organu odwoławczego obejmują więc zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających
na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.09.1995 r. sygn. akt SAlWr 246/95 LEX nr 26938 ), z którym to poglądem należy się zgodzić. Sąd podniósł, iż wprawdzie organ drugiej instancji powołał się
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, nie wskazał jednak wprost na czym to rażące naruszenie prawa miałoby polegać. Przypuszczać wobec tego należy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że stanowisko takie organ odwoławczy wywiódł z niewłaściwej - według organu drugiej instancji oceny okoliczności faktycznych przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu nie sposób jednak nie zgodzić się z zarzutami skargi co do niekonsekwencji stanowiska organu drugiej instancji, co do oceny działań skarżącej. Mimo że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko prezentuje i uzasadnia tezę o braku możliwości uznania za wiarygodne oświadczenia strony z dnia 15.01.2004 r. o dniu 16.10.2000 r. jako dniu rozpoczęcia przez nią działalności gospodarczej (która to data wskazana przez skarżącą wyklucza zresztą przyjęcie, by strona rozpoczęła działalność w dniu 1.10.2000 r., czyli w dacie wynikającej
z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej) i przeciwstawia temu oświadczeniu inne powody zebrane w sprawie, ustalając, że rozpoczęcie działalności gospodarczej miało miejsce 17.10.2000 r., to swoje wywody organ sam podważa w dalszej części uzasadnienia. Stwierdził on bowiem, że "z całą pewnością jednemu z dwóch organów (organowi pierwszej instancji lub organowi podatkowemu) strona złożyła wadliwe oświadczenie". Zdanie to dotyczy m. in. złożonego przez stronę w dniu 16.10.2000 r. oświadczenia organowi podatkowemu, iż rozpocznie prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 17.10.2000 r. Stwierdzenie to, wbrew wcześniejszym wywodom uzasadnienia decyzji zakłada, że drugie oświadczenie strony - o rozpoczęciu działalności gospodarczej w dniu 16.10.2000 r.- było prawdziwe i podważa zarówno te wywody, jak
i późniejsze stwierdzenie organu o rozpoczęciu działalności gospodarczej przez stronę
w dniu 17.10.2000 r. W ocenie Sądu nie można tego stwierdzenia organu drugiej instancji uznać jedynie jako niezręczność w sporządzeniu uzasadnienia decyzji, bowiem organ nie tylko uznał, że jednemu z dwóch organów strona złożyła wadliwe oświadczenie, ale
i wskazał organowi pierwszej instancji możliwość rozpatrzenia zasadności zasygnalizowania organowi podatkowemu nieprawidłowości w zakresie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Wynika z tego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że nie wyklucza on jednak, że skarżąca mogła rozpocząć działalność gospodarczą faktycznie w dniu 16.10.2000 r. (czyli przed datą wskazaną organowi podatkowemu), a gdyby tak było, przesłanki art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu można byłoby uznać za spełnione, bowiem wówczas można byłoby mówić o dochowaniu przez stronę terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej
w terminie 1 miesiąca od wypłaty pożyczki. Skoro w sprawie istotne było ustalenie daty rozpoczęcia przez skarżącą działalności gospodarczej w sposób niewątpliwy, to tego rodzaju rozważania organu drugiej instancji nie pozwalają na przyjęcie, by organ w sposób niewątpliwy i jednoznaczny ustalił tę okoliczność i odniósł się w taki właśnie sposób do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a. Sąd podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie wskazał i nie uzasadnił też w sposób stanowczy, w czym upatruje rażące naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Niedopuszczalne też było, niezależnie od wskazanych wyżej kwestii, przy uznaniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 18 ust. 4 ustawy, pominięcie rozpatrzenia możliwości umorzenia części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4.a pkt 5 w/w ustawy, który stanowi, że starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Na obowiązek taki wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie niniejszej. Organ drugiej instancji zaniechał jednak rozpatrzenia takiej możliwości mimo wyraźnego wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd podniósł, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 9.01.2004 r., domagającej się umorzenia części pożyczki w oparciu
o przepis art. 18 ust. 4 w/w ustawy, zawęża zakres postępowania administracyjnego. Pismo skarżącej zawierało jej stanowisko i przekonanie, iż jej sytuacja ma oparcie w przepisie
art. 18 ust. 4 w/w ustawy nie zaś w art. 18 ust 4 a pkt 5 . Stanowisko strony zawarte we wskazanym piśmie nie zwalniało organu od wykonania wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nadto Sąd wskazał, że treść zaskarżonej decyzji – "odmówić umorzenia pozostałej do spłaty pożyczki" nie odnosi się do całości żądań strony. Wniosek strony dotyczył umorzenia 50% pożyczki lub też później - nawet częściowego zwrotu zapłaconych kwot. Niezależnie od sformułowania zawartego w § 7 pkt 6 umowy stron, na który powołuje się organ, wniosek strony był szerszy i nie dotyczył jedynie "umorzenia pożyczki pozostałej do spłaty" .
8
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 maja 2005 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. starosta może umorzyć pożyczkę udzieloną ze środków Funduszu Pracy do wysokości 50 % przyznanej pożyczki na wniosek pożyczkobiorcy, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. .
Jednym z warunków określonych w umowie pożyczki zawartej z A. W., jakie pożyczkobiorca winien spełnić by ubiegać się o umorzenie 50 % uzyskanej z Funduszu Pracy pożyczki jest podjęcie działalności gospodarczej w terminie l miesiąca od daty wypłaty pożyczki - § 7 pkt l umowy pożyczki z dnia 8 września 2000 roku. Przy czym umorzenie pożyczki w wysokości przewidzianej ustawą następuje w drodze uznaniowej decyzji organu administracji, który ową pożyczkę przyznał.
Organ drugiej instancji podniósł, iż kwestia daty z jaką podjęła działalność A.W. stanowiła istotę sporu z uwagi na fakt, iż w toku postępowania w przedmiocie umorzenia pożyczki pożyczkobiorca A. W. podawała różne, sprzeczne daty podjęcia działalności gospodarczej. Zaświadczenie z Urzędu Skarbowego wskazywało, iż działalność została podjęta z dniem 17 października 2000 roku. Na powyższą datę wskazywało także pisemne oświadczenie skarżącej złożone Urzędowi Skarbowemu [...]. Późniejsze natomiast oświadczenia strony miały na celu wykazanie, że działalność została podjęta
w terminie przewidzianym w umowie pożyczki tj. przed dniem 17 października 2000 roku. Skarżąca powoływała się na wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz inne okoliczności mające wskazywać, że działalność gospodarcza została podjęta w terminie
l miesiąca od daty wypłaty sumy pożyczki.
Wobec faktu, że skarżąca nie wykazywała w sposób jednoznaczny z jaką datą nastąpiło faktyczne podjęcie działalności gospodarczej organy administracji odmówiły umorzenia pożyczki, stwierdzając, że brak jest podstaw dla przyjęcia, iż A. W. wywiązała się z warunków podpisanej umowy pożyczki.
Organ odwoławczy podniósł, iż, nie kwestionując stanowiska WSA zgodnie z którym strona może wszystkimi przewidzianymi przez k.p.a. środkami dowodowymi wykazywać okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia jej sprawy, zachowanie A. W.
w toku postępowania z całą pewnością stanowiło naruszenie postanowień umowy pożyczki. W świetle bowiem § 5 pkt 5 umowy pożyczki pożyczkobiorca zobowiązuje się do przedkładania pożyczkodawcy niezbędnych dokumentów, udzielania rzetelnych informacji potwierdzających prowadzenie działalności oraz sposób przeznaczenia kwoty uzyskanej
w ramach pożyczki. Udzielanie przez A. W. sprzecznych informacji oraz wprowadzanie organów administracji publicznej w błąd co do terminu podjęcia działalności gospodarczej
z całą pewnością nie może być uznane za należyte wywiązywanie się
z postanowień wiążącej strony umowy. Organ wskazał , że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym wyjaśnienie, co było powodem składania przez A. W. tak odmiennych oświadczeń w zakresie daty podjęcia przez nią działalności gospodarczej. Na tę okoliczność organ pierwszej instancji winien przesłuchać stronę. Nadto w celu ustalenia z jaką datą A. W. faktycznie podjęła działalność gospodarczą należy dopuścić dodatkowe dowody wskazane przez stronę oraz przeprowadzone z urzędu przez organ pierwszej instancji, w szczególności w postaci ksiąg rachunkowych. Z rozliczeń rachunkowych bowiem wynikać winno, kiedy wykonane zostały pierwsze usługi w ramach prowadzonej przez A. W. działalności, a zatem na tej podstawie możliwe będzie ustalenie chwili faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącą.
W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie pozwoli także na rozstrzygnięcie, czy za umorzeniem pozostałej do spłaty pożyczki przemawiają względy gospodarcze. Z ksiąg rachunkowych prowadzonych dla celów przedmiotowej działalności wynikać będzie, jak działalność owa prosperuje, czy przynosi zyski czy też straty, a zatem czy zasadne jest umorzenie pożyczki
z uwagi na niemożność wywiązania się pożyczkobiorcy z zobowiązań ze względu na złą sytuację materialną pożyczkobiorcy czy też brak jest takich podstaw. Również ten zakres winno objąć rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Organ drugiej instancji podniósł, iż powyższe zalecenia uzasadnione są z uwagi na fakt, iż środki dowodowe w postaci dokumentów, w szczególności zaświadczeń przedłożonych przez stronę nie doprowadziły do jednoznacznego wyjaśnienia spornej kwestii, stąd zgodnie z zaleceniami WSA należy skorzystać z innych dowodów mogących dopomóc w rozstrzygnięciu sprawy.
W skardze A. W. podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem art. 139 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo – poprzez uznanie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie rozpoczęła wykonywania działalności gospodarczej w terminie jednego miesiąca od daty wypłaty pożyczki.
W uzasadnieniu wskazała, że wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2004 r. organ odwoławczy w ogóle do nich się nie zastosował i pominął zupełnie fakt, iż wniosek skarżącej był szerszy i nie dotyczył jedynie umorzenia pożyczki pozostałej do spłaty,
ale również częściowego zwrotu zapłaconych kwot.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wobec tego, że organ drugiej instancji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca w zakreślonym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub
w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Problem dotyczący tego, czy organ odwoławczy narusza zakaz reformationis in peius, stosując art. 138 § 2 kpa, był wielokrotnie przedmiotem rozważań - zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego.
Ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 KPA uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wypowiedział się tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 428/98 ( LEX nr 38068) , z dnia 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97 (LEX nr 36829) oraz w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. , sygn. akt FPS 2/98 ( ONSA 1998/3/79), jak również Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt III RN 161/99 ( OSNP 2001/3/60).
Odwołując się do treści tych orzeczeń należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone
w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Taka też sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności nie mogło, co wynika z zaskarżonej decyzji, nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a.,
a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie zaś postępowanie może przeprowadzić tylko organ I instancji.
Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub
w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy.
Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu I instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. W istocie do decyzji kasacyjnych nie można odnosić art. 139 k.p.a. , bowiem – jak zauważa J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 854/96( OSP 1998 r. nr 6 ) – "decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały i w zasadzie nie może być wykonana. Uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być zatem "niekorzyścią" dla strony, nie zamyka ono drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku
w sferze prawnej odwołującego się". Decyzja kasacyjna - zdaniem wymienionego glosatora - nie może spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony, a jedynie może spowodować przedłużenie postępowania administracyjnego.
Podzielając powyższe wywody należy dodać, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ I instancji ma obowiązek, zgodnie z art. 77 kpa, w sposób wyczerpujący zebrać
i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i - co należy podkreślić- ten właśnie organ będzie decydować o treści rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego należy zatem przyjąć, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius. Zakaz ten dotyczy tylko decyzji wydawanych przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.
Zarzuty skargi nie są uzasadnione, bowiem organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował w sprawie niniejszej przepis art. 138 § 2 kpa.
Mając to na uwadze Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).