III SA/Gd 310/05

III SA/Gd 310/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Elżbieta Kowalik-Grzanka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z i B.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. uchyla zaskarżona decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2005 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z i B. M kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 marca 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 47 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 lit c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) odmówił zameldowania B. i Z. M. na pobyt stały w budynku letniskowym usytuowanym na działce 1D [...] Ogrodu Działkowego [...] przy ul. Ł. w G..
W uzasadnieniu w/w decyzji organ i instancji wskazał, iż zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu; przy zameldowaniu należy zaś przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem do lokalu oraz do wglądu dokument potwierdzający do niego tytuł prawny. W sytuacji gdy brak jest potwierdzenia pobytu w lokalu przez osoby do tego uprawnione lub zgłoszone dane budzą wątpliwości organ rozstrzyga kwestię zameldowania w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jak dalej podał Prezydent Miasta [...] w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zameldowanie w budynku letniskowym na działce nr 1D [...] Ogrodu Działkowego [...] w G. wystąpił Z. M., wskazując iż zamieszkuje w nim od 1996 r. W ocenie organu adres wskazany przez stronę nie odpowiada wymogom określonym w art. 9b ust. 2 w/w ustawy i tym samym należało wydać decyzję odmawiającą zameldowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, iż domek w którym zamieszkuje wraz z rodziną ma 60 m2 i spełnia wymogi mieszkaniowe; z uwagi zaś na brak zameldowania nie ma możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Z. M. z rodziną co prawda zamieszkuje w spornym lokalu, jednakże lokal ten nie ma określonego adresu; tym samym zameldowanie jest niemożliwe, gdyż w świetle w/w ustawy może nastąpić pod oznaczonym adresem, który określa się poprzez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa i kodu pocztowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. i B.M. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 10 pkt 1 w zw. z art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zameldowanie jest niemożliwe z uwagi na brak adresu budynku, w którym skarżący zamieszkują; nadto skarżący podnieśli naruszenie art. 47 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest rozstrzygnięcie organu gminy.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż posiadają adres skonkretyzowany według rozumienia art. 9b w/w ustawy, za czym przemawia chociażby prawidłowy odbiór korespondencji w sprawie. Oczywistym jest bowiem, iż numerem domu, w którym skarżący zamieszkują jest numer działki. W ocenie skarżących braki w ewidencji nieruchomości w instytucjach gminnych nie mogą rzutować na ich sytuację, tym bardziej że numeracja nieruchomości należy do zadań gminy w świetle ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym brak numeru nieruchomości jest brakiem formalnym, który nie może stanowić przeszkody w zameldowaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek częściowo z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących.
Z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w kwestii odmowy zameldowania, ocena prawidłowości postępowania organów administracji opierać się musi o wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2b i 9b ust. 2 pkt 1, oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W świetle przedmiotowych przepisów zameldowanie na pobyt stały, przez który rozumieć należy zamieszkiwanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania następuje pod oznaczonym adresem, który określa się, w przypadku gmin o statusie miasta poprzez podanie nazwy miasta (ewentualnie dzielnicy), ulicy numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; nadto z pobytem stałym wiąże się wola koncentracji w danym miejscu spraw życiowych określonej osoby, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r., V SA 1496/00, baza Lex nr 54454).
Co istotne, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. , orzekającego o niezgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 2 w/w aktu normatywnego (sygn. akt K 20/01, publ. Dz. U. z 2002 r., Nr 78, poz. 716) i stosownej zmiany ustawy zameldowanie w lokalu jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym, potwierdzającą fakt pobytu w danym lokalu.
Nadto zwrócić należy uwagę, iż dokonanie zameldowania w trybie rejestracji zgłoszenia jest tzw. czynnością materialno – techniczną, która charakteryzuje się kazuistycznym określeniem wszystkich wymaganych warunków formalnych; spełnienie określonych przez przepisy prawa warunków ma bowiem zapewnić proste, bo jedynie techniczne wykonanie przez właściwy organ czynności rejestracyjnej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., III RN 139/01, publ. OSNP 2003/15/347 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r., III AZP 6/91, publ. OSNC 1992/4/51) zupełnie inną jest struktura realizacji obowiązku meldunkowego, jeżeli zgłoszone przez wnioskodawcę dane budzą wątpliwości; w takim wypadku o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy, a prowadzone postępowanie kończy rozstrzygnięcie wątpliwości meldunkowych w drodze decyzji administracyjnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w następstwie wniosku z dnia 6 stycznia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zameldowania, przy czym stosownego zgłoszenia pobytu stałego skarżący dokonali w dniu 8 lutego 2005 r. Po przeprowadzeniu zaś postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia 7 marca 2005 r. , wydaną m.in. w oparciu o art. 47 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych odmówił zameldowania skarżących na pobyt stały, podnosząc, iż adres podany przez w/w nie odpowiada ustawowym wymogom, określonym w art. 9 b ust. 2 cytowanej ustawy; w następstwie wniesionego odwołania Wojewoda [...] utrzymał z kolei w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumentację Prezydenta Miasta [...] w kwestii braku numeru ulicy, przy której usytuowana jest działka, na której mieści się użytkowany przez skarżących budynek.
Dogłębna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, patrząc przez pryzmat materialno - prawnych przesłanek zameldowania prowadzi do konstatacji, iż organom ewidencyjnym postawić można zarzut wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; w jego następstwie koniecznym jest uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć jako niezgodnych z prawem.
Wskazać bowiem należy, iż w wyroku z dnia 2 marca 1990 r. (sygn. akt III SA 149/90, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na różnice występujące pomiędzy treścią pojęcia "pobyt stały" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych a "miejscem zamieszkania", o którym mowa w art. 25 i n. k.c. Miejsce zamieszkania, odnoszące się do konkretnej miejscowosci to pojęcie prawne wchodzące w zakres prawa cywilnego, ukształtowane na potrzeby stosunków cywilnoprawnych. Z miejscem zamieszkania prawo cywilne wiąże określone skutki prawne, takie jak na przykład miejsce spełnienia świadczenia czy właściwość miejscowa sądu w sprawach cywilnych (art. 454 k.c., art. 27, 508, 569 i 628 k.p.c.). Z kolei pobyt stały odnieść należy do konkretnego adresu (domu, lokalu). Zwrócić należy uwagę, że art. 21 § 1 k.p.a., ustalający właściwość miejscową organu administracji państwowej, odróżnia miejsce zamieszkania (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego) od miejsca pobytu. Z reguły miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 i n. k.c. będzie się pokrywało z miejscem pobytu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności, zwłaszcza gdy chodzi o osobę, która sama obiera miejsce zamieszkania (domicilium voluntarium).
Z uwagi, iż powyższa okoliczność uznana została w sprawie za bezsporną (vide uzasadnienie decyzji organu II instancji) ocenie Sądu podlegać winien brak numeru ulicy nieruchomości na której znajduje się budynek skarżących, podnoszony przez organy jako podstawowa przesłanka negatywna i podstawa odmowy zameldowania.
Sąd w składzie orzekającym, odnosząc się do powyższej kwestii wskazuje, iż w świetle art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Przedmiotowe wolności, co także istotne mogą podlegać ograniczeniom ustawowym, a nie ograniczeniom dowolnym; stąd też o odmowie zameldowania, w razie wątpliwości muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów w/w ustawy, w której wskazuje się wprost (art. 9b ust. 1), iż zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod "oznaczonym adresem".
Zwrócić należy nadto uwagę, iż kwestie związane z ustalaniem numeracji porządkowej nieruchomości oraz prowadzeniem i aktualizowaniem ewidencji numeracji, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, w świetle art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) należą do zadań gmin; szczegółowy tryb postępowania w tych sprawach określono zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432). Skarżący nie mogą zaś ponosić negatywnych skutków sytuacji, w której gmina, mimo istniejącego obowiązku ustawowego nie dokonała ustalenia numeracji odnoszącej się do terenu ogródków działkowych. Organ administracji wprost wskazuje bowiem (vide uzasadnienie decyzji wydanej w II instancji), iż uregulowanie sytuacji dotyczącej numeracji wskazanej ulicy umożliwi dokonanie zameldowania.
Uwzględniając powyższe, rozważania dotyczące charakteru instytucji zameldowania oraz zestawiając je z bezspornym faktem, iż skarżący zamieszkują w budynku wzniesionym na działce nr 1 D będącej częścią terenów działkowych położonych przy ul. Ł. w G., w ocenie Sądu uznać należało, iż jest to "adres oznaczony" w rozumieniu powołanych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., II SA/Łd 1963/00, publ. OSP 2003/5/69). Za takim wnioskiem przemawia również niekwestionowany przez organ fakt braku trudności identyfikacji obiektu w którym zamieszkują skarżący w sytuacji konieczności doręczania im korespondencji.
W przedmiotowej sprawie dokonać bowiem należy wykładni celowościowej treści art. 9b ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uwzględniając przy tym, iż instytucja zameldowania, jako potwierdzenie faktu pobytu służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Z uwagi na okoliczność, iż dane znajdujące się w ewidencji ludności odpowiadać powinny stanowi faktycznemu, organ nie może odmówić zameldowania na pobyt stały osobie faktycznie przebywającej w danym pomieszczeniu jedynie w oparciu o wykładnię literalną w/w przepisu, w sytuacji gdy zamiar stałego pobytu jest określony na podstawie obiektywnych, w pełni stwierdzonych okoliczności.
Z uwagi na to, iż uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone są do badania aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, oceniając z tego punktu widzenia rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał, że oparte ono zostało na wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu normatywnego, zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżących 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia przesłanek zameldowania na pobyt stały w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; nadto uwzględnieniu powinny podlegać rozważania dotyczące charakteru oraz celów tej instytucji.