III SA/Gd 308/22

III SA/Gd 308/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 341
art. 102 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 110
art. 135 ust. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 138, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4419/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego B. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. O. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4419/21), którą odmówiono mu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB) wydanej w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Prezydent Miasta Gdyni - działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm. – dalej w skrócie "u.k.p.") w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 – dalej w skrócie "p.r.d.") - decyzją z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB) orzekł o zatrzymaniu B. O. prawa jazdy kat. B (nr [...], seria [...], wydanego w dniu 16 maja 2005 r. przez Prezydenta Miasta Gdyni) na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 7 lipca 2020 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wpłynęła do niego informacja z Komendy Powiatowej Policji w L. wraz z zatrzymanym prawem jazdy nr [...], wskazująca, że B. O. w dniu 7 kwietnia 2020 r., kierując pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od ww. decyzji - decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. (o nr SKO Gd/2467/20) orzekło o utrzymaniu jej w mocy.
Następnie wnioskiem z dnia 27 lipca 2021 r., złożonym za pośrednictwem Prezydenta Miasta Gdyni, B. O. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB) o zatrzymaniu prawa jazdy. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w L. II Wydział Karny uznał, iż w dniu 7 kwietnia 2020 r. poruszał się z prędkością 81 km/h, a nie 107 km/h, a zatem nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, co - w jego ocenie - oznacza, że wskazana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni dotknięta została wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), tj. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - rozpatrując ww. wniosek B. O. w sprawie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Gdyni orzekającej o zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy, decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4419/21), działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 a contrario k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r.
Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie zatrzymania B. O. prawa jazdy kategorii B na okres 3 miesięcy nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.
Kolegium podkreśliło, że wskazana przez wnioskodawcę okoliczność ustalenia przez Sąd Rejonowy w L. II Wydział Karny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., iż w dniu 7 kwietnia 2020 r. poruszał się z prędkością 81 km/h a nie 107 km/h, a zatem nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Przesłanka ta mogłaby być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Kolegium wskazało, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji.
Odnosząc się do powołanej przez wnioskodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Kolegium wskazało, że jej zastosowanie wymaga stwierdzenia określonej wady decyzji administracyjnej, a następnie powiązania jej z przepisem prawa materialnego, który w przypadku stwierdzenia takiej właśnie wady przewiduje nieważność decyzji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje.
B. O. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kat. B, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy została spełniona przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na jej wydanie w warunkach rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uznało, iż skoro w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta Gdyni był uprawniony do jej wydania, to nie ma podstaw do tego, by stwierdzać nieważność takiej decyzji w sytuacji, gdy już po jej wydaniu wyszło na jaw, że stan faktyczny sprawy był w rzeczywistości inny, a jego subsumcja do przepisu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a/ p.r.d. nie uprawniała organu do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2021 r. (sygn. akt II OSK 1494/18) wynika, że stan faktyczno-prawny w zakresie skutków społecznych, czy gospodarczych rozstrzygnięcia nie ogranicza się tylko do okresu wydania decyzji, lecz dotyczy również tych skutków, które występują w dacie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji naruszającej prawo ma sens także wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W ocenie skarżącego z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Traumatyczna sytuacja bycia posądzonym o konflikt z prawem i przypisanie zachowania, które faktycznie nie było jego udziałem, powoduje po stronie skarżącego niezgodę na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, która nigdy nie powinna być mu wydana.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polega m.in. na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. orzekającej o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B na okres 3 miesięcy.
Podkreślenia wymaga, że zarówno wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o odmowie stwierdzenia nieważności dotyczyły decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB), która nie była decyzją ostateczną. Od tej decyzji bowiem strona wniosła odwołanie, na skutek którego sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 (nr SKO Gd/2467/20) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją ostateczną jest zatem wskazana decyzja Kolegium z dnia 19 sierpnia 2020 r.
Co prawda z literalnego brzmienia art. 156 § 1 k.p.a. nie wynika, że przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności są decyzje administracyjne posiadające przymiot ostateczności, jednakże zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć decyzji ostatecznych, natomiast stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, że strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości złoży w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (zob. pkt 4 i 5 komentarza do art. 156 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022; a także wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 2138/10; z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 87/11 i z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2870/18).
Nie można uznać, aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem ww. decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 maja 2020 r. została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.
Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przesądza, że treść rozstrzygnięcia sprawy należy wyprowadzić z decyzji organu I instancji, któremu moc ostatecznego rozstrzygnięcia nadaje organ odwoławczy. Przesądza to zatem, że ukształtowane decyzją organu I instancji uprawnienia lub obowiązki wynikają z decyzji organu odwoławczego (por. B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, (red.) B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 194-195). Powyższy wniosek podzielany jest w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ I, a później przez organ II instancji, w konsekwencji czego do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Powyższe ma tę konsekwencję, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu II instancji stanowi formalną przeszkodę wszczęcia postępowania nadzorczego (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1950/19; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15).
Innymi słowy, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego.
Nie było więc możliwe uczynienie tego, czego domagał się skarżący, a więc stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdyż sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy. Skoro zatem pismo z dnia 27 lipca 2021 r., inicjujące postępowanie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 maja 2020 r. (nr SLP.5430.2.689.2020.IB), to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku związane tym żądaniem nie mogło orzekać w przedmiocie nieważności tej nieostatecznej decyzji. Organ winien w tej sytuacji zwrócić się do wnoszącego o wyjaśnienie czy wniosek obejmuje również decyzję organu odwoławczego, albowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90; z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1396/97 i z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99). Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku byłoby właściwe do orzekania, gdyby wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu wydanej w II instancji, przy czym w ramach tak prowadzonego postępowania nadzorczego byłoby także uprawnione do weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji - jeżeli bowiem decyzja, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, została wydana przez organ II instancji, to organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności jest również uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeśli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w kwocie 697 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.)
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).