III SA/Gd 3/24

III SA/Gd 3/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Górska /Sędzia Zastępca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2023 r., nr WIGK-II.7221.30.2023.AG w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr GG-GK.6642.3.33.2023.ST, wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej: "p.g.k.", Starosta Tczewski odmówił K. S. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym T., zapisanej w księdze wieczystej [...].
Organ pierwszej instancji stwierdził, że K. S. pismem z dnia 27 maja 2023 r., jako właściciel ww. działki gruntu, wystąpiła z wnioskiem o zmianę informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Z pisma wynikało, że wniosek dotyczy przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu sprzed ostatniej zmiany (zmiana nr [...]) polegającej na ujawnieniu użytku "Bp" (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) w miejsce klasoużytku rolnego "PsII".
Organ stwierdził, że zmiany w zakresie użytku gruntowego działki nr [...] T. polegające na ujawnieniu użytku "Bp" w miejsce klasoużytku "PsII" wprowadzone zostały do ewidencji na podstawie art. 24 ust. 2b lit. h p.g.k., tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: operat: [...] ([...]). Ponadto do dokumentów będących podstawą zmian załączony został wniosek K. S. z dnia 2 lipca 2019 r. o wprowadzenie tych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Nie zaistniały nowe okoliczności umożliwiające realizację żądania wnioskodawczyni, tj. wskazania w ewidencji dla działki nr [...] klasoużytku PsII w miejsce użytku Bp, albowiem nie wpłynęła stosowna dokumentacja niezbędna do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, gdyż zarówno z decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], jak i decyzji Starosty Tczewskiego zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele mieszkaniowe dla części działki nr [...] wynika, że zmiana sposobu użytkowania gruntu i wyłączenia go z produkcji rolniczej dotyczyła jedynie części tejże działki a nie jej całości. Starosta Tczewski dopuścił możliwość zmiany klasyfikacji gruntu dla całości działki nr [...] w oparciu o operat geodezyjny z pominięciem trybu określonego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana w całości gruntów rolnych w Bp dla działki nr [...] w T. pozostaje w sprzeczności z decyzją administracyjną w sprawie "odrolnienia" gruntu tylko części działki. Zdaniem wnioskodawczyni błędnie oceniono zgromadzony materiał dowodowy uznając, że istniejące w obrocie prawnym decyzje Starosty Tczewskiego o wyłączeniu z produkcji rolnej na cele mieszkaniowe części działki nr [...] nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Z decyzji o odrolnieniu wynika, że jedynie obszar o powierzchni 495 m2 tejże działki został wyłączony z produkcji rolniczej przez Starostę Tczewskiego, więc w pozostałej części tej działki grunt nie utracił swojego charakteru. Zdaniem strony obecny stan ewidencji gruntów i budynków wynika wyłącznie z bezprawnej ingerencji Starosty Tczewskiego w dane ewidencyjne dla działki nr [...] w T. oraz złej weryfikacji dokumentacji geodety niezgodnie z przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z ominięciem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym operat techniczny w przypadku przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów powinien zawierać poświadczone za zgodność z oryginałem kopię protokołu klasyfikacyjnego oraz opisy odkrywek glebowych.
Decyzją z dnia 31 października 2023 r. nr WIGK-II.7221.30.2023.AG, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej jako "k.p.a." oraz art. 24 ust. 1 i ust. 2c p.g.k. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wezwał skarżącą, aby doprecyzowała, czy pismo z dnia 27 maja 2023 r. jest wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] T. oraz dostarczyła stosowną dokumentację niezbędną do aktualizacji baz danych ewidencji gruntów i budynków w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny, niż ujawniony w tej bazie danych.
Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie wskazała, że nie będzie uzupełniała dokumentacji, a gdyby miała taką przedłożyć, to zażądała wskazania, kto ma pokryć koszty wynagrodzenia biegłego. Argumentowała, że od daty zakupu działki nie dokonywała klasyfikacji gruntów, ani nie zlecała dokonania takiej klasyfikacji, a błędy nie wynikają z jej, lecz wyłącznie z winy Starosty Tczewskiego. W toku postępowania wyjaśniała, że bez jej wiedzy została dokonana klasyfikacja dla działki nr [...] w T., o której to nowej klasyfikacji gruntów dowiedziała się dopiero jak otrzymała zawiadomienie z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Tczewie o zmianie danych w księdze wieczystej.
Organ odwoławczy podniósł, że do realizacji powyższego wniosku i aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem strony w ocenie organu pierwszej instancji niezbędna była dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k.
Organ odwoławczy ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie T. objęta była zgłoszeniem prac geodezyjnych, a wyniki tych prac (na podstawie protokołu z dnia 24 września 2020 r. zawierającego pozytywny wynik weryfikacji) zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako materiały zasobu o nr [...].
Celem i zakładanym wynikiem zgłaszanych prac geodezyjnych było tyczenie obiektów budowlanych wraz z ich geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą (zgłoszenie prac geodezyjnych – operat techniczny [...] str. 1). W stanie sprzed ww. prac geodezyjnych przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] zawierała na całej swojej powierzchni (0,1009 ha) użytek gruntowy oznaczony symbolem PsII, tj. pastwiska trwałe klasy drugiej (dane z bazy ewidencji gruntów i budynków - operat techniczny [...] str. 31). W wyniku tychże prac geodeta sporządził m.in. mapę pomiaru budynku w budowie oraz mapę inwentaryzacji przyłączy: wodociągowego, energetycznego, gazu i kanalizacji sanitarnej, a także wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący przedmiotowej działki (operat techniczny [...] str. 35-38), z których wynika, że dla działki nr [...] na całej jej powierzchni (0,1009 ha) określono użytek gruntowy oznaczony symbolem Bp, tj. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Ponadto do Starosty Tczewskiego złożony został wcześniej wniosek zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego tj. K. S. datowany na dzień 2 lipca 2019 r. o następującej treści: "wnoszę o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikających z dokumentacji geodezyjnej o numerze ID zgłoszenia pacy: [...] po przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".
Użyte w ust. 2 Lp. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 – akt obowiązujący do 30 lipca 2021 r.) sformułowanie "bierze się pod uwagę" nie oznacza, iż zasięg użytku Bp musi być zgodny z postanowieniami decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działku lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Istotą decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych jest zezwolenie na takie wyłączenie, natomiast treść projektu zagospodarowania działku lub terenu przestawia wyłącznie zakres planowanej do realizacji inwestycji. Poprzez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wynika z faktycznych działań inwestycyjnych udokumentowanych wynikami prac geodezyjnych np. inwentaryzacji powykonawczych.
W ocenie organu odwoławczego wyniki prac geodezyjnych zgłoszonych pod numerem [...] i skompletowane jako operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako materiał [...] przedstawia (na datę jego sporządzenia) faktyczne zagospodarowanie przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...]. Materiał ten zawiera m.in. "notatniki zmian" sporządzone na kopii mapy ewidencyjnej i kopii mapy zasadniczej (str. 10, 11 operatu); szkic pomiarowy (str. 13 operatu), oraz mapę zawierającą wyniki ww. prac geodezyjnych (str. 38 operatu).
Skompletowane w ten sposób wyniki prac geodezyjnych dały podstawę do sporządzenia "wykazu zmian danych ewidencyjnych" (str. 35-37 operatu) ponieważ teren działki (z uwagi na jego zainwestowanie – budynek mieszkalny w budowie oraz wybudowane sieci uzbrojenia terenu) spełniał przesłanki zaliczenia go do "zurbanizowanych terenów niezabudowane lub w trakcie zabudowy". Mając na uwadze powyższe Starosta Tczewski będący w posiadaniu zarówno wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego z 02.07.2019 r. (właściciela działki), a także wykazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu nr [...] słusznie dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem zawartym w ww. wniosku.
Żądanie, by ujawnić w ewidencji gruntów i budynków stan wynikający jedynie z treści wydanych w procesie budowlanym decyzji z pominięciem udokumentowanego stanu faktycznego wprowadzonego do tego rejestru na podstawie wcześniejszego wniosku Skarżącej i przywołanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej, nie znajduje poparcia w przepisach prawa obowiązującego w geodezji i kartografii.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że dokonana w roku 2020 zmiana oznaczenia dla działki nr [...] użytku PsII (pastwisko trwałe) na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oznaczone symbolem Bp nie była postępowaniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie wymagała przeprowadzenia takiego postępowania. Jeżeli więc grunt spełnia przesłanki pozwalające zaliczyć go do innej grupy użytków gruntowych, które nie wymagają ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów (nie należą do grupy użytków rolnych lub leśnych), to podstawą formalną tego zaliczenia będą wyniki przeprowadzonych prac geodezyjnych skompletowane w dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Starosta jako organ prowadzący dla obszaru powiatu ewidencję gruntów i budynków co do zasady sam nie wykonuje i nie ma możliwości zlecenia sporządzenia takiej dokumentacji, która oprócz określenia nowego zasięgu użytku gruntowego Bp będzie zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli tylko wyniki prac geodezyjnych dają formalną możliwość przeprowadzenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem strony to tylko strona zainteresowana ww. aktualizacją zleca przeprowadzenie stosownych prac geodezyjnych i ponosi ich koszty.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zdaniem organu odwoławczego Starosta Tczewski słusznie uzależnił przeprowadzenie wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zasięgu użytku gruntowego od dostarczenia stosownej dokumentacji geodezyjnej, która określałaby jednoznacznie obszar zurbanizowanego terenu niezabudowanego lub w trakcie zabudowy (użytku Bp).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca nie zgodziła się w całości z decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w toku postępowania przed organami administracji publicznej dodatkowo w obszernym uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że dla działki nr [...] nie wydano decyzji odwołującej poprzednią decyzję administracyjną odnośnie klasyfikacji gruntów. Nadto wskazała, że bezprawnie dokonano gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ograniczono skarżącej dostęp do akt sprawy, jak również nie udostępniono skarżącej kopii dokumentów oraz plików komputerowych przedstawiających te dokumenty, o które wnosiła.
Skarżąca podniosła, że na przedmiotowej działce istnieje wyłącznie sam budynek, a wokół niego są wyłącznie tereny rolne. Zdaniem skarżącej bezprawnie została w całości wyłączona z produkcji rolnej klasy II działka nr [...] w T. , a nie jedynie na 495 mkw. na cele mieszkaniowe, co stanowi naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zdaniem skarżącej nie wydano od 2020 r. żadnego zaświadczenia o tym, że grunty rolne klasy II o pow. 1009 mkw. dla działki nr [...] nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej. Nadto Starosta Tczewski bezprawnie dokonał klasyfikacji na inne tereny niż rolne i leśne w całości ww. działki położonych na terenach objętych Obszarem Chronionego Krajobrazu Żuław Gdańskich.
Skarżąca zarzuciła organowi dokonanie błędnej weryfikacji operatu geodety dla działki nr [...] bez uwzględnienia opinii, zgód i decyzji dotyczących wyłączenia gruntów klasy II tejże działki z produkcji rolnej oraz w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Skarżąca podnosiła, że nie udostępniano jej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. Wskazywała dodatkowo, że nie wydano jej dokumentacji związanej z przeprowadzoną klasyfikacją gruntu. Nie poinformowano skarżącej także, dlaczego nie może posiadać budynku mieszkalnego na działce nr [...] w T. w ramach gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej czy siedliska rolnego, skoro posiada ona status rolnika.
Skarżąca wskazała nadto, że nie dokonano oględzin działki nr [...], lecz oparto się na błędnych danych geodety, który się pomylił, zaś Starostwo Powiatowe nie naprawiło tego błędu. Nie przeprowadzono rzetelnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, kiedy i jaki był zakres wyłączenia z produkcji rolnej działce nr [...], czy wymagana była decyzja o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla całej powierzchni działki.
W ocenie skarżącej organy dopuściły się nierównego traktowania obywateli, zaś postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego: praworządności, prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, informowania stron, czynnego udziału strony w postępowaniu, jawności i transparentności.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. skarżąca zarzuciła, że jej działka została niesłusznie wyłączona z produkcji rolnej w całości w czasie pandemii, gdy nie można było dostać się do organu, a akta postępowania są przez organ zatajane. Działka w zakresie, w jakim nie jest zabudowana budynkiem, jest użytkowana rolniczo. Na skarżącą zostały przeniesione warunki zabudowy budynkiem mieszkalnym uzyskane przez osobę, która poprzednio zamierzała nabyć tę nieruchomość. Nie były to warunki zabudowy udzielone na siedlisko.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oświadczył, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest właściwe do naprawiania błędów, jakie zaszły przy stosunkach cywilnoprawnych. Wpis w ewidencji gruntów budynków jest zgodny z treścią operatu technicznego złożonego poprzednio przez skarżącą. Nie zawiera zatem żadnych błędów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tczewskiego z dnia 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie T., odnośnie użytku gruntowego Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne(tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej: "p.g.k.".
Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych
3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego – orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.
Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2c p.g.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zmian w ewidencji dokonuje się zatem na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to zatem, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej.
Postępowanie z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych jest rodzajem administracyjnego postępowania rejestrowego i w związku z powyższym wykazuje daleko idącą specyfikę, która nie upoważnia organów administracji geodezyjno-kartograficznej do samodzielnego ustalania stanu prawnego nieruchomości lub danych podlegających ujawieniu w ewidencji. Organy te są jedynie uprawnione i zobowiązane do deklaratoryjnej rejestracji zmian w zakresie danych ewidencyjnych, które wynikają z przedłożonych lub uzyskanych z urzędu dokumentów, o których mowa w § 29 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów, organy ewidencyjne nie są natomiast uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (tj. decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19, Lex nr 2678394, WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 467/15, Lex nr 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są zatem obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 620/08, Lex nr 535252).
Skarżąca, jako właściciel działki nr [...] w T. ma prawo do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ale jedynie na podstawie stosownych dokumentów. Należy dodać, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem, który ma odzwierciedlać stan aktualny, dlatego też zmiany w ewidencji mogą być wprowadzane na podstawie dokumentów, które jednak zostały wydane lub sporządzone po ostatnim wpisie w ewidencji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych. W wyniku postępowania aktualizacyjnego nie można merytorycznie korygować wpisów w ewidencji na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Bk 237/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
Należy też zauważyć, że: "Na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Powtórna ocena tych dokumentów możliwa jest bowiem tylko w ramach prowadzonego z urzędu postępowania w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d p.g.k. lub postępowania modernizacyjnego, o którym mowa w art. 24a p.g.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że to na podmiotach, o których mowa w art. 20 ust. 2 p.g.k., ciąży obowiązek udokumentowania wnioskowanej zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków" (zob. D. Felcenloben, Ewidencja gruntów i budynków. Zagadnienia materialne i procesowe, Warszawa 2022, s. 259).
Podstawę dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych stanowi zatem najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Walor taki należy w sposób jednoznaczny przypisać dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zostały wprowadzone do ewidencji wskutek wniosku skarżącej z dnia 2 lipca 2019 r.
Skarżąca, wnioskując o dokonanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, powinna złożyć zatem stosowną dokumentację, która stanowiłaby uzasadnienie dla dokonania wpisu danych ewidencyjnych odmiennych, niż wynikające z opisanego wyżej wpisu opartego na operacie technicznym dotyczącym prac geodezyjnych o numerze [...]. Wniosek o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikających z ww. dokumentacji geodezyjnej złożyła skarżąca pismem z dnia 2 lipca 2019 r. Natomiast skarżąca, wezwana do dostarczenie stosownej dokumentacji niezbędnej do aktualizacji baz danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu 27 maja 2023 r., wymaganej dokumentacji nie przedłożyła.
Skarżąca stoi na stanowisku, zgodnie z którym ewidencja zawiera błędne informacje, rozważenia wymagało, czy podstawę dla uwzględnienia wniosku skarżącej nie stanowił art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d p.g.k. Przepisy p.g.k. przewidują, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w sytuacji wykrycia błędnych informacji, a nadto, że aktualizacja może zostać dokonana na podstawie materiałów zasobu. Wszczęcie postępowania z urzędu należy do uznania organu administracyjnego, natomiast odnośnie charakteru błędu uzasadniającego aktualizację przyjmuje się, że błąd ten musi być oczywisty, niewymagający szczegółowego postępowania dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2545/20; z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1951/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
Jak zaś wynika z analizy operatu technicznego nr [...], obejmującego prace zgłoszone oznaczone numerem [...], dotyczył on działki ewidencyjnej nr [...] zawierającej na całej swojej powierzchni wynoszącej (0,1009 ha) użytek gruntowy oznaczony symbolem PsII, tj. pastwiska trwałe klasy drugiej. Informacje powyższe odczytano z danych bazy danych ewidencji gruntów i budynków. W arkuszu danych ewidencyjnych budynków wykazano budynek w budowie o powierzchni zabudowy wynoszącej 175 mkw., natomiast w wykazie zmian ewidencyjnych jednoznacznie wykazano jako stan nowy rodzaj użytku Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) dla całej powierzchni działki, tj. 0,1009 ha. W ramach prac geodezyjnych sporządzona została nadto mapa pomiaru budynku w budowie oraz mapa inwentaryzacji przyłączy: wodociągowego, energetycznego, gazu i kanalizacji sanitarnej. Faktyczny zakres inwestycji obejmujący budynek mieszkalny w budowie wraz z wybudowanymi sieciami uzbrojenia terenu uzasadniał zaliczenie działki nr [...] w całości do zurbanizowanych terenów niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Tak sporządzony operat techniczny, po przyjęciu go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stał się podstawą zmian w ewidencji gruntów i budynków, objętych ww. wnioskiem skarżącej datowanym na dzień 2 lipca 2019 r. Ówcześnie wprowadzone zmiany nie wynikały zatem z błędu organu ewidencyjnego. Z tych przyczyn, brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącej powinien zostać uwzględniony w oparciu o wymienione wyżej przepisy art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d p.g.k. W konsekwencji to strona zainteresowana aktualizacją danych w ewidencji zleca przeprowadzenie stosownych prac geodezyjnych i ponosi ich koszty.
Wobec wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków udokumentowanych zmian faktycznych na podstawie wniosku skarżącej oraz wskazanej we wniosku dokumentacji geodezyjnej, żądanie ujawnienia w ewidencji stanu wynikającego jedynie z treści wydanych w procesie budowlanym decyzji administracyjnych (przywoływanych przez skarżącą decyzji Wójta Gminy Tczew z dnia 18 kwietnia 2008 r. znak UAN-7331/62/2008 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z wydzieleniem działek na terenie fragmentów dz. nr [...] i [...] w obrębie T., gm. T., oraz decyzji Starosty Tczewskiego z dnia 11 września 2014 r. znak WR.6124.57.2014 orzekającej o: - zezwoleniu skarżącej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów klasy PsII o powierzchni 495 mkw. z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami funkcjonalnie związanymi z budynkiem; - wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej bez obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w związku z nieprzekroczeniem 500 mkw. wielkości wyłączenia na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkalnego) nie ma podstaw prawnych.
Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał uchwałę z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, która głosi, że na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. organ administracji może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu. Nie ma zatem potrzeby wyłączania całej powierzchni, której przeznaczenie zmieniono. Mimo zmiany stanu prawnego w odniesieniu do planowania przestrzennego uchwała zachowała aktualność i ma istotne znaczenie z punktu widzenia należności i opłat za wyłączenie.
Opisana konstrukcja wydawanych decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej nie oznacza jednak, w ocenie Sądu, że błędna jest zmiana dokonana w ewidencji gruntów i budynków polegająca, jak w niniejszej sprawie, wykazanie jako stanu nowego, rodzaju użytku gruntowego Bp w miejsce dotychczasowego użytku rolnego dla całości działki, wskutek wykonania prac geodezyjnych ujętych w operacie technicznym przyjętym d państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Dla przywrócenia rodzaju użytku gruntowego, zgodnie z treścią aktualnie złożonego wniosku przez skarżącą i dokonania żądanej przez skarżącą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków niezbędnym było złożenie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika wprost z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. Skarżąca w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. skierowanym do organu pierwszej instancji jednoznacznie odmówiła dostarczenia ww. dokumentacji, co skutkowało tym, że żądanie zawarte we wniosku skarżącej z dnia 27 maja 2023 r. nie zostało poparte odpowiednim dowodem, umożliwiającym pozytywne rozpatrzenie żądania.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca, domagając się aktualizacji danych ewidencyjnych przedmiotowej działki, nie uzasadniła swojego żądania dokumentami źródłowymi potwierdzającymi zaistnienie ewentualnego nowego zdarzenia prawnego ustalającego w sposób odmienny, niż obecnie uwidoczniony w ewidencji, rodzaj użytku gruntowego działki. Nie było zatem możliwe zaktualizowanie ewidencji (zastąpienia dotychczasowego użytku gruntowego) zgodnie z wnioskiem strony. Skarżąca w sposób ogólny zakwestionowała poczynione ustalenia organu, odwołując się do błędnego, w jej ocenie, uprzedniego dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w wyniku których dla przedmiotowej działki wykazano użytek gruntowy Bp. Skarżąca przy tym podnosiła, że ostatnia zmiana w ewidencji nie została dokonana na jej wniosek, czemu jednak przeczy materiał dowodowy sprawy.
Analizując okoliczności niniejszej sprawy wobec treści przytoczonych przepisów oraz ich wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wykazał z jednej strony to, że skarżąca, wzywana do sprecyzowania swojego żądania oraz złożenia stosownej dokumentacji, nie przedłożyła żadnych dokumentów, które pozwalałyby zaktualizować ewidencję gruntów i budynków po jej myśli, a z drugiej strony to, że dane dotyczące działki nr [...] odpowiadają dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zaskarżona decyzja odpowiada w konsekwencji prawu, a w szczególności nie narusza art. 24 ust. 2a w zw. z art. 24 ust. 2c p.g.k.
W ocenie Sądu dokonana zmiana oznaczenia dla działki nr [...] użytku PsII (pastwisko trwałe) na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oznaczone symbolem Bp nie była postępowaniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie wymagała przeprowadzenia takiego postępowania. Jeżeli grunt spełnia przesłanki pozwalające zaliczyć go do innej grupy użytków gruntowych, które nie wymagają ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów (nie należą do grupy użytków rolnych lub leśnych), to podstawą formalną tego zaliczenia mogą być wyłącznie wyniki przeprowadzonych prac geodezyjnych skompletowane we właściwie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej będącej w posiadaniu organu ewidencyjnego.
Zdaniem Sądu skarżąca miała zapewnioną w toku przedmiotowego postępowania możliwość wglądu do akt sprawy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd zaaprobował ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji i ocenę zebranych w sprawie dowodów. Organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu aktualizacyjnym, toczącym się na podstawie art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. i przepisów cyt. rozporządzenia ustawodawca z uwagi na specyfikę i cel postępowania aktualizacyjnego odstąpił od zasady, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązującym w ogólnym postępowaniu rozpoznawczym, na rzecz sformalizowanego katalogu dowodów, wymienionych w art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k. Nie doszło również do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., bowiem organy nie miały podstaw by w postępowaniu aktualizacyjnym dopuścić dowód z oględzin nieruchomości. W postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli uregulowanej w art. 8 § 1 k.p.a.) ani zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Organy obu instancji nie naruszyły też zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zajęte w sprawie stanowisko organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Z powyższych przyczyn zarzuty postawione w skardze są niezasadne. Sąd ponadto nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.