III SA/Gd 282/25

III SA/Gd 282/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 11 czy art. 77 § 1, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr OHŚW.906.1.2025.AS w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
A. T. (zwany dalej także "wnioskodawcą", "stroną", "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności:
Decyzją z dnia 25 września 2020 r. (nr SW.IV/4415/7.3/JP/20) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim nałożył na A. T. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r., za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Starogardzie Gdańskim, A. T. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją administracyjną.
W dniu 12 września 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim wezwał A. T. do uzupełnienia wniosku o wskazanie podstawy, na jakiej domaga się wznowienia postępowania oraz podania terminu, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie wpłynęły wyjaśnienia, z których wynikało, że strona domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - zwanej w skrócie: "k.p.a."). Datę powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania strona określiła na dzień doręczenia jej zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego, tj. 17 lutego 2021 r.
Postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. (nr SE.967.1.117.2024.JH.l) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową ostateczną decyzją dotyczącą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W wyniku rozpoznania zażalenia strony Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu 21 listopada 2024 r. wydał postanowienie (nr OHŚ.9011.122.2024.AS), którym uchylił w całości postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim w sprawie odmowy wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując przy tym, aby organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 707/21) i zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie charakteru złożonego w dniu 25 lutego 2021 r. pisma.
Po przekazaniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim wniósł o wyjaśnienie charakteru pisma w dnia 25 lutego 2021 r. przesłanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Starogardzie Gdańskim oraz wskazanie przez stronę podstawy, na jakiej domaga się wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi A. T. wyjaśnił, że ww. pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 25 września 2020 r. (nr SE.IV/4415/7.3/JP/20) w sprawie nałożenia kary administracyjnej, a jako podstawę wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W konsekwencji w dniu 23 grudnia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim wydał postanowienie (nr SE.967.1.117.2024.JH.4) o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o nałożeniu na stronę administracyjnej kary pieniężnej, a następnie w dniu 9 stycznia 2025 r. – działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – organ ten wydał decyzję (nr SE.967.1.117.2024.JH.5), którą odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 25 września 2020 r. (nr SE.IV/4415/7.3/JP/20).
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne mające pierwszeństwo w rozpoznaniu przed wznowionym postępowaniem, co umożliwia przystąpienie do merytorycznej oceny wniosku.
Następnie organ wskazał, że jako podstawę wznowienia wskazano okoliczność, iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu ze względu na fakt, że pisma w toku prowadzonego postępowania, jak i decyzja, nie zostały jej doręczone.
W ocenie organu, pełna analiza akt postępowania administracyjnego w kontekście informacji podanych w samym wniosku prowadzi jednak do konstatacji, że w sprawie nie wystąpiła powoływana podstawa wznowienia. Organ w tym zakresie ustalił m.in., że: zawiadomienie o wszczęciu postępowania nr SE.IW4415/7/ŻD/20 z dnia 20 kwietnia 2020 r. w sprawie nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej wysłane na adres: [...], ul. [...] zostało odebrane w dniu 14 sierpnia 2020 r. przez dorosłego domownika, zamieszkującego pod tym adresem, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Dnia 25 września 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim wydał przedmiotową decyzję dotyczącą nałożenia na A. T. administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja ta została wysłana na ww. adres za pośrednictwem Poczty Polskiej. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłka nie została odebrania przez adresata. Zgodnie z art. 44 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od próby dostarczenia przesyłki adresatowi i zostawieniu mu zawiadomienia o przesyłce (informacja na drzwiach). Organ dodał, że przekraczając granicę RP w dniu 13 maja 2020 r. A. T. wskazał adres pobytu w RP: [...], ul. [...] (notatka placówki Straży Granicznej w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 maja 2020 r., notatka KP Kostrzyn z dnia 13 maja 2020 r. - dotyczy przekraczania granicy RP przez A. T. w dniu 13 kwietnia 2020 r., który podczas kontroli podaje również adres zamieszkania w RP: [...], ul. [...]).
Wobec tego skierowanie przez organ pism na ww. adres ([...], ul. [...]) było zasadne.
Organ dodał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim w odpowiedzi na wniosek A. T. decyzją z dnia 8 maja 2020 r. (nr SE.IV/14411/769/DW/20) stwierdził brak podstaw do jego zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny wynikającej z przekroczenia granicy państwowej RP. Ponadto z informacji A. T., jak i sygnałów placówek Straży Granicznej wynika, że w 2020 r. przekraczał on granicę RP przeciętnie 1-2 razy w tygodniu i był pouczany o obowiązku odbycia kwarantanny, a placówki straży granicznej informowały go o przekazywaniu sygnałów o naruszaniu obowiązku kwarantanny do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim celem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zatem A. T. liczył się z tym, że zostanie na niego nałożona administracyjna kara pieniężna za wielokrotne naruszenie obowiązku kwarantanny. Przy takiej częstotliwości przekraczania granicy RP i kursów do S. oraz w okolice ww. adresu A. T. miał możliwość odebrania przesyłki z decyzją nakładającą administracyjną karę pieniężną.
Odnosząc się do wyjaśnień, że w 2020 r. A. T. mieszkał na terenie Wielkiej Brytanii a dom w P. wynajmował obywatelom Ukrainy organ wskazał, że przebywając bardzo często na terenie RP A. T. nie zastosował się do obowiązującego w kraju porządku prawnego - nie ustanowił swojego pełnomocnika do reprezentowania w RP, nie wskazał adresu do doręczeń w RP, nie zastosował się do art. 40 § 4 k.p.a.
Ponadto A. T. wielokrotnie podawał służbom granicznym błędne informacje, co do miejsca pobytu i odbywania kwarantanny w RP, w rozmowie telefonicznej z funkcjonariuszem Policji odmówił wskazania miejsca odbywania kwarantanny stwierdzając, że podał te dane w karcie lokalizacyjnej na przejściu granicznym, a które w wyniku sprawdzenia okazały się nieprawdziwe. Wszelkie kolejne próby kontaktu telefonicznego z A. T. okazywały się nieskuteczne, bowiem nie odbierał telefonów, ani nie oddzwaniał. Organ, jak i funkcjonariusze Policji pomagający w działaniach związanych ze zwalczaniem Covid-19 podejmowali próby kontaktu telefonicznego z ww., na które odbiorca nie odpowiadał.
W tym świetle – jak stwierdził organ - bezpodstawne jest twierdzenie A. T., że strona bez jej winy nie brała udziału w postępowaniu ze względu na fakt, iż pisma w toku prowadzonego postępowania, jak i decyzja nie zostały mu doręczone.
W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji strona zarzuciła:
1. błędne ustalenie, że nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania administracyjnego opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy strona nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie bez winy strony;
2. błędne ustalenie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nr SE.IV/4415/7/ŻD/20 z dnia 20 kwietnia 2020 r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wysłane na adres: [...], ul. [...], zostało odebrane przez dorosłego domownika, który podjął się oddania przesyłki adresatowi i tym samym dokonanie doręczenia z naruszeniem przepisów k.p.a.;
3. naruszenie art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że strona zawiniła w kwestii nieustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zgodnie z § 5 strona powinna zostać pouczona o takiej możliwości, a także o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem, co jednak nie nastąpiło wobec niedoręczenia stronie pisma wszczynającego postępowanie.
Po rozpoznaniu odwołania, Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. (nr OHŚW.906.1.2025.AS) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. T. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, ale ten brak udziału w postępowaniu nie spełnia znamion niebrania udziału z nie własnej winy. Organ I instancji dochował wszelkiej staranności aby potwierdzić adres zamieszkania skarżącego. Zgodnie z art. 36 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności: "Obywatel polski, który wyjeżdża poza granice Rzeczpospolitej, bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd oraz powrót". Pisma kierowane przez organ do A. T. były wysyłane za pośrednictwem Poczty Polskiej na ten sam adres, pod którym A. T. był w tym okresie zameldowany, który to przy przekraczaniu granicy Rzeczpospolitej Polskiej wielokrotnie podawał służbom granicznym i nadal podaje jako adres do wszelkiej korespondencji. Ponadto z informacji A. T., jak i sygnałów placówek straży granicznej wynika, że w 2020 r. przekraczał on granicę RP przeciętnie 1-2 razy w tygodniu i był pouczany o obowiązku odbycia kwarantanny, a placówki Straży Granicznej informowały go o przekazywaniu sygnałów o naruszaniu obowiązku kwarantanny do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim, celem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy takiej częstotliwości przekraczania granicy RP i kursów do S. oraz w okolice ww. adresu A. T. miał możliwość odebrania przesyłki z decyzją nakładającą administracyjną karę pieniężną.
Strona podnosi w uzupełnieniu wniosku, że w 2020 r. na stałe zamieszkiwała w Wielkiej Brytanii, o czym poinformowała organ I instancji w wiadomości e-mail z dnia 28 kwietnia 2020 r., a dom w P. wynajmowała obywatelom Ukrainy. Wiadomość ta jednak zawierała wniosek o anulowanie kwarantanny i enigmatyczną informacją, że strona mieszka i prowadzi działalność zarejestrowaną w Wielkiej Brytanii bez podania adresu.
Wbrew zatem takiemu twierdzenia i argumentacji strona nie przedstawiła dowodu na to, że osoba, która odebrała przesyłkę w dniu 14 sierpnia 2020 r. nie była "dorosłym domownikiem" i że w tym czasie dom w P. był wynajmowany. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie z art. 24 pkt 2 ppkt 3 ustawy o ewidencji ludności ("obowiązek meldunkowy polega na: zgłoszeniu wyjazdu poza granice Rzeczpospolitej Polskiej oraz powrotu z wyjazdu poza granice Rzeczpospolitej Polskiej, z uwzględnieniem art. 36"), strona nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmiany swojego pobytu oraz nie ustanowiła swojego pełnomocnika do reprezentowania w Rzeczpospolitej Polskiej, nie wskazała adresu do doręczeń w Rzeczpospolitej Polskiej i nie zastosowała się do art. 40 § 4 k.p.a.
Organ odwoławczy stanął ponadto na stanowisku, że nie istnieją przepisy prawne nakazujące organowi informować stronę o możliwości ustanowienia pełnomocnika.
Wobec powyższego - w ocenie organu odwoławczego - wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. było w przedmiotowej sprawie zasadne.
A. T. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił decyzji:
1. błędne ustalenie, że nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, iż organ I instancji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów wysyłając na adres: ul. [...], [...] zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zostało odebrane przez dorosłego domownika, a skarżący nie skorzystał z możliwości wypowiedzenia się, podczas gdy zawiadomienie nie zostało doręczone osobie, która może zostać uznana za dorosłego domownika, a zawiadomienie nie zostało skarżącemu przekazane, wobec czego nie miał możliwości wypowiedzenia się i nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej;
2. naruszenie art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący zawinił w kwestii nieustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zgodnie z § 5 powinien zostać pouczony o takiej możliwości, a także o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem, co jednak nie nastąpiło;
3. naruszenie art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nie istnieją przepisy prawne nakazujące organowi informować stronę o możliwości ustanowienia pełnomocnika;
4. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania zgromadzonego w sprawie materiału w sposób wyczerpujący, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności sprawy i niesłusznym utrzymaniem w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną;
5. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nieprzekonującej treści;
6. nieuwzględnienie, że postępowanie prowadzone przez organ jest na podstawie decyzji, która została wydana bez umocowania w przepisach;
7. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sytuacji, gdy wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną nie posiadało odpowiedniej podstawy prawnej;
8. naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów ograniczającego konstytucyjne wolności, które to przepisy są niezgodne z przepisami Konstytucji RP, przewidującymi możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności wyłącznie na mocy przepisów o randze ustawy i w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o wadliwą podstawę prawną, czyli rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku w wystąpieniem stanu epidemii.
Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
1. Umowa najmu lokalu przy [...], C., S., [...] z dnia 14 stycznia 2017 r. - na fakt zamieszkiwania przez niego w Wielkiej Brytanii wraz z partnerką w okresie, kiedy wszczęte i prowadzone było postępowanie administracyjne w kwestii nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
2. Odpisu skróconego aktu małżeństwa - na fakt związku z R. K. oraz wykazania, że skarżący zamieszkiwał w ww. lokalu najmowanym przez R. K.;
3. Dokumentów rejestracyjnych zakupionych przez skarżącego pojazdów w Wielkiej Brytanii (3 szt.) - na fakt zamieszkiwania w Wielkiej Brytanii w okresie, kiedy wszczęte i prowadzone było postępowanie administracyjne w kwestii nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
4. Mandatu niemieckiego z dnia 30 października 2020 r. - na fakt zamieszkiwania w Wielkiej Brytanii wraz z partnerką w okresie, kiedy wszczęte zostało postępowanie administracyjne w kwestii nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że organ II instancji skupił się w zasadzie na kwestii zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy kwestia ta została już rozstrzygnięta przez organ I instancji, który postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r. wznowił postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej kary pieniężnej.
Skarżący wskazał, że w dacie prowadzonego postępowania nie zamieszkiwał na terytorium Polski. W tamtym okresie od kilku lat mieszkał bowiem na terenie Wielkiej Brytanii, gdzie prowadził działalność gospodarczą, a dom znajdujący się w P. wynajmowany był obywatelom Ukrainy. Pisma w sprawie pierwotnie wydanej decyzji nie były więc adresowane na jego ówczesny adres zamieszkania, co uniemożliwiło ochronę praw i uczestniczenie w zainicjowanych postępowaniach. Organy obu instancji nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego, w tym nie przesłuchały skarżącego na te okoliczności, przyjmując autonomicznie, że zawiadomienie oraz dalsze postępowanie przebiegło zgodnie z przepisami.
Do skargi skarżący przełożył umowę najmu lokalu przy [...], C., S., [...], gdzie zamieszkiwał wraz z partnerką (obecnie żoną) do 12 grudnia 2023 r. Stroną umowy jest jedynie R. K., wobec czego celem uniknięcia wątpliwości przedłożył również odpis skrócony aktu małżeństwa. O prowadzeniu działalności gospodarczej w Wielkiej Brytanii świadczą natomiast m.in. załączone do skargi dokumenty rejestrowe pojazdów, które skarżący zakupił 30 października i 14 listopada 2021 r. oraz 6 lipca 2022 r. Na każdym z dokumentów rejestrowych widnieje również jego adres w miejscowości C. W dniu 30 października 2020 r. skarżącemu został wystawiony na terenie Niemiec mandat, gdzie władze bez problemu odnalazły, że właściwym dla niego adresem do doręczeń jest adres w Wielkiej Brytanii a nie w Polsce.
Skarżący nie otrzymał też żadnej korespondencji, która miała być do niego adresowana od osób w domu w P. Nie ma również wiedzy, aby te osoby w ogóle jakąkolwiek korespondencję kierowaną do niego otrzymały.
Wiadomość o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania skarżący powziął dopiero w dniu 17 lutego 2021 r., tj. w dniu doręczenia zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Nie miał więc żadnej wiedzy w okresie wcześniejszym, że toczyło się wobec niego postępowanie administracyjne, ani że została wydana decyzja o nałożeniu kary finansowej.
Powołując się na orzecznictwo skarżący zaznaczył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, nie pozostawiają organowi żadnej swobody w zakresie ich przestrzegania. Organ nie może zatem w jakikolwiek sposób modyfikować tych uregulowań. Zmiana stanowić będzie naruszenie sposobu doręczenia. Adresat pisma nie może ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczeń. Wątpliwości, jakie się w tym zakresie pojawią, powinny być interpretowane i oceniane na korzyść adresata.
Skarżący stwierdził, że doręczenie zostało dokonane w sposób sprzeczny z przepisami k.p.a. Organ podjął próbę doręczenia za pośrednictwem osób ze nim niespokrewnionych, od których nie otrzymał żadnej informacji w zakresie tego, jakoby dotrzeć miałaby do niego jakakolwiek korespondencja dotycząca postępowania. Organ nie podjął również próby ustalenia jego właściwego adresu do doręczeń oraz zignorował zawiadomienie w wiadomości e-mail, o fakcie zamieszkiwania w Wielkiej Brytanii.
Skarżący nadmienił również, że doręczenie zastępcze, którego dokonał organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 43 k.p.a., zostało dokonane w sprzeczności z tym przepisem, gdyż przewiduje ono doręczenie dorosłemu domownikowi. Jak wynika z akt sprawy podpis złożony na potwierdzeniu odbioru nie należy do krewnego skarżącego, bądź powinowatego, a - co już zostało powiedziane - do osoby obcej, niebędącej nawet obywatelem RP. Z pewnością takiej osoby nie sposób uznać za domownika, bowiem jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 listopada 1996 r. (sygn. akt III RN 27/96) "status >domowników< adresata pisma (art. 43 k.p.a.) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo".
Dodatkowo organ II instancji błędnie wskazał, że "nie istnieją przepisy prawne nakazujące organowi informować stronę o możliwości ustanowienia pełnomocnika", podczas gdy ten obowiązek wynika wprost z art. 40 § 5 k.p.a.
Podsumowując tę część skargi skarżący wskazał, że - w jego ocenie - bezwzględnie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W zakresie decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną skarżący wskazał, że wprowadzany rozporządzeniem Rady Ministrów obowiązek poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy narusza wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wolność osobistą (art. 41 ust. 1 Konstytucji RP), natomiast ograniczenie tych wolności może nastąpić tylko w ustawie.
Obowiązek zachowania kwarantanny został nałożony w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepis ten został jednak ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zatem oczywistym jest, że w drodze rozporządzenia wykonawczego do ww. ustawy Rada Ministrów nie mogła skutecznie i w sposób prawnie wiążący ustanowić obowiązku poddania się 14-dniowej kwarantannie.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, kompetencje dla organu jakim jest Minister Zdrowia do wydawania rozporządzeń obejmują wyłącznie zakres szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Skoro w świetle obowiązującego w dniu wydania rozporządzenia przepisu ustawy określającego zakres dopuszczalnej delegacji brak było upoważnienia do ustanawiania wobec osób przekraczających granicę państwową obowiązku odbycia 14-dniowej kwarantanny, stanowiącej ze swej istoty formę ograniczenia konstytucyjnej wolności osobistej i wolności poruszania się, to ustanowienie takiego obowiązku poza przyznane upoważnienie stanowiło naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji. Tym samym wprowadzony bez upoważnienia ustawowego nakaz należy traktować jako wprost sprzeczny z zagwarantowanymi konstytucyjnie prawami do wolności oraz swobodnego poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (art. 52 ust. i art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji).
Tymczasem obowiązkiem wszystkich organów państwa jest stanie na straży praworządności oraz stanowienie i stosowanie przepisów w sposób zgodny z tymi wolnościami i prawami człowieka zapisanymi w Konstytucji. W związku z tym wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.
Bezprawność sankcji administracyjnej w przypadku naruszenia obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej stwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 602/21). Ponadto w licznych orzeczeniach odnoszących się do spraw o zbliżonym charakterze Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że to nie sama ustawa, lecz przede wszystkim treść rozporządzeń wykonawczych wyznaczała pełny katalog obowiązków i zakazów, których naruszenie skutkowało wymierzeniem kary. Przepis art. 48a ust. 1 ustawy odsyła do aktów niższego rzędu - przepisów kompetencyjnych - które z uwagi na swój charakter oraz brak precyzyjnych i jednoznacznych regulacji, nie spełniają standardów przewidywalności i przejrzystości, wymaganych w kontekście norm sankcyjnych. Taka konstrukcja prawna, polegająca na wielopoziomowym odesłaniu, prowadzi w istocie do sytuacji, w której kluczowe elementy czynu podlegającego ukaraniu - zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym - zostały określone nie w ustawie, lecz w akcie wykonawczym. Tym samym naruszona została konstytucyjna zasada, zgodnie z którą jedynie ustawa może stanowić podstawę do nakładania sankcji o charakterze represyjnym.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej dotyczy jej zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim odpowiadają prawu.
Przedmiotem skargi są decyzje wydane w toku postępowania wznowieniowego, wobec czego wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym wydano decyzję, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przesłanki wznowienia podlegają ścisłej wykładni, a katalog podstaw wznowienia postępowania został enumeratywnie wyliczony w przepisach art. 145-145b k.p.a.
Podkreślić również należy, że samo złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania, zaś wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności. Dlatego też postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145-145b k.p.a., czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje ww. przesłanek, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym.
W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r. (nr SE.967.1.117.2024.JH.4) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie wznowił na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 25 września 2020 r. (nr SE.IV/4415/7.3/JP/20) o nałożeniu na stronę administracyjnej kary pieniężnej, w oparciu o wskazywana przez skarżącego podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem koniecznym wznowienia postępowania na podstawie omawianej przesłanki jest stwierdzenie, że strona nie ponosi winy w tym, że nie brała udziału w postępowaniu. Nie jest zatem wystarczające wskazanie przez stronę, że nie brała udziału w postępowaniu, jeżeli strona nie wskaże równocześnie okoliczności świadczących o braku jej winy. O braku winy strony mogą świadczyć także okoliczności wskazujące na winę organu. Brak winy strony w postępowaniu musi zostać udowodniony (a nie tylko uprawdopodobniony), przy czym ów brak winy trzeba rozumieć jako wykluczenie najmniejszego nawet stopnia zawinienia strony w tej kwestii. Sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące "braku winy strony" oznacza nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu (bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie) do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Pojęcie winy na gruncie ww. przepisu odnosić się zatem będzie do działania lub zaniechania przyczynienia się do nie uczestniczenia określonego podmiotu w postępowaniu. Kwestia braku zaistnienia tych okoliczności będzie wymagać natomiast udowodnienia przez stronę je podnoszącą. Brak winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych, przy czym chodzi tutaj o przeszkody od niej niezależne, których obiektywnie nie była w stanie przezwyciężyć (por. komentarz do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. [w:]: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025; Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, a także wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 914/10; z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 838/24; z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 230/24).
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 25 września 2020 r. (nr SW.IV/4415/7.3/JP/20) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie. Decyzja ta została doręczona stronie zgodnie z art. 44 k.p.a. ze skutkiem na dzień 15 października 2020 r. i stała się decyzją ostateczną.
W postepowaniu wznowieniowym skarżący wykazując zaistnienie przesłanki "braku własnej winy w niebraniu udziału w postępowaniu" zakończonym wydaniem ww. decyzji podnosił, że spełnienie omawianej przesłanki spowodowane było w istocie brakiem skutecznego powiadomienia go o toczącym się wobec niego w sprawie nałożenia kary pieniężnej postępowaniu. Skarżący kwestionował bowiem zarówno prawidłowość adresu doręczenia mu zawiadomienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z dnia 20 kwietnia 2020 r. (nr SE.IV/4415/7/ŻD/20) o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie (tj. [...], ul. [...]), jak również samą skuteczność doręczenia mu tego zawiadomienie w świetle regulacji obowiązujących na gruncie k.p.a. Wskazywał bowiem, że w dacie prowadzonego postępowania nie zamieszkiwał na terytorium Polski, gdyż w tamtym okresie od kilku lat mieszkał na terenie Wielkiej Brytanii, gdzie prowadził działalność gospodarczą, a dom znajdujący się przy ul. [...] w P. wynajmowany był obywatelom Ukrainy. Pisma zatem w sprawie dotyczącej ww. decyzji o nałożeniu kary administracyjnej nie były adresowane na jego ówczesny adres zamieszkania, co uniemożliwiło mu ochronę swoich praw i uczestniczenie w postępowaniu. Wskazywał, że osoby, którym w tamtym czasie wynajmował dom w P. (obywatele Ukrainy) nie były "dorosłymi domownikami" w rozumieniu przepisów k.p.a., jak również że nie otrzymał od nich żadnej korespondencji, która miała być do niego adresowana. W ocenie skarżącego nie można więc przyjąć, że ponosi on winę w niebraniu udziału w omawianym postępowaniu, gdyż to organ podjął próbę doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem osób z nim niespokrewnionych, od których nie otrzymał żadnej informacji w zakresie tego, jakoby dotrzeć miałaby do niego jakakolwiek korespondencja dotycząca postępowania, jak również to organ nie podjął próby ustalenia jego właściwego adresu do doręczeń, ignorując w istocie jego zawiadomienie w wiadomości e-mail, o fakcie zamieszkiwania w Wielkiej Brytanii.
W ocenie Sądu, akcentowane przez skarżącego okoliczności i podnoszona argumentacja - w świetle istniejącego w sprawie stanu faktycznego - nie mogły stanowić podstawy uzasadniającej wypełnienie w sprawie przesłanki "braku winy strony" wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co prawidłowo oceniły organy orzekające w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności należało przyjąć, że adres: [...], ul. [...], pod który doręczana była skarżącemu przez organ korespondencja związana z postępowaniem w sprawie nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie, został - w okolicznościach niniejszej sprawy - prawidłowo ustalony przez organ (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim). Z akt sprawy wynika, że organ inspekcji sanitarnej wystąpił do organu ewidencyjnego z wnioskiem o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL dotyczących adresu zameldowania A. T., co należy uznać za rutynową i w pełni uzasadnioną praktykę organu administracji publicznej, wszczynającego z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do określonej osoby fizycznej i następnie prowadzącego takie postępowanie. W toku opisanych czynności wyjaśniających ustalono adres zameldowania skarżącego ([...], ul. [...]). Co więcej, potwierdzenie przedmiotowego adresu, jako adresu pobytu skarżącego na terenie Polski, znajdowało się również w dostarczonej organowi dokumentacji sporządzonej przez jednostki Straży Granicznej (vide: notatka urzędowa Placówki Straży Granicznej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2020 r.).
W kwestii prawidłowego ustalenia przez organ adresu skarżącego, w kontekście podnoszonego w tym zakresie przez niego twierdzenia o zamieszkiwaniu w tym okresie w Wielkiej Brytanii, należy podzielić argumentację organów odwołującą się w tym zakresie do obowiązujących regulacji ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm. – dalej w skrócie "u.e.l."). Stosownie bowiem do art. 36 u.e.l. obywatel polski, który wyjeżdża z kraju z zamiarem stałego pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd, a zgłoszenie wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego i czasowego (ust. 1), natomiast obywatel polski, który wyjeżdża poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, bez zamiaru stałego pobytu, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest obowiązany zgłosić swój wyjazd oraz powrót (ust. 2). Jednocześnie z art. 24 u.e.l. wynika, że obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie (ust. 1), a obowiązek meldunkowy polega na: 1/ zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego; 2/ wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego; 3/ zgłoszeniu wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz powrotu z wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem art. 36 (ust. 2). Biorąc pod uwagę powołane uregulowania prawne, jak też przywoływaną przez skarżącego - na okoliczność jego zamieszkiwania poza Polską - wiadomość e-mail z dnia 28 kwietnia 2020 r., nie sposób przyjąć, że po stronie organu wystąpiły jakiekolwiek zaniedbania, a w szczególności takie, które wskazywałyby na nieprawidłowe ustalenie adresu skarżącego w związku z jego zamieszkiwaniem poza granicami Polski i które mogłyby wskazywać, że doręczenia organu dokonywane skarżącemu na adres: [...], ul. [...], były nieprawidłowe. Należy zgodzić się z organami, że ww. wiadomość mailowa zaadresowana do organu (dostarczona zresztą do organu w innej przedmiotowo sprawie, bowiem w sprawie "anulowania kwarantanny" nałożonej na skarżącego), zawierała jedynie ogólną informację, że skarżący "mieszka poza granicami RP konkretnie w UK i na dzień dzisiejszy prowadzi działalność gospodarcza zarejestrowaną w UK". Skarżący nie wskazał w treści tej wiadomości żadnego konkretnego adresu na terenie Wielkiej Brytanii. Trudno zatem przyjąć, że na tej tylko podstawie – wobec poczynionych przez organ konkretnych ustaleń odnośnie adresu skarżącego na podstawie zarówno rejestru ludności, jak też informacji przekazywanych Straży Granicznej przez skarżącego – organ miałby uznać, że skarżący de facto zamieszkuje i przebywa pod innym adresem poza granicami kraju. Jeżeli nawet by przyjąć, że tak w istocie było, to konsekwencje takiego zaniedbania polegającego na braku wyraźnego wskazania przez skarżącego konkretnego adresu pod którym zamieszkuje (przebywa) w Wielkiej Brytanii (poza granicami kraju) obciążają w tym wypadku jego a nie organ administracji.
Co więcej, z akt sprawy – na co słusznie zwróciły także uwagę organy – wynika, że skarżący wielokrotnie przekraczając w tym czasie granicę państwową podawał służbom granicznym błędne informacje, co do miejsca pobytu i odbywania kwarantanny w RP, a w rozmowie telefonicznej z funkcjonariuszem Posterunku Policji w Zblewie w dniu 12 kwietnia 2020 r. odmówił wskazania miejsca odbywania kwarantanny, stwierdzając, iż podał te dane w karcie lokalizacyjnej na przejściu granicznym, a które w wyniku sprawdzenia okazały się nieprawdziwe. Wszelkie natomiast kolejne próby kontaktu telefonicznego ze skarżącym okazały się nieskuteczne, bowiem nie odbierał telefonów ani nie oddzwaniał (vide: notatka urzędowa Komendanta Powiatowego Policji w Starogardzie Gdańskim z dnia 13 kwietnia 2020 r.). Okoliczności te także wskazują na to, że - z jednej strony - brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia organom braku należytego wyjaśnienia adresu kontaktowego ze skarżącym, zaś – z drugiej strony – jednoznacznie wskazują po stronie skarżącego na brak jakiejkolwiek współpracy z organami państwa i unikanie wszelkich kontaktów, co w kontekście badanej przesłanki wznowieniowej należy ocenić jako okoliczność mogącą przyczynić się do nie uczestniczenia skarżącego w postępowaniu. Brak winy strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jak to zostało zasygnalizowane już powyżej - należy bowiem rozumieć jako wykluczenie najmniejszego nawet stopnia zawinienia strony w tej kwestii.
W odniesieniu do kwestii skuteczności doręczenia skarżącemu – w trybie art. 43 k.p.a. - zawiadomienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z dnia 20 kwietnia 2020 r. (nr SE.IV/4415/7/ŻD/20) o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie, to – jakkolwiek należy podzielić stanowisko skarżącego odnośnie rozumienia pojęcia "dorosłego domownika" – należy w okolicznościach sprawy jednak podkreślić, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że rzeczywiście osoba, której zawiadomienie zostało doręczone (podpisana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) nie była takim domownikiem. Co więcej, skarżący nie przedstawił żadnej umowy najmu, z której wynikałoby, że istotnie w tym okresie dom znajdujący się w P. przy ul. [...] był wynajmowany obywatelom Ukrainy. Twierdzenia skarżącego należało zatem uznać za gołosłowne, nie poparte żadnym, choćby pośrednim dowodem. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że domniemanie płynące z treści dokumentu urzędowego, za jaki należy uznać prawidłowo wypełnione "Zwrotne potwierdzenie odbioru", zostało w okolicznościach sprawy przez skarżącego obalone (art. 76 k.p.a.). Jak już powyżej zaznaczono brak winy strony w jej braku udziału w postępowaniu, stanowiący podstawę wznowieniową, musi zostać udowodniony, natomiast twierdzenie skarżącego, że osoba, której doręczono pod adresem: [...], ul. [...] wskazane zawiadomienie i która zobowiązała się oddać przesyłkę adresatowi nie była "dorosłym domownikiem", nie zostało w istocie nawet w żaden sposób uprawdopodobnione przez skarżącego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenie art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący zawinił w kwestii nieustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zgodnie z § 5 powinien zostać pouczony o takiej możliwości, a także o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem, co jednak nie nastąpiło, Sąd pragnie stwierdzić, że przedstawione okoliczności nie mogły mieć wpływu na ocenę w niniejszej sprawie zaniechań po stronie organu, mających wpływ na ocenę przesłanki zawinienia w braku udziału skarżącego w postępowaniu. Skoro bowiem organ – co zostało wykazane powyżej – nie miał podstaw by uznać, że skarżący "nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej", to dokonując zawiadomienia o wszczęciu postępowania (tj. pierwszego doręczenia w sprawie) nie miał też podstaw do kierowania do strony pouczenia, o którym mowa w art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. Zawiadomienie z dnia 20 kwietnia 2020 r. zawierało natomiast prawidłowe pouczenie o treści art. 41 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że dokonana przez organy ocena braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została dokonana prawidłowo. Organy zasadnie bowiem ustaliły, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do uznania, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie.
Z kolei brak stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej (a w konsekwencji uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej), uniemożliwia prowadzenie przez organ postępowania co do istoty sprawy, bez względu na moc przedstawionych dowodów czy zasadność podniesionych zarzutów odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w weryfikowanej decyzji. Mając na względzie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie postępowania zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji i wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, jeśli nie wystąpiła określona przez ustawodawcę podstawa do ingerencji w dotychczasową decyzję będąca przesłanką do jej wzruszenia. W analizowanej sprawie, jak wskazano wyżej, podstawa taka nie została przez organy stwierdzona, a zatem brak było podstaw do merytorycznej oceny dotychczasowej decyzji.
W odniesieniu do dowodów załączonych do skargi na fakt zamieszkiwania skarżącego w Wielkiej Brytanii (wraz z partnerką – późniejszą małżonką) oraz prowadzenia tam działalności gospodarczej w okresie, w którym wszczęte i prowadzone było postępowanie administracyjne w kwestii nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (tj. umowy najmu lokalu w Wielkiej Brytanii ze 2017 r. przez R. K. - partnerkę skarżącego, odpisu skróconego zawartego w sierpniu 2023 r. aktu małżeństwa skarżącego z R. K.; dokumentów rejestracyjnych zakupionych przez skarżącego w październiku i listopadzie 2021 r. oraz lipcu 2022 r. pojazdów w Wielkiej Brytanii oraz mandatu niemieckiego z dnia 30 października 2020 r.), Sąd pragnie wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w rozpoznawanej sprawie. Stosownie art. 106 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przyjmuje się, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w prowadzeniu postępowania i rozstrzyganiu danej sprawy (nie jest też III instancją), dlatego tego typu dowody winny być przedkładane na etapie toczącego się postępowania administracyjnego a nie postępowania sądowego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Co więcej, status dokumentów mają jedynie ich oryginały i to one mogą stanowić właściwy środek dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 110/23, a także wyroki WSA: w Lublinie z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 298/25 oraz w Olsztynie z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 250/25). Abstrahując zatem od tego, że załączone do skargi ww. dokumenty stanowiły jedynie nieuwierzytelnione kopie, to - w ocenie Sądu - w realiach przedmiotowej sprawy należało je ocenić jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości w kwestii oceny braku udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym toczącym się od kwietnia do września 2020 r., których – co zostało powyżej zaznaczone - Sąd na gruncie przedstawionych akt sprawy nie powziął.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organów w zakresie braku możliwości uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim z dnia 25 września 2020 r. (nr SW.IV/4415/7.3/JP/20), uznać należy za prawidłowe, a zatem prawidłowo - stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - organy odmówiły uchylenia kontrolowanej decyzji ostatecznej. Przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne, w ocenie Sądu, nie naruszało przy tym reguł wynikających z art. 7, art. 11 czy art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie i uznały, że powołane we wniosku oraz innych pismach strony okoliczności – w konfrontacji z wynikającymi z akt sprawy zakończonej weryfikowaną (ostateczną) decyzją z dnia 25 września 2020 r. ustaleniami - nie mogą świadczyć o istnieniu braku zawinienia skarżącego w udziale w tym postępowaniu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.