III SA/Gd 23/23

III SA/Gd 23/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 119 pkt 3 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 § 1, art. 41 § 1, art. 43 i art. 58 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 lipca 2022 r., nr 76/2022/KL w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
P. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 lipca 2022 r., nr 76/20022/KL w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 3 września 2015 r., znak [...] Kujawsko
-Pomorski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zawiadomił P. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu rozstrzygnięcie poniesienia przez zawiadamianą kosztów udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej
za wskazane w nim okresy oraz refundacji cen leków wydanych na podstawie wystawionych recept.
Wystosowane do P. S. zawiadomienie zawierało pouczenie o wynikającym z przepisu art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", obowiązku informowania w toku postępowania administracyjnego organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr 02/513/Win/15, Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że P. S. zobowiązana jest do poniesienia kosztów udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej we wskazanych w niej okresach oraz refundacji cen leków wydanych na podstawie wystawionych we wskazanych datach recept w łącznej wysokości 8.434,62 zł.
Wysłana do P. S. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzja została doręczona w dniu 9 listopada 2015 r. dorosłemu domownikowi, tj. matce strony, G. S.
W przewidzianym prawem terminie decyzja nie została przez stronę zaskarżona i stała się ostateczna.
W dniu 1 lutego 2016 r. P. S. (dalej jako "strona" lub "wnioskodawczyni") wystąpiła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wyjaśniła, że przedmiotową decyzję odebrała w dniu 9 listopada 2015 r. matka, podczas jej nieobecności w domu, ponieważ na stałe przebywa w G., tu też mieszka. Zaniepokojeni przesyłką rodzice udali się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w B., gdzie urzędniczka zapewniła o ubezpieczeniu córki i zaleciła nie przejmować się sprawą. Strona nie była zobowiązania do zapoznania się z treścią zebranych dowodów oraz zajęcia stanowiska w sprawie. Wnioskodawczyni nie brała więc udziału w postępowaniu. Gdy po pewnym czasie wnioskodawczyni dowiedziała się o odebranym liście i osobiście udała się jednak do Inspektoratu w B., gdzie zalecono jej kolejną wizytę, już po otrzymaniu faktury.
Kolejne przesyłki w toku postępowania były już tylko awizowane, ponieważ cała rodzina w tym czasie przebywała za granicą, co potwierdzają dołączone bilety lotnicze. Gdy wnioskodawczyni chciała odebrać awizowane przesyłki okazało się, że zostały już one odesłane do adresata. Kolejne awizo zostało pozostawione w styczniu 2016 r., jednak z uwagi na weekendowe wizyty w B. odebranie przesyłki osobiście nie było możliwe (właściwa placówka pocztowa jest czynna w dni powszednie). Odebranym ostatecznie przez upoważnioną matkę pismem okazało się zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku faktury.
Następnie wnioskodawczyni nakreśliła okoliczności związane z odbytym leczeniem i ubezpieczeniem. Wyjaśniła, że jak przekazano jej ojcu w Inspektoracie,
cały problem wynika z nałożenia się dwóch ubezpieczeń. Po ukończeniu liceum wnioskodawczyni zarejestrowała się bowiem w urzędzie pracy celem podjęcia zatrudnienia w okresie wakacyjnym. Została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba bezrobotna w okresie od 25 maja do 19 czerwca 2011 r. W tym czasie była dalej ubezpieczana jako członek rodziny przez zakład pracy ojca. W celu skorygowania zaistniałej sytuacji pracownica Inspektoratu wyrejestrowała wnioskodawczynię
z ubezpieczenia jako członek rodziny na czas, gdy była ubezpieczona jako osoba bezrobotna oraz zarejestrowała ponownie jako osobę zgłoszoną do ubezpieczenia
z tytułu bycia członkiem rodziny. Operacja ta miała rzekomo rozwiązać problem. Wnioskodawczyni podkreśliła, że jako młoda osoba (studentka) nie dysponuje tak olbrzymią sumą pieniędzy. Wchodząc w dorosłe życie została "obdarowana" poważnymi chorobami (mikroskopowe zapalenie naczyń i kłębuszkowe zapalenie nerek z półksiężycami), a później jeszcze kosztami leczenia szpitalnego. Z tych względów byłaby wdzięczna, gdyby sytuacja ta okazała się wielką nauczką bez ponoszenia kosztów finansowych.
Postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., nr 76/2022/KL Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji
nr 02/513/Win/15 z dnia 28 października 2015 r. wydanej przez dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.
Postanowienie organu wydane zostało m.in. na podstawie przepisów art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść zastosowanych przepisów prawa. Odnośnie instytucji przywrócenia terminu organ powołał się na doktrynalne i sądowe stanowisko dotyczące oceny wyczerpania przez stronę przesłanki braku winy, po czym wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawczyni nie poinformowała organu prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zamieszkania. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i inne pisma kierowane do strony zostały więc wysłane na adres wskazany w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jako adres zamieszkania strony. Strona nie dochowała zatem należytej staranności w dbaniu o własne interesy i nie poinformowała Narodowego Funduszu Zdrowia o zmianie adresu zamieszkania, co przesądziło o odmowie przywrócenia terminu.
W skardze na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jego uchylenie w całości, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika P. S. (dalej również jako - "skarżąca") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 02/513/Win/15
z dnia 28 października 2016 r. wydanej przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz działanie organu w sposób naruszający słuszny interes skarżącej;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, brak podjęcia w toku postępowania przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w efekcie doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia
i nieprzywrócenia skarżącej terminu na złożenie odwołania;
3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem po 6 latach od dnia jego złożenia.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepis art. 58 § 1 k.p.a. używa słowa "uprawdopodobni", które wprowadza obniżony poziom formalizmu w procesie udawadniania braku winy skarżącej w niezłożeniu odwołania w terminie. Odnosząc się do ugruntowanego w orzecznictwie znaczenia tego pojęcia skarżąca zapewniła,
że uprawdopodobniła przed organem brak winy w niezłożeniu odwołania w ustawowymi terminie, przedstawiając wyczerpującą argumentację, potwierdzoną prywatnymi dokumentami. Wykorzystane przez skarżącą oraz jej rodzinę bilety lotnicze, jak również zaświadczenia o zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego w spornym czasie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób przejrzysty wskazują, że niedochowanie terminu ma swoją podstawę w przyczynie od skarżącej niezależnej.
Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że wydana w sprawie decyzja nie została doręczona bezpośrednio skarżącej, ale jej matce, która nie przekazała jej niezwłocznie skarżącej. Skarżąca o decyzji, jej treści i terminie na złożenie odwołania dowiedziała się w dacie uniemożliwiającej jej złożenie zgodnego z procedurą odwołania.
Błędnym założeniem było ponadto, że skarżąca jest winna niepoinformowania organu o zmianie adresu zamieszkania. Skarżąca w chwili wydawania decyzji była bowiem studentką i nie posiadała stałego adresu zamieszkania sensu stricte. Jak wielu studentów dzieliła bowiem życie między rodzinną miejscowością, a tą, w której się uczyła. Mieszkanie było wynajęte jedynie na okres nauki, na czas przerwy letniej skarżąca planowała wrócić do rodzinnego miasta. W związku z tym skarżąca postanowiła, że najlepszym rozwiązaniem będzie nie zmieniać adresu do doręczeń (bo ten mógłby się okazać wkrótce nieaktualny z uwagi na zmianę wynajmowanego mieszkania na inne) w przypadku urzędów i innych instytucji państwowych. Stwierdziła, że dzięki temu uniknie nieporozumień, a w przypadku napływu korespondencji jej rodzice niezwłocznie poinformują o przesyłkach. Tak się jednak nie stało, co stanowi przyczynę od skarżącej niezależną. Ponadto, zarówno rodzice skarżącej, jak i ona sama zostali zapewnieni przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że nie ma potrzeby podejmowania dalszych kroków w sprawie, gdyż: "sprawa została wyjaśniona".
Skarżąca ani jej rodzice nie posiadają wykształcenia prawniczego i nie mogli zdawać sobie sprawy z tego, że zostali wprowadzeni przez pracowników Zakładu
w błąd. Klarowna treść zaświadczenia o zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego
w spornym okresie nie pozwalała sądzić skarżącej, że powinna dopełnić jeszcze jakichś dodatkowych czynności. Mimo to skarżąca podjęła kroki w celu załatwienia sprawy oraz dopełnienia wszystkich niezbędnych formalności. Podczas wizyty po raz kolejny została jednak zapewniona, że "sprawa została załatwiona". W aktach sprawy znajdują się zaświadczenia to potwierdzające.
Z tych względów skarżąca nie była świadoma, że decyzja obowiązuje,
tj. nie została uchylona. Perspektywa skarżącej zmieniła się dopiero w momencie,
gdy jej matka (wówczas już upoważniona do odbioru korespondencji) przekazała jej informację o zajęciu wierzytelności z posiadanych przez skarżącą rachunków bankowych. Cała korespondencja, która została nadana do skarżącej po doręczeniu decyzji, a przed ww. zawiadomieniem nie została doręczona, ponieważ skarżąca
nie mieszka na stałe w B. i jedynie odwiedza rodzinne miasto raz na jakiś czas. Wszelka korespondencja, która została awizowana pod nieobecność domowników pod wskazanym adresem mogła zostać odebrana bądź przez skarżącą osobiście bądź przez upoważnione przez nią osoby. Na co dzień w B. pod wskazanym adresem zamieszkują rodzice skarżącej, którzy nie posiadali dotychczas stosowanego upoważnienia do odbioru korespondencji i z tego względu nie została ona podjęta
w terminie w placówce pocztowej. Dopiero gdy skarżąca skutecznie upoważniła G. S. zostało jej doręczone kolejne pismo w sprawie.
Wreszcie, na upływ czasu od dnia doręczenia decyzji do dnia podjęcia przez skarżącą dalszych działań wpływ miał również fakt, że skarżąca oraz domownicy
na stałe zamieszkujący pod wskazanym dotychczas adresem do doręczeń przebywali przez pewien czas za granicą (od 22 grudnia 2015 r. do 5 stycznia 2016 r.) i w trakcie tego okresu nie mogli odebrać listów poleconych z placówki pocztowej. Skarżąca zaznaczyła, że wyjeżdżając za granicę nie spodziewała się otrzymania jakiejkolwiek korespondencji w sprawie poniesienia kosztów udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż zgodnie z zapewnieniami urzędników ZUS oraz wydanym w tym przedmiocie zaświadczeniem była przekonana, że sprawa została finalnie zakończona.
Skarżąca podkreśliła, że jako strona postępowania nie może odpowiadać
za niedopełnienie przez osoby trzecie czynności, do których te osoby się zobowiązały. Przede wszystkim nie może ona zostać obarczona odpowiedzialnością za to,
że w terminie nie została jej przekazana przesyłka pocztowa. Fakt, że to osoby skarżącej najbliższe nie wywiązały się z obowiązku niezwłocznego przekazania jej przesyłki również nie może przesądzać o jej winie. Ponadto, w ocenie skarżącej organ nie zastosował się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ nie uwzględnił w żadnej mierze, że skarżąca nie dochowując terminu sugerowała się m.in. zapewnieniami urzędników, którzy błędnie informowali ją o statusie sprawy i dalszych krokach prawnych, jakie należałoby podjąć.
Decyzja zawiera też błąd w ustaleniach faktycznych spowodowany naruszeniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem skarżąca była ubezpieczona we wskazanych w decyzji okresach, tj. m.in. przez cały 2013 r. Wskazują na to również zawarte w aktach sprawy dokumenty, w tym zaświadczenie z dnia 8 lipca 2022 r., w którym wyraźnie wskazano, że skarżąca była ubezpieczona m.in. od 20 czerwca 2011 r. do 3 stycznia 2015 r.
Co więcej organ odwoławczy przez prawie sześć lat nie podjął żadnych czynności w sprawie. Działanie zostało podjęte dopiero po skontaktowaniu się przez skarżącą z organem i jest dla skarżącej niekorzystne, z uwagi na narażenie na coraz wyższe koszty odsetek ustawowych za opóźnienie w płatności dochodzonej należności, w przypadku gdyby ostatecznie organ nie uchylił wydanej decyzji. Tym samym, przedmiotowe postępowanie toczy się już ponad 7 lat, a świadczenia będące jego podstawą zostały wykonane ponad 9 lat temu. Tymczasem zgodnie z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, po 5 latach od zakończenia udzielania świadczenia nie wydaje się decyzji ustalającej obowiązek poniesienia odpłatności. Z tego względu długotrwałe prowadzenie niniejszego postępowania jest niedopuszczalne, a skarżąca powinna tym bardziej mieć prawo do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu.
Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała też, że uczące się dziecko nie powinno ponosić odpowiedzialności braku uzgodnienia pomiędzy rodzicami co do zgłoszenia do ubezpieczenia przez jednego z nich. W chwili wydania decyzji skarżąca miała bowiem status uczącego się dziecka i z tego tytułu była ubezpieczona.
Tym bardziej więc wobec niej nie powinna zapaść przedmiotowa decyzja. Skarżąca nadmieniła, że przywrócenie terminu w jej sprawie jest zgodne z zasadami współżycia społecznego i realizowałoby zasadę działania w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli. Faktem bowiem jest, że przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. W tym świetle przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji jest nie tylko uzasadnione na podstawie obowiązujących przepisów prawa, ale również niezbędne dla ochrony słusznych interesów skarżącej. Powołując się na art. 7a § 1 k.p.a. skarżąca zaznaczyła, że organy administracji publicznej powinny rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł
o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone
w zaskarżonym postanowieniu.
Odpowiadając na zarzuty skargi powołując się na orzecznictwo organ podniósł, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, iż wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Zdaniem organu, postępowanie zostało prowadzone zgodnie z literą prawa i zasadami wyrażonymi w ww. przepisach. W kontekście naruszenia art. 12 k.p.a. organ wyjaśnił że, w ciągu ostatnich lat liczba wpływających odwołań od decyzji dyrektorów OW NFZ wzrosła kilkukrotnie. Pomimo systematycznego wzrostu liczby spraw rozpatrywanych przez pracowników Centrali NFZ, które z uwagi na złożony charakter wielokrotnie wymagają zdecydowanie większego nakładu pracy, stan zatrudnienia nie uległ znaczącemu zwiększeniu,
w stosunku do ilości spraw pozostających w dalszym ciągu do rozpatrzenia.
Nadto, przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Prezesa NFZ o odmowie przywrócenia terminu, a nie przewlekłość postępowania i w związku z tym okoliczność ta jest relewantną dla przedmiotowej sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu jakoby organ naruszył treść art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 18 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji - koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przypadkach określonych w ust. 16, które Fundusz poniósł zgodnie z ust. 15, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną ustalającą obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności. Do postępowania w sprawach o ustalenie poniesienia kosztów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu wówczas obowiązującym), nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. Oznacza to, że dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ działał w tym wypadku jako organ pierwszej instancji i był on zobowiązany do wydania decyzji ustalającej obowiązek poniesienia kosztów leczenia w ciągu 5 lat od zakończenia udzielania świadczeń opieki zwrotnej. Decyzja została zatem wydana z zachowaniem 5-letniego terminu. Świadczenia opieki zdrowotnej były udzielone skarżącej w 2013 r. Z kolei decyzja ustalająca obowiązek poniesienia przez skarżącą kosztów opieki zdrowotnej została wydana zaledwie
po 2 latach od zakończenia udzielenia jej świadczeń, to jest w dniu 28 października 2015 r. Przywołane w skardze orzeczenia mające potwierdzać trafność przyjętego stanowiska w tym zakresie są wyrwane z kontekstu i nie przystają do zaistniałego
w sprawie stanu faktycznego, a przede wszystkim prawnego. Zwrócić uwagę należy
w tym miejscu, że wskazane przez skarżącą wyroki dotyczą zdarzeń i sytuacji,
które miały miejsce po dniu wejścia w życie nowego brzmienia art. 50 ust. 18 ustawy
o świadczeniach. Zmiana art. 50 ust 18 ustawy o świadczeniach została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią CON/ID-19 oraz po jej ustaniu (Dz.U. z 2020 r., poz. 1493) i weszła w życie z dniu 1 września 2020 r. Tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy sytuacji zgoła odmiennej, w której zastosowanie miały przywołane przepisy ustawy o świadczeniach. W obowiązującym wówczas stanie prawnym wydanie decyzji ustalającej obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej leżał w kompetencjach dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ a 5 letni okres na wydanie tejże decyzji odnosił się, w tym czasie do dyrektora, działającego jako organ pierwszej instancji, a nie do Prezesa NFZ, działającego wówczas jako organ drugiej instancji.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r., II SA/Ol 674/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził swoją niewłaściwość miejscową i przekazał skargę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia wojewódzki sąd administracyjny, podniósł, że zaskarżony akt na równi z decyzją kończy postępowanie instancyjne przed organem odwoławczym. Przedmiotowa sprawa stanowi zatem sprawę z zakresu działania Prezesa NFZ dotyczącą decyzji administracyjnych ustalających obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przypadkach określonych w art. 50 ust. 16 ustawy o świadczeniach, które NFZ poniósł zgodnie z art. 50 ust. 15 tej ustawy, wysokość tych kosztów oraz termin płatności, o których mowa w art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach, i sprawa powinna zostać przekazana wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, na którego obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku
z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga
nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja przywrócenia terminu, której zastosowania odmówiono zaskarżonym postanowieniem, umożliwia skorzystanie z uprawnień, które strona postępowania utraciła wskutek uchybienia terminowi procesowemu, stwarzając jednocześnie możliwość uchylenia skutków opóźnienia w dokonaniu czynności procesowej. W realiach rozpoznawanej sprawy taką czynnością było wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 października 2015 r., nr 02/513/Win/15.
Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja prawna przywrócenia terminu
do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Z zacytowanego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech przesłanek: 1. uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2. wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3. dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu; 4. dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin.
Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika ponadto, że to zainteresowany
w przywróceniu terminu powinien zadbać aby wskazane warunki zostały spełnione,
w tym zwłaszcza by brak winy w uchybieniu terminu został uprawdopodobniony.
O ile uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód i nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia
o danym fakcie, to jednak - uprawdopodobnienie winno prowadzić - do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu miało faktycznie miejsce. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Twierdzenia te stanowią jedynie uzasadnienie wniosku, tj. przytoczenie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Wymóg uprawdopodobnienia tych okoliczności oznacza obowiązek ich wykazania, w sposób uzasadniający przypuszczenie, że okoliczności te w rzeczywistości zaistniały, a twierdzenia strony polegają na prawdzie.
Natomiast odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności
w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przy ocenie czy uchybienie terminu było zawinione należy brać pod uwagę - obiektywny miernik staranności - jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Skoro we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, to należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu - nawet lekkie niedbalstwo - powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia.
W judykaturze również powszechnie przyjmuje się, że kryterium braku winy jako przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (gdyż tylko wówczas można mówić o braku winy w uchybieniu terminu).
Od stron postępowania można nie tylko oczekiwać, ale przede wszystkim wymagać - szczególnej staranności - w zakresie prowadzenia swych spraw. W tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu przez skarżącą. Należyta bowiem staranność w prowadzeniu swych spraw wymaga m.in. by w nie tylko warunkach normalnych, ale również z jakiegokolwiek powodu niekorzystnych, zachować szczególną dbałość i ostrożność (zwłaszcza w dokonywaniu czynności procesowych).
Przywrócenie terminu jest zatem dopuszczalne - wyłącznie w przypadku - zaistnienia obiektywnych, występujących bez woli strony, okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony
do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Przy ocenie winy strony lub
jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać
pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy
w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych,
nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub nie narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lipca 2011 r.; sygn. akt II OSK 1096/11; oraz z dnia 17 maja 2011 r.; sygn. akt II OSK 933/10).
W rozpatrywanej sprawie - ciężar uprawdopodobnienia braku winy - spoczywał na skarżącej.
Zasadniczą zatem kwestią było rozważenie czy skarżąca w sposób wystarczający wykazała, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. dołożyła należytej staranności w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania, a przyczyna, która była powodem niezachowania terminu była przez nią niezawiniona.
Oceniając przedstawione przez stronę skarżącą wyjaśnienia i twierdzenia, odnoszące się do przyczyn uchybienia terminowi Sąd uznał, że organ zasadnie przyjął, iż składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Okoliczności podniesione przez skarżącą nie mogły bowiem skutkować uwzględnieniem złożonego przez nią wniosku.
Poza sporem było, że powyżej opisaną decyzję odebrała matka skarżącej w dniu 9 listopada 2015 r. Nie było również kwestionowane w sprawie, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Termin ten upływał z dniem 23 listopada 2015 r., a w tym czasie odwołanie nie zostało przez skarżącą złożone.
Zasadniczym powodem, który skarżąca wskazała jako przyczynę nie zachowania terminu do złożenia odwołania, było zbyt późne powiadomienie skarżącej o decyzji przez matkę. Miało to nastąpić już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Zatem na skarżącej ciążył obowiązek uprawdopodobnienia przedmiotowego twierdzenia, któremu jednak obowiązkowi, zdaniem Sądu, nie sprostała.
Niewątpliwie we wniosku o przywrócenie terminu skarżąca jednoznacznie przyznała, iż posiadała wiedzę o decyzji. Podniosła m.in., że " ... po pewnym czasie dowiedziałam się o odebranym liście ...", nie precyzując jednak co oznacza " po pewnym czasie". Skarżąca nie wskazała nawet w jakiej dacie to nastąpiło. Natomiast w skardze zostało podniesione, że decyzja nie została doręczona bezpośrednio skarżącej, ale jej matce, "która nie przekazała niezwłocznie skarżącej przedmiotowej decyzji. Skarżąca o decyzji, jej treści i terminie na złożenie odwołania dowiedziała się po pewnym czasie, w dacie uniemożliwiającej jej złożenie zgodnego z procedurą odwołania". Również nie wyjaśniono i nie uszczegółowiono co oznacza "nie przekazała niezwłocznie " i "po pewnym czasie".
Przywołane powyżej twierdzenia skarżącej są bardzo ogólne i nieprecyzyjne. Skarżąca ograniczyła się do ich przywołania, nie podając jakiejkolwiek daty czy faktów, chociażby kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o decyzji i o terminie do jej zaskarżenia, a zwłaszcza co ważne, że nastąpiło to już po upływie tego terminu. Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, już z tego powodu, trudno mówić o uprawdopodobnieniu w tym zakresie. Nie można również zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że przedstawiła ona "wyczerpującą argumentację potwierdzoną prywatnymi dokumentami". Przywołane przez niego w uzasadnieniu skargi "bilety lotnicze wykorzystane przez skarżącą i jej rodzinę" (w okresie od 22 grudnia 2015 r. do 5 stycznia 2016 r.), jak również "zaświadczenia o zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego w spornym czasie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ...", powyższych twierdzeń skarżącej nie uprawdopodobniają, w tym istotnej okoliczności o braku "niezwłocznego przekazania" przez matkę skarżącej decyzji. Tak samo jak dołączone do wniosku o przywrócenie terminu kopie: druków ZUS P ZNSA z 2013 r., zaświadczenia o stanie odbytych studiów wyższych czy wniosku do syndyka o udostępnienie dokumentacji ubezpieczeniowej.
Nie może stanowić takiego uprawdopodobnienia także sama li tylko okoliczność zastępczego doręczenia decyzji w dniu 9 listopada 2015 r. matce skarżącej, będącej dorosłym domownikiem.
Zgodnie z art. 43 zdanie pierwsze k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.
Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2023 r., I GSK 489/23, przyjęty w art. 43 k.p.a. tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Z treści art. 43 k.p.a. wynika jednoznacznie, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim warunków, którymi są: po pierwsze - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma, po drugie - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej, tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu, po trzecie - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. Przy czym jeśli chodzi o ten ostatni warunek, nie jest przewidziane składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe.
Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania adresatowi oraz, że pismo to zostało mu doręczone.
Skarżąca nie obaliła powyższego domniemania. Nie wykazała bowiem, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, decyzja nie została jej doręczona. Wprost przeciwnie, skarżąca przyznała, że o decyzji dowiedziała się od matki lecz jak twierdziła, nastąpiło to już w czasie, który uniemożliwiał jej skuteczne złożenie odwołania. Przy czym, jak już powyżej zaznaczono, skarżąca nie podała daty ani jakichkolwiek innych okoliczności w tym zakresie oraz nie uprawdopodobniła swojego stanowiska. Na żadnym też etapie postępowania okoliczność odmowy przez matkę podjęcia się oddania skarżącej przedmiotowej decyzji nie była podnoszona. Podobnie jak w przypadku innych kierowanych do niej pism. Co ważne, skarżąca przyznała, że akceptowała doręczane jej pism za pośrednictwem matki, a także przez rodziców. Jak tłumaczyła skarżąca, sposób ten był świadomie przez nią wybrany z uwagi na zamiar uniknięcia nieporozumień i na przekonaniu o niezwłocznym poinformowaniu jej o przesyłkach. Istnienie takiego przekonania, nie może jednak zwolnić skarżącej, z ciążącego na niej obowiązku uprawdopodobnienia swoich twierdzeń. Można dodać, że w takiej sytuacji, brak wskazania przez skarżącą innego adresu, pod którym wynajmowała pokój w związku ze studiami lub pod którym przebywała w G. nie może niweczyć prawidłowości doręczenia przedmiotowej decyzji. Trzeba też zauważyć, że doręczenie pisma dorosłemu domownikowi jest prawnie skuteczne, i to niezależnie od tego, czy jest on osobą upoważnioną przez stronę postępowania do odbioru korespondencji, np. w drodze dodatkowej czynności prawnej udzielenia pełnomocnictwa, czy też nie. Udzielenie matce pełnomocnictwa do odbioru pism, które nastąpiło w późniejszym okresie, pozostaje również bez wpływu na skuteczność doręczenia ww. decyzji. Niewątpliwie, obalenie omawianego domniemania o doręczeniu pisma mogłoby rodzić prawo do przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności prawnej, co jednak jak wynika z dokonanych rozważań, nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto, niezależnie od poczynionych już uwag, trzeba zaznaczyć, że skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i w zawiadomieniu tym zostało zawarte pouczenie o treści przepisu art. 41 § 1 k.p.a. (okoliczności poza sporem). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pisma Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 3 września 2015 r., informującego skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z potwierdzeniem odbioru. Pismo to zostało odebrane w dniu 17 września 2015 r. przez matkę skarżącej. Prawidłowość tego doręczenia nie była podważana przez skarżącą i nie budzi również wątpliwości Sądu.
W aspekcie podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych ze studiami w G. oraz zamieszkaniem (pobytem) pod adresem w B., to nie można nie zauważyć, że na ten adres przez cały okres trwania postępowania, w tym również po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu, była kierowana, a także odbierana korespondencja (jak wyjaśnił organ adres ten figurował w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jako adres zamieszkania strony). Przy czym adres ten również był wskazany we wniosku o przywrócenie terminu.
Bezsporna była w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że skarżąca nie podała innego adresu do doręczeń.
W postępowaniu administracyjnym nie tylko na organie, ale również na stronie postępowania ciążą obowiązki procesowe. Wśród nich przepisy k.p.a. nakładają na strony postępowania obowiązek każdorazowego zawiadamiania organu o zmianie adresu. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. przewiduje, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Treść tej regulacji i wynikający z niej obowiązek zawarte były w ww. zawiadomieniu.
Niezależnie od przestrzegania ustawowego obowiązku informacyjnego, zdaniem Sądu, osoba dbająca należycie o swoje interesy, powinna w toku postępowania zawiadomić organ nie tylko o zmianie adresu lecz także poinformować organ o czasowej nieobecności pod wskazanym adresem, zwłaszcza gdy nie jest ona krótkotrwała. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie powiadomiła prowadzącego postępowanie organu o trwającym znaczną część roku pobycie poza rodzinnym domem w związku ze studiami w G. Podobnie, jak w przypadku czasowego wyjazdu zagranicznego wraz z rodzicami na przełomie 2015/2016. Tym samym powinna i mogła się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z takiego zachowania się. Dopuszczenie do sytuacji, w której organ administracji nie jest informowany o bieżącym adresie strony postępowania, nie może stanowić postępowania, spełniającego wymóg zachowania szczególnej staranności. Nie można tym samym uznać, że strona w takiej sytuacji dba należycie o swoje interesy. W skardze akcentowano, że skarżąca w chwili wydawania decyzji była studentką i nie posiadała stałego adresu zamieszkania sensu stricte, gdyż dzieliła życie między rodzinną miejscowość, a miejscowością, w której się uczyła. Niemniej, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie budzi wątpliwości, że skarżąca dysponowała wiedzą o toczącym się postępowaniu, o jego wszczęciu i przedmiocie, a zatem powinna ona zachować wymaganą ostrożność w prowadzeniu swoich spraw. Skarżąca zaznaczyła także, że nie brała udziału w postępowaniu, a gdy dowiedziała się o odebranym piśmie (decyzji), osobiście udała się do Inspektoratu ZUS w B. gdzie została zapewniona przez pracowników, że "sprawa została załatwiona", dlatego wyjeżdżając zagranicę nie spodziewała się już korespondencji od organu. Podobne zapewnienia wcześniej od urzędników mieli otrzymać jej rodzice. Jednak także te twierdzenia skarżącej są ogólne i nie zawierają jakiejkolwiek szczegółów czy dat. Powołanie się tylko na wizytę i na otrzymane podczas niej zapewniania od pracowników organu o braku potrzeby podejmowania dalszych kroków w sprawie, nie wypełnia wymogów stawianych uprawdopodobnieniu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że doszło do wprowadzenia w błąd przez urzędników.
Trzeba też pamiętać, że wniosek skarżącej dotyczył przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W podsumowaniu tej części rozważań należy zatem wskazać, że z dołączonego do wniosku zaświadczenia o stanie odbytych studiów wyższych z dnia 8 września 2015 r. wynika, że studia na Politechnice w G. skarżąca ukończyła w dniu 20 marca 2015 r., a zatem miało to miejsce przed wydaniem spornej decyzji w dniu 28 października 2015 r. i przed upływem terminu do wniesienia odwołania od niej. W aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak jest natomiast innych dokumentów dotyczących studiów skarżącej.
Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie mogły mieć wpływu argumenty zmierzające do podważenia prawidłowości decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 28 października 2015 r., nr 02/513/Win/15. Kontrolą sądową w rozpoznawanej sprawie objęta jest kwestia prawidłowości odmowy przywrócenia terminu. Można dodać, że co do zasady warunkiem przeprowadzenia oceny merytorycznej postanowienia (decyzji) w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest uprzednie skuteczne uruchomienie postępowania odwoławczego. Tym samym zarzuty dotyczące zasadności wydanej decyzji przez organ i jej motywów oraz podnoszonych w tym zakresie okoliczności, nie mogły zostać uwzględnione. Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu z uchybieniem zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu, nawet tak znaczna, nie może bowiem rzutować na ocenę prawidłowości zapadłego postanowienia, a co najwyżej stanowić podstawę do wszczęcia osobnego postępowania w tym przedmiocie.
Konstatując, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, że po stronie skarżącej zachodził brak winy. Tym samym, aby skarżąca uprawdopodobniła, że zachowała należytą staranność i dbałość w prowadzeniu swoich spraw. Nie wystąpiła też nagła i nieusuwalna przeszkoda do dokonania czynności.
Uznawszy zatem w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono
jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).