III SA/GD 228/22

III SA/Gd 228/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1812/22 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 493
art. 11ha ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 92
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 30b, art. 30c, art. 63 ust. 13
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2021 r. (nr [...]), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 29 września 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół Sportowych im. [...] w C..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] (dalej: organ nadzoru) wskazał, że uchwała powyższa podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Jedyny przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2022r., poz. 528), stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepis ten ma jednak charakter ogólny. Zarówno w orzecznictwie sądów, jak i w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że zasady nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy regulują przepisy kodeksu pracy oraz przepisy szczególne dotyczące danej jednostki organizacyjnej, które mogą wprowadzać dodatkowe wymagania, np. konieczność przeprowadzenia konkursu. Takimi przepisami szczególnymi w odniesieniu do dyrektorów jednostek oświatowych są przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 1082). Zgodnie z art. 63 ust. 1 tejże ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, przy czym art. 63 ust. 10 stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W świetle art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 13 tej ustawy do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.
Wojewoda [...] zauważył, że na mocy § 11ha ust. 1a pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący mógł powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi, a w jednostce, w której nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Ustawa Prawo oświatowe oraz rozporządzenie przewidują zatem instytucję powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jedynie na warunkach określonych w cytowanych wyżej przepisach, które to w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Przywoływany art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe umożliwia bowiem powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jedynie wicedyrektorowi szkoły, innym zaś nauczycielom tejże szkoły tylko wówczas, gdy nie ma w niej wicedyrektora. Z treści pisma Zarządu Powiatu [...] z dnia 29 listopada 2021 r. kierowanego do organu nadzoru wynika, że: "Zarząd Powiatu [...] wszczął procedurę opisaną w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493, z późn. zm.) zwracając się kolejno do wicedyrektorów Zespołu Szkół Sportowych im. [...] w [...] z propozycją powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół Sportowych im. [...] w [...] na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2022 r. Wobec odmowy przyjęcia przez wicedyrektorów pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół Sportowych im. [...]w [...] i z uwagi na konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora tej szkoły Zarząd Powiatu [...] na posiedzeniu w dniu 29 września 2021 r. podjął ww. uchwałę nr [...]". Tak przedstawione okoliczności miały zatem w ocenie organu prowadzącego uzasadniać powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi, który nie jest wicedyrektorem.
Organu nadzoru nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując, że art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe nie stanowi o konieczności uzyskania zgody wicedyrektora na powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora w tym trybie. Co za tym idzie, niewyrażenie zgody przez wicedyrektora nie może usprawiedliwiać powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora innemu nauczycielowi szkoły, w której stanowisko wicedyrektora funkcjonuje. Ponadto nadesłane Wojewodzie [...] wraz z pismem Zarządu Powiatu [...] z dnia 29 listopada 2021 r. oświadczenia woli wicedyrektorów o braku zgody (z dnia 20 września 2021 r. oraz z dnia 28 września 2021 r.) odnoszą się do propozycji powierzenia pełnienia obowiązków w trybie określonym w § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który mógłby znaleźć zastosowanie jedynie przed dniem 2 września 2021 r., co wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Organ nadzoru zauważył również, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora w trybie określonym w art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe możliwe jest jedynie do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12, przy czym na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. Brak zatem w uchwale zastrzeżenia o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora na okres spełniający ten warunek, czyli nieprzekraczający 10 miesięcy, dodatkowo przesądza o niemożliwości zastosowania trybu przewidzianego w komentowanym przepisie ustawy.
W kwestii trybu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora określonego w § 11ha ust. 1a pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, organ nadzoru zauważył, że kwestionowana uchwała podjęta została już po upływie terminu wynikającego ze wskazywanego przepisu rozporządzenia. Ponadto, także w tym przypadku, powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora możliwe było jedynie wobec wicedyrektora, a wobec innego nauczyciela tylko wtedy, gdy w jednostce nie funkcjonowało stanowisko wicedyrektora.
Powiat [...] reprezentowany przez Starostę [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia:
1. przepisów prawa materialnego, tj. § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym zastosowaniem i przyjęciem, że kompetencja organu prowadzącego do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, zawarta w naruszonym przepisie, ograniczona jest czasowo do 2 września 2021 r., podczas gdy w rzeczywistości z przepisu tego wynika, iż do 2 września 2021 r. powinna nastąpić konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty, a nie wydanie uchwały w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.", polegające na braku ustalenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności faktycznych w zakresie istnienia konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r., a w konsekwencji nieustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności, czy zaszła przesłanka z §11ha rozporządzenia, co skutkowało nierozpoznaniem sprawy.
W uzasadnieniu skargi Powiat [...] podniósł, że jest organem prowadzącym Zespół Szkół Sportowych im. [...] w [...], dalej: Jednostka. W związku z upływem kadencji dyrektora przed dniem 2 września 2021 r., w dodatku w trakcie trwania pandemii wywołanej wirusem SARS-COV2, powstała konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora Jednostki. Wobec powyższego, Zarząd Powiatu [...] wszczął procedurę opisaną w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - zasięgnął opinii rady pedagogicznej i rady szkoły działających w Jednostce oraz zwrócił się kolejno do wicedyrektorów Jednostki z propozycją powierzenia im pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2022 r. Wobec odmowy przyjęcia przez wicedyrektorów pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki i z uwagi na konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora Jednostki zachodziła w pełni uzasadniona konieczność podjęcia przez Zarząd Powiatu [...] na posiedzeniu w dniu 29 września 2021 r. uchwały nr [...].
Odnosząc się do kwestii, czy ewentualne powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki powinno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy Prawo oświatowe, czy też w trybie §11ha rozporządzenia, Powiat [...] przywołał tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2021 r., wydanego w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 685/21, tj.: "W czasie, w którym stosowanie art. 63 ust. 13 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe zostało wyłączone, jedynym dopuszczalnym sposobem powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi lub innemu nauczycielowi jest sposób przewidziany w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493)". Oznacza to, że w niniejszej sprawie, pierwszeństwo ma tryb przewidziany w §11ha rozporządzenia, jako że przepisy rozporządzenia stanowią lex specialis względem ustawy Prawo oświatowe. Okoliczność ta ma niebagatelne znaczenie w kontekście wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem przy jej uwzględnieniu, wszelkie rozważania Wojewody [...] w zakresie naruszenia przepisu art. 63 ustawy Prawo oświatowe są nieistotne.
Zdaniem Powiatu [...], interpretacja §11ha rozporządzenia przyjęta przez Wojewodę [...] jest oczywiście błędna. Treść wspomnianego przepisu wyraźnie wskazuje, że do 2 września 2021 r. musi wystąpić konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty, a nie - jak to błędnie przyjął Wojewoda - decyzja (w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu prawa administracyjnego) w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki. Gdyby intencją prawodawcy było ograniczenie w czasie kompetencji organu prowadzącego do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki, tak jak to przyjął Wojewoda, to przepis zawarty w §11ha rozporządzenia miałby zupełnie inną treść. Wyłącznie w ramach przykładu można wskazać, że przepis ten mógłby brzmieć "W przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty organ prowadzący może do 2 września 2021 r. [...]", albo "W przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty organ prowadzący może, nie później jednak niż do 2 września 2021 r.".
Przyjęta przez prawodawcę treść przepisu zawartego w §11ha rozporządzenia nie pozostawia jednak żadnych wątpliwości, że ograniczenie czasowe związane z datą 2 września 2021 r. dotyczy wyłącznie wystąpienia do tej daty konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora Jednostki.
Skoro Wojewoda [...] z góry założył, że w realiach niniejszej sprawy powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki w trybie §11ha rozporządzenia było niemożliwe z uwagi na upływ terminu, to oczywiste jest, że Wojewoda [...] odstąpił od badania spełnienia dalszych przesłanek związanych z tym trybem powierzania pełnienia obowiązków dyrektora Jednostki. Wojewoda [...] nie widział bowiem potrzeby zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie powstała konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora Jednostki przed 2 września 2021 r., bowiem w ogóle nie uznawał tej okoliczności za przesłankę warunkującą stosowanie §11ha rozporządzenia. Powyższe oznacza, że Wojewoda [...] dopuścił się błędnej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę wydania badanej uchwały.
Powyższe przesądza o konieczności uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i to niezależnie od tego, czy pozostała argumentacja uzasadniająca treść rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Jeśli bowiem uchwała wydana przez Zarząd Powiatu [...] faktycznie narusza przepisy prawa, to stwierdzenie jej nieważności nie powinno nastąpić na podstawie równie wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, dotyczące uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 29 września 2021 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół Sportowych im. [...] w [...]. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano jedynie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jak natomiast wynika z wyjaśnień udzielonych przez Zarząd Powiatu [...] w toku postępowania nadzorczego jak również z treści skargi, uchwała ta podjęta została na podstawie § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493), zwanego dalej rozporządzeniem.
Zgodnie z tym przepisem, w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi, a w jednostce, w której nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Wojewoda [...] stwierdził w rozstrzygnięciu nadzorczym, że kwestionowana uchwała podjęta została po upływie terminu wskazanego w ww. rozporządzeniu. Zdaniem Powiatu [...] natomiast, wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wskazany w nim tryb ma zastosowanie wówczas, gdy konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty zaistnieje przed dniem 2 września 2021 r., co miało miejsce w sprawie. Jeżeli zatem konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty zaistnieje przed dniem 2 września 2021 r., uchwała o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty może zostać podjęta również i po tej dacie.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy wymagało w pierwszym rzędzie odpowiedzi na pytanie, czy przepisy powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie powierzenia obowiązków dyrektora placówki oświatowej odpowiadają wymogom konstytucyjnym, wynikającym z art. 92 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Odpowiedź negatywna na tak postawione pytanie skutkowałaby bowiem prawną wadliwością zarówno zaskarżonej uchwały, jak i całej procedury, w ramach której uchwała ta została podjęta. Problematyka ta była już przedmiotem wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku m.in. w wyroku z dnia 10 lutego 2022r., sygn. akt III SA/Gd 684/21, którego argumentację Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własną.
Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją lub ustawą nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ocena sądu, że stanowiący podstawę prawną uchwały przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że badana uchwała narusza przepisy ustawy.
Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2155/12 z ukształtowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Pogląd ten - w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie - odnieść należy w pełni także do aktów administracyjnych innych niż decyzje.
Powoływane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30c ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek.
Art. 30b ustawy Prawo oświatowe stanowi zaś, że w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.
Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Problematyka zgodności przepisów rozporządzenia z aktami wyższego rzędu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem, konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego determinują trzy podstawowe warunki. Po pierwsze, może być ono wydane tylko na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Po trzecie, nie może być sprzeczne z Konstytucją ani z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o randze nie niższej niż ustawa. Naruszenie choćby jednego z tych warunków skutkuje niezgodnością rozporządzenia z hierarchicznie wyższym aktem normatywnym, a w każdym wypadku - z Konstytucją (zob. w tej materii m.in.: wyroki: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09; publ. OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36, cz. III, pkt 4.1; z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. U 5/12; publ. OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 88, cz. III, pkt 3.1; z dnia 22 maja 2014 r., sygn. U 10/13; publ. OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 55, cz. III, pkt 2.1, a także powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
W świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji funkcją rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Wymóg wydania rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy. Wymóg ten wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt normatywny od aktów samoistnych. W konsekwencji, upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę całokształtu przyjętych w niej rozwiązań (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 lutego 2010 r.; sygn. K 15/09; publ. OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11, cz. III, pkt 2.2; z dnia 16 stycznia 2007 r.; sygn. U 5/06; publ. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, cz. III, pkt 2.2).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tym wielokrotnie, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (tak m.in. w wyrokach: z dnia 24 marca 2015 r., sygn. P 42/13; publ. OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 33, cz. III, pkt 4.2; z dnia 8 maja 2014 r.; sygn. U 9/13; publ. OTK ZU nr 5A/2014, poz. 51, cz. III, pkt 4.2.3). Brak stanowiska ustawodawcy w określonej kwestii, przejawiający się choćby w nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania ustawy, musi być interpretowany ściśle – jako nieudzielenie kompetencji normodawczej (zob.: m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 2012 r.; sygn. U 4/12; publ. OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 124, cz. III, pkt 2.2 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
Odnosząc powyższe ogólne uwagi na temat wymogów, jakim powinny odpowiadać przepisy ustaw zawierające upoważnienia do wydawania rozporządzeń do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że odesłanie zawarte w art. 30c ustawy Prawo oświatowe do przypadków określonych w art. 30b tej ustawy oznacza, że celem tego upoważnienia jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.
Art. 30c ustawy Prawo oświatowe daje zatem właściwemu ministrowi uprawnienie, by w nadzwyczajnych okolicznościach zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży wyłączył stosowanie niektórych przepisów ustawowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek.
Upoważnienie ustawowe z art. 30c ustawy Prawo oświatowe zawiera wyliczenie przedmiotów dopuszczonych do regulacji w drodze rozporządzenia po słowach: "w szczególności". Zwykle w technice legislacyjnej oznacza to, że wyliczenie zawarte po słowach "w szczególności" nie jest wyczerpujące, a jedynie przykładowe w odniesieniu do powołanego wcześniej ogólnego sformułowania przedmiotu regulacji. W przypadku analizowanego przepisu jest jednak inaczej, gdyż przed słowami "w szczególności" brak jest jakiegokolwiek przedmiotowego wskazania zakresu upoważnienia ustawowego. W analizowanej regulacji użyto bowiem sformułowania o "wyłączeniu stosowania niektórych przepisów ustawowych" – bez ogólnego określenia, jakich kwestii miałyby dotyczyć te "niektóre przepisy ustawowe", których stosowanie minister mógłby wyłączyć. Gdyby zatem brak było wyliczenia zawartego po słowach "w szczególności" mielibyśmy do czynienia z upoważnieniem blankietowym, pozwalającym prawodawcy niższego szczebla odmiennie i to całościowo uregulować w formie rozporządzenia materię regulowaną ustawowo. Nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że przepis art. 92 Konstytucji RP wyklucza możliwość zastosowania tego rodzaju blankietowego upoważnienia do wydania rozporządzenia.
Skoro tak, to zawarte w art. 30c ustawy Prawo oświatowe wyliczenie materii objętej upoważnieniem do wydania rozporządzenia dokonane po słowach "w szczególności" stanowi pełną i wyczerpującą listę przedmiotów, w zakresie których minister władny jest wydać rozporządzenie wyłączające stosowanie przepisów ustawowych. Lista ta obejmuje zatem:
- przeprowadzanie postępowania rekrutacyjnego,
- ocenianie, klasyfikowanie i promowanie uczniów,
- przeprowadzanie egzaminów,
- organizację roku szkolnego i organizację pracy jednostek oświatowych.
Brak szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia wydanego na podstawie analizowanego upoważnienia, zawartego w art. 30c ustawy Prawo oświatowe nakazuje przyjęcie, że minister uprawniony jest w powyższym zakresie do dokonania wyłącznie regulacji niezbędnych dla realizacji celu wskazanego w art. 30b ustawy Prawo oświatowe. Celem tym jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.
Regulacje zawarte w przepisach § 11ha rozporządzenia, dotyczące kwestii związanych z pełnieniem obowiązków dyrektora jednostki oświatowej, w sposób oczywisty nie wiążą się z materią postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów i organizacją roku szkolnego.
Rozważenia wymagało zatem, czy przepisy te znajdują oparcie ustawowe w upoważnieniu do dokonania regulacji co do "organizacji pracy jednostek oświatowych". Zdaniem Sądu na takie pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Pojęcie organizacji pracy szkoły lub innej jednostki oświatowej oznacza zespół działań technicznych, ekonomicznych, organizacyjnych, mających na celu zapewnienie jak najlepszej realizacji zadań wychowawczych i edukacyjnych. Pojęcie to obejmuje na przykład kwestie związane z formą prowadzenia zajęć, obciążeniem pracą nauczycieli i innych pracowników, koordynacją poszczególnych zajęć w szkole, zarówno tych obowiązkowych jak i pozalekcyjnych, bezpieczeństwem uczniów, zagwarantowaniem właściwego wyposażenia szkoły i jej należytego stanu technicznego. Pojęcie to nie obejmuje jednak procedury zmierzającej do obsady (powierzenia pełnienia obowiązków) najważniejszego stanowiska w jednostce oświatowej jakim jest stanowisko dyrektora. To dyrektor jest bowiem podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie właściwej organizacji pracy placówki oświatowej. Gdyby zatem procedura zmierzająca do obsady stanowiska dyrektora (powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora) miała zostać zawarta w rozporządzeniu, delegacja ustawowa musiałaby zawierać szczegółowe upoważnienie do dokonania regulacji w tym właśnie zakresie.
Podjęcie uchwały na podstawie przepisów rozporządzenia niespełniającego wymogów konstytucyjnych wynikających z art. 92 Konstytucji RP stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, niezależnie od powodów wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby powyższego poglądu nie podzielić i uznać że rozporządzenie w analizowanym zakresie wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem ustawowym, to i tak rację należałoby przyznać Wojewodzie [...], że przepis § 11ha rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia badanej uchwały z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie.
Przypomnieć należy, że tryb związany z powierzeniem pełnienia obowiązków dyrektora szkoły uregulowany jest w art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Przepis ten stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.
W art. 30c ustawy Prawo oświatowe przewidziano możliwość "wyłączenia stosowania niektórych przepisów ustaw (...) i wprowadzenia odrębnych unormowań, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek". Stosownie do tej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu zawarto § 13b ust. 8a, w myśl którego do dnia 1 września 2021 r. nie stosuje się przepisów art. 63 ust. 13 oraz art. 63 ust. 22 w zakresie stosowania przepisów ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Jednocześnie wprowadzono odrębne unormowanie omawianej materii właśnie w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, którego treść jest następująca: "w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi, a w jednostce, w której nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022r.".
Z powyższego wynika, że nastąpiło wprowadzenie w drodze rozporządzenia szczególnej regulacji dotyczącej powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty (§ 11ha ust. 1 pkt 2), przy wyłączeniu stosowania przepisów ustawy Prawo oświatowe (art. 63 ust. 13), przy czym ten stan prawny obowiązywał do dnia 1 września 2021r. Od dnia 2 września 2021r. powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły mogło zatem nastąpić wyłącznie na podstawie art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe.
Podjęcie uchwały o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły powinno nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia, niezależnie od tego, kiedy powstała konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora. Skoro badana uchwała podjęta została w dniu 29 września 2021r., to jej podstawy prawnej nie mógł stanowić § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który już nie obowiązywał. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższych przepisów proponowanej przez stronę skarżącą prowadziłoby do równoległego stosowania dwóch regulacji dotyczących tej samej materii, tj. powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, jednej wynikającej z ustawy i drugiej wynikającej z rozporządzenia, co jest w sposób oczywisty niedopuszczalne.
Jakkolwiek Powiat [...] nie twierdził, aby przepis art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe stanowił podstawę prawną podjęcia badanej uchwały, niemniej jednak Wojewoda [...] dokonał jej oceny pod kątem zgodności z tym przepisem, należy więc odnieść się i do tej kwestii. W ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda [...] ocenił, że podjęta uchwała narusza powyższą regulację ustawową. Przepis ten wyraźnie dopuszcza powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jednemu z jej nauczycieli, ale tylko, gdy w szkole tej nie ma stanowiska wicedyrektora. W sytuacji zaś, gdy takie stanowisko w szkole istnieje, organ prowadzący szkołę, chcąc dokonać powierzenia obowiązków dyrektora innej osobie, musi powierzyć je tylko wicedyrektorowi. Dodać też wypada, że pogląd ten był jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie obowiązującego uprzednio art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, którego treść była identyczna z treścią aktualnie obowiązującego art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe (por. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2007/13, 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3106/12 i 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 483/12). Analogiczne stanowisko zajmuje również doktryna, akcentując, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że przy powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora organ prowadzący powierza pełnienie tych obowiązków nauczycielowi szkoły (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, System Informacji Prawnej LEX).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017r., I OSK 1898/16, na gruncie obowiązującego uprzednio art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przepis ten ma charakter wyjątkowy a zatem musi być wykładany ściśle. Skoro więc ustawodawca nie przewidział w przepisie tym uzależnienia powierzenia obowiązków dyrektora szkoły jej wicedyrektorowi od jego zgody, to należy uznać, iż zgoda jego w tym zakresie nie jest warunkiem powierzenia mu wskazanych obowiązków. Powyższe nie stoi przy tym w sprzeczności z przepisami kodeksu pracy, w tym w szczególności art. 11 k.p., ani z przepisami konstytucyjnymi (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż powierzenie obowiązków dyrektora szkoły na czas określony (maksymalnie 10 miesięcy) w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie oznacza nawiązania nowego stosunku pracy ani naruszenia wolności wyboru i wykonywania zawodu. Należy bowiem przyjąć, że osoba, która wyraziła zgodę na to by być wicedyrektorem szkoły z góry godziła się na wykonywanie obowiązków dyrektora szkoły w sytuacji, w której przepisy rangi ustawy wymagają, aby wicedyrektor szkoły wykonywał przez pewien okres czasu obowiązki dyrektora. Taka sytuacja zachodzi zaś np. zarówno w przypadku zastępowania dyrektora szkoły podczas jego nieobecności (art. 39 ust. 7 omawianej ustawy), jak również w przypadku powierzenia wicedyrektorowi szkoły obowiązków jej dyrektora przez organ prowadzący (art. 36 ust. 5 ustawy). Pogląd powyższy zachował aktualność również na gruncie art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe.
Ponadto z treści art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe wynika, że okres, na jaki powierza się obowiązki, nie może trwać dłużej niż 10 miesięcy. Tymczasem w badanej uchwale powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora pani M. G. nastąpiło "do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego przed Odwoławczą Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki". Także zatem i z tego względu badana uchwała uznana być musi za naruszającą art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, co prawidłowo stwierdził Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wniósł organ nadzoru, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w terminie 14 dni od otrzymana odpowiedzi na skargę.
Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.