III SA/Gd 860/22

III SA/Gd 860/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1346/23 - Postanowienie NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 3 ust. 1-3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 24
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1405
art. 6 ust. 2 pkt `1b
Usatwa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 217
art. 4, art. 27
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1, art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 14 października 2022 r., nr 004/6400/9011/2022 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2022 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bytowie z dnia 29 marca 2022 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, wydaną wobec M. G..
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bytowie decyzją z dnia 29 marca 2022 r. (nr 0202-2022-004096) – działając na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm. - dalej zwanej także "ustawa o płatnościach bezpośrednich") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95"), art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013"), art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UEL 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013") - orzekł o odmowie przyznania M. G. (zwanego dalej także "stroną", "rolnikiem", "skarżącym") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 31 maja 2020 r. M. G. wystąpił z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników do działek rolnych o łącznej powierzchni 145,81 ha, a także płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do działek rolnych o powierzchni 18,00 ha. Do wniosku załączono materiały graficzne zawierające szkice działek rolnych deklarowanych do płatności oraz oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie odmówił przyznania wnioskodawcy wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 stwierdzając, że doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania korzyści finansowych poprzez fikcyjny podział gospodarstwa rolnego B. G. (ojca M. G. oraz I. G.), w następstwie czego wyodrębniono dwa kolejne podmioty, w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności poprzez obejście obowiązujących w prawie krajowym i unijnym ograniczeń kwotowych i powierzchniowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie obliczył jakie kwoty płatności bezpośrednich oraz w ramach PROW przysługiwałyby jednemu gospodarstwu, a jakie kwoty płatności otrzymałyby trzy różne podmioty, gdyby złożyły odrębne wnioski obejmujące ten sam areał działek rolnych. W ocenie organu gospodarstwa rolne I. G. oraz M. G. nie stanowią pod względem technicznym i ekonomicznym odrębnych oraz samodzielnych podmiotów gospodarczych, jak również nie są kierowane przez wyżej wskazane osoby, będąc w istocie częściami składowymi pojedynczego gospodarstwa zarządzanego przez B. G..
Po rozpoznaniu odwołania strony Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni wydał decyzję z dnia 23 listopada 2021 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność analizy przez organ I instancji zgłoszonych przez odwołującego się nowych wniosków dowodowych.
Po ponownej weryfikacji zebranego materiału dowodowego organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 7 ustawy płatnościach bezpośrednich płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2/ łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (ust. 1). Pomimo jednak niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1/ rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2/ łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro (ust. 2). Kwota płatności bezpośrednich, o której mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, do której wysokości nie stosuje się art. 9 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, wynosi równowartość w złotych kwoty 5000 euro (ust. 3). Minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, wykaz rodzajów działalności nierolniczej, które są uznawane za podobne do rodzajów działalności wymienionych w art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, uwzględniając kryteria określone w art. 9 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1307/2013 oraz mając na względzie założenia Wspólnej Polityki Rolnej w zakresie ukierunkowania wsparcia i zabezpieczenie przed jego nieuzasadnionym przyznawaniem (ust. 4).
Stosownie do treści art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach prawa wspólnotowego.
Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1307/2013 jest osoba fizyczna lub prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b/ rozporządzenia nr 1307/2013 gospodarstwo rolne stanowi wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Działalność rolnicza w myśl art. 4 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 1307/2013 oznacza z kolei: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
Z kolei pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego jest utożsamiane z wykonywaniem działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego.
Zgodnie z definicją określoną w art. 2 lit. a/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 (Dz. U. UE L.2018.200.1) gospodarstwo rolne oznacza oddzielną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada własne kierownictwo i która prowadzi działalność gospodarczą w rolnictwie.
Gospodarstwo rolne to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. To zorganizowany zespół dóbr, pewna jedność gospodarcza złożona z określonych elementów, czyli kompleks majątkowy, złożony z różnych składników (mienie). Masa majątkowa jest połączona funkcjonalnie, zmienna ilościowo i rodzajowo. Pomiędzy składnikami gospodarstwa rolnego powinna istnieć na tyle silna więź funkcjonalna o charakterze celowym (ekonomicznym), żeby można było orzec o nowej jakości, a nie o zbiorze elementów. Związki funkcjonalne między elementami powinny być na tyle mocne, aby masa majątkowa mogła służyć wykonywaniu działalności rolniczej. W skład gospodarstwa rolnego, oprócz gruntów rolnych wchodzą także inne składniki majątkowe: budynki, urządzenia, maszyny, zapasy, lasy, inwentarz oraz prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Składniki gospodarstwa rolnego muszą umożliwiać prowadzenie w oparciu o nie działalności rolniczej. To właśnie funkcjonalny aspekt definicji gospodarstwa rolnego przesądza o potencjalnej możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. To wyodrębniona jednostka, która winna posiadać odrębne środki produkcji, wyposażenie, nieruchomości.
Brak jest definicji pojęcia "prowadzenie gospodarstwa rolnego". Można zatem posiłkować się typowym znaczeniem, jaki zwrot ten ma w języku polskim. "Prowadzenie" oznacza wykonywanie jakiejś czynności, działalności, kierowanie czymś, sprawowanie nadzoru, zarządzanie. Celem prowadzenia gospodarstwa rolnego powinno być osiąganie zysku, a nie jedynie działalność prowadzona w celu zaspakajania potrzeb. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1b ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 461) osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę fizyczną obejmuje pracę oraz podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie.
Przesłanka pracy w gospodarstwie rolnym jest spełniona, jeżeli osoba fizyczna pracuje w całym gospodarstwie rolnym lub w znacznej jego części, w porównaniu do całości.
Podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej oznacza natomiast wszystkie decyzje dotyczące gospodarstwa rolnego, w tym zawieranie umów dostawy, kontraktacji, dzierżawy, umów o pracę i innych związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego.
Gospodarstwo rodzinne - kategoria gospodarstwa rolnego wprowadzona przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 r. – to gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego, w skład którego wchodzi od 1 do 300 ha użytków rolnych.
Interesy finansowe Wspólnoty Europejskiej, tj. jej ogólny budżet we wszystkich dziedzinach polityki Unii Europejskiej podlegają ochronie, której ogólne zasady zawarto w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia zapisano, iż działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepisem szczególnym w odniesieniu do powyższej normy prawnej, odnoszącym się do wspólnej polityki rolnej, jest art. 60 rozporządzenia Komisji nr 1306/2013, zgodnie z którym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1/ stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2/ wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3/ wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia (por. wyrok z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygnaturze C-434/12).
W świetle powyższego organ zauważył, że przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa konieczna jest ocena zarówno elementu obiektywnego jak i subiektywnego. W ramach pierwszego z elementów należy ustalić, czy pomimo formalnego przestrzegania wymogów prawa, cel przyjęty w stosownych uregulowaniach prawnych nie został osiągnięty. Element subiektywny natomiast wymaga rozważenia, czy w danej sprawie wystąpił zamiar uzyskania korzyści wynikającej z unormowań europejskich poprzez sztuczne stworzenie przesłanek do jej uzyskania. W celu zbadania istnienia przesłanki subiektywnej należy dokonać analizy okoliczności faktycznych takich jak więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy podmiotami powiązanymi w ramach rozpatrywanej sprawy. Inaczej mówiąc należy ustalić, czy racjonalnie działający podmiot dokonałby takich działań, w takich okolicznościach, z tych względów.
Cele prawa wspólnotowego w zakresie wspólnej polityki rolnej określono w art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz.864/2; Dz. U. 2009 r. Nr 203, poz.1567) i są nimi:
- zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;
- zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie;
- stabilizacja rynków;
- zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;
- zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.
Zgodnie z pkt 8 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, z myślą o zapewnieniu, aby kwoty przeznaczone na finansowanie WPR były zgodne z pułapami rocznymi, o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, należy dostosować wysokość wsparcia bezpośredniego w każdym roku kalendarzowym, jak przewiduje art. 25 tego rozporządzenia. W celu zapewnienia, aby przyczyniało się ono do osiągnięcia celu polegającego na bardziej zrównoważonym rozdziale płatności wśród małych i dużych beneficjentów, dostosowanie płatności bezpośrednich powinno stosować się jedynie w przypadku przyznawanych rolnikom płatności, które przekraczają 2.000 EUR w odpowiednim roku kalendarzowym.
Ponadto, w motywie 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, zwrócono uwagę na to, że charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Prawodawca zauważył, że więksi beneficjenci posiadają zdolność do eksploatowania korzyści skali, a zatem nie wymagają oni jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Możliwość dostosowania ułatwia im również gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia.
Tym samym na wszystkie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nałożono odpowiednie limity, stosownie do:
- art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz mając na uwadze art. 19 ust. 1 tiret pierwsze ustawy, kwota jednolitej płatności obszarowej w danym roku nie może przekroczyć 150.000 euro;
- art. 14 ust. 2 ustawy, płatność dodatkowa (redystrybucyjna) przyznawana jest maksymalnie do powierzchni 30 ha, pomniejszonej o 3 ha;
- § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 października 2020 r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2020 r. stawka płatności związanych do powierzchni upraw za 2020 r. wynosi w przypadku płatności do roślin strączkowych na ziarno: a/ 724,38 zł na hektar powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności nieprzekraczającej 75 ha; b/ 362,19 zł na hektar powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności przekraczającej 75 ha.
Ponadto, stosownie do art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 euro, powyżej tego limitu jest ona zmniejszana poprzez zastosowanie współczynnika korygującego o wartości 2,906192 %.
Powyższe obostrzenia pozwalają stwierdzić, że płatności przyznane dla jednego wielkopowierzchniowego gospodarstwa byłyby znacznie mniejsze, niż gdyby to gospodarstwo zostało podzielone na niniejsze podmioty, które występowałyby z odrębnymi wnioskami dla tych samych powierzchni.
Organ wskazał, że przedmiotem weryfikacji w niniejszej sprawie jest wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 złożony przez M. G..
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust. 2 tej ustawy zostały wskazane zasady ogólne postępowania w sprawie przyznania płatności sformułowane odmiennie niż w Kodeksie. Zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, udzielania pouczeń stronom na ich wniosek, a także zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu na ich żądanie. Z tego przepisu wynika jednak, że ustawodawca zdecydował się na odejście od niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także dokonał ich modyfikacji, np. w odniesieniu do zasad: prawdy obiektywnej, informowania stron oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Organ wskazał, że weryfikując podejrzenia co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności powinien przede wszystkim ustalić, czy posiadane przez rolnika gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 4 ust. 1 lit. b/ rozporządzenia nr 1307/2013, czy jest on rolnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 14 wskazanej ustawy i art. 4 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1307/2013, a także czy prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Dokonane w tym zakresie ustalenia powinny stanowić punkt wyjścia do dalszych ustaleń na okoliczność, czy prowadzona przez rolnika działalność jest ukierunkowana na zbyt, czyli na cele zarobkowe, co jednak nie może być jedynie pozorowane, czy rolnik pozostaje w rolniczej aktywności zawodowej co do dzierżawionych gruntów i hodowli zakupionego bydła. Nie można bowiem zapominać, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 501/18).
Organ badając, czy rolnik spełnia wymogi do uzyskania wnioskowanych płatności powinien przede wszystkim ocenić, czy prowadzone przez niego gospodarstwo rolne spełnia wymogi gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych, a więc czy stanowi oddzielną jednostkę pod względem technicznym i ekonomicznym, posiadającą oddzielne kierownictwo, która prowadzi hodowlę zwierząt lub produkuje produkty rolne, utrzymuje grunty do celów produkcyjnych według zasad dobrej kultury rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest bowiem tylko ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą, co wiąże się z kolei z wykonywaniem szeregu czynności (np. agrotechnicznych związanych z uprawą gruntu) oraz podejmowaniem w tym przedmiocie decyzji. Podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a skoro tak, to obowiązkiem organu wywodzącego z tego faktu skutki prawne w postaci odmowy przyznania płatności jest wykazanie tych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 513/18).
Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności, bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Proceder tworzenia sztucznych warunków należy bowiem oceniać kompleksowo (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20).
Prowadząc postępowanie mające na celu zweryfikowanie wniosku o przyznanie płatności organ zobowiązany jest rozważyć, czy w przypadku danego beneficjenta nie wystąpiły okoliczności dotyczące wykreowania tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło. Podmiot wnioskujący winien być świadomy, że złożony przez niego wniosek oceniany jest także w tym aspekcie, zwłaszcza gdy jednocześnie kontroli podlegają wnioski złożone przez podmioty z nim powiązane. Obowiązek udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Natomiast obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności ciąży na organie, który w tym wypadku wywodzi skutki prawne poprzez odmowę przyznania płatności. Pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. W ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności. Składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby mniejsza płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 13/20).
Organ stwierdził, że wyjaśnienia złożone przez M. G. są bardzo ogólne, nie zawierają szczegółów odnośnie wykonywania prac na gruntach rolnych deklarowanych do płatności. Nie rozstrzygnięto kwestii, za czyje środki finansowe dokonywane są zakupy środków do produkcji rolniczej. Pierwotne wyjaśnienia sprowadzały się w zasadzie do potwierdzenia, że działalność rolnicza jest prowadzona wspólnie, później wyjaśnienia uległy zmianie z podkreśleniem, że decyzje są podejmowane osobiście i działalność prowadzona jest samodzielnie. M. G. nie okazał dokumentów świadczących o prowadzeniu działalności rolniczej w sposób samodzielny i niezależny. Oprócz prawa własności do nieruchomości nie posiada własnego majątku w postaci własnych urządzeń i maszyn rolniczych, a wykonywanie zabiegów agrotechnicznych jest uzależnione od Gospodarstwa Rolnego "K." B. G. i pracy zatrudnionych przez niego pracowników. Nie wykazał, aby osiągał jakiekolwiek dochody, ponosił koszty bieżącej działalności rolniczej. Na M. G. wystawiono decyzje i nakazy dotyczące podatku rolnego za 2021 r., jednak nie sposób ocenić, czy są to grunty objęte wnioskiem o dopłaty za 2020 r.
Organ wskazał, że prace rolne na gruntach rolnych 3 wnioskodawców (I. G., M. G. i B. G.) wykonują te same osoby, przedkładane są identyczne umowy zlecenia z S. F. czy na usługi doradcze świadczone przez J. J.
M. G. oświadczył, że w wyniku współpracy gospodarstw od Gospodarstwa Rolnego "K." B. G. otrzymuje corocznie materiał siewny oraz możliwość korzystania ze sprzętu rolniczego będącego jego własnością i usług zatrudnionych przez to Gospodarstwo pracowników, za co w zamian oddaje całość uzyskanych zbiorów. Taka konstrukcja zależności - skutkująca de facto brakiem nastawienia na zysk, pomimo posiadania gruntów o dużym areale - uniemożliwia osiąganie przez M. G. jakichkolwiek dochodów z działalności rolniczej, co w konsekwencji wyklucza uznanie samodzielnego i zarobkowego aspektu tak prowadzonej działalności gospodarczej.
Organ zwrócił uwagę, że brak jest też trwałego, wyraźnego wyodrębnienia działek rolnych tworzących poszczególne gospodarstwo (co potwierdzają świadkowie). W złożonych odpowiedziach na wezwania zarówno M. G., jak i pozostali wnioskodawcy nie byli w stanie przedstawić klarownego i spójnego przypisania działek do gospodarstw wynikających z dokumentów potwierdzających stan posiadania. W tych wyjaśnieniach strony odsyłają do załączonych kopii nakazów płatniczych podatku rolnego. Niestety te dokumenty nie wskazują numerów działek ewidencyjnych, lecz podają jedynie odpowiednio skategoryzowane zestawienie sumarycznych powierzchni gruntów znajdujących się na terenie danej gminy.
Ponadto organ wskazał, że jest w posiadaniu dokumentu złożonego przez B. G. - Sprawozdanie z badań Nr [...], dotyczącego Gospodarstwa Rolnego "K." B. G., z którego wynika, że Gospodarstwo to jest położone na gruntach rolnych w miejscowościach: D., B., M., P., S., Ś., U., Z., J., N., K., Ż. Podczas weryfikacji spraw stwierdzono, że działki rolne znajdujące się w miejscowości D. są deklarowane we wniosku w 2020 r. tylko u I. i M. G., a B. G. nie wnioskuje o płatność do żadnej działki położonej w tym obrębie.
Z przeprowadzonej analizy posiadania działek na podstawie dostępnych organowi danych wynika – jak zaznaczono - że nagminną praktyką stosowaną przez państwa I., M. i B. G. jest deklarowanie działki do płatności przez osobę nieposiadającą do niej tytułu prawnego oraz swoista "żonglerka" działkami między wnioskami stron składanymi na przestrzeni ostatnich lat. Przykładami takiego postępowania są m.in. działki [...], [...] i [...], nabyte 29-12-2018 r. w drodze umowy darowizny przez I. G., jednakże deklarowane do płatności (również w 2020 r.) przez B. G., z wyjątkiem roku 2016, kiedy zostały ujęte we wniosku o dopłaty złożonym w imieniu M. G.. Jako podstawę deklarowania "cudzych" działek strony tłumaczą zawieranymi między sobą umowami ustnymi, co w opinii organu nie zasługuje na uznanie, biorąc pod uwagę okoliczność, iż B. G. - działając jednocześnie jako przedstawiciel ustawowy małoletniej I. G. i pełnomocnik M. G. - takie umowy ustne musiałby praktycznie zawierać sam ze sobą.
Na podstawie dostępnych organowi danych oraz ujawnionych w Elektronicznych Księgach Wieczystych wynika, że działki o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], choć rzekomo użytkowane przez M. G. na podstawie umowy ustnej z B. G., w rzeczywistości nie są własnością B. G., lecz I. G..
Organ wskazał, że dał wiarę danym zawartym w kopii zaświadczenia z dnia 9 lipca 2021 r. z KRUS o podleganiu M. G. ubezpieczeniu rolników od dnia 5 kwietnia 2020 r. oraz nie podważa też uzyskanego wykształcenia rolniczego przez stronę. Jednak powyższe nie wskazuje na to, że strona jest odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym.
Zarzut braku wezwania skarżącego do uszczegółowienia wyjaśnień jest chybiony, bowiem stronę wzywano do udzielenia wyjaśnień, jak i przedstawiała je ona w toku całego postępowania.
Organ nie zarzucał stronie braku wykonywania osobiście zabiegów agrotechnicznych, gdyż żaden rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik posiadał decyzyjność, jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności obszarowych jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 307/20). Zarzut dotyczył jedynie wykonywania tych zabiegów agrotechnicznych przez te same osoby (tj. G. T., M. P., M. D.), które dokonują też prac u I. G. i B. G., który to ostatni jest ich pracodawcą, a powyższe wskazuje na zależność ekonomiczną i powiązania osobowe. To samo dotyczy najmu maszyn. Rolnik, co do zasady nie musi posiadać własnych maszyn i urządzeń, ale korzystanie z maszyn B. G. – ojca M. G. - budzi uzasadnione wątpliwości i również wskazuje na zależność ekonomiczną i powiązania personalne. Pamiętać również należy, że wykonujący pracę na rzecz M. G. pracownicy byli opłacani tylko przez B. G..
Samodzielność w podejmowaniu decyzji przez M. G. także budzi uzasadnione wątpliwości. Nie sposób nie zauważyć, że pierwotne wyjaśnienia strony wskazywały, że podejmowała decyzje w porozumieniu z ojcem B. G. i siostrą I. G.. W późniejszym czasie pojawia się już deklaracja, że osobiście, co potwierdzają w swoich zeznaniach świadkowie, jednak w ocenie organu ta samodzielność i decyzyjność w zarządzaniu tak dużym areałem ziemi przez tak młodą osobę (18 lat), nie zasługuje na danie wiary.
Organ stwierdził, że nie neguje samego faktu wdrażania przez B. G. (ojca) swoich dzieci w system rolnictwa, celem zabezpieczenia przyszłości dzieci i zdobywania przez nie wiedzy i doświadczenia w zakresie rolnictwa oraz zainteresowania dzieci poprzez uczestniczenie w czynnościach na gruntach, wizytowania działek rolnych, jednakże - jak już wskazano powyżej - wielkość przekazanych dzieciom darowizną powierzchni budzi już istotne zastrzeżenia, gdyż powierzchnie te wskazują wyraźnie na sztuczny podział gospodarstwa celem uzyskania wyższych płatności.
Organ wskazał, że po zbadaniu deklaracji z lat 2015-2020 (przedstawienie tabelaryczne w decyzji) zauważalna jest tendencja do corocznego obniżania łącznej powierzchni deklarowanej przez B. G. we wnioskach o przyznanie płatności składanych we własnym imieniu, przy jednoczesnym zwiększaniu deklaracji powierzchniowych I. i M. G. W efekcie tych praktyk, mimo braku istotnej zmiany łącznej powierzchni gruntów rolnych deklarowanych przez wszystkich wnioskodawców od 2017 r., wykreowane zostały podmioty o zbliżonych, niemal jednakowych powierzchniach deklarowanych do płatności, co wskazuje, że działanie takie niewątpliwie jest nakierowane na maksymalizację potencjalnych kwot płatności z ARiMR.
Wskazano, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż I. G., M. G. i B. G. podawali ten sam adres siedziby, adres do korespondencji oraz co istotne ten sam numer konta bankowego, na które przelewane były płatności do gruntów rolnych.
W związku z zarzutem, że M. G., jak i również I. i B. G. w ubiegłych latach byli beneficjentami powyższych płatności, które zostały im na mocy decyzji organu przyznane, a w roku 2020 modele ich gospodarstw rolnych nie zmieniły się w stosunku do lat poprzednich, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie stwierdził, że wydając w latach poprzednich przedmiotowe decyzje przyznające stronom płatności nie dysponował wiedzą o okoliczności stworzenia sztucznych warunków gospodarowania w postaci sztucznego podziału gospodarstwa B. G. w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności.
Organ stwierdził, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonano ustalenia, zgodnie z którym istniejące pomiędzy I., M. i B. G. powiązania osobiste, ekonomiczne i organizacyjne pozwalają stwierdzić, że M. G. nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa oraz że doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego B. G. poprzez wyodrębnienie dodatkowo dwóch mniejszych podmiotów, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności. Strona nie wykazała, że jest odrębnym, samodzielnym producentem rolnym.
Celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów ujętych we wniosku o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem, dzierżawcą, właścicielem czy współwłaścicielem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować, co według organu w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. M. G. nie kieruje sam swoim gospodarstwem, gospodarstwo to nie jest wyodrębnione ani samodzielne pod względem technicznym ani ekonomicznym - jest ściśle powiązane z gospodarstwem B. G., a ponadto dopłaty są przekazywane na ten sam rachunek bankowy, tj. rachunek bankowy B. G., mimo że M. G. dysponuje własnym rachunkiem bankowym, co explicite wynika z wyjaśnień B. G. z 16 lipca 2020 r. oraz przedłożonych w trakcie postępowania wyjaśniającego potwierdzeń przelewów uiszczenia podatków rolnych nałożonych na stronę.
M. G. podawał, że jako ryczałtowiec nie ma obowiązku wystawiania faktur i jako nieletni do kwietnia 2020 r. nie mógł ich wystawiać, natomiast zdaniem organu nie wyjaśnił, jakie działania podejmował na gruntach po kwietniu 2020 r., jako już pełnoletni rolnik.
Organ stwierdził, że sztucznie wyodrębnione podmioty powiązane są ze sobą osobowo - poprzez osobę B. G., który we wszystkich wskazanych podmiotach pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi osobami - jako pełnomocnik M. G. oraz przedstawiciel ustawowy I. G.. W ocenie organu mimo pozornej wielkości podmiotów działalność rolnicza prowadzona jest de facto przez krąg tych samych osób. Zdaniem organu wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozorność, że są producentami samodzielnie prowadzącymi działalność rolniczą. Zawarte we wnioskach o wpis do ewidencji producentów deklaracje o samodzielnym prowadzeniu odrębnych gospodarstw rolnych, stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą nie miały swego potwierdzenia w stanie faktycznym. Gospodarstwa te nie stanowią jednostek wyodrębnionych, lecz są jedynie częścią Gospodarstwa Rolnego "K.", będącego własnością i zarządzanego przez B. G..
Przekazanie dzieciom gruntów rolnych o tak dużym areale miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez trzy podmioty, które w rzeczywistości tworzą jedno gospodarstwo.
Dla dokładnego zobrazowania powodów podjętej przez organ decyzji organ dokonał analizy deklarowanych przez B., M. i I. G. powierzchni, które podlegają modulacji i degresywności stawek płatności. W celu ukazania zależności finansowych organ przeprowadził symulację przewidywanej płatności za rok 2020, jaką mógłby uzyskać B. G., gdyby zadeklarował w jednym wniosku wszystkie działki rolne, do których ubiegano się o płatność. Z przedstawionych wyliczeń wynikało, że łączna przybliżona, teoretyczna płatność za rok 2020 dla jednego wniosku o dopłaty wyniosłaby 517.572,09 zł, zaś dla trzech odrębnych wniosków – 580.728,99 zł.
Analizując te dane należy podkreślić, że gdyby działki były deklarowane przez jednego producenta to wówczas płatność redystrybucyjna zostałaby wypłacona tylko raz, tj. do powierzchni 27 ha, a zgłaszając płatność obszarową dla trzech podmiotów B. G. zyskał płatność redystrybucyjną jeszcze dwukrotnie.
Przekazanie umową darowizny gruntów dzieciom nie wykluczało, aby wnioski o dopłaty do wszystkich gruntów składał tylko B. G.. Wdrożenie dzieci w system rolnictwa nie musi odbywać się poprzez składanie przez nich wniosków o dopłaty, gdyż mogą one aktywnie uczestniczyć w gospodarowaniu gruntami, pomagać i uczyć się nie będąc beneficjentami pomocy finansowej przyznawanej przez ARiMR. Za swój wkład w pracę w gospodarstwie rolnym mogą otrzymywać gratyfikację finansową ze strony rodziców.
W ocenie organu gospodarstwo rolne M. G. w rzeczywistości było wyodrębnione wyłącznie formalnoprawnie, brak jest dowodów na autentyczną samodzielność czy niezależność tego gospodarstwa. Gospodarstwo to pozostawało w ścisłym związku z Gospodarstwem Rolnym "K." B. G., czyli jedynego podmiotu, któremu można przypisać cechę samodzielności. B. G. bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu wszystkich trzech gospodarstw rolnych. Dla I. G. i M. G. jest osobą najbliższą i mającą na nią bezpośredni wpływ (ojciec). Gospodarstwa rolne przypisywane dzieciom B. G. zajmują się produkcją o podobnym charakterze, ukierunkowaną na hodowlę kurcząt, o czym świadczy choćby zbliżona struktura upraw. Wszystkie wykazane powiązania majątkowe, osobowe i organizacyjne uzasadniające twierdzenie o istnieniu zamierzonej koordynacji działań, stanowiły w swej istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między podmiotami, aby uzyskać maksymalne dofinansowanie z ARiMR. Pomimo zatem, że I. G. oraz M. G. wystąpili z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności, działając formalnie jako samodzielni rolnicy, to w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a/ i b/ rozporządzenia nr 1307/2013 tworzyli oni wraz z gospodarstwem B. G. jeden organizm gospodarczy, prowadzący jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Reasumując, tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez I. G., M. G. i B. G. miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego.
Organ uznał zatem działanie ze strony B. G. dotyczące podziału gospodarstwa na mniejsze gospodarstwa wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności z pominięciem ograniczenia deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności w programach. Pozornie wyodrębnione gospodarstwo M. G. nie stanowi jednostki samodzielnej, a jest częścią składową gospodarstwa "K.", należącego do B. G. i przez niego zarządzanego, a prace wykonywane przez dzieci można uznać jako powszechną w rolnictwie pomoc dzieci w gospodarstwie rolnym rodzica.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni, który – - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2157) - decyzją z dnia 14 października 2022 r. (nr 004/6400/9011/2022) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przed organem I instancji, a także wskazaniu zarzutów i argumentacji podniesionej w odwołaniu oraz po przedstawieniu regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że w pierwszej kolejności przenalizować należało schemat rejestracji poszczególnych podmiotów w systemie informatycznym producentów, o którym mowa w art. 2 ustawy o ewidencji producentów i w jaki sposób występowali oni z wnioskami o przyznanie płatności.
Wskazano, że B. G. wystąpił o wpis do ewidencji producentów jako producent rolny w dniu 7 kwietnia 2004 r. wskazując jako adres zamieszkania - ul. P. [...], [...] B.. W dniu 19 listopada 2014 r. złożył wniosek w celu zmiany danych, w którym wskazał, iż pozostaje w związku małżeńskim. W latach 2004-2015 B. G. samodzielnie ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW systematycznie zwiększając powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych, która początkowo wynosiła ok. 3 ha, stopniowo wzrastając do ponad 50 ha w 2007 r., ponad 100 ha w roku 2011 i która w roku 2015 osiągnęła wartość 313,65 ha. W kolejnych latach, gdy indywidualne wnioski zaczęły składać jego dzieci, powierzchnia działek rolnych wykazywana przez B. G. zaczęła maleć i w roku 2020 wyniosła 170,54 ha.
W dniu 15 czerwca 2016 r. niepełnoletni wówczas M. G. złożył wniosek o wpis do EP jako producent rolny, a jako pełnomocnika wskazano B. G.. Zarówno wnioskodawca, jak i reprezentant wskazali jednakowy adres zamieszkania - ul. P. [...], [...] B.. Jako rachunek bankowy wskazano konto należące do B. G..
M. G. uzyskał pełnoletniość w dniu 05.04.2020 r., ale dopiero w zmianie danych złożonej w dniu 12.04.2021 r. nastąpiło wykreślenie umocowania ojca do występowaniu przed ARiMR w jego imieniu, jak również wskazanie indywidualnego rachunku bankowego, będącego w posiadaniu M. G..
Powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana przez M. G. w pierwszym wniosku o przyznanie płatności złożonym w roku 2016 wyniosła 159,37 ha; w latach 2017-2018 uległa na zmniejszeniu do ok. 60 ha, by w kolejnych latach wzrosnąć i osiągnąć 145,81 ha w roku 2020.
I. G. wystąpiła z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów w dniu 11.05.2017 r. Jako pełnomocnika wskazano B. G., jako opiekuna osoby małoletniej, podając również jego rachunek bankowy, a także wspólny adres zamieszkania - ul. P. [...], [...] B.. Wykreślenie reprezentanta oraz wskazanie rachunku bankowego I. G. nastąpiło na podstawie wniosku dotyczącego zmiany danych w EP złożonego w dniu 06.10.2021 r.
I. G. od 2017 do 2020 r. deklarowała grunty o powierzchni wynoszącej około 150 ha.
W dniu 23 maja 2022 r. zarówno I. G., jak i M. G. dokonali zmiany danych EP w zakresie danych adresowych, zgodnie wskazując nowy adres zamieszkania - ul. S. [...], [...] G. Miejsce to znajduje się w odległości ok. 60 km od najbliższych deklarowanych przez nich działek rolnych.
Organ odwoławczy stwierdził, że tak przeprowadzony podział nosi wyraźne znamiona sztuczności. Oddanie pod zarząd gruntów rolnych o znacznej powierzchni niepełnoletnim dzieciom wydaje się nieuzasadnione. Zarówno I. G., jak i M. G. w latach złożenia pierwszych wniosków o płatności, tj. w 2017 i 2016 r. mieli po 14 lat. Wątpliwym jest, aby w tak młodym wieku byli oni w stanie samodzielnie i niezależnie prowadzić działalność rolniczą na własny rachunek i odpowiedzialność, każde z nich na gruntach o powierzchni około 150 ha. Dodać należy, że nawet program dedykowany pomocy w rozpoczynaniu działalności gospodarczej przez młodych rolników zakłada, by osoba ubiegająca się o tę płatność miała ukończone 18 lat. W istniejącym porządku prawnym istnieje wiele instrumentów, za pomocą których rodzice mogą zabezpieczyć przyszłość swoich dzieci, ale z pewnością nie należą do nich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czy też PROW 2014-2020, te bowiem przyznawane są rzeczywistym użytkownikom gruntów rolnych prowadzącym działalność rolniczą, a nie tylko formalnym posiadaczom gruntów rolnych.
Mając powyższe na uwadze organ wykazał – w przedstawionej tabeli - kwotę pomocy finansowej, jaką wnioskodawcy mogliby zyskać, dokonując fikcyjnego podziału gospodarstwa, stwierdzając, że istotne zwiększenie możliwej do uzyskania kwoty pomocy występuje w ramach płatności redystrybucyjnej, którą - po podziale gospodarstwa - można by przyznać stronom jeszcze dwukrotnie, co przekłada się na wzrost płatności o kwotę 9.567,90 zł, a ponadto, składając wnioski wyłącznie we własnym imieniu B. G. nie byłby uprawniony do uzyskania płatności dla młodego rolnika, o którą ubiegał się M. G., a której wysokość wynosi 12.466,27 zł.
Łączna korzyść finansowa, wynikająca z parcelacji gruntów wynosi więc 22.578,22 zł, co stanowi zwiększenie o 5,69 % łącznej kwoty, jaka przysługiwałaby jednemu podmiotowi.
Organ dodał, że powyższe rozważania wymagają również uwzględnienia płatności w ramach PROW 2014-2020, o które ubiegali się wnioskodawcy. Maksymalnie płatność ONW przyznaje się do powierzchni 75 ha na jedno gospodarstwo, co wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW. Gdyby zatem usankcjonować działania wnioskodawców, to ominięty zostałby maksymalny limit areału - 75 ha, a także zredukowane zostałyby skutki wynikające z degresywności płatności w przedziałach powyżej 25 ha oraz 50 ha oraz z kolejności obliczania płatności w podziale na strefy ONW. Zatem w przypadku płatności ONW, poprzez podzielenie gospodarstwa na trzy odrębne jednostki możliwe byłoby (co wskazano w tabeli) niemal dwukrotne zwiększenie wysokości pomocy o kwotę 19.920,15 zł, co bez wątpienia stanowi wymierną korzyść finansową.
Podobnie rzecz ma się w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, która również podlega degresywności oraz ograniczeniom związanym z łączeniem poszczególnych pakietów i wariantów. Zatem w przypadku płatności PRŚK (co przedstawiono w tabeli) można zaobserwować przekraczający 25 % wzrost udzielonej pomocy, gdyby pojedyncze gospodarstwo uległo podziałowi, co przekłada się na kwotę w wysokości 20.502,78 zł.
Łączna kwota zyskana w wyniku podziału w ramach płatności bezpośrednich, ONW oraz rolno-środowiskowo-klimatycznych wynosi zatem 63.001,15 zł, co jest zwiększeniem dopłat o 12,90 % względem przysługujących jednemu gospodarstwu – 488.528,28 zł - i bez wątpienia stanowi wymierną korzyścią finansową.
Wskazano także, że M. G. w 2020 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu ''Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i decyzją nr 00446/21/OR08 z dnia 12.02.2021 r. uzyskał płatność w wysokości 150.000 zł. Pomoc ta, bez podzielenia gospodarstw, nie przysługiwałaby B. G., który w oczywisty sposób nie spełnia podstawowych warunków jej udzielenia takich jak np. nie przekroczenie wieku 40 lat czy też nie prowadzenie działalności rolniczej w odpowiednim okresie przed złożeniem przedmiotowego wniosku.
W ocenie organu odwoławczego podzielenie jednego gospodarstwa na trzy pozornie odrębne podmioty o niemal identycznej powierzchni świadczy o sztucznym wykreowaniu warunków koniecznych do maksymalizacji kwot dopłat, mających na celu ominięcie limitów płatności ustanowionych przez prawodawstwo krajowe i unijne.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność przeanalizowania lokalizacji gruntów rolnych oraz sposobu ich podziału pomiędzy poszczególnych wnioskodawców.
Działki ewidencyjne deklarowane przez 3 wnioskodawców położone są w powiecie bytowskim, w gminach B[1], B., C., P., S. oraz T. Są one zlokalizowane na terenach kilkunastu obrębów ewidencyjnych, w okręgu o promieniu ok. 18 km, którego centrum znajduje się w pobliżu miasta B.. Grunty są w znacznym stopniu rozporoszone - odległość pomiędzy najbardziej skrajnymi działkami ewidencyjnymi, zlokalizowanymi w obrębach Z. , gm. T. oraz M. , gm. C. wynosi aż 35 km.
Zwrócono uwagę, że pomimo dokonanej fragmentacji gospodarstwa częstą sytuacją jest deklarowanie terenów położonych w bliskiej odległości przez każdą ze stron. Przykładem są działki usytuowane w obrębie Ż., gdzie w okręgu o promieniu 0,8 km, na obszarze ok. 2 km2 występują deklaracje: dwóch działek ewidencyjnych wykazanych przez B. G.; dwóch działek ewidencyjnych wykazanych przez I. G. oraz trzech działek wykazanych przez M. G., przy czym działki z wniosków B. G. i M. G. o numerach [...] i [...] bezpośrednio przylegają do siebie.
Skrajną ilustracją powyższej tendencji są deklarowane przez ww. osoby działki umiejscowione w obrębie J. o numerach [...] i [...], nie tylko sąsiadujące ze sobą, ale wręcz stanowiące jednolitą uprawę, co wynika z obrazu ortofotomap z lat 2019 oraz 2021, a także z treści wniosków, w których oboje producentów wskazało tę samą uprawę - pszenicę ozimą.
Równie jaskrawy przykład stanowią działki ewidencyjne położone w obrębie D. o numerach [...], [...] oraz [...], zadeklarowane osobno przez I. G. i M. G., ale w istocie będące homogeniczną uprawą żyta ozimego, co jednoznacznie potwierdza treść ortofotomap i wniosków.
Nie istnieje żadne racjonalne wytłumaczenie, by grunty stanowiące jedną działkę rolną, na której prowadzona jest ta sama uprawa, podlegająca tym samym zabiegom agrotechnicznym, wykonywanym w jednym czasie na całym jej obszarze, uznać za zarządzane niezależnie przez dwie różne osoby.
Poza powyższymi zależnościami, ogólny sposób rozdzielenia gruntów pomiędzy trzech wnioskodawców nie wykazuje żadnych prawidłowości pod względem racjonalizacji gospodarowania na nich, zwłaszcza pod kątem geograficznym, w celu optymalizacji dojazdu do nieruchomości. Podziału nie zorganizowano w ten sposób, by tereny użytkowane przez jednego wnioskodawcę łączyły się w jakiekolwiek większe skupiska np. występujące w danym obrębie ewidencyjnym, co zapewniłoby sprawne zarządzanie i poruszanie się pomiędzy nimi. Rozproszenie działek ma zawsze negatywny wpływ na wydajność ich uprawy. Im większa jest ich odległość od gospodarstwa, tym bardziej spada dzienna i sezonowa wydajność eksploatacyjna agregatów maszynowych.
Grunty rolne nie zostały również rozdysponowane na podstawie prawa własności. W istocie każdy z podmiotów deklaruje w mniejszej lub większej liczbie działki ewidencyjne będące własnością pozostałych osób. I. G. zgłasza do dopłat działkę ewidencyjną o numerze [...], będącą własnością B. G., a także działki nr [...] i [...], których właścicielem jest M. G.. Również M. G. i B. G. deklarują nieruchomości będące własnością pozostałych wnioskodawców. Przykładowo M. G. zadeklarował działki ewidencyjne o nr [...] oraz [...] użytkowane przez niego na podstawie umowy ustnej zawartej z ojcem, gdy w rzeczywistości były one własnością siostry I. G.. Podobnie niespójne deklaracje dotyczą użytkowania przez wnioskodawcę działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie ustnej umowy z ojcem, gdy w rzeczywistości to sam M. G. jest jej właścicielem na podstawie umowy darowizny z dnia 25.10.2013 r.
Powyższe okoliczności - deklarowanie zwartych, jednolitych pod względem rośliny uprawnej działek rolnych przez dwie osoby, a jednocześnie zupełnie dowolna i losowa lokalizacja gruntów deklarowanych w pojedynczym wniosku oraz pominięcie praw własności - świadczą, że podział gruntów został wykonany sztucznie, bez żadnego uzasadnienia z punktu widzenia ekonomiki związanej z logistyką i kosztami prowadzenia gospodarstw rolnych.
Dowodzi to, że jedyną przesłanką dokonanej fragmentacji było kryterium powierzchniowe - grunty rolne zostały rozdzielone w ten sposób, aby utworzyć trzy gospodarstwa o zbliżonej powierzchni wynoszącej ok. 150 ha, co umożliwiło maksymalizację zysków z dopłat poprzez ominięcie wyznaczonych przez ustawodawcę limitów płatności.
W odniesieniu do posiadania wymaganego zaplecza technicznego do prowadzenia prac polowych organ odwoławczy stwierdził, że o sztucznym podziale świadczy też brak jakichkolwiek maszyn rolniczych będących w posiadaniu M. G. w 2020 r. oraz wcześniej. W tym zakresie strona całkowicie była uzależniona od urządzeń zapewnionych jej przez ojca. Racjonalnie skompletowany park maszynowy winien zapewnić efektywność produkcji rolnej z uwzględnieniem optymalnych terminów wykonywania poszczególnych prac agrotechnicznych. Maszyny powinny być odpowiednio dobrane z uwzględnieniem areału gospodarstwa, skali produkcji, czy też czynników przyrodniczych.
Biorąc pod uwagę niebagatelną powierzchnię gospodarstwa M. G., wynoszącą ponad 150 ha gruntów rolnych, nieodpowiednim wydaje się poleganie wyłącznie na maszynach będących w dyspozycji innego rolnika.
Organ zwrócił w tym zakresie uwagę na treść umowy najmu sprzętu rolniczego z dnia 5 kwietnia 2020 r., z której wynika, że maszyny będą wynajmowane wyłącznie w okresach wolnych od prac w gospodarstwie B. G. (§ 2 ust. 2), a zatem prócz niego, korzystać z nich mają jeszcze dwie osoby - nie tylko I. G., ale także M. G..
Park maszynowy każdego gospodarstwa winien umożliwić terminowe wykonanie poszczególnych prac polowych, zapewniając ich jak najwyższą jakość i minimalizując straty. Opóźnienie wykonania zabiegów w stosunku do agrotechnicznie optymalnego terminu powoduje deficyt lub utratę plonu. Właściwa terminowość ma szczególne znaczenie w przypadku uprawy przedsiewnej gleby i siewu, zabiegów chemicznej ochrony roślin, a także zbioru płodów rolnych.
Uwzględniając okoliczności, że wszystkie trzy gospodarstwa uprawiają te same gatunki roślin, charakteryzujące się jednakowymi optymalnymi terminami obróbki, i że nierzadko deklarują działki rolne położone w sąsiedztwie, przy czym wszystkie grunty - w ogólnym ujęciu - rozproszone są na znacznym obszarze, niewydajne i nieopłacalne byłoby wykorzystanie maszyn w terminach i w sposób, jaki wynika z postanowień umowy najmu, który pierwszeństwo w ich użyciu przyznaje B. G., a dopiero w dalszej kolejności jego dzieciom, które musiałyby oczekiwać na zakończenie prac w gospodarstwie ojca. Takie użytkowanie maszyn wykluczałoby zapewnienie optymalnych terminów prowadzenia prac polowych, czego skutkiem byłyby ubytki w plonach w gospodarstwach M. G. i I. G..
Ponadto, biorąc pod uwagę tzw. rozłóg, a więc dojazd z miejsca składowania maszyn do kolejnych pól, poszczególne maszyny musiałyby wielokrotnie pokonywać te same, nierzadko odległe odcinki, najpierw w celu obróbki gruntów B. G., a następnie jego dzieci. To z pewnością byłoby nieopłacalne z punktu widzenia eksploatacji maszyn, ale także ekonomicznie, bo powodowałoby nadmiarowe zużywanie paliwa.
Mając to na uwadze organ uznał, że ww. umowa najmu z dnia 5 kwietnia 2020 r. została sporządzona wyłącznie w celu stworzenia pozorów posiadania dostępu do odpowiednich maszyn rolniczych przez M. G.. Co więcej, jej postanowienia nie były zawsze realizowane, a sąsiadujące ze sobą grunty są uprawiane w tym samym momencie, czego przykładem są wymienione już działki o numerach [...] i [...], które mimo rozdzielnej deklaracji przez B. G. i M. G. przylegają do siebie i uprawiane są jako jedna spójna działka rolna.
Powyższe dowodzi sztuczności wydzielenia gospodarstwa M. G., które nie miało racji bytu, bez zapewnienia nieprzerwanego i niezależnego od woli osób trzecich dostępu do odpowiedniego parku maszynowego, który umożliwiłby prawidłowe rolnicze zagospodarowanie gruntów w 2020 r.
Organ odwoławczy dokonał także przeanalizowania kierunku prowadzonej produkcji roślinnej wskazując, że na sztuczność podziału wskazuje także brak jakiegokolwiek rozróżnienia poszczególnych podmiotów ze względu na prowadzoną produkcję roślinną, gdyż w każdym z gospodarstw powtarzają się uprawy kilku podstawowych gatunków roślin, do których należą: gryka, żyto ozime, łubin i pszenżyto ozime, występujące na znacznych obszarach (jak wykazano w tabeli).
Organ stwierdził, że jak wynika z zeznań G. T. materiał siewny, jaki posłużył do założenia upraw, strona uzyskała od B. G., który składował go w magazynie w miejscowości N. Tam również trafiała większość zebranych płodów rolnych, co potwierdzili kolejni uczestnicy postępowania. Strona sama stwierdziła, że całość uzyskanych zbiorów z gospodarstwa przekazuje ojcu w zamian za udostępnienie sprzętu oraz pracowników.
Część plonów służyła także do wysiewu międzyplonów, a każdy z podmiotów wystąpił na tej podstawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach pakietu 2 ochrona gleb i wód. Także w tych wnioskach zadeklarowano w znacznym zakresie tę samą mieszankę roślin składającą się z gryki, pszenżyta ozimego oraz żyta ozimego tworzącą międzyplony, każdorazowo występujące na obszarze ok. 50 ha.
Powyższe wyklucza jakąkolwiek samodzielność M. G. w zakresie doboru roślin, jak również decyzyjność co do wykorzystania plonów, o których spożytkowaniu rozstrzygał B. G., przechowując je w swoich magazynach, gdzie gromadzono je łącznie, w sposób uniemożliwiający identyfikację, z jakiego gospodarstwa pochodzą.
W odniesieniu do analizy czynnika korzystania z pracowników i usługodawców wskazano, że M. G. nie zatrudnia żadnych osób do obsługi swojego gospodarstwa o znacznym rozmiarze, a wszystkie osoby, które wykonywały na deklarowanych przez niego gruntach prace rolnicze (tj. G. T., M. D., M. P.), są w rzeczywistości pracownikami B. G., który samodzielnie opłacał ich w formie gotówkowej bądź przelewem. Ww. przesłuchani w charakterze świadków próbowali wykazać samodzielność i decyzyjność strony, natomiast przymiotom tym przeczą w pełni opisane powyżej okoliczności, związane z całkowitym uzależnieniem M. G. od środków produkcji dostarczanych mu przez B. G..
Organ wskazał, że nawet jeśli strona wydawała pracownikom jakiekolwiek polecenia, to nie sposób uznać, by był to przejaw indywidualnego prowadzenia działalności rolniczej, faktycznego zarządzania gruntami rolnymi. Nie wystarczy uczestniczyć w pewnym zakresie prac, by móc uznać się za osobę decydującą na własny rachunek o losie danego gospodarstwa. Realny wpływ na pracowników miał wyłącznie B. G., będąc ich pracodawcą. Okoliczność, że scedował on dyspozycyjność co do wykonywania części prac na swego syna nie jest natomiast jednoznaczna z jego samodzielnością.
Skoro materiał siewny zapewniał B. G., to on decydował o kierunku produkcji roślinnej. Natomiast jeśli wszyscy trzej wnioskodawcy uprawiali w przeważającej mierze te same rośliny, to z pewnością wymagały one stosowania identycznych zabiegów wynikających z jednolitej techniki uprawy danego gatunku. Zatem decyzyjność M. G. była pozorna, skoro ograniczała się do zlecenia prac rolniczych, które stanowiły jedynie powtórzenie zabiegów, jakie stosowano na pozostałych gruntach, na których występowały te same gatunki roślin.
W ocenie organu odwoławczego zeznania świadków zostały celowo skonstruowane w sposób, który miał uwypuklić i wyolbrzymić kierowniczą rolę M. G. w zarządzaniu deklarowanymi przez niego działkami rolnymi. Tymczasem korzystanie z usług tych samych pracowników, opłacanych wyłącznie przez B. G. świadczy o tym, że wydzielenie części gruntów pod pozorny zarząd M. G. zostało wykreowane w sposób sztuczny.
W żadnym stopniu o samodzielnym prowadzeniu przez stronę działalności rolniczej nie świadczy skorzystanie z usług doradcy rolniczego, wręcz przeciwnie, może ono oznaczać, że część decyzji co do rozwoju gospodarstwa jest powierzona doradcy lub bezpośrednio wynika z jego działań i sugestii. Doradca zgodnie ze swoją profesjonalną wiedzą i rozeznaniem rynku może nadawać kierunek produkcji rolnej prowadzonej przez dane gospodarstwo.
Organ stwierdził, że analizując treść pisemnej informacji przedłożonej przez J. J. oraz jego zeznań należy wskazać, że samo zainteresowanie funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego, czy też uczestniczenie w części związanych z tym prac nie powoduje, że dana osoba staje się rolnikiem w rozumieniu prawa unijnego.
Wprowadzanie korzystnych dla środowiska działań rolno-środowiskowo-klimatycznych i wynikający z nich wzrost żyzności i ograniczenie erozji gleby nie musiało się wiązać z podzieleniem gospodarstwa B. G.. Działanie to mogło być w równym stopniu realizowane, gdyby do takiego podziału nie doszło, zwłaszcza, iż każdy z wnioskodawców realizuje wariant 2.1 - Międzyplony na zbliżonym areale. Jednakże dopłaty z tytułu realizacji powyższego programu w ramach jednego wniosku byłyby znacznie obniżone z tytułu degresywności.
W ocenie organu odwoławczego rzeczywistą istotę dokonanej fragmentacji przedstawił sam doradca, gdy stwierdził, że: "Prowadzone odrębne gospodarstwa powyższych beneficjentów mają na celu w perspektywie kolejnych lat produkcyjnych poszczególnych gospodarstw skorzystać z dostępnych programów pomocowych PROW 2023-2027". To stanowiło istotę współpracy z J. J., którego zadaniem było wyszukiwanie i dobieranie programów pomocowych, w tym takich, z których nie mógłby skorzystać sam B. G., tak jak miało to miejsce w przypadku uczestnictwa M. G. w operacji "Premie dla młodych rolników".
W odniesieniu do badania okoliczności czy gospodarstwo M. G. generuje koszty i dochody ze swojej działalności organ wskazał, że z całego zgromadzonego materiału w postępowaniu, w tym także wyjaśnień strony i zeznań świadków nie wynika, by domniemane gospodarstwo M. G. osiągało jakiekolwiek dochody, ani też ponosiło jakichkolwiek realne koszty prowadzenia działalności rolniczej. M. G. wszedł w posiadanie gruntów rolnych na mocy darowizny od rodziców, a ponadto wykazuje we wniosku działki ewidencyjne użyczone mu i stanowiące własność B. G. i I. G.. Materiał siewny jest dostarczany z własnych zbiorów B. G., który zapewnia także synowi dostęp do niezbędnych maszyn oraz nieodpłatnie umożliwia mu korzystanie z pracy osób opłacanych wyłącznie przez niego.
W zamian za powyższe strona przekazywała B. G. całość zbiorów uzyskanych z gospodarstwa, a co więcej - do chwili dokonania zmian w ewidencji producentów w kwietniu 2021 r. - wszelkie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz PROW 2014-2020 miały także być kierowane bezpośrednio na rachunek bankowy posiadany przez niego.
Powyższe dobitnie świadczy o braku samodzielności i sztuczności wydzielenia gospodarstwa M. G., które nie tylko nie ponosi żadnych kosztów prowadzenia działalności rolniczej, ale również nie generuje żadnych zysków z produkcji rolnej.
Za dochód z działalności rolniczej nie można uznać zysku wynikającego ze wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ - zakładając racjonalną gospodarkę gruntami - ta rośnie samoistnie wraz z upływem czasu i nie ma żadnego znaczenia, czy poszczególne działki ewidencyjne są w posiadaniu jednej, czy trzech różnych osób.
M. G. nie mógł również swobodnie decydować, w jaki sposób zostaną wykorzystane przyznawane mu uprzednio dopłaty, ponieważ do dnia 12 kwietnia 2021 r., kiedy to dokonał zmian we wniosku o wpis do ewidencji producentów, wszelkie płatności były przekazywane na rachunek bankowy będący własnością B. G..
W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniami organu I instancji na temat ogólności i braku precyzji wyjaśnień udzielonych przez M. G. co do prowadzonej przez niego działalności rolniczej, które sprowadzały się wyłącznie do wymienienia podstawowych prac agrotechnicznych, jakie prowadzone są w każdym gospodarstwie rolnym i do podkreślania własnej samodzielności i decyzyjności w tym zakresie. Strona nie okazała dokumentów świadczących o prowadzeniu indywidualnej działalności rolniczej, co należy rozumieć w ten sposób, że - co prawda - przedstawiła ona dokumenty mające poświadczyć tę okoliczność, niemniej w ocenie organu nie była w tym skuteczna. Organ ocenił zeznania świadków, stwierdzając, iż świadczą one o zależności ekonomicznej i powiązaniach osobowych pomiędzy stroną a B. G., co przeczy celowi dofinansowania do produkcji rolnej i pomocy rolnikom, którzy faktycznie użytkują grunty rolne, a nie są tylko formalnymi ich posiadaczami. Fakt, że organ I instancji odmiennie ocenił działania strony, czy też przedstawione przez nią dowody nie świadczy, że takiej oceny nie dokonał w ogóle.
Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza mając na uwadze doniosłość wydanych rozstrzygnięć, natomiast uchybienia w tym zakresie nie świadczą o tym, że orzeczenia organu są błędne. Nie jest tak, że organ I instancji zupełnie nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, a właściwie w realiach niniejszej sprawy - za nieudowodnione. Organ I instancji podniósł wszakże, że M. G. nie dowiódł, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo. Zaistnienie trzech przesłanek umożliwiających pozbawienie danego podmiotu płatności również zostało zakomunikowane. W zaskarżonej decyzji wskazano, że doszło do sztucznego podziału gospodarstwa B. G. poprzez wyodrębnienie dwóch mniejszych podmiotów, dokonanego w celu zawyżenia płatności, tymczasem celem wsparcia jest dofinansowanie produkcji rolnej i pomoc rolnikom, rozumianym jak faktyczni użytkownicy gruntów rolnych.
W zaskarżonej decyzji wskazano, na podstawie jakich okoliczności, zdarzeń i czynności uznano, że powiązania między podmiotami stanowią o stworzeniu sztucznych warunków. Organ w szczególności opisał jakie zmiany w deklaracji gruntów przez B. G. miały miejsce w latach 2015-2020 i jakie powierzchnie do płatności zaczęli w tych latach wykazywać pozostali wnioskodawcy oraz podniósł, że dokonany w ten sposób podział był nakierowany na maksymalizację kwot dopłat. Parcelacja działek nie rozpoczęła się - jak wskazywała pełnomocnik - w roku 2018, ale już w 2016 r., kiedy to pierwsze grunty zostały przedstawione do dopłat przez M. G. i była kontynuowana w roku 2017, gdy o płatności zaczęła występować I. G.. W ramach badania elementu subiektywnego organ może oceniać zamiar towarzyszący czynnościom w chwili zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność i to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, które mogą implikować sztuczne stworzenie warunków. Ocena powinna być przeprowadzona także z uwzględnieniem okoliczności, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 39/20).
W odniesieniu do zarzutu obrazy art. 8 k.p.a. poprzez odmowę przyznania płatności mimo udzielania dopłat w latach ubiegłych organ wskazał, że w prowadzonej sprawie organy ARiMR są jedynie zobowiązane i uprawnione do wydania orzeczenia co do kwalifikowalności wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2020, ale mogą to uczynić także w ujęciu historycznym, na podstawie okoliczności, jakie zaszły wcześniej, w chwili dokonywania sztucznego podziału. Nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza, że decyzje w zakresie przyznania płatności za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik sprawy danej, będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej. Przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie powinno mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji, jeżeli ocenie podlega zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I GSK 499/19).
Organ odwoławczy szczegółowo wymienił ustalenia organu I instancji, które uznano za prawidłowe, w zakresie w jakim w oparciu o nie stwierdzono fakt stworzenia sztucznych warunków. W tym zakresie wskazano na element obiektywny - to jest ustalenie, że nie został osiągnięty cel dofinansowania produkcji rolnej i dotowania faktycznych użytkowników gruntów, a także element subiektywny, który przejawia się w woli ominięcia limitów płatności. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie dostarczonych dowodów, które w taki sam sposób ocenił organ odwoławczy. Organ nie dopatrzył się naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013, art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013, które zastosowano właściwie.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowy jest wniosek organu pierwszej instancji, że przedstawione faktury sprzedaży słomy i zboża ze zbiorów z 2021 r. nie dotyczą toczącego się postępowania o przyznanie płatności za rok 2020 oraz że stoją one w jawnej sprzeczności z wcześniejszymi zeznaniami samej strony i świadków, mówiących o tym, iż całość uzyskiwanych zbiorów z gospodarstwa rolnego przekazywana była ojcu.
Organ I instancji, korzystając ze swojego uprawnienia do swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a., wyciągnął z przedłożonych przez stronę materiałów odmienne wnioski, niż oczekiwała tego strona, co jednakże w żaden sposób nie świadczy o jakimkolwiek naruszeniu procesowym, czy też materialnoprawnym.
Za w pełni trafne uznano także ustalenie, że działki rolne nie zostały w trwały i wyraźny sposób wydzielone. Oznaczenie zakresu czynności i nazwiska osoby deklarującej daną działkę ewidencyjną na mapie na potrzeby wykonania prac polowych nie świadczy o wyodrębnieniu i posiadaniu tej nieruchomości. Natomiast z zeznań wynika, że bez owych map świadkowie nie mieliby jakiejkolwiek wiedzy na temat tego, na czyich gruntach aktualnie się znajdują i na rzecz kogo w danym momencie prowadzą prace. Faktem jest, że działki ewidencyjne deklarowane przez poszczególnych wnioskodawców nie są wydzielone ani ze względu na prawo własności, ani geograficznie, ani też pod względem różnic w uprawach.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie prawidłowo przyjęto, że gospodarstwo skarżącego wyodrębniono w celu uzyskania wyższych dopłat, bowiem wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego i jego kompleksowej i rzetelnej oceny. Organ odwoławczy zaznaczył, że samo przekazanie własności części nieruchomości dzieciom było podyktowane czynnikami niezwiązanymi z płatnościami, niemniej zmiana właściciela gruntów nie warunkowała zmiany osoby ubiegającej się o przyznanie płatności, ponieważ prawo do nich nie jest uzależnione od tytułu prawnego, a związane jest z rzeczywistym użytkowaniem gruntów. Po przekazaniu części działek dzieciom, nie musiały one składać odrębnych wniosków w swoim imieniu, a uczyniły tak pod dyktando B. G., w celu maksymalizacji zysków z dotacji.
W sprawie prawidłowo oceniono, że zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, iż B. G. bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu wszystkimi trzema gospodarstwami. Poza oczywistymi powiązaniami wynikającymi z koneksji rodzinnych, to on decydował o kierunku produkcji rolnej, zwłaszcza, że był dostarczycielem materiału siewnego, który pochodził głównie z jego zbiorów. Okoliczność tę potwierdza wskazywanie tych samych gatunków roślin we wnioskach M. G. i I. G..
W ocenie organu zeznania świadków są miało wiarygodne w tej części, w której starają się oni uwypuklić i podkreślić rzekomą samodzielność M. G.. Organ podkreślił, że ich wiedza co do posiadania poszczególnych nieruchomości jest ograniczona i pochodzi wyłącznie z treści okazywanych im mapek. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że świadkowie, to jest G. T., M. D. oraz M. P. są zatrudniani i opłacani przez B. G., więc nie sposób oczekiwać, by zeznawali oni wbrew tezom i wnioskom formułowanym przez swojego pracodawcę. Przedłożone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego umowy zlecenia ze S. F., czy też umowy o dzieło zwarte z Ośrodkiem Doradztwa Rolniczego w L., zdaniem organu, nie świadczą o samodzielności poszczególnych wnioskodawców, zwłaszcza że umowy dotyczące wykonania tych samych usług i prac zawierali również pozostali wnioskodawcy.
Następnie organ odwoławczy kolejno dopuścił dowody z dokumentów, które załączono do odwołania i dokonał ich oceny w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
W tym zakresie wskazano, że sformułowany w oświadczeniu z dnia 27 kwietnia 2022 r. zarzut dotyczący niekompletności dokumentacji jest bezzasadny i nie znajduje potwierdzenia w stanowisku wyrażonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bytowie, który wyjaśnił, że strona przedłożyła do akt sprawy wyłącznie te dokumenty, które uznała za stosowne.
W odniesieniu do formularza uczestnictwa w Programie L., dokument ten nie przesądza o tym, że strona prowadziła działalność rolniczą i była rolnikiem w rozumieniu prawodawstwa unijnego, nie ma on więc żadnej mocy dowodowej w tym kontekście. Umowa sprzedaży siewnika z dnia 20.09.2021 r. nie ma wpływu na rozpatrzenie sprawy dotyczącej płatności na 2020 r. Zakup pojedynczego siewnika nie przesądza jednocześnie o osiągnięciu odpowiedniego stopnia umaszynowienia 150-hektarowego gospodarstwa.
Zawarcie umowy dotyczącej sporządzenia projektu budowlanego nie świadczy o samodzielności strony. W pierwszej kolejności organ zauważył, że trzy budynki inwentarskie dla kur niosek mają powstać na działce ewidencyjnej o numerze [...], która jest własnością B. G. i jego małżonki, a w latach 2014-2022 była deklarowana przez niego w kolejnych wnioskach. Co więcej, umowę o tożsamej treści i przedmiocie z tym samym wykonawcą zawarła także I. G.. Również w jej przypadku budynki inwentarskie o tym samym przeznaczeniu, w tej samej ilości mają zostać wybudowane na działce nr [...]. Nie sposób uznać pełnej niezależności M. G., skoro budynki, które mają posłużyć do jego rzekomo samodzielnej działalności rolniczej, w tym drobiarskiej, powstać mają na nieruchomości należącej do jego ojca. Nadto w § 2 pkt 4 umowy zapisano, że ostateczny termin wykonania przedmiotu umowy ustalono na dzień 30.12.2022 r.
Takie same wnioski wynikają z analizy treści umowy o sporządzenie karty informacyjnej przedsięwzięcia/raportu o oddziaływaniu na środowiska. Zarówno M. G. jak i I. G. podpisali umowy o identycznej treści, z tym samym wykonawcą, a jedyną różnicą pomiędzy dokumentami jest data zawarcia umowy.
Przedłożone dokumenty mające potwierdzać rzekomą sprzedaż płodów rolnych są niewiarygodne i zostały sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania, co zamiast potwierdzać niezależność M. G., wręcz przeciwnie świadczy o dalszym sztucznym kreowaniu okoliczności, które miałoby to wykazać. Z pewnością nie stanowią one dowodów księgowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 217), a o ich nieautentyczności w jawny sposób świadczą zbliżony lub wręcz identyczny wygląd wszystkich dokumentów (ten sam układ treści, ta sama czcionka), jak również brak jakiejkolwiek aktualizacji cen, pomimo iż dokumenty miały zostać rzekomo sporządzone w różnych datach, w przeciągu jednego roku kalendarzowego. Powyższe materiały są w oczywisty sposób sprzeczne z dotychczasowymi wyjaśnieniami strony i zeznaniami świadków, z których wnikało, że całość zebranych plonów była przekazywana B. G.. Z kolei kopie faktur dotyczą sprzedaży drewna, a nie płodów rolnych, które to po zbiorach, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, były magazynowane w silosach należących do ojca strony położonych w N.
Organ odwoławczy stwierdził, że kuriozalnym wydaje się "przypomnienie sobie" dopiero na etapie składania odwołania w 2022 r. o kolejnym pracowniku - B. H., który rzekomo miał świadczyć pracę na rzecz strony i pozostawał nieznany wszystkim pozostałym osobom prowadzącym czynności agrotechniczne, z których dotychczasowych zeznań wynikało, iż to wyłącznie oni wykonywali prace na gruntach wykazywanych przez M. G..
W ocenie organu odwoławczego zaprezentowane umowy o świadczenie usług nie mają potwierdzenia w stanie rzeczywistym i przygotowano je wyłącznie na potrzeby uprawdopodobnienia niezależności strony, by fikcyjnie ukazać, że korzystała z usług innych osób, niż pracownicy zatrudniani przez jej ojca. Poza identyczną formą umów datowanych na 01.03.2019 r. oraz 02.03.2020 r. wątpliwości budzi ich sama treść. Zgodnie z § 1 ust. 1 usługi mają obejmować prace takie jak orka, siew i zbiór plonów, czyli wszystkie minimalne zabiegi prowadzone w toku całego cyklu wegetacyjnego danej rośliny, co jest technicznie niemożliwe do wykonania zgodnie z zapisanymi w § 5 ust. 1 umów terminem realizacji usług, tj. do dnia 15.05.2020 r. Wątpliwości budzi też data wskazana w § 5 ust. 1 obu umów, gdyż mimo domniemanego ich zawarcia w różnych latach widnieje tam ten sam dzień 15.05.2020 r.
Do odwołania załączono dokumenty zatytułowane "zapłata zgodnie z umową dzierżawy z dnia 06.04.2020 r." opatrzone datą 29.05.2020 r. oraz 28.05.2021 r., brak jednak jakiejkolwiek aktualizacji cen, pomimo że dokumenty miały zostać rzekomo sporządzone w różnych latach.
Organ stwierdził, że nie można uznać, by M. G. prowadził działalność rolniczą w rozumieniu przepisów prawa na podstawie okoliczności, iż wydzierżawił on stanowiące jego własność grunty rolne innemu rolnikowi. W takiej sytuacji to dzierżawca jawi się jako producent rolny, nie zaś wydzierżawiający.
Fakt posiadania zaświadczenia UDT, zaświadczenia kwalifikacji zawodowej oraz zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy w żaden sposób nie przesądza tego, że strona prowadziła działalność rolniczą. Kopia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 13.01.2021 r. nie ma wpływu na rozpatrywanie sprawy dotyczącej płatności na rok 2020.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy nie stwierdził, by w obiektywny i bezsprzeczny sposób potwierdzały one tezy M. G. co do tego, iż przysługują mu wnioskowane płatności. Nie jest wykluczone, że M. G. w przyszłości osiągnie odpowiedni poziom niezależności i samodzielności w takim stopniu, by możliwe było uznanie go za indywidualnego rolnika, zarządzającego samowystarczalnym gospodarstwem rolnym, generującym dochody i ponoszącym wszystkie koszty wynikające z prowadzenia działalności rolniczej. Niemniej ubieganie się o płatności w latach 2016-2020 w ustalonym stanie faktycznym i prawnym należy uznać za nieuzasadnione.
W podsumowaniu organ stwierdził, że M. G. nie jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą i w rzeczywistości nie zarządza gospodarstwem rolnym zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1307/2013. Deklarowane przez niego działki rolne zostały jedynie pozornie wyodrębnione z gospodarstwa rolnego B. G. w celu uzyskania korzyści finansowej poprzez obejście ustanowionych limitów płatności bezpośrednich i pomocy w ramach PROW 2014-2020, po uprzednim fikcyjnym zarejestrowaniu syna jako samodzielnego producenta rolnego. O pozorności takiego podziału świadczą z jednej strony rozproszenie gruntów na przestrzeni wielu obrębów ewidencyjnych, bez jakiejkolwiek racjonalnej koncentracji w ramach danego podmiotu, a z drugiej - występujące sytuacje, gdy grunty rolne położone w bliskim sąsiedztwie (lub wręcz pojedyncze, zwarte uprawy) wykazują różne osoby. Ponadto, dzieląc nieruchomości na poszczególne wnioski nie kierowano się prawem własności. Strona nie posiadała w 2020 r. jakichkolwiek maszyn, ani nie zatrudniała żadnych pracowników, co jednoznacznie ukazuje brak jej samodzielności, zwłaszcza, że rzekomo miała ona zarządzać gospodarstwem rolnym o znacznej powierzchni wynoszącej aż 150 ha, co jest niewykonalne przy braku stałego dostępu do parku maszynowego oraz odpowiedniej siły roboczej. M. G. nie posiadał zatem decyzyjności co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Nie mógł nakazać, jakie rośliny uprawiać, jakich zabiegów agrotechnicznych dokonywać, czy też swobodnie podejmować decyzje o terminie zbioru, a całość produkcji rolnej była uzależniona od B. G.. Strona nie wypracowywała żadnego dochodu z gospodarstwa rolnego, ani nie ponosiła bieżących kosztów prowadzenia działalności rolniczej. Środki produkcji dostarczał B. G., pobierając wytworzone płody rolne. Ponadto to na jego rachunek bankowy przekazane zostały wszelkie dopłaty przyznane M. G. oraz I. G. w latach 2016-2019. W realiach niniejszej sprawy należało przyjąć, że mamy do czynienia z jednym gospodarstwem rolnym, zarządzanym przez B. G.. To on realnie decydował o wszelkich aspektach jego funkcjonowania, nadając kierunek prowadzonej działalności rolniczej, zapewniając niezbędne maszyny i siłę roboczą oraz był faktycznym beneficjentem korzyści finansowych wypracowywanych z prowadzonej działalności rolniczej. Jego dzieci - I. G. oraz M. G. brali udział w części prac, ograniczonych jedynie do pojedynczych, wyspecjalizowanych czynności, takich jak pobieranie próbek gleb, badanie wilgotności zboża, czy też redagowanie wniosków o dopłaty. Ich pracę można uznać za powszechną w rolnictwie w Polsce, jako pomoc dzieci w gospodarstwie rodzica, nie zaś za prowadzenie działalności samodzielnie i na własny rachunek. Jedyną osobą w pełni wypełniającą definicje rolnika prowadzącego działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym zgodnie z art. 4 ust. 1 lit a-c rozporządzenia nr 1307/2013 jest B. G..
W sprawie doszło zatem do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności, w co bezpośrednio zaangażowani byli nie tylko B. G., ale również jego dzieci, które własnoręcznie podpisywały kolejne wnioski o przyznanie płatności lub poświadczały je w sposób elektroniczny, z pewnością mając świadomość, iż nie są one osobami w pełni uprawnionymi do otrzymania dopłat. Proceder ten rozpoczął się już w 2016 r. z chwilą zgłoszenia żądania rejestracji pierwszego z pozornie wydzielonych producentów M. G. i trwał on także w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Co więcej, można mówić o dalszym pogłębianiu pozorów prowadzenia działalności rolniczej, ponieważ nawet na etapie postępowania odwoławczego przedstawiano kolejne dokumenty, które miały uwiarygadniać postawę poszczególnych stron, a tymczasem ich treść budzi poważne wątpliwości organu co do ich autentyczności, tj. czy mają one odzwierciedlenie w stanie faktycznym.
Pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami niewątpliwie wystąpiła więź personalna, jako że są członkami najbliższej rodziny, ale też prawna, ponieważ przez większy okres ubiegania się o płatności, w latach 2016-2020 B. G. był przedstawicielem ustawowym I. G. i M. G.. Organ odwoławczy stwierdził, że została wykazana również silna więź ekonomiczna i funkcjonalna, która przejawiała się w całkowitej zależności wykreowanych gospodarstw dzieci od osoby B. G. i zapewnianych przez niego środków produkcji rolnej. Istnieją poważne wskazówki świadczące o tym, że doszło do zamierzonej koordynacji działań pomiędzy poszczególnymi osobami. Zarówno B. G., jak i jego dzieci brały udział w postępowaniu przedstawiając wnioski, dokumenty i wyjaśnienia, często posiadające jednakową treść o znacznym stopniu uogólnienia, których celem było uprawdopodobnienie ich działań, a które organ ostatecznie ocenił jako nieposiadające odzwierciedlenia w rzeczywistości. To samo dotyczy oświadczeń i zeznań osób trzecich, treść których także oceniono jako niewiarygodną w istotnym zakresie, odnoszącym się do prób uprawdopodobnienia twierdzenia stron co do ich samodzielności.
Organ odwoławczy – w kontekście oceny zaistnienia trzeciej z przesłanek wymaganych do pozbawienia danego podmiotu płatności (tj. wystąpienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia) – zaznaczył, że ze względu na ubieganie się przez M. G. o wiele różnych płatności, wymagana jest w tym przedmiocie kompleksowa ocena, zawierająca ustalenia co do wszystkich wnioskowanych rodzajów dopłat, ponieważ dopiero wówczas ukazuje się pełen obraz zaistniałych nieprawidłowości. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II GSK 1518/15) ocena czy dochowano celu konkurencyjności przedsiębiorców ma dwie rodzajowe formy. Winna być dokonywana indywidualnie, w kontekście konkretnego przedsiębiorcy, a więc ustalić należy, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia jego konkurencyjności. Ale oceniać ją należy także w aspekcie ogólnym, a więc odnosić do tego czy dotowanie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do zachwiania, naruszenia konkurencyjności na danym rynku.
Oczywiste jest, że uczestnictwo w procederze stworzenia sztucznych warunków zawsze będzie przyczyniało się do obniżenia konkurencyjności rolnictwa, ponieważ sprzyja ono nadmiernej koncentracji nienależnych środków finansowych w rękach jednego przedsiębiorcy, co sprzyjać będzie jego ekspansji na lokalnym rynku, kosztem jego pozostałych uczestników. Działania takie niewątpliwie powodują spowolnienie rozwoju wiejskich gospodarek i społeczności i skutkują obniżeniem indywidualnych dochodów rolników, pracujących w miejscowych gospodarstwach, negatywnie wpływając na poziom życia ludności wiejskiej. Nieuzasadniony rozwój pojedynczego gospodarstwa może mieć także negatywny wpływ na zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów, gdyż w oczywisty sposób może służyć praktykom monopolistycznym i prowadzić do dyktowania cen. Nadmierna koncentracja gruntów w obrębie pojedynczego gospodarstwa ukierunkowanego na jednolitą produkcję roślinną i zwierzęcą niewątpliwie sprzyja także powstawaniu systemów monokultury rolnej, co ma niekorzystny wpływ na środowisko, co niweczy cel wspólnej polityki rolnej zmierzający do zapewnienia zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu. Nawet jeśli poszczególni wnioskodawcy realizowali wymogi zazielenienia oraz uczestniczyli w programach rolno-środowiskowo-klimatycznych, to wydzielenie trzech gospodarstw w żaden sposób nie przyczyniło się do zwiększenia poziomu i zasięgu działań korzystnych dla klimatu i przyrody. Nieuzasadniony rozwój pojedynczego gospodarstwa może mieć także negatywny wpływ na zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów, gdyż w oczywisty sposób może służyć praktykom monopolistycznym i prowadzić do dyktowania cen.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób dopatrzyć się, aby dotychczasowe wsparcie udzielone M. G. w jakikolwiek sposób przyczyniło się do wzrostu konkurencyjności jego wydzielonego gospodarstwa. Pomimo dopłat wypłaconych w latach 2016-2020 w niebagatelnej kwocie 608.048,65 zł w żaden sposób nie inwestował on w zaplecze techniczne, nie kupował maszyn i urządzeń rolniczych, nie tworzył nowych miejsc pracy, a cała jego działalność opierała się na wykorzystaniu środków produkcji zapewnianych mu przez ojca.
Tym samym należy uznać, że proces sztucznego podziału zainicjowany przez B. G. przy udziale jego dzieci narusza cele określone w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013, jak również jest niezgodny z ogólnymi założeniami wspólnej polityki rolnej określonymi w art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Wszystkie płatności bezpośrednie oraz w ramach PROW 2014-2020 mają służyć wsparciu rolników, którzy faktycznie prowadzą działalność rolniczą, a nie są tylko formalnymi posiadaczami gruntów. Jest to nie tylko podstawowy warunek, ale również nadrzędny cel każdej z form pomocy i został on zapisany m. in. w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚK. Wobec tego już samo sztuczne wykreowanie warunków w celu wykazania, iż M. G. i jego działania odpowiadają definicji rolnika prowadzącego działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, stanowi o zaprzeczeniu i niemożności osiągnięcia powyższego celu.
Płatność ONW służy rekompensowaniu rolnikom utraty dochodów i ponoszenia dodatkowych wydatków, w związku z gospodarowaniem w niekorzystnych warunkach (w przypadku płatności ONW), a stworzony w tym celu system płatności preferuje mniejsze gospodarstwa, co ma na celu przeciwdziałanie kumulacji środków w dużych gospodarstwach, a także zachęcenie rolników do propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W tym celu ustanowiony został regresywny system stawek płatności, które ulegają zmniejszeniu wraz z wielkością areału gospodarstwa. W związku z tym wszelkie działania służące obchodzeniu tych regulacji uznać należy za sprzeczne z ich celem, co uprawnia do zastosowania sankcji z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej, skutkujących pozbawieniem prawa do uzyskania płatności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 827/17). Podobnie, w odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. (sygn. akt I SA/Go 49/20) uznał, że rozdrabnianiu zawiadywanego areału można przypisać cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Przekształcenia oraz transfery gruntów rolnych mogły posłużyć obejściu mechanizmów wyrażających się w zmniejszeniu kwot płatności proporcjonalnie do wielkości areału. Ponadto, jak wskazano w art. 28 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1305/2013 płatności rolno- środowiskowo-klimatyczne mają rekompensować beneficjentom całość lub część dodatkowych kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań.
W realiach niniejszej sprawy wykazano, że M. G. nie wypracowywał żadnych istotnych dochodów, ani nie ponosił kosztów swojej działalności, zatem dokonanie sztucznego podziału stanowiło zaprzeczenie celu wsparcia wyrażonego w powyższej normie prawnej. Przedmiotowa płatność ma stanowić zadośćuczynienie z tytułu zredukowanych dochodów i poniesionych wydatków, a nie te dochody kreować.
W niniejszej sprawie, w wyniku sztucznego stworzenia warunków, w oczywisty sposób naruszony miał zostać mechanizm zapobiegania gromadzenia środków w gospodarstwach o znacznym rozmiarze. Wprowadzenie zasad modulacji i degresywnych płatności - redystrybucyjnej, związanej do powierzchni upraw, ONW oraz rolno-środowiskowo-klimatycznej miało przeciwdziałać koncentracji pomocy finansowej w rękach największych rolników i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Działania podjęte przez B. G. z udziałem jego dzieci stanowiły zaprzeczenie tego celu wsparcia.
Konkludując, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie ziściły się wszelkie przesłanki do zastosowania ogólnej oraz szczególnej normy sankcyjnej, o których mowa - odpowiednio - w art. 4 ust. 3 rozporządzeniu nr 2988/95 oraz w art. 60 rozporządzenia nr 640/2014. Skutkiem tego jest odmowa przyznania wszystkich płatności pochodzących z sektorowego prawodawstwa rolnego, o które ubiegała się strona w ramach tegoż postępowania, a więc jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników a także płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.
M. G. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie płatności; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego dotychczasowego materiału dowodowego, a także braku wszechstronnej przez organ oceny podejmowanych przez stronę skarżącą działań w ramach gospodarstwa rolnego na podstawie dowodów, zgromadzonych w sprawie, braku przeanalizowania z osobna, jak i we wzajemnym powiązaniu każdego dowodu w sprawie, braku dokonania całościowej i swobodnej, lecz wybiórczej i dobrowolnej oceny zeznań wszystkich świadków, braku zestawienia zeznań świadków i wyjaśnień strony skarżącej z celami systemu wsparcia, a także braku ustalenia zamiaru skarżącego przy wnioskowaniu o przyznanie płatności, co w konsekwencji doprowadziło do braku wykazania przez organ wyłącznego zamiaru strony skarżącej w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, a także wykazania korzyści, która byłaby sprzeczna ze wszystkimi celami wsparcia;
2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy ocena wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazanie w sposób wyczerpujący dowodów, które organ uznał bądź którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej jest niezbędne do prawidłowego, całościowego i rzetelnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a przede wszystkim wykazania, że w realiach tejże sprawy zaszły łącznie trzy przesłanki, umożliwiające pozbawienie danego podmiotu płatności i wykazanie wyłącznego zamiaru strony skarżącej uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, podczas gdy gospodarstwo rolne nadal jest prowadzone samodzielnie przez skarżącego, który biorąc udział w programach ARiMR, zdobywając nowe kompetencje i doświadczenie rozwija swoją działalność rolniczą;
3/ art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie uznano, że istnieją powiązania na tyle istotne, aby stwierdzić, że w 2020 r. stworzono sztuczne warunki i jakie okoliczności (o których miałby dowiedzieć się organ w niniejszej sprawie) od 2018 r. (bądź wcześniej) w modelu gospodarstwa strony skarżącej uległy zmianie;
4/ art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej płatności, w sytuacji gdy strona skarżąca w ubiegłych latach korzystała z powyższych płatności, które zostały jej decyzjami ARiMR przyznane,
5/ art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013; art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013 - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w wyniku nierzetelnej oceny dostarczonych dowodów i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie analizy w sposób wszechstronny i swobodny subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w odniesieniu do niniejszej sprawy, a także niewykazanie przez organ wyłącznego zamiaru strony skarżącej w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, skutkujące bezzasadnym przyjęciem, iż doszło do sztucznego stworzenia warunków, w celu uzyskania wnioskowanej korzyści podczas, gdy organ nie uwzględnił samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstwa, jak również nie dokonał wszechstronnej analizy celów poszczególnych systemów wsparcia w odniesieniu do skonkretyzowanej okolicznościami sprawy (badając rodzaj dokonywanych czynności wyłącznie przed 2020 r., a nie po 2020 r.), co w konsekwencji doprowadziło do odwrócenia ciężaru dowodu i rażących błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na:
- błędnym uznaniu przez organ, że skarżący nie jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą i w rzeczywistości nie zarządza gospodarstwem rolnym, podczas gdy skarżący uzyskał premie dla Młodego Rolnika (a więc pomoc związaną z rozpoczynaniem prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym); z informacji umieszczonej na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że premie dla Młodego Rolnika może otrzymać wyłącznie młody rolnik, a więc osoba, która ma nie więcej niż 40 lat, posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe (lub uzupełni wykształcenie w terminie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy) oraz najpóźniej w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym jako jedyny kierujący;
- błędnym uznaniu przez organ, że nie istnieje żadne racjonalne wytłumaczenie, by grunty stanowiące jedną działkę rolną, na których prowadzona jest ta sama uprawa, podlegająca tym samym zabiegom agrotechnicznym, wykonywanym w jednym czasie na całym tym obszarze, uznać należy za zarządzane niezależnie przez różne osoby, podczas gdy organ błędnie założył, że prace na gruntach są wykonywane jednocześnie; organizacja prac w gospodarstwie i ekonomika wykorzystania sprzętu i pracowników stanowi racjonalne wytłumaczenie dokonanego podziału, a organ nie wykazał, że mimo, iż nie widzi racjonalnego powodu podziału gospodarstwa, którekolwiek z nich było zarządzane niewłaściwie, wręcz przeciwnie, liczne kontrole ARiMR potwierdziły prawidłowości w prowadzeniu gospodarstw, decyzje w każdym gospodarstwie podejmowane są w sposób przedsiębiorczy;
- błędnym uznaniu, że do oceny wydajności eksploatacyjnej agregatów maszynowych, należy wyłącznie odległość gruntów, wchodzących w skład danego gospodarstwa, podczas gdy ekonomika wykorzystania sprzętu użytkowanego przez kilka osób powoduje, że sprzęt jest wykorzystywany w sposób optymalny, a więc w taki sposób, aby móc wykonać pracę w jak najszerszym zakresie w możliwie najbliższej okolicy, bez szkody dla pozostałych gruntów;
- błędnym uznaniu, że utrzymywanie jednolitej pod względem rośliny uprawnej działek rolnych przez dwie osoby może świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków, podczas gdy organ zupełnie pomija fakt, iż powyższe wynikać może z doradztwa tego samego specjalisty (doradcy rolnego J. J.);
- sprzecznych wnioskach mających polegać na tym, że skoro materiał siewny zapewniał B. G. to on decydował o kierunku produkcji roślinnej, a następnie ustaleniu, że skoro strona skarżąca korzystała z usług doradcy rolniczego, świadczyć może o tym, że część decyzji powierzona została doradcy, który może nadawać kierunek produkcji rolnej; strona skarżąca wskazała, że jej decyzyjność w żaden sposób nie jest naruszona przez podejmowanie współpracy z profesjonalistami; organ w powyższym zakresie dokonał sprzecznych ustaleń, bowiem ustalił, że z jednej strony o kierunku produkcji miał decydować B. G., a następnie ustalił, że z uwagi na profesjonalne doradztwo z którego korzystał skarżący, kierunek produkcji miałby nadawać doradca; skarżący stwierdził, że nie rozumie, kto miałby zdaniem organu nadawać kierunek jej produkcji, czy B. G. czy jednak J. J. (doradca rolny), i jaki wpływ ma doradztwo na decyzyjność; organ zdaje się nie rozróżniać tych dwóch odmiennych pojęć istotnych w sprawie;
- fakt nieposiadania w 2020 r. własnych urządzeń i maszyn rolniczych przemawia za prowadzeniem działalności rolniczej w sposób niesamodzielny i zależny, podczas gdy to nie tytuł prawny świadczyć może o samodzielności i odrębności gospodarstwa rolnego, a jedynie analiza okoliczności wykorzystywania sprzętu, decyzyjności co do jego użycia, sposobu i częstotliwości świadczyć może o powyższym, czego organ nie rozważył; skarżący zarzucił, że w sposób dowolny organ ustalił, że sam fakt, iż maszyny stanowią własność osób trzecich powoduje, że strona skarżąca jest uzależniona wyłącznie od decyzyjności właściciela; takie ustalenie przeczyłoby zasadności podpisywania jakichkolwiek innych umów, aniżeli umowy dotyczące sprzedaży (własności);
- błędnym uznaniu, że wykonywanie zabiegów agrotechnicznych w gospodarstwach G. było uzależnione od Gospodarstwa Rolnego K. B. G. i pracy zatrudnionych przez niego pracowników, podczas gdy fakt pracy tych samych osób w gospodarstwie nie świadczy o wzajemnym uzależnieniu gospodarstw od siebie, lecz stanowi realizację celów prawa wspólnotowego, poprzez optymalizację wykorzystywania czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; fakt zatrudnienia pracowników przez B. G., nie powoduje, że tylko i wyłącznie pracodawca ma na nich realny wpływ, bowiem są to pracownicy wykonujący prace w różnych gospodarstwach rolnych, za zgodą i wiedzą pracodawcy, a stosunki panujące między podmiotami w tej danej konkretnej sprawie, prowadzą do wniosku, że realny wpływ na pracowników mają także ci, którzy zlecają im pracę, co podkreślili sami świadkowie w swoich zeznaniach;
- błędnym uznaniu, że M. G. nie uzyskał z prowadzonego gospodarstwa rolnego żadnych dochodów, że prowadzenie gospodarstwa jest nieuzasadnione ekonomicznie, co wyklucza uznanie samodzielnego i zarobkowego aspektu tak prowadzonych działalności gospodarczych, podczas gdy strona skarżąca uzyskuje dochód z działalności rolniczej, jednak jest rolnikiem ryczałtowym, nie musi więc posiadać żądanej od ARiMR dokumentacji z powodu ustawowego zwolnienia; skarżący podkreślił, iż zysk należy rozpatrywać w perspektywie całokształtu czynności podejmowanych przed 2020 r., jak i po roku 2020, czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bytowie i Gdyni nie rozpatrzyła; z jednej strony organ wysnuwa powyższe wnioski, a następnie dowody mające potwierdzać uzyskiwany dochód, organ uznaje za niewiarygodne, co świadczy o stronniczości i dowolności, a także sprzeczności oceny materiału dowodowego organu w tym zakresie;
- błędne uznanie, iż brak jest trwałego, wyraźnego wyodrębnienia działek rolnych, tworzących poszczególne gospodarstwo (co potwierdzają świadkowie) podczas, gdy świadkowie jako pracownicy wykonujący usługi agrotechniczne wskazali jedynie, iż nie posiadają takiej wiedzy, natomiast pracowali zgodnie z mapami, na których oznaczone były działki, zatem przyznali, że wyodrębnienie działek potwierdzały mapy, zgodnie z którymi wykonywali prace; organ nie dopytywał świadków, w jaki sposób mapki z numerami ewidencyjnymi odnoszą na grunty; gdyby jednak organ wykazał, że okoliczność jest wątpliwa, świadkowie wskazaliby, że korzystają z aparatury (aplikacji), która umożliwia np. pomiar i identyfikację działek;
- błędnym przyjęciu, że gospodarstwo rolne strony skarżącej zostało stworzone wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności podczas, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do powyższych wniosków; wszystkie trzy gospodarstwa rozwijają się, uzyskują dopłaty i dofinansowania z innych programów od ARiMR, których warunkiem otrzymania jest posiadanie statusu rolnika i własnego gospodarstwa rolnego, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nadal utrzymuje stworzenie sztucznych warunków pomiędzy tymi samymi podmiotami, którym dopłaty z innych programów ARiMR przyznaje;
- błędnym przyjęciu, że doszło do stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy typ powiązań nie wyklucza samodzielności M. G., nie odbiera niezależności technicznej ani ekonomicznej gospodarstwom, a co najważniejsze nie powoduje, że strona skarżąca mogłaby nie realizować wszystkich celów wsparcia, a co więcej organ w ogóle nie wykazał wyłącznego zamiaru strony skarżącej w rzekomym uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia;
- błędnym niewykazaniu przez organ, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie miałyby miejsca (a więc m.in. podział gospodarstwa rolnego przez skarżącego na trzy odrębne), gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się motywami innymi niż korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia podczas, gdy w realiach tejże sprawy skarżący mimo decyzji odmownych, podzieliłby gospodarstwo na trzy odrębne, i mimo nieotrzymywania płatności, wszystkie gospodarstwa zarządzane są i kierowane przez trzy niezależne od siebie podmioty, które inwestują w ich rozwój po dzień dzisiejszy;
- nieuzasadnionym przyjęciu, że B. G. bezpośrednio uczestniczy w zarządzaniu wszystkimi trzema gospodarstwami rolnymi, bowiem (jak uzasadnia organ) jest osobą najbliższą, mającą bezpośredni wpływ jako ojciec, jego gospodarstwo zajmuje się produkcją o podobnym charakterze, o czym świadczy podobna struktura upraw, podczas gdy powyższe okoliczności nie świadczą o zarządzaniu przez B. G. gospodarstwem I. G. i M. G., a taki wniosek stoi w sprzeczności z zeznaniami świadków, złożonymi w niniejszej sprawie, umowami, podpisywanymi przez każdego wnioskującego osobiście, oświadczeniami, dowodami zakupu i sprzedaży produktów i materiałów, umowami na inwestycję będące przedmiotem realizacji w przyszłości; skarżący podkreślił, że zgodnie z oświadczeniami, w realiach tejże sprawy skarżący jest rolnikiem zryczałtowanym, organ w żaden sposób nie odniósł się do możliwości funkcjonowania rolnika zryczałtowanego w perspektywie obowiązujących przepisów, tj. zwolnienia go z obowiązku wystawiania faktur, zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji dostaw i nabyć towarów i usług itp.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący wystąpił w trzech sprawach o przyznanie płatności na 2020 r.:
1/ w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
2/ dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami,
3/ rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja rozstrzygająca wniosek o przyznanie płatności na 2020 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
We wszystkich trzech sprawach wnioski skarżącego zostały rozpatrzone negatywnie. Podstawą odmowy przyznania płatności było dokonanie przez organ oceny, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, przez podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści, co uzasadnia odmowę przyznania wszystkich dochodzonych płatności.
Podstawę prawną wszystkich wydanych decyzji stanowił przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, zgodnie z którym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten jest interpretowany z uwzględnieniem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, stanowiącym, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W ocenie Sądu – wbrew stanowisku skarżącego – organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy zebrały materiał dowodowy niezbędny do dokonania ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i dokonały oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nie naruszający granic swobodnej oceny dowodów. Ocenę tę przedstawiły w uzasadnieniach decyzji, wyjaśniając także powody, z których określonym dowodom została odmówiona wiarygodność, a w konsekwencji - w ocenie Sądu – organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o dowody uznane za wiarygodne. Jednocześnie też w kontrolowanych decyzjach organy powołały znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, dokonując prawidłowej i wnikliwej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, a nadto – w szczególności w odniesieniu do organu odwoławczego - szczegółowo ustosunkowując się także do podniesionych w odwołaniu zarzutów.
Sąd uznał za prawidłowe dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i przyjął je za własne oraz podzielił przedstawioną przez organy ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego.
Organy przeanalizował przepisy prawa znajdujące w sprawie zastosowanie i dokonały ich właściwej wykładni.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu uchybienia przepisom prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 i art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, należało wskazać, że przepisy art. 11 ust. 4 i art. 41 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowią - w pierwszym przypadku o braku zapewnienia korzyści rolnikom, którzy w sztuczny sposób stworzyli po dniu 18 października 2011 r. warunki pozwalające im uniknąć zmniejszenia płatności, a w drugim przypadku o tym, że rolnicy, w odniesieniu do których ustalono, że po dniu 18 października 2011 r. podzielili swoje gospodarstwo rolne wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej, nie uzyskają jakichkolwiek korzyści przewidzianych w niniejszym rozdziale. Ma to również zastosowanie do rolników, których gospodarstwa rolne są wynikiem takiego podziału.
Skarżący zarzucał nieprawidłowe zastosowanie powyższych przepisów w wyniku nierzetelnej oceny dostarczonych dowodów i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie analizy w sposób wszechstronny i swobodny, subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w odniesieniu do niniejszej sprawy, a także niewykazania przez organ wyłącznego zamiaru strony skarżącej w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, skutkującego bezzasadnym przyjęciem, iż doszło do sztucznego stworzenia warunków, w celu uzyskania wnioskowanej korzyści, podczas gdy organ nie uwzględnił samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstwa, jak również nie dokonał wszechstronnej analizy celów poszczególnych systemów wsparcia (badając rodzaj dokonywanych czynności wyłącznie przed 2020 r., a nie po 2020 r.), co w konsekwencji doprowadziło do odwrócenia ciężaru dowodu i rażących błędów w ustaleniach faktycznych.
Analizując podniesiony zarzut wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez organ znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1582/18). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te należy podważać w oparciu o zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.
Zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wymagało oceny, czy całokształt okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie daje podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z sytuacją sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Dokonując analizy uregulowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazać należy, że system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu nr 2988/95. Preambuła ww. rozporządzenia stanowi, że prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Unia Europejska częściowo finansując Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wymusza na Komisji Europejskiej i Krajach Członkowskich racjonalne, słuszne i proporcjonalne wydatkowanie tymi środkami (służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich). Z tego też powodu państwo członkowskie sprawdza m.in., czy nie zostały stworzone sztuczne warunki, umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia.
Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny, czy w sprawie zaistniała przesłanka sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści.
W orzecznictwie wskazuje się, że przewidziany w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przepis zawiera tzw. klauzulę generalną, pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymaniu wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", jest zwrotem niedookreślonym, a jego znaczenie należy odczytywać w określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
Wskazać należy, że zarówno Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadały się w zakresie wykładni przepisu zawierającego klauzulę sztucznych warunków (por. wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 29/19; z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1227/18; z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).
W orzecznictwie przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie danej płatności, bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.
Niewątpliwie do stworzenia sztucznych warunków uzyskania korzyści należy zaliczyć podział gospodarstwa rolnego dokonany w celu uzyskania korzyści, które nie przysługiwałyby jednemu gospodarstwu. Prawodawca unijny sytuację taką przewidział bezpośrednio w cytowanym art. 41 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013, w którym jest mowa o podziale gospodarstwa rolnego, wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej i sankcji nie uzyskania jakichkolwiek korzyści, mającej zastosowanie także do rolników, których gospodarstwa rolne są wynikiem takiego podziału.
Jak prawidłowo stwierdził organ, w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, wskazano, że organ dokonując oceny sprawy w konkretnych jej okolicznościach, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", Trybunał wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Wyrok ten odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 29/19 oraz z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18).
W orzecznictwie już wielokrotnie podział gospodarstwa rolnego na szereg mniejszych gospodarstw oceniano jako sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 632/22 i z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3520/17; a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 766/17).
Z wykładni unormowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1) obiektywnego stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3) obiektywnego wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.
Sąd stwierdził, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę wykazały wystąpienie wszystkich wskazanych przesłanek.
Oceniając kwestię stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności przeanalizowano lokalizację gruntów rolnych oraz sposób ich podziału między poszczególnych wnioskodawców (tj. M. G., ale także jego ojca - B. G. oraz siostrę I. G.), kierunek prowadzonej produkcji rolnej, posiadane zaplecze techniczne do prowadzenia prac polowych, sposób korzystania z pracowników i usługodawców, okoliczność generowania kosztów i dochodów przez poszczególne gospodarstwa. Podsumowując wyniki tej analizy (szczegółowo przedstawionej i uargumentowanej w zaskarżonych decyzjach) organy stwierdziły, że o pozorności dokonanego podziału gospodarstwa rolnego świadczą takie okoliczności jak:
- rozproszenie gruntów wchodzących w skład poszczególnych gospodarstw na przestrzeni wielu obrębów ewidencyjnych, bez jakiejkolwiek racjonalnej koncentracji w ramach danego podmiotu; występujące sytuacje, gdy grunty rolne położone w bliskim sąsiedztwie lub wręcz pojedyncze zwarte uprawy, należą do różnych gospodarstw;
- okoliczności, że M. G., a także I. G. nie posiadali jakichkolwiek maszyn i nie zatrudniali pracowników, w sytuacji gdy powierzchnia ich gospodarstw miała wynosić około 150 ha; nie mogli zatem podejmować decyzji, gdzie, kiedy i komu zlecić prace polowe, a całość produkcji rolnej była w istocie uzależniona od B. G.;
- I. G. oraz M. G. nie wypracowywali żadnego dochodu z gospodarstw rolnych ani nie ponosili bieżących kosztów prowadzenia działalności rolniczej, bowiem wszelkie środki produkcji dostarczał B. G., pobierając wytworzone płody rolne;
- wszelkie dopłaty przyznane I. G. oraz M. G. w latach 2016-2019 przekazane zostały na jeden rachunek bankowy należący do B. G..
Z wyjaśnień B. G. wynikało, że część nieruchomości (działki nr 137, 260, 7/8 74/1) użytkował jako użyczone mu przez dzieci na podstawie umów zawartych w formie ustnej, co dodatkowo wskazuje na swobodę w gospodarowaniu przez niego przekazanymi dzieciom umowami darowizny gruntami rolnymi.
Organy podkreśliły, że pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami istniała więź personalna, bowiem są oni członkami najbliższej rodziny. Istniała między nimi także więź prawna, bowiem B. G. w latach 2016-2020 był przedstawicielem ustawowym I. G. i M. G.. Organy wskazały na istnienie więzi funkcjonalnej i ekonomicznej, która przejawiała się w całkowitej zależności gospodarstw dzieci od B. G.. Zwrócono uwagę także na młody wiek dzieci B. G., wskazując dodatkowo, że w 2020 r. I. G. miała 17 lat i była uczennicą. Zarówno skarżący, jak i jego siostra ubiegali się o dopłaty do gospodarstw rolnych o wielkości 150 ha. Zarządzanie areałem 150 ha wymaga wieloletniego doświadczenia, pełnego zaangażowania oraz dysponowania szerokim, profesjonalnym zapleczem wyposażonym w maszyny, w pracowników, budynki, a także środki finansowe. W kontekście prezentowanych argumentów o braku możliwości prowadzenia tak dużego gospodarstwa przez samego B. G., czy też w związku z chęcią zabezpieczenia przez niego przyszłości dzieci i dążenia do ich samodzielności organy wskazywały, że wdrożenie dzieci w system rolnictwa nie musi odbywać się poprzez składanie przez nie wniosków o dopłaty, gdyż mogą one aktywnie uczestniczyć w gospodarowaniu gruntami, pomagać rodzicom, uczyć się samodzielności, nie będąc beneficjentami pomocy finansowej przyznawanej z ARiMR. Za swój wkład w pracę w gospodarstwie rolnym mogą również, według uznania rodziców, otrzymywać gratyfikację finansową. W rozpoznawanej sprawie natomiast płatności do gruntów rolnych były – do kwietnia 2021 r. - przekazywane nie na osobiste konto bankowe skarżącego, którego posiadania nie uniemożliwiał wiek skarżącego, lecz na konto bankowe należące do ojca - B. G., zaś nawet po wskazaniu przez skarżącego indywidualnego rachunku bankowego, dopłaty były nadal przekazywane na rachunek B. G..
Organy wskazywały, że gospodarstwa dzieci B. G. są całkowicie uzależnione od zaplecza technicznego udostępnianego przez ich ojca. W ocenie Sądu słusznie zwrócono uwagę, że w przypadku takiej powierzchni gospodarstw, wynoszącej ponad 150 ha gruntów rolnych na każde z nich, nieodpowiednim, nieracjonalnym i wręcz niespotykanym jest poleganie wyłącznie na maszynach będących w dyspozycji innego rolnika. Organy rozważyły okoliczności wykorzystywania sprzętu, decyzyjności, sposobu i częstotliwości jego użycia, konstatując, że jakkolwiek znajdującym uzasadnienie wydaje się być, iż małe gospodarstwa nie muszą posiadać własnych maszyn, urządzeń i mogą je wynajmować, użyczać od innych podmiotów, to jednak gospodarstwo skarżącego o powierzchni ok. 150 ha powinno mieć zapewniony stały, nieprzerwany dostęp do parku maszynowego, gdyż w przeciwnym wypadku może nie móc efektywnie prowadzić działalności rolniczej. W tym zakresie organy uznały również, że umowa najmu sprzętu rolniczego z dnia 5 kwietnia 2020 r. została sporządzona wyłącznie w celu stworzenia pozorów posiadania dostępu do odpowiednich maszyn rolniczych przez M. G.. Ze wspomnianej umowy najmu maszyn wynikało bowiem, że w pierwszej kolejności maszyny miały być wykorzystywane na gruntach posiadanych przez B. G., a dopiero po zakończeniu prac w jego gospodarstwie, w dalszej kolejności miały z nich korzystać dzieci. Takie zorganizowanie prac należy uznać za nieekonomiczne, bo w świetle znacznego rozproszenia działek, maszyny musiałyby w sposób nieefektywny pokonywać znaczne odległości pomiędzy poszczególnymi gruntami B. G. tylko po to, by później wracać w te same tereny, tym razem w celu obróbki gruntów skarżącego czy jego siostry – I. G., często sąsiadujących z działkami ojca.
Oceniając kwestię korzystania przez gospodarstwo skarżącego z pracowników zatrudnianych przez jego ojca – B. G., organy podkreślały , że brak własnej siły roboczej stanowi argument przemawiający przeciwko samodzielności tego gospodarstwa. Za niezasadną organy uznały argumentację skarżącego o możliwości swobodnego dysponowania pracownikami zatrudnionymi przez B. G., skoro to on był ich pracodawcą i płacił im wynagrodzenie. Przez to – jak zasadnie przyjęły organy - wykonywanie zabiegów agrotechnicznych na działkach deklarowanych przez skarżącego było uzależnione od B. G., bowiem czyniły je osoby zatrudnione wyłącznie przez niego. Za niezasadną należało także przyjąć argumentację B. G. dotyczącą optymalizacji wykorzystania siły roboczej, skoro ta eksploatowana byłaby w takim samym zakresie, gdyby nie doszło do podziału gospodarstwa na trzy mniejsze jednostki. Ponadto, co należy podkreślić, prace w gospodarstwie skarżącego (a także I. G.) miały odbywać się w okresach wolnych od prac w gospodarstwie B. G., co wskazywało zdaniem organów na ich zależność od B. G. oraz brak możliwości w istocie decydowania, co i kiedy ma być na gruntach rolnych wykonane.
Przedstawiona wyżej argumentacja organów jest prawidłowa i brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do jej kwestionowania.
Organy zasadnie rozważyły, że o samodzielnym prowadzeniu przez M. G. (jak również jego siostrę - I. G.) działalności rolniczej nie świadczy korzystanie z usług doradcy rolniczego. Doradca, zgodnie ze swoją profesjonalną wiedzą i rozeznaniem rynku może bowiem jedynie doradzać w podejmowaniu decyzji, jednak kluczowe decyzje w zakresie prowadzenia gospodarstwa rolnego, należą jednak do właściciela gospodarstwa, który ponosi konsekwencje swoich działań. Prawidłowo - na tle dokonanych ustaleń faktycznych - organy przyjęły, że o ukierunkowaniu produkcji i funkcjonowaniu gospodarstwa skarżącego decydował w istocie przy wsparciu doradcy, jego ojciec - B. G..
Organy wskazały, że tworzenie sztucznych warunków do uzyskania nienależnego wsparcia finansowego rozpoczęło się już w 2016 r. i stan ten trwał do daty wydania decyzji. Wskazuje to na podjęcie przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo.
Ocena przedstawiona w tym zakresie przez organy jest prawidłowa. W ocenie Sądu przedstawione bowiem utworzenie podmiotów powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilku odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonując w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, ubiegający się o płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Organy, jak wyżej wskazano, rozstrzygając sprawę rozważyły element obiektywny rozumiany jako ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty.
Dokonały także oceny celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania nienależnych korzyści.
Szczegółowo rozważono i przedstawiono kwestię zwiększenia wysokości płatności w związku z dokonanym podziałem gospodarstwa B. G. na trzy gospodarstwa, odrębnie wnioskujące o płatności. Z dokonanej analizy wynikało, że łączna kwota zyskana w wyniku podziału w ramach płatności bezpośrednich, ONW oraz rolno-środowiskowo-klimatycznych wynosiła 63.001,15 zł, co jest zwiększeniem dopłat o 12,90 % względem przysługujących jednemu gospodarstwu – 488.528,28 zł – i bez wątpienia stanowi wymierną korzyść finansową. Ponadto wskazano, że M. G. uzyskał także pomoc dla młodych rolników w wysokości 150.000 zł na podstawie decyzji z dnia 12 lutego 2021 r., której to pomocy nie otrzymałby B. G., w związku z przekroczeniem wieku 40 lat.
Niewątpliwie podział gruntów gospodarstwa B. G. na trzy mniejsze – jego gospodarstwo i dwa gospodarstwa przekazane na podstawie umów darowizny jego dzieciom – skarżącemu M. G. i I. G. , doprowadził do zwiększenia korzyści z tytułu płatności i uzyskania kwot płatności, które nie zostałyby uzyskane, gdyby wszystkie nieruchomości rolne wchodziły w skład jednego gospodarstwa. Z dokonanej przez organy oceny wynikało zatem, że celem podziału i utworzenia trzech gospodarstw nie było wyprodukowanie dochodu, czy też zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, a jedynie chęć otrzymania wyższych dopłat unijnych. Organ słusznie podkreślił, że skarżący nie wykazał celowości odrębnego deklarowania do płatności gruntów podzielonych na trzy gospodarstwa, a faktycznie użytkowanych rolniczo przez B. G.. Przychylić się zatem należało do stanowiska organów, że podzielenie jednego gospodarstwa na trzy pozornie odrębne podmioty o niemal identycznej powierzchni świadczy o sztucznym wykreowaniu warunków koniecznych do maksymalizacji kwot dopłat, mających na celu ominięcie limitów płatności ustanowionych przez prawodawstwo krajowe i unijne.
W ocenie Sądu organy dokonały także analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie wykazania sprzeczności zamierzonych przez skarżącego korzyści z celami systemu wsparcia, a analiza ta jest prawidłowa.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.
Jak wynika z art. 4 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487 z dnia 2013.12.20), w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia celów, jakimi są wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu, osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.
Zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja powyższych celów.
W niniejszej sprawie zasadnie oceniono, że gdyby nie było wsparcia finansowego w postaci dopłat, działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego), a nie kilku podmiotów gospodarczych.
Mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą być one rozpatrywane łącznie i skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty ukrywające faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności oraz nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie pomocy.
W konsekwencji działanie polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim jest zapewnienie konkurencyjności przez udzielanie pomocy mniejszym producentom rolnym. Tym samym należało przyjąć, że skarżący jako beneficjent takiego podziału nie mógł spełniać warunków do przyznania wnioskowanych przez niego płatności do tak wyodrębnionego gospodarstwa.
Także podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były uzasadnione.
Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, wybiórczej i dobrowolnej ocenie zeznań świadków i wyjaśnień strony.
Podkreślić należy, że z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie:
- art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), znajdującej zastosowanie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, dotyczącą wniosku skarżącego o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników oraz płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, badanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się pod sygn. akt III SA/Gd 860/23
- oraz art. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 217), znajdujących zastosowanie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami dotyczącymi wniosków skarżącego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, badanymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych toczących się – odpowiednio - pod sygn. akt III SA/Gd 858/23 i akt III SA/Gd 859/23
wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 774/21).
Zgodnie z ustawą z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 tej ustawy).
Natomiast przepis art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730 i 1133), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. Z normy art. 27 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 tej ustawy).
Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2021 r. (sygn. akt I GSK 182/21), przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne.
Powyższa ocena nie powoduje, że organ może poprzestać na materiale dowodowym zaoferowanym przez stronę w takim zakresie, w jakim organ ma zamiar odmówić wnioskodawcy przyznania dochodzonej płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków jej uzyskania. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że dochodzona płatność mu przysługuje, z faktu tego wnioskodawca wywodzi bowiem skutki prawne polegające na przyznaniu płatności. Natomiast na organie ciąży obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, z faktu tego organ wywodzi bowiem skutki prawne polegające na odmowie przyznania płatności.
Zatem aby organ mógł ustalić, że stworzono sztuczne warunki wymagane do otrzymania wnioskowanych płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tych płatności, powinien zgromadzić materiał dowodowy dający podstawę do dokonania ustaleń w tym zakresie. Obowiązek ten został w niniejszej sprawie zrealizowany. Nadto organ winien także wskazać, dlaczego nie dał wiary przeciwnym twierdzeniom wnioskodawcy i dlaczego odmówił wiarygodności przedstawianym przez niego na poparcie jego stanowiska dowodom i w ocenie Sądu w kontrolowanych decyzjach orzekające w sprawie organy dokonały oceny w tym zakresie.
Wskazano, że dokonano podziału gospodarstwa na trzy mniejsze, który to podział, poza uzyskaniem zwiększonych płatności rolniczych, nie znajdował uzasadnienia. Skarżący podnosił zarzut, że organy nie ustaliły, że zamiar taki był zamiarem wyłącznym. Wskazanie i udowodnienie, że podział gospodarstwa był podyktowany innymi celami obciążało jednak stronę skarżącą. W postępowaniu podjęto próbę wykazania takiego celu, wskazując, że powodem podziału gospodarstwa na trzy mniejsze była chęć wdrożenia przez B. G. jego dzieci (m.in. skarżącego) do pracy w rolnictwie. Organy oceniły tę wersję jako niewiarygodną, prawidłowo motywując swoje stanowisko w tym zakresie, z powołaniem całokształtu okoliczności sprawy.
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona
Wskazać należy, że w świetle art. 80 k.p.a. organ ocenia zebrany materiał dowodowy zgodnie z tzw. zasadą swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tą zasadą organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny (por. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Zgodnie z art. 80 k.p.a., wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Odmawiając wiarygodności dowodom, w sposób przekonujący organ winien wskazać przyczyny takiego stanu rzeczy. Zaznaczyć należy, że zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia, nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon [w:] Komentarz IV, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia.
Wskazać należy, że Sąd kontrolując decyzję administracyjną nie przeprowadza (co do zasady) postępowania dowodowego i nie dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego. Działania w tym zakresie należą do sfery postępowania administracyjnego. Sąd zobligowany jest natomiast do przeprowadzenia kontroli, czy organ zbierając materiał dowodowy i dokonując jego oceny nie naruszył normy postępowania administracyjnego, w tym art. 80 k.p.a.
Zarzut naruszenia tego unormowania można uznać za uzasadniony w sytuacji, gdy organ wykroczył poza granice przysługującej mu swobody w ocenie dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 407/20). Nie może być uznana za naruszenie przywołanego przepisu odmienna ocena dowodów, niż dokonana przez stronę postępowania, gdy organ swoje zapatrywanie przekonująco umotywował, odnosząc się do wszystkich relewantnych dowodów.
W rozpoznawanej sprawie organy szczegółowo omówiły w decyzjach zgromadzone dowody i uzasadniły swoje stanowisko w przedmiocie oceny tych dowodów.
Organy przeanalizowały wyjaśnienia skarżącego, a także B. G. oraz I. G. w zakresie okoliczności podziału gospodarstwa i dotyczących samodzielnego prowadzenia przez dzieci B. G. (m.in. przez skarżącego) działalności rolniczej i oceniły je na zasadzie swobodnej oceny dowodów uznając, że są one nieprzekonujące, jako podyktowane interesem procesowym wnioskodawców. W powiązaniu z tymi wyjaśnieniami oceniono także wiarygodność zeznań świadków: doradcy J. J. oraz G. T., M. P. i M. D., pracowników zatrudnionych przez B. G., w zakresie odnoszącym się do prób uprawdopodobnienia samodzielności gospodarstwa skarżącego uznając, że świadkowie ci pozostawali w zależności od B. G., mieli zatem interes w składaniu korzystnych dla niego zeznań. Organy wskazywały, że z wyjaśnień świadków wynikało, że pracowali zgodnie z mapami, na których oznaczone były poszczególne działki. W ocenie organów nie świadczyło to o wyodrębnieniu trzech gospodarstw rolnych, skoro działki ewidencyjne deklarowane przez poszczególnych wnioskodawców nie były wydzielone ani ze względu na prawo własności (B. G. uprawia bowiem niektóre działki darowane dzieciom), ani geograficznie, czy też pod względem różnic w uprawach. Stanowisku temu nie można zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.
Organy zwróciły uwagę na sprzeczność umowy najmu sprzętu rolniczego z dnia 5 kwietnia 2020 r. z wyjaśnieniami M. G. i zeznaniami świadków. W § 4 ust. 2 tej umowy wskazano, że wynajem maszyn był odpłatny, a czynsz miał wynosić 6.000 zł. Tymczasem z zeznań świadków wynikało, że M. G. miał użytkować sprzęt w zamian za przekazanie całości uzyskanych zbiorów, a nie w zamian za opłatę. Z umowy najmu maszyn wynikało, że w pierwszej kolejności maszyny miały być wykorzystywane na gruntach posiadanych przez B. G., a dopiero po zakończeniu prac w jego gospodarstwie, w dalszej kolejności miały z nich korzystać gospodarstwa jego dzieci. W ocenie Sądu organy słusznie zatem oceniły, że takie zorganizowanie prac, przy rozproszeniu działek, należy uznać za nieekonomiczne, bowiem maszyny musiałyby w sposób nieefektywny pokonywać znaczne odległości pomiędzy poszczególnymi gruntami najpierw B. G. tylko po to, by później wracać na te same tereny, w celu obróbki gruntów skarżącego i I. G., w sytuacji, gdy ich działki często sąsiadują z działkami ojca.
Organy prawidłowo oceniły, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają ponoszenia przez jego gospodarstwo kosztów ani nastawienia na wypracowanie zysku. Dokonano szczegółowej oceny w tym zakresie, w szczególności oceny dokumentów w postaci umowy najmu sprzętu rolniczego z dnia 5 kwietnia 2020 r., umowy sprzedaży siewnika z dnia 20 września 2021 r., a także pozostałych dokumentów wymienionych w decyzji organu odwoławczego. Ocena ta jest prawidłowa. Umowa sprzedaży siewnika zawarta przez skarżącego M. G., jako kupującego, w dniu 20 września 2021 r. niewątpliwie nie mogła mieć znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego dotyczącego roku 2020. Dokumenty w postaci odpisów protokołów kontroli, oględzin i wizytacji nie potwierdzały wskazywanych przez skarżącego okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organy słusznie stwierdziły, że skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dokumentów, które uprawdopodobniłyby jego samodzielność w prowadzeniu działalności rolniczej. Argument skarżącego, że jest on rolnikiem zryczałtowanym nie mógł prowadzić do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego. W interesie skarżącego, jako strony postępowania leżało bowiem zabezpieczenie odpowiednich dowodów potwierdzających finansowe funkcjonowanie odrębnych gospodarstw rolnych, ponoszących koszty postępowania i uzyskujących przychody z prowadzonej działalności. Przedstawione przez skarżącego dokumenty mające wskazywać na samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego nie dały podstaw do przyjęcia takiego ustalenia, co organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił w uzasadnieniu swojej decyzji.
Skarżący wskazując na nieprzeprowadzenie dowodów przez organ nie wykazał, jakich konkretnie wniosków dowodowych to dotyczy.
Wskazać należy, że także w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie przedłożył żadnych wiarygodnych dowodów z dokumentów potwierdzających, że gospodarstwo prowadzone przez niego były finansowo niezależne, osiągało zyski i ponosiło koszty prowadzonej działalności gospodarczej. Za dowody w tym zakresie nie mogły być uznane sporządzone przez stronę zestawienia, mające w istocie charakter oświadczeń strony, z uwagi na brak możliwości oceny wiarygodności wpisanych w nich danych w oparciu o obiektywne dowody. Wniosek o przeprowadzenie dowodu w tym zakresie został przez Sąd oddalony.
Skarżący powoływał się w skardze na szereg argumentów, które nie podważają prawidłowości dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego ani słuszności rozumowania organów, podstawionych w uzasadnieniu decyzji. Podnoszone okoliczności dotyczące niewłaściwego założenia, że prace na gruntach są wykonywane jednocześnie, braku wykazania, że gospodarstwa były zarządzane niewłaściwie, ekonomiki wykorzystania sprzętu użytkowanego przez kilka osób, utrzymywania jednolitej pod względem roślinnym uprawnej działek rolnych w wyniku doradztwa tego samego doradcy rolnego J. J., zakresu kompetencji doradcy i skarżącego, optymalizacji wykorzystywania czynników produkcji (siły roboczej), potwierdzenia przez mapy wyodrębnienia działek, postępowania dotyczącego środków ochrony roślin - nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście pozostałych przeprowadzonych w sprawie i prawidłowo ocenionych dowodów oraz dokonanych na ich podstawie ustaleń.
Sąd stwierdził, że dokonana przez organy w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego nie ma charakteru dowolnej, arbitralnej, ani przeczącej regułom logiki lub doświadczenia życiowego. Organy dokonały oceny materiału dowodowego, uwzględniając istotność podstawowych stwierdzonych okoliczności, jakimi były: brak siły roboczej i niezbędnego sprzętu rolnego w gospodarstwie skarżącego, jego wiek i brak doświadczenia w zarządzaniu gospodarstwami rolnym o takim areale oraz brak dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej i przekazywanie plonów do gospodarstwa ojca. Ocena ta nie stoi w sprzeczności z faktem, że skarżący w dniu 15 maja 2020 r. otrzymał zaświadczenie o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego.
Poczynione przez organ ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Organ nie dopuścił się zarzucanego przez skarżącego odwrócenia ciężaru dowodu ani błędów w ustaleniach faktycznych.
Skarżący zarzucał także, że organ nie wskazał okoliczności uzasadniających ocenę stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności, które wystąpiły w 2020 r., a nie istniały przed 2020 r., kiedy płatności skarżącemu przyznawano, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy strona skarżąca w ubiegłych latach korzystała z powyższych płatności, które zostały jej decyzjami ARiMR przyznane, i gdy nawet on oraz I. G. po 2020 r. uzyskali dopłaty z ARiMR dla rolników, składając wnioski o dofinansowanie do ww. organu, który przyznaje im jako rolnikom płatności.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. Organy nie wskazywały bowiem, że warunki gospodarowania przez skarżącego uległy w 2020 r. zmianie. Przeciwnie, wskazywały, że przy rozpatrywaniu poprzednich wniosków nie posiadały wiedzy o sztucznym podziale gospodarstwa w celu uzyskania wyższych płatności, dlatego płatności te zostały skarżącemu przyznane.
Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. mógłby zostać uznany za uzasadniony, gdyby organ w poprzednio prowadzonych postępowaniach dokonał analogicznych ustaleń jak w niniejszej sprawie i zupełnie inaczej ocenił zebrane dowody bądź po dokonaniu ustaleń faktycznych z ustalonych faktów wyciągnął zupełnie inne wnioski. Skarżący nie udowodnił, by sytuacja taka miała miejsce. Podkreślić także należy, że ani organy, ani Sąd nie kontrolują w niniejszym postępowaniu prawidłowości odrębnych decyzji wydanych wobec skarżącego w sprawach dotyczących płatności za inne lata.
Brak jest podstaw do uznania, że wydana decyzja narusza zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej, bowiem z zasady tej nie wynika konieczność wydawania każdorazowo wobec strony decyzji tej samej treści w sytuacji dochodzenia płatności dla rolników za poszczególne lata. Organy, stwierdzając działanie polegające na sztucznym stworzeniu warunków do uzyskania korzyści, nie mogły przyznać skarżącemu płatności z tego powodu, że skarżący uzyskał je w poprzednio toczących się postępowaniach, dotyczących okresów wcześniejszych. Prawidłowo zatem stwierdzono, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r. (sygn. akt I GSK 499/19), że nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Organ odwoławczy wskazywał, że organy administracji w latach ubiegłych, na podstawie dostępnych wówczas danych, nie stwierdziły stworzenia sztucznych warunków do uzyskania nienależnego wsparcia finansowego, w szczególności mając zapewnienie w postaci oświadczeń wnioskodawców zawartych we wnioskach, iż nie stwarzają sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 11 ust. 4, art. 41 ust. 7, art. 61 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy. Argumentacja ta jest prawidłowa. W ustalonym bowiem w niniejszej sprawie stanie faktycznym wystąpiły podstawy do rozstrzygnięcia żądania zawartego we wniosku skarżącego za rok 2020 odmiennie, niż w poprzednich latach.
Także okoliczność przyznania płatności za 2021 r. nie podlegała ocenie w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że każde postępowanie administracyjne może prowadzić do wydania decyzji o odmiennej treści, uzależnionej od rodzaju zebranego materiału dowodowego. W przypadku każdego roku stan faktyczny ustalony na podstawie materiału dowodowego wyglądać może inaczej, co zależy od realiów sprawy i stanu faktycznego, który może ulegać zmianom. Organ, na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie dotyczącej płatności za 2021 r., mógł zatem dokonać odmiennej oceny zgłoszonego przez skarżącego żądania. Ocena samodzielności poszczególnych gospodarstw mogła, co do zasady, w roku 2021 r. wyglądać odmiennie, co mogło uzasadniać wydanie decyzji innej treści. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący nie przedłożył decyzji potwierdzających jego stanowisko, a organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że I. G. uzyskała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim z dnia 20 lipca 2022 r. pomoc finansową na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. W ramach tej pomocy (krajowej) nie jest badana kwestia sztucznego tworzenia warunków do uzyskania pomocy - brak w prawodawstwie krajowym przepisów w tym przedmiocie. Z kolei M. G. uzyskał w dniu 12 lutego 2021 r. pozytywną decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników". Z uwagi na wielość wniosków, które wpłynęły do Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz przekazanie w drodze stosownego porozumienia części z nich do innych Oddziałów Regionalnych, decyzja w sprawie M. G. została wydana przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, który nie dysponował wiedzą o stworzeniu sztucznych warunków.
Uzyskane przez skarżącego zaświadczenie o ukończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego z zakresu kwalifikacji – Prowadzenie produkcji rolniczej w zawodzie – rolnik oraz świadectwo potwierdzające kwalifikacje w zawodzie potwierdzają jedynie, że skarżący dąży do uzyskania nowych kwalifikacji w zakresie prowadzenia działalności rolniczej. Jednakże – jak prawidłowo wywodziły organy w przedmiotowej sprawie – okoliczność ta nie przemawia za tym, że skarżący faktycznie prowadził samodzielną i odrębną działalność rolniczą i był rolnikiem w rozumieniu przepisów unijnych.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy szczegółowo opisały, jak doszły do przekonania, że istnieją powiązania na tyle istotne, by stwierdzić sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności z ARiMR.
Podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a w sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd z urzędu.
Organy prawidłowo zastosowały art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. W sprawie wykazano, że celem podziału było uzyskanie nienależnych korzyści finansowych i uzasadniono niezgodność działania wnioskodawców z celami wsparcia. Zasadnie zatem odmówiono przyznania płatności M. G. stwierdzając, że w rzeczywistości można mówić o istnieniu jednego gospodarstwa rolnego, zarządzanego przez B. G., który decydował o wszelkich aspektach jego funkcjonowania, nadając kierunek prowadzonej działalności rolniczej, zapewniając niezbędne maszyny i siłę roboczą, i który był także faktycznym beneficjentem korzyści finansowych wypracowywanych z prowadzonej działalności rolniczej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).