III SA/Gd 198/25

III SA/Gd 198/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 39, art. 40
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2025 r., nr SKO Gd/4636/24 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr PU.6450.5.2024.BW; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego W. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Gdańska, rozpatrując wniosek W. C. (zwanego dalej także: "skarżącym", "stroną", "wnioskodawcą"), decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr PU.6450.5.2024.BW, odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego na działce drogowej [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,50 m² w okresie od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując w tym zakresie, że w dniu 2 marca 2022 r. do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku wpłynął wniosek W. C. o udzielenie zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] [...]w G. w celu umieszczenia stoiska promocyjnego na działce drogowej [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,50 m² w okresie: od 23 lipca 2022 r. do 14 sierpnia 2022 r., od 15 lipca 2023 r. do 20 sierpnia 2023 r., od 15 lipca 2024 r. do 20 sierpnia 2024 r., od 15 lipca 2025 r. do 20 sierpnia 2025 r., od 15 lipca 2026 r. do 20 sierpnia 2026 r., od 15 lipca 2027 r. do 20 sierpnia 2027 r., od 15 lipca 2028 r. do 20 sierpnia 2028 r., od 15 lipca 2029 r. do 20 sierpnia 2029 r., od 15 lipca 2030 r. do 20 sierpnia 2030 r., od 15 lipca 2031 r. do 20 sierpnia 2031 r., od 15 lipca 2032 r. do 20 sierpnia 2032 r.
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr GZDiZ.PU.6450.22.18.2022.BW/PG, odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego w lokalizacji i w okresie wskazanym we wniosku. Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/4395/22, Samorządowe Kolegium w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lutego
2024 r., sygn. akt III SA/Gd 545/23 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 14 lipca 2022 r. Sąd zobowiązał organy do ponownego rozpatrzenia wniosku strony na podstawie przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego z pominięciem przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego oraz zgodnie z przepisami wyznaczającymi zasady przeprowadzania postępowania dowodowego.
Sąd stanął na stanowisku, że w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, w tym niepolegającego na umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, nie jest wymagane uprzednie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a tym samym brak jest podstaw do badania, czy w sprawie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, określona w art. 39 ust. 3, tak jak to przyjęły organy rozstrzygające sprawę.
Sąd zauważył również, że koniecznym jest dokonanie oceny, czy dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejne 10 lat, w sytuacji, gdy elementy stanu faktycznego w tak długim okresie czasu nie są możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jako wyjątek od generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, wymaga ścisłego określenia ram czasowych takiego zajęcia i to na czas pozwalający na dokonanie realnych ustaleń co do braku przeszkód w wydaniu zezwolenia.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. pełnomocnik strony zmodyfikował treść wniosku, w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ulicy [...] [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego, nr działki drogowej [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,5 m² w okresie od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r.
Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. poinformowano stronę o braku możliwości udzielenia zezwolenia na wnioskowaną lokalizację z uwagi na udzielenie zezwolenia innemu podmiotowi jak również, o tym, że zarządca drogi konsekwentnie odmawia zezwoleń na umieszczanie stoisk handlowych i promocyjnych niezwiązanych z lokalem na terenie [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie strona, pismem z dnia 29 czerwca 2024 r., zmodyfikowała treść wniosku na wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pa prawach wyłączności pasa drogowego ulicy [...] w miejscu najbliższym dla dotychczasowo wnioskowanej lokalizacji tj. ulicy [...] [...].
W związku ze zmianą lokalizacji objętej wnioskiem, pismem z dnia 9 lipca 2024 r., wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych w postaci szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Pełnomocnik strony odpowiadając na wezwanie wskazał, że plan sytuacyjny znajduje się już w aktach sprawy, podobnie jak wymiary planowanej powierzchni zajęcia. Wyjaśnił, że przed wskazaniem przez organ wolnego miejsca wnioskodawca nie może wskazać granic powierzchni. Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. ww. wniosek organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania.
Następnie, organ ten wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości udzielenia zezwolenia. Dla lokalizacji, o którą wnioskuje strona, w terminie objętym jej wnioskiem wydane zostało bowiem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla innego podmiotu, co uniemożliwia udzielenie zezwolenia wnioskodawcy na ten okres. Nie ma formalnej możliwości, aby ten sam fragment pasa drogowego został oddany dwóm podmiotom na realizację w gruncie rzeczy zbliżonych form zajęcia pasa drogowego. Druga decyzja dotycząca tego samego fragmentu pasa drogowego zawierałaby przesłanki stwierdzenia jej nieważności - byłaby niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakter trwały. Strona nie mogłaby umieścić swojego stoiska na zajętym już przez inny podmiot fragmencie pasa drogowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpatrując odwołanie W. C., decyzją z dnia 3 lutego 2025 r., nr SKO Gd/4636/24, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, podkreślił, że udzielenie przedmiotowego zezwolenia ma charakter wyjątkowy, a o tym co może znajdować się w pasie drogowym decyduje zarządca drogi w oparciu o przesłanki z art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.d.p."), mając na uwadze żądanie zakreślone przez wnioskodawcę we wniosku.
Stanowisko Prezydenta Miasta Gdańska, zdaniem organu odwoławczego, zostało wykazane i uzasadnione w sposób wyczerpujący dla odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z czym zaskarżona decyzja jako pozbawiona cech dowolności nie narusza granic uznania administracyjnego i podlega utrzymaniu w mocy. Organ pierwszej instancji mają na uwadze ocenę prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2024 r. oraz treść złożonego wniosku uwzględnił przesłanki określone art. 39 ust. 1 oraz art. 40 u.d.p oraz fakt, że dla terenu objętego wnioskowanym zezwoleniem zostało już wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z akt sprawy wynika też, że organ pierwszej instancji zapewnił pełnomocnikowi strony odwołującej możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu zapewniając możliwość zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Odnośnie nieuwzględnienia w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r. o sygn. akt SKO Gd/3319/21 zezwalającej wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. dz. nr [...] na okres od dnia 31 lipca 2021 r. do dnia 22 sierpnia 2021 r., organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta zapadła w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej i w danym stanie faktycznym sprawy. Organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę był uprawniony do własnych ocen i zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy .
Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji orzekając o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. celem ustawienia stoiska promocyjnego na terenie dz. nr [...] na okres od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r., nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił powody przyjętego w sprawie stanowiska.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p., poprzez jego błędne niezastosowanie, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na nieistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy rozpoznanie wniosku o zajęcia pasa drogowego winno być zakwalifikowane w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na nieistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy rozpoznanie wniosku o zajęcie pasa drogowego winno być zakwalifikowane w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. "Stoisko" nie będzie obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 3 u.d.p., gdyż jest "stoiskiem na kołach", a zatem nie będzie w żaden sposób przytwierdzone do gruntu. W przedmiotowym przypadku dla zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw do uzależnienia go od dodatkowych szczególnie uzasadnionych przypadków, o jakich stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. Przesłanka ta bowiem znajduje zastosowanie wyłącznie, gdy zajęcie pasa drogowego jest skutkiem "lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". Planowana przez skarżącego w pasie drogowym działalność nie będzie związana z lokalizowaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy też urządzeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2025 r., nr SKO Gd/4636/24, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr PU.6450.5.2024.BW, odmawiającą udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego w okresie od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r.
Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 września 2022 r., to jest przed dniem wejścia w życie zmian do tej ustawy, wprowadzonych ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1768). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lutego
2024 r., zapadłym w sprawie III SA/Gd 545/23 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2023 r., nr SKO/Gd 4395/22 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 14 lipca 2022 r., nr GZDiZ-PU.6450.22.18.2022.BW/PG, którymi odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ulicy [...].
Tym samym Sąd nie może w rozważaniach pominąć powyższego prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku.
Przedmiotowy wyrok zobowiązywał organy do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego z pominięciem przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego i zgodnie z przepisami wyznaczającymi zasady przeprowadzania postępowania dowodowego (art. 153 p.p.s.a.).
Ustawa o drogach publicznych stanowi w art. 39 ust. 1-3a, że: zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:
1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;
3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;
4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;
5) umieszczania reklam:
a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych;
6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;
7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;
8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;
9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;
10) wypasania zwierząt gospodarskich;
11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;
12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych (ust. 1);
Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576 oraz z 2022 r. poz. 501) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (ust. 1a);
W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:
1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (ust. 3);
W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:
1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;
2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;
3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a).
Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.)
Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 u.d.p.).
Regulacja art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania lokalizacji obiektów budowlanych oraz umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tego generalnego zakazu, jak zauważył w powyższym wyroku WSA w Gdańsku, ustawodawca dopuszcza wyjątki w okolicznościach podanych art. 39 ust. 3, co następuje po przeprowadzeniu postępowania kończącego się decyzją administracyjną. Pozytywne załatwienie wniosku jest wyrażane w treści zezwolenia na lokalizację. Natomiast zamiar rozpoczęcia w pasie drogowym działalności handlowej niełączącej się z lokalizowaniem obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, lecz uzyskania zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy.
W uzasadnieniu omawianego wyroku WSA w Gdańsku wskazał, że w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, w tym nie polegające na umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, nie jest wymagane uprzednie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., a tym samym brak jest podstaw do badania, czy w sprawie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, określona w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Ustawodawca poddał regulacji dwa różne stany obciążenia pasa drogowego w sposób odbiegający od przyjętych dlań zadań, z których pierwszy dotyczy czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym m.in. lokalizacji obiektu budowlanego i urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego i reklamy, zaś drugi dotyczy zajęcia pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym zlokalizowanego już tego rodzaju m.in. obiektu budowlanego, urządzenia, czy reklamy (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., II GSK 226/18). Z treści wniosku wynika, że stoisko przewidziane przez skarżącego do umieszczenia w pasie drogowym, nie ma być związane z gruntem, ani też w żaden sposób przytwierdzone do gruntu. Ma być stoiskiem na kołach, zatem brak jest podstaw do zakwalifikowania tego rodzaju przedmiotu do którejkolwiek z kategorii inwestycji, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Stanowić ma zatem zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, co wyłącza możliwość kierowania się przy rozpatrywaniu wniosku w takim zakresie przesłankami określonymi w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że ocena prawna zawarta w przywołanym wyroku WSA w Gdańsku została przez organy uwzględniona. Przy czym, w toku ponownego rozpoznania sprawy, pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował treść wniosku z dnia 23 lutego 2022 r., inicjującego postępowanie w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ulicy [...] [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego, nr działki drogowej [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,5 m² w okresie od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r. Tym samym został sprecyzowany okres na jaki zezwolenie na zajęcie określonej części pasa drogowego miało zostać wnioskodawcy udzielone w roku 2024.
Nie było w sprawie kwestionowane, że wniosek skarżącego obejmował żądanie wydania zezwolenia na zajęcie ściśle określonej części pasa drogowego na prawach wyłączności w celu ustawienia stoiska promocyjnego w powyższym okresie czasu. Nadto, w kolejnym piśmie z dnia 29 czerwca 2024 r., skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie na prawach wyłączności części pasa drogowego ulicy [...] w innym miejscu, a mianowicie "w miejscu najbliższym dla dotychczasowo wnioskowanej lokalizacji" (do czego Sąd się odniesie w dalszej części rozważań). Prawidłowość i skuteczność pozostawienia tego pisma bez rozpoznania, może być zakwestionowana tylko poprzez skargę na bezczynność organu, co jednak nie wyłącza możliwości oceny jego treści.
Organy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmówiły skarżącemu zgody na zajęcie części pasa drogowego określonej we wniosku z dnia 23 lutego 2022 r. w okresie sprecyzowanym w piśmie z dnia 22 kwietnia 2024 r. U podstaw stanowiska zajętego przez organy, a zarazem zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia legła okoliczność udzielenia zezwolenia w tej lokalizacji oraz w tym samym terminie innemu podmiotowi (okoliczność udzielenia zezwolenia innemu podmiotowi była poza sporem). Nie są więc zrozumiałe zarzuty skargi upatrujące innych przyczyn odmowy. Jednocześnie w toku postępowania, pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. organ poinformował o tej okoliczności skarżącego, co wiązało się ze zmianą złożonego wniosku. Nadto, organ podkreślał, że zarządca drogi konsekwentnie odmawia zezwoleń na umieszczanie stoisk handlowych i promocyjnych niezwiązanych z lokalem na terenie [...]. W konsekwencji organy nie udzieliły skarżącemu zezwolenia na zajęcie tej części pasa drogowego na prawach wyłączności. Niemniej, jak już zaznaczono, w piśmie z dnia 29 czerwca 2024 r., skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie na prawach wyłączności części pasa drogowego ulicy [...] w innym miejscu ("wnoszę o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ulicy [...] w miejscu najbliższym dla dotychczasowo wnioskowanej lokalizacji to jest ulicy [...] [...] w G. w celu ustawienia stanowiska promocyjnego ...").
Jest oczywiste, że przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej powinien być wniosek o treści w nim zawartej, a także że organ jest związany treścią wniosku i jego granicami.
Nie może również budzić wątpliwości, że zarządca drogi procedując wniosek w sprawie zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, decyduje o zajęciu na prawach wyłączności o konkretnej, a nie o jakiejkolwiek części pasa drogowego i w odniesieniu do tej części pasa drogowego bierze pod rozwagę możliwość wyrażenia zgody na jego zajęcie oraz związane z tym konkretnym miejscem okoliczności. Jest to istota zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a zarazem istota podejmowanej przez zarządcę drogi decyzji. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w obowiązku załączenia do wniosku szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:1500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1264). Stosownie do przepisu art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
W świetle tych uwag treść pisma skarżącego z dnia 29 czerwca 2024 r., wskazuje, że pismo to, nie może stanowić modyfikacji pierwotnego żądania lecz stanowi nowy (inny) wniosek. I tak, po pierwsze, w ocenie Sądu, najistotniejszym elementem wniosku na zajęcie pasa drogowego jest określenie konkretnej części pasa drogowego podlegającego zajęciu. Innymi słowy, określenie konkretnego miejsca pasa drogowego, którego zajęcia na prawach wyłączności domaga się wnioskodawca. Tym samym modyfikacja wniosku w tym zakresie, polegająca na zmianie miejsca, w którym pas drogowy ma zostać zajęty na prawach wyłączności, skutkuje zasadniczą zmianą wniosku, kreuje bowiem odmienne od poprzedniego żądanie, będące istotą rozstrzygnięcia. W takiej zaś sytuacji mamy do czynienia z nowym (innym) wnioskiem. Po drugie, zdaniem Sądu, z treści pisma z dnia 29 czerwca 2024 r., jednoznacznie wynika, że wnioskodawca zrezygnował z dotychczasowego objętego pierwotnym wnioskiem miejsca zajęcia (części) pasa drogowego. Wnosi bowiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności "w miejscu najbliższym dla dotychczasowo wnioskowanej lokalizacji". Oświadczenie to jest jednoznaczne i nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do zaniechania domagania się przez skarżącego uzyskania zezwolenia w dotychczas wnioskowanej przez niego lokalizacji zawartej we wniosku z dnia 23 lutego 2022 r. i określonej w załączonym planie sytuacyjnym. Skoro skarżący nie podtrzymał złożonego żądania dotyczącego zajęcia konkretnej części pasa drogowego ulicy [...], to pierwotne postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 23 lutego 2022 r. w przedmiocie, co należy podkreślić, zajęcia ściśle określonej w nim części pasa drogowego, nie mogło być kontynuowane. Postępowanie wywołane tym wnioskiem w przedmiocie tej konkretnej lokalizacji stało się bezprzedmiotowe. Niewątpliwie, organy nie mogły w zaistniałej sytuacji tego wniosku procedować gdyż z lokalizacji nim objętej skarżący zrezygnował. Brak było tym samym podstaw do rozstrzygania i wydania decyzji w tym zakresie. W konsekwencji też zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Zaistniała natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organy obligowała Sąd do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2015, str. 600). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, niewątpliwie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku oraz umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o dyspozycję art. 145 § 3 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 697 zł, na którą to składał się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).