III SA/Gd 193/25

III SA/Gd 193/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 1,  art. 4 pkt 21, art. 20, art. 39 ust. 1, art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2025 r., nr SKO Gd/6033/24 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 listopada 2024 r nr PU.6450.45.2024.BW, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) – dalej jako: "u.d.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.", odmówił W. C. udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego, nr działki drogowej [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,5 m2 (długość 2,5 m, szerokość 3 m) w okresie od 15 lipca 2026 r. do 20 sierpnia 2026 r., w lokalizacji wskazanej w załączniku do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w toku rozpoznania wniosku wnioskodawca, wezwany do przedłożenia wyjaśnień poprzez określenie, jaka działalność ma być prowadzona na przedmiotowym stoisku promocyjnym oraz czy jest to jeden z rodzajów punktów handlowych, o których mowa w zarządzeniu nr 273/20 Prezydenta Miasta Gdańska z 3 marca 2020 r. w sprawie określenia zasad funkcjonowania oraz udostępniania lokalizacji do prowadzenia punktów gastronomicznych oraz handlowych na terenie Miasta Gdańska, przedstawienia wizualizacji stoiska, przedłożył w dniu 13 września 2024 r. pismo, w którym wskazał m.in., iż działalność prowadzona na wnioskowanym stoisku promocyjnym ma na celu promocję literatury podróżniczej i ogólnego czytelnictwa pośród społeczeństwa oraz promocję miasta Gdańska. Wnioskodawca nadto wskazał, że organ powinien we własnym zakresie ustalić, czy wnioskowany punkt handlowy może spełniać kryteria punktu handlowego, o których mowa w zarządzeniu nr 273/20 Prezydenta Miasta Gdańska. Zdaniem wnioskodawcy, skoro stoisko strony ma służyć prowadzeniu działalności handlowej nie objętej zakresem tego zarządzenia, to nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie, natomiast mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawy o drogach publicznych.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z przepisów art. 4, art. 39 i art. 40 u.d.p. wynika jednoznacznie, iż ustawodawca - w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju wszystkich pojazdów oraz do ruchu wszystkich pieszych - wprowadził zakaz umieszczania m.in. przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zatem zezwolenia powinno mieć charakter wyjątkowy. O tym, co może znajdować się w pasie drogowym decyduje wyłącznie zarządca drogi. Decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bądź odmowy jego udzielenia jest podejmowana przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości udzielenia zezwolenia. Zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a takim zajęciem jest zajęcie objęte wnioskiem strony, mogą odbywać się jedynie wyjątkowo, za zezwoleniem zarządcy drogi, w sytuacji gdy nie kolidują one z realizacją zadań zarządu drogi, z potrzebami ruchu drogowego, nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie powodują niszczenia nawierzchni. Zarządca drogi, otrzymując wniosek o wydanie zezwolenia, każdorazowo musi ocenić, czy możliwe jest jego udzielenie, czy nie zachodzą ww. przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 545/23, w sprawie ze skargi W. C. stwierdził, że: "chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych nie ograniczają zarządcy drogi minimalnymi, ani maksymalnymi granicami czasowymi, a planowany czas zajęcia pasa drogowego powinien wypływać z treści wniosku, to przede wszystkim organ, wydając zezwolenia, jest związany przepisami prawa ustanawiającymi przesłanki przyznania omawianego uprawnienia, a dopiero w dalszej kolejności zamiarami przedstawionymi przez wnioskodawcę. Uwzględniając potrzeby wnioskodawcy, zarządca drogi nie może pomijać tych elementów stanu faktycznego, na które będzie w przyszłości oddziaływać realizacja uprawnień przez wnioskodawcę".
Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, przywołana wyżej ocena sądu jest zbieżna z praktyką organu. Z tych względów zarządca drogi co do zasady nie wydaje zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności na okres dłuższy niż rok ani mających rozpocząć się w terminie ponad roku od złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę odległy termin planowanego zajęcia pasa drogowego, nie sposób dokonać pełnej oceny w tym zakresie. Elementy stanu faktycznego w tak długim okresie nie są możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Na dzień wydania niniejszej decyzji nie są znane wszystkie okoliczności niezbędne do analizy przy rozpatrzeniu wniosku (np. nie jest jeszcze znany plan remontów planowanych przez zarząd drogi).
Zgodnie z art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przeznaczeniem drogi jest zaś przede wszystkim prowadzenie ruchu drogowego. Zajęcia pasa drogowego niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg nie może więc kolidować z realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi. Na dzień wydania niniejszej decyzji zarządca drogi nie może przewidzieć, czy zajęcie pasa drogowego w 2026 r. nie będzie kolidowało z realizacją ustawowych zadań w zakresie inwestycji i utrzymania dróg. Niedopuszczalna jest zaś sytuacja, w której realizacja tych zadań miałaby zostać opóźniona jedynie z powodu kolizji z zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności - na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zezwolenie stronie na zajęcie wnioskowanej części pasa drogowego zgodnie z wnioskiem, zarzucając zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na zbyt daleki okres, w którym ma być zajęty pas drogowy, podczas gdy rozpoznanie wniosku o zajęcie pasa drogowego winno być zakwalifikowane w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.p.d., przy czym żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) – dalej jako: "rozporządzenie" nie ogranicza okresu, na który na przyszłość można składać wniosek o zajęcie pasa drogowego;
2. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o zajecie pasa drogowego wskazuje jeden konkretny okres zajęcia pasa drogowego to jest od 15 lipca 2026 r. do 20 sierpnia 2026 r.
Ponadto na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 6 listopada 2024 r. nr PU.6450.76.2024.BW, na okoliczność prowadzenia przez organ I instancji postępowania w sposób pozbawiający stronę rzeczywistego postępowania dwuinstancyjnego w przypadku wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Zdaniem strony postępowania organ dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wniosku strony o zajęcie pasa drogowego, gdyż wniosek powinien być rozpoznany w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako dotyczący zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 545/23 wskazał, że: "Nie bez znaczenia pozostaje brzmienie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. [...], zgodnie z którym zezwolenie na zajęcia pasa drogowego powinno określać w szczególności okres zajęcia pasa drogowego. Wynika z tej regulacji, że zasadniczo powinien to być zatem jeden okres, nie zaś więcej okresów oddzielonych przerwami, jak to ujął skarżący w treści wniosku. Wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jako wyjątek od generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, wymaga ścisłego określenia ram czasowych takiego zajęcia i to na czas pozwalający na dokonanie realnych ustaleń co do braku przeszkód w wydaniu zezwolenia."
W niniejszej sprawie wnioskodawca, zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, wskazał konkretny jeden okres zajęcia pasa drogowego.
Nadto, w ocenie strony, praktyka organu polegająca na przewlekaniu postępowań, które w istocie nie pozwalają na zakończenie dwuinstancyjnego toku postępowania stronie przed wskazywanym okresem zajęcia pasa drogowego wnioskodawca jest zmuszony do składania wniosków z wyprzedzeniem w celu realnego, a nie iluzorycznego rozpoznania sprawy. Przykładem jest zawiadomienie organu z 6 listopada 2024 r. o przeprowadzeniu dowodu z oględzin lokalizacji w dniu 4 lipca 2025 r. dla zajęcia pasa w okresie od 15 lipca 2025 r do 20 sierpnia 2025 r., co ma na celu ewentualne pozbawienie wnioskodawcy możliwości rozpoznania w terminie przed 15 lipca 2025 r. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w przypadku odmowy zgody na zajecie pasa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 5 lutego 2025 r. nr SKO Gd/6033/24, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 39 ust. 1 u.d.p., utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.
Kolegium, wskazując na treść art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz treść rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wyjaśniło, że pas drogowy, jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy zezwolenie o którym mowa w ust. 1 art. 40 u.d.p dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (tj. prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam).
Organ odwoławczy dodał, że pas drogowy w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p., to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie lokalizowana droga. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi wyjątek od zasady wykorzystania pasa drogi zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem a decyzja w tym zakresie ma charakter decyzji uznaniowej, co nie oznacza że może być decyzją dowolną.
Oceniając wniosek o wydanie takiego zezwolenia zarządca drogi musi każdorazowo ocenić, jakie są aktualne uwarunkowania oraz czy zachodzą przesłanki do wydania zezwolenia na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zezwolenie, o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., obejmuje wnioskowane przez stronę zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.
W rozumieniu przepisu art. 1 u.d.p z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Przeznaczeniem drogi jest przede wszystkim prowadzenie ruchu drogowego. Inne niż przewidziane ustawą przeznaczenie pasa ruchu drogowego może kolidować z realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi.
Mając na względzie zakreślony przez wnioskodawcę okres przewidywanego zajęcia pasa drogowego tj. od 15 lipca 2026 r. do 20 sierpnia 2026 r., rozstrzygający sprawę w roku 2024 organ I instancji nie jest w stanie określić, czy w tak odległej przyszłości będzie możliwe spełnienie celu, dla którego miałoby zostać wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ani przeprowadzić precyzyjnej analizy przesłanek z art. 39 ust. 1 u.d.p., co z kolei oznacza, że organ nie jest w stanie przewidzieć, czy zajęcie pasa drogowego w tym terminie nie będzie kolidowało z wówczas zaistniałymi uwarunkowaniami oraz przesłankami określonymi tym przepisem prawa, jak i z realizacją przez zarządcę drogi ustawowych zadań w zakresie inwestycji i utrzymania dróg. W niniejszej sprawie, z uwagi na odległy termin wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, organ nie jest w stanie dokonać pełnej oceny w tym zakresie, ponieważ elementy stanu faktycznego w tak długim odstępie czasowym nie są możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Z tych względów zarządca drogi co do zasady nie wydaje zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności na okres dłuższy niż rok ani mających się rozpocząć w terminie ponad roku od złożenia wniosku.
W ocenie Kolegium, nie przekraczając granic tzw. uznania administracyjnego, organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, że w rozumieniu przepisu art. 39 u.d.p. zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zawężenia w inny sposób pasa drogowego. W sprawie dotyczącej zezwolenia na tak odległy czas, jak wnioskowany przez stronę w niniejszej sprawie, organ I Instancji nie był w stanie realnie przewidzieć i ocenić, czy objęte wnioskiem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego będzie, czy też nie będzie pozostawało w sprzeczności czy kolizji z przyszłymi uwarunkowaniami, z realizacją ustawowych zadań związanych z realizacją inwestycji czy utrzymaniem dróg, w związku z czym brak było podstaw do wydania takiego zezwolenia zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy.
Zdaniem Kolegium, w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia stanowiska promocyjno-handlowego w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń określonych przepisem art. 39 u.d.p. uznanych przez ustawodawcę za istotne - w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty czy stanowiska handlowe poprzez ustalenie, że zajęcie pasa drogowego na omawiany cel nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Mając na względzie wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego taka ocena w niniejszej sprawie była nierealna na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Kolegium dodało, że w załączonym do akt organu odwoławczego piśmie z dnia 11 grudnia 2024 r., organ I instancji podał, że w toku są prace mające na celu opracowanie projektu uchwały o wprowadzeniu na terenie Głównego Miasta - w tym ulicy [...]) parku kulturowego a uchwała w tej kwestii prawdopodobnie ma wejść w życie przed wnioskowanym przez stronę terminem zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U z 2024 r. poz. 1292) na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej oraz usługowej.
Zdaniem Kolegium, w świetle tak poczynionych ustaleń, podejmując w ramach tzw. uznania administracyjnego zaskarżoną decyzję organ I instancji wykazał, że brak było możliwości udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia, z uwagi na zakreślony okres zajęcia pasa drogowego i związany z tym faktem brak możliwości przeprowadzenia pełnej oceny przesłanek warunkujących wydanie tegoż zezwolenia na zasadzie wyjątku do zasad określonych art. 39 ust. 1 w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Bezspornym jest fakt, że umieszczenie w pasie drogowym stoiska promocyjnego stanowi przeznaczenie odrębne od ustawowego przeznaczenia pasa drogowego jak i sposobu wykorzystania tego pasa. Wobec powyższego udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu ustawienia tego stoiska w okresie zakreślonym przez stronę we wniosku w oparciu o przesłankę z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. było niedopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Kolegium przyznało, że żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i przepisów ww. rozporządzenia nie określają wprost, jaki ma być okres zajęcia pasa drogowego, niemniej jednak, mając na uwadze datę złożenia wniosku i zakreślony we wniosku okres zajęcia pasa drogowego, organ I instancji pozbawiony został realnej możliwości przeprowadzenia oceny przesłanek z art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym wystąpienia ewentualnej kolizji z realizacją zamierzonych zadań zarządcy drogi, z potrzebami ruchu drogowego czy zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt III SA/Gd 545/23 stwierdził, że: "Przepis art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie definiuje przesłanek zajęcia pasa drogowego. Nie określa też obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów kwalifikowania wniosków o udzielenie zezwoleń. Brak jakichkolwiek kryteriów w ustawie powoduje, że winien je określić organ wydający decyzję, w taki sposób, aby zapewnić skuteczną ich realizację, a przede wszystkim zapewnić spełnienie celu, dla którego wydane zostaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie analizie powinien w tym zakresie być poddany przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. wskazujący, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także wymieniony w tym przepisie przykładowy katalog czynności objętych zakazem". Pozostałe kwestie i wnioski podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na stanowisko, jakie zapadło w sprawie. Dowód, który nie został przeprowadzony przed wydaniem decyzji w sprawie, nie podlega ocenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję W. C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na nieistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy rozpoznanie wniosku o zajęcia pasa drogowego winno być zakwalifikowane w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowało art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na nieistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy rozpoznanie wniosku o zajęcia pasa drogowego winno być zakwalifikowane w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.. "Stoisko" nie będzie obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 20 ust 2 pkt 3 u.d.p., gdyż jest "stoiskiem na kołach", a zatem nie będzie przytwierdzone do gruntu. W przedmiotowym przypadku dla zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw do uzależnienia go od dodatkowych szczególnie uzasadnionych przypadków, o jakich stanowi art. 39 ust 3 u.d.p. Planowana przez skarżącego w pasie drogowym działalność nie będzie związana z lokalizowaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy też urządzeń.
Skarżący podniósł nadto, że organ administracyjny w poprzednich latach stosował prawidłową podstawę prawną i wydawał pozytywne decyzje na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Wniosek skarżącego obejmował żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego w podanym we wniosku okresie czasu, tj. od 15 lipca 2026 r. do 20 sierpnia 2026 r. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadniczego zarzutu sformułowanego w skardze Sąd miał na względzie, że ustawa o drogach publicznych stanowi w art. 39 ust. 1, 3 i 3a, że:
Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:
1) lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;
3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;
4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;
5) umieszczania reklam:
a. imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
b. poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych;
6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;
7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;
8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;
9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;
10) wypasania zwierząt gospodarskich;
11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;
12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych (ust. 1);
W szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:
1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;
1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;
2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. (ust. 3);
W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:
1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;
2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;
3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a).
Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.)
Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.).
W świetle przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić, że regulacja art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tego generalnego zakazu ustawodawca dopuszcza wyjątki w okolicznościach podanych w art. 39 ust. 3. Uchylenie generalnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym urządzeń obcych następuje po przeprowadzeniu postępowania kończącego się decyzją administracyjną. Pozytywne załatwienie wniosku jest wyrażane w treści zezwolenia na lokalizację. Od podmiotu zainteresowanego umieszczeniem urządzenia obcego w pasie drogowym wymaga się oprócz decyzji o lokalizacji (art. 39 ust. 3) równolegle decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Art. 39 ust. 3 u.d.p. pozwala na lokalizowanie w pasie drogowym wyłącznie urządzeń obcych, co nie jest równoznaczne z przedmiotem lub materiałem. Zajęcie pasa drogowego przez przedmiot lub materiał może nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydawanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczy zajęcia pasa drogowego przez lokalizację w nim urządzenia obcego, rozumianego jako obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego (zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 2b u.d.p.). Pozostałe przypadki zajęcia pasa drogowego nie mieszczą się w hipotezie komentowanego przepisu. Dlatego za słuszne wypada uznać stanowisko, że zamiar rozpoczęcia w pasie drogowym działalności handlowej niełączącej się z lokalizowaniem obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, lecz uzyskania zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy. Potwierdza to treść art. 39 ust. 3a u.d.p. oraz art. 47 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1781/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, w tym nie polegające na umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń obcych, nie jest wymagane uprzednie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., a tym samym brak jest podstaw do badania, czy w sprawie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, określona w art. 39 ust. 3 u.d.p.
Przepis art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie definiuje przy tym przesłanek zajęcia pasa drogowego. Nie określa też obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów kwalifikowania wniosków o udzielenie zezwoleń. Brak jakichkolwiek kryteriów w ustawie powoduje, że winien je określić organ wydający decyzję, w taki sposób, aby zapewnić skuteczną ich realizację, a przede wszystkim zapewnić spełnienie celu, dla którego wydane zostaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie analizie powinien w tym zakresie być poddany przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. wskazujący, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także wymieniony w tym przepisie przykładowy katalog czynności objętych zakazem (por. wyroki WSA w Gdańsku z 22 lutego 2024 r., III SA/Gd 545/23 oraz z 23 stycznia 2025 r., III SA/Gd 467/24, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynikało z treści wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, stoisko przewidziane przez skarżącego do umieszczenia w pasie drogowym, nie ma być związane z gruntem, ani też w żaden sposób przytwierdzone do gruntu. Ma być stoiskiem na kołach, zatem brak jest podstaw do zakwalifikowania tego rodzaju przedmiotu do którejkolwiek z kategorii inwestycji, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Stanowić ma zatem zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Organy związane treścią wniosku prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego, jako dotyczący zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, nie zaś - jak to niezasadnie utrzymuje skarżący formułując w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego - zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego. Organy nie dokonywały w konsekwencji oceny wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczących zezwolenia lokalizacyjnego, lecz analizowały dopuszczalność uwzględnienia wniosku w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. Zarzut skargi nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w postaci uwzględnienia skargi.
Odnosząc się do zagadnienia rozpoznania wniosku skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres przypadający w 2026 r., Sąd podziela pogląd zawarty w ww. wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 545/23, w którym wskazano m.in., co następuje. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydaje się na ściśle określony czas. Chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych nie ograniczają zarządcy drogi minimalnymi, ani maksymalnymi granicami czasowymi, a planowany czas zajęcia pasa drogowego powinien wypływać z treści wniosku, to przede wszystkim organ, wydając zezwolenia, jest związany przepisami prawa ustanawiającymi przesłanki przyznania omawianego uprawnienia, a dopiero w dalszej kolejności zamiarami przedstawionymi przez wnioskodawcę. Uwzględniając potrzeby wnioskodawcy, zarządca drogi nie może pomijać tych elementów stanu faktycznego, na które będzie w przyszłości oddziaływać realizacja uprawnień przez wnioskodawcę.
Podzielając powyższe stanowisko Sąd obecnie orzekający uznał, że przyjmując za istotne przesłanki wynikające z art. 39 ust. 1 u.d.p., należy mieć na względzie, że koniecznym jest dokonanie oceny, czy dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy ma ono mieć miejsce w 2026 r., a więc po upływie dwóch lat od daty złożenia wniosku, a więc w sytuacji, gdy elementy stanu faktycznego w tak długim odstępie czasowym nie są możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Niewątpliwie z brzmienia § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności okres zajęcia pasa drogowego, wynika, że zasadniczo powinien to być jeden okres, jednakże wskazanie tak określonego jednego wnioskowanego okresu czasu, ale przypadającego po upływie dwóch lat od daty złożenia wniosku, nie pozwala na prawidłowe zidentyfikowanie i ustalenie stanu faktycznego. Wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jako wyjątek od generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, wymaga ścisłego określenia ram czasowych takiego zajęcia i to na czas pozwalający na dokonanie realnych ustaleń co do braku przeszkód w wydaniu zezwolenia.
Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznaniowość decyzji nie może jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą – z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie wyjątkowych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. W decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania.
Przyjmuje się, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (wyrok NSA w Katowicach z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1744/96 (...)." (M. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany kodeksu postępowania administracyjnego, (do art. 7) Lex/el.2018).
Decyzje wydane na zasadzie uznania podlegają, co oczywiste, kontroli sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany. Zbadaniu wymaga wówczas to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również, czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 k.p.a. wybór danego rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
W doktrynie wskazuje się również, że "ograniczony charakter kontroli sądu administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych opartych na normach prawnych uznaniowych sprowadza się do badania kryteriów wyboru dokonanego przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pozostawieniu temu organowi swobody w zakresie takiego wyboru" (por. T. Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016, komentarz do art. 3, uwaga 37 i podane tam orzecznictwo).
W konsekwencji decyzja uznaniowa może być uchylona przez Sąd w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można natomiast mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tym samym kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na weryfikacji, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny sprawdza, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia powyższe wymagania, zaś organy orzekały w granicach uznania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko organu, który wyjaśnił w sposób jasny, że nie jest zasadne wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy nie są możliwe do ustalenia istotne elementy stanu faktycznego. Sąd miał bowiem w pierwszej kolejności na uwadze, że przestrzeń pasa drogowego jest zarezerwowana do prowadzenia ruchu. O takim przeznaczeniu tej przestrzeni decyduje rdzenny element pasa drogowego, jakim jest droga, jako budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Pas drogowy, z pewnymi wyjątkami, nie może być zajmowany w inny sposób niż przez prowadzenie ruchu. Każde zajęcie pasa drogowego powoduje niedogodności w realizacji funkcji komunikacyjnych drogi publicznej. Zaistnienie stanu niezgodnego z przeznaczeniem pasa drogowego, niespowodowane przy tym zamiarem podniesienia jakości substancji drogowej, jest co do zasady zakazane. Przepisy ustawy o drogach publicznych pozwalają kierować się domniemaniem, że czynności niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego objęte są zakazem, o którym mowa w art. 39 ust. 1. Podany przepis ma na celu ochronę powszechnej dostępności dróg publicznych (por. art. 1 u.d.p.). Dostęp do pasa drogowego jest równy dla każdego. Uprzywilejowany dostęp do drogi i innych elementów pasa drogowego przewiduje art. 40 ust. 1 u.d.p. W przepisie tym prawodawca pozwala warunkowo na zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Przywilej szerszego dostępu do pasa drogowego może wynikać z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie jest decyzją administracyjną. Mocą zawartego w niej rozstrzygnięcia organ dokonuje na rzecz zainteresowanego podmiotu konkretyzacji uprawnień administracyjnych polegających na szczególnym korzystaniu z pasa drogowego.
Należy zatem zdaniem Sądu przyjąć, że organ podejmując rozstrzygnięcie o wydaniu zezwolenia jest przede wszystkim związany przepisami prawa ustalającymi przesłanki przyznania uprawnienia, a w dalszej kolejności zamiarami prowadzenia działalności przedstawionymi przez wnioskującego. Nie można kwestionować, że ustalając elementy stosunku prawnego organ nie może nie uwzględniać potrzeb składającego wniosek, ale dokonując ich konkretyzacji nie powinien pominąć tych stosunków, na które będzie oddziaływała realizacja uprawnień. Zapominając o tych okolicznościach, organ działałby wyłącznie w celu zaspokojenia korzyści wnioskodawcy, tymczasem korzyści wnioskującego o wydanie decyzji nie są jedyną wartością chronioną w postępowaniu administracyjnym.
Podkreślić należy, że zezwolenie wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. pozwala jego beneficjentowi zajmować pas drogowy na zasadzie wyłączności. Oznacza to dla adresata zezwolenia prawo wyłącznego korzystania z przestrzeni pasa drogowego określonej w treści decyzji. W granicach zezwolenia następuje czasowe wyłączenie powszechnego dostępu do drogi publicznej. Skutkiem decyzji jest przyznanie jej adresatowi prawa do wzmocnionego użytkowania oznaczonej części pasa drogowego. Przyznanie wyłączności na korzystanie z pasa drogowego drogi publicznej jest dopuszczalne, jeżeli projektowane przez wnioskodawcę zajęcie nie spowoduje zagrożeń wyszczególnionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Dostęp do drogi publicznej jest przy tym, co do zasady, nieodpłatny. Brak odpłatności należy uznać za charakterystyczną cechę rzeczy zaliczonych do dóbr powszechnego użytku. Jeden z wyjątków od tej reguły przewiduje art. 40 ust. 3 u.d.p. Korzystanie z pasa drogowego na podstawach określonych w zezwoleniu na zajęcie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz właściciela drogi publicznej. Nałożenie przymusu uiszczenia opłaty podyktowane jest szczególnym, bo uprzywilejowanym, charakterem korzystania z określonego w zezwoleniu fragmentu pasa drogowego (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2010).
W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu pierwszej instancji, nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego a tym samym nie noszą cech dowolności. Organy nie pominęły w swych rozważaniach argumentów podnoszonych przez skarżącego, jak również odniosły się do całego zgromadzonego materiału dowodowego a jego ocena nie budzi zastrzeżeń w świetle przywołanych przepisów prawa materialnego. Organy, działając w ramach przyznanych im kompetencji, po wyważeniu z jednej strony interesu skarżącego a z drugiej interesu społecznego, przyznały prymat temu drugiemu, do czego, zdaniem Sądu, były w pełni uprawnione.
Pas drogowy służyć ma bowiem co do zasady celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. (przez ochronę drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu) a pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń.
Biorąc pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy podlegają okoliczności, uzasadniające przekonanie organu, że ewentualna zgoda na niedozwolone co do zasady zajęcie pasa drogowego nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Zatem uznać należy, że prawo do prowadzenia działalności promocyjnej może doznawać ograniczenia, w sytuacji, w której działalność ta miałaby odbywać się w obszarze pasa drogowego, właśnie z uwagi na cel pasa drogowego wykluczający, co do zasady, funkcjonowanie w nim niezwiązanych z drogą urządzeń obcych, przedmiotów czy materiałów. Z kolei opisane wyżej istotne elementy stanu faktycznego winny być możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Wobec złożenia przez skarżącego wniosku na dwa lata przed planowanym okresem zajęcia pasa drogowego, organy nie miały możliwości dokonania ustalenia, czy bezpieczeństwo korzystania z pasa drogowego, nie będzie wykluczało możliwości funkcjonowania w pasie drogowym przedmiotowego stoiska promocyjnego. Uzasadniona tym samym była odmowa wydania skarżącemu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego w 2026 r. Zarząd Dróg, działając w ramach własnych kompetencji, realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który – z uwagi na szczególny charakter pasa drogowego jako rzeczy zaliczonej dóbr powszechnego użytku - stanowi cel nadrzędny. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony.
Wskazać należy, że w świetle art. 20 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności: opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2); utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4); realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5); koordynacja robót w pasie drogowym (pkt 7); przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, w tym weryfikacja cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym stan bezpieczeństwa szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego (pkt 10); wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11); przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12); wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14); dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego (pkt 15); utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (pkt 16).
Szeroki, a przy tym jedynie przykładowy, ustawowy zakres zadań zarządcy drogi uzasadnia stanowisko o konieczności zapewnienia zarządcy drogi dokonania rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego mającego być podstawą do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w tym z uwzględnieniem nałożonych na zarządcę zadań. W ocenie Sądu nie jest to możliwe w ramach wydawania decyzji w tym przedmiocie na dwa lata przed planowanym terminem zajęcia pasa drogowego. Spór o ewentualne istotne elementy stanu faktycznego miałby w takiej sytuacji charakter sporu o prawdopodobieństwo zaistnienia pewnych planów, a nie sporu o już zaistniałe (istniejące w dacie wydania decyzji) fakty historyczne. W takiej sytuacji z natury rzeczy nie da się udowodnić spełnienia tego rodzaju planów, szczególnie znacznie odległych czasowo, gdyż zdarzenia przyszłe i niepewne nie podlegają procesowi dowodzenia, a mogą być jedynie uprawdopodobnione w większym lub mniejszym stopniu. Skoro nie można przewidzieć zaistnienia określonego stanu faktycznego związanego z wymaganiami związanymi z utrzymaniem pasa drogowego, a to z uwagi na znacznie odległy okres planowanego jego zajęcia, to uwzględnienie wniosku stanowiłoby wyraz dowolności w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej przez organ i tym samym przeczyłoby uznaniowemu charakterowi wydawanej w tego rodzaju sprawach decyzji administracyjnej.
Na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 u.d.p., zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08).
W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p. funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym m.in. urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ( w tym na prawach wyłączności ) stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa. Istota tej zasady wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego, a przy tym racjonalnego i realnego, administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p., ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Oceny zaistnienia tych przesłanek przed wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego organ dokonuje w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to przyznanie organowi administracji w podejmowaniu decyzji swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć takiego z nich, który organ uważa za słuszny i najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść aktu decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści. Dodać należy, że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji rozstrzygającej wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku w każdym przypadku, gdy wnioskodawca spełni wymogi formalne.
Zauważyć należy w tym miejscu, że sposób procedowania organu w odniesieniu do wniosków składanych przez skarżącego jest uzależniony od treści wniosku, a w szczególności od wskazanego we wniosku planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z akt administracyjnych (zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu, k. 4 akt organu drugiej instancji, nr SKO Gd/6033/24) organ pierwszej rozpatrując inny wniosek skarżącego, a dotyczący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 15 lipca 2025 r. do 20 sierpnia 2025 r., procedował odmiennie niż w przedmiotowej sprawie, a mianowicie wyznaczył termin przeprowadzenia dowodu z oględzin lokalizacji objętej wnioskiem, nie wydając do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odniesieniu do wniosku dotyczącego okresu zajęcia pasa drogowego w 2025 r., w związku z krótszym odstępem czasowym od daty złożenia wniosku do daty planowanego zajęcia pasa drogowego, zachodziła możliwość poczynienia ustaleń faktycznych, odmiennie niż w przedmiotowej sprawie, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w okresie przypadającym w 2026 r.
Zarzut nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, podnoszony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie mógł być uznany za zasadny. Taki stan rzeczy skarżący może zwalczać skutecznie, jedynie w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p., jak i przepisami postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.