III SA/GD 187/25

III SA/Gd 187/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 7d w zw. z art. 12b ust. 8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M.K., M.K. oraz R.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 lutego 2025 r., nr WIGK-II.7220.24.2024.KO w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 listopada 2024 r. nr G.6641.3.2024.TK Starosta Kartuski, działając na podstawie art. 7d ust. 1 w związku z art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) – dalej jako "p.g.k." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zawierającej zbiory danych oraz materiały sporządzone przez uprawnionego geodetę M. K. w ramach pracy geodezyjnej, zgłoszonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez G. s.c., zaewidencjonowanej pod numerem G.6640.7789.2024.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotem zgłoszonej pracy geodezyjnej była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków działek o numerach [1]/15, [1]/7 i [1]/13 w obrębie geodezyjnym O., gmina S. oraz działki nr [...] w obrębie R., gmina S.
W wyniku weryfikacji poprzedzającej przyjęcie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK), w dniu 5 września 2024 r. sporządzono negatywny protokół weryfikacji nr G.6640.7789.2024_95251, w którym wskazano następujące nieprawidłowości: Brak podstaw do zmiany użytku B na Br/RV. Użytek B został wykazany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji powykonawczej budynku P.2205.1999.1571. W dniu 28.06.2018 r. dla działek nr [1]/7, [1]/3, [1]/15 obręb O. oraz dla działki nr [2]/4 i [...] został wykonany pomiar powykonawczy rozbudowy budynku. W dokumentacji tej P.2205.2018.6453 wykazano użytek B - decyzja pozwolenie na budowę nr B.DK.7353-46/10 z dnia 27.01.2010 r. Dołączona do operatu kopia decyzji nr UN-7351/13/94 nie dotyczy działki nr [1]/7, [1]/3, [1]/15 (omyłkowo wskazano numery [3]/3 i [3]/15 – przyp. Sądu), dla których wykazano zmianę użytku. Rozróżnianie rodzajów użytków gruntowych w ramach aktualizacji powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania charakterystycznych dla poszczególnych użytków. Elementy te szczegółowo określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 219 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie egib", w oparciu, o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Aktualizacja ewidencji następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami. W sporządzonym operacie technicznym nie udokumentowano podstawy zmiany użytku B na Br/RV (§10 załącznik nr 1 rozporządzenie egib, art. 24 ust.2a, art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. I, art. 22 ust. 2 p.k.g.).
Wykonawca nie odniósł się do ww. protokołu weryfikacji lecz w dniu 9 września 2024 r. złożył ponownie operat techniczny uzupełniony o dodatkowe dokumenty, w postaci: decyzji pozwolenia na budowę nr UAN-7351/13/94 dla działki nr [2]/4, obręb R., decyzji nr UAN- B/7351/13/94/29/96 zmieniającej decyzję nr UAN-7351/13/94 oraz zawiadomienie Wójta Gminy S. nr UAB.7355/27/01 o zakończeniu budowy. W ocenie wykonawcy decyzje te uwiarygadniają zasadność aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek, polegającą na zmianie użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe na Br – grunty rolne zabudowane dla działek nr [1]/7 i [1]/13, R – grunty orne na Br – grunty rolne zabudowane dla działki nr [1]/15 oraz dr – drogi na Br – grunty rolne zabudowane dla działki nr [...].
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji w dniu 16 września 2024 r. ponownie sporządzono negatywny protokół weryfikacji, w którym wskazano następujące nieprawidłowości w dokumentacji: Brak podstaw do zmiany użytku B na Br/RV. Nieprawidłowość opisana w protokole weryfikacji nr G.6640.7789.2024_95251. W sporządzonym operacie technicznym nie udokumentowano podstawy zmiany użytku. Decyzja pozwolenie na budowę nr UAN-7351/13/94 dla działki nr [2]/4 R. nie dotyczy działek nr [1]/15, [1]/7, [1]/13 położonych w obrębie O. oraz działki nr [...] obręb R. Decyzja nr UAN-B/7351/13/94/29/96 zmieniająca decyzję wyżej wymienioną dotyczy również działki nr [2]/4 położnej w obrębie R. W dniu 3.10.2019 r. został przyjęty do zasobu operat P.2205.2018.6456 (B.681.726.2018) dotyczący pomiaru powykonawczego budynku położnego na działce nr [1]/7, [1]/13, [1]/15. Dla działek tych została wydana decyzja nr B.DK.7353-46/10 z dnia 27.01.2010 r. dotycząca rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pozwolenie to zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr B.7332-59/04 z dnia 8.02.2005 r. i decyzję nr B.7331-59/04/09 z dnia 30.09.2009 r. w której określono rodzaj i funkcję zabudowy: zabudowa mieszkaniowa (§10 załącznik nr 1 rozporządzenie egib, art. 24 ust. 2a, art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. I, art. 22 ust. 2 p.k.g.).
Pismem z dnia 27 września 2024 r. M. K. odniósł się pisemnie do uwag zawartych w protokole weryfikacji z dnia 16 września 2024 r. wyjaśniając między innymi, że obecnie działki [1]/7, [1]/13, [1]/15 obręb O. są błędnie oznaczone, jako zabudowa mieszkaniowa - B. Tymczasem zgodnie ze sporządzonym do operatu wykazem zmian danych ewidencyjnych powinien być wpisany użytek B/RV, zgodny z ówczesną nomenklaturą oznaczenia siedliska rolniczego. Popełniony błąd niewłaściwego oznaczenia użytku jest przez to bezwiednie przenoszony w kolejnych opracowaniach geodezyjnych. Staranność kontroli osoby weryfikującej powinna spowodować sięgnięcie do pierwotnego oryginału wykazu zmian ewidencji sporządzonego w 1999 r. i naprawić popełniony wówczas błąd wprowadzenia do części opisowej ewidencji gruntów użytku B zamiast prawidłowego B/RV. W tamtym czasie urzędowo nie przykładano, jak obecnie, uwagi do prawidłowego, tj. zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę oznaczenia użytku. Budynek został zrealizowany w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. z dnia 23 marca 1994 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego w siedlisku rolniczym położonym w R. na działce nr [2]/4. W tejże decyzji w punkcie 3 jest mowa: "(...) obejmującą budowę budynku mieszkalnego w-g projektu indywidualnego w siedlisku rolniczym". Dalej: "Przy realizacji inwestycji należy zachować następujące warunki: zgodnie z projektem technicznym oraz planem realizacyjnym". Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją Wójta Gminy S. z dnia 24 lipca 1996 r. Wnioskodawca nadmienił, że pod koniec lat 90. XX wieku teren działki nr [2]/4 R. i sąsiadujących działek nr [2]/7, [4], [5]/4, [5]/6 w R., działek nr [1]/7, [1]/13 w O. stanowił jedną zorganizowaną rolniczą całość, bez przywiązywania uwagi do przebiegu granic ewidencyjnych, którą potem nabyła inwestorka J. K. Z tego powodu błędnie podała pierwotnie w 1994 r. numer działki [2]/4 w R., na której zamierzała wybudować budynek. Pomyłki, związanej z numerem działki nie skorygowano także w decyzji zmieniającej z 1996 r. Inwestorka w 2001 r. złożyła do Wójta Gminy S. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Wójt Gminy S. dnia 2.10.2001 r. urzędowo potwierdził zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie wyraził sprzeciwu na użytkowanie tego obiektu. Jednocześnie uszczegółowił, że obiekt został zrealizowany na działkach nr [1]/7 i [1]/13 w m. O. w oparciu o pozwolenie na budowę nr UAN-7351/13/94 z dnia 23 marca 1994 r. i decyzją zmieniającą z dnia 24 lipca 1996 r. Budynek mieszkalny jednorodzinny w siedlisku rolniczym był oddany do użytku w 2001 r., w układzie pomieszczeń było przewidziane pomieszczenie gospodarcze (14,1 m2), które w kolejnym projekcie z 2010 r. zostało powiększone o kolejne 29,01 m2. Poza tym na działkach w obrębie siedliska rolniczego zlokalizowana jest wiata. Obiekty te dotychczas były wystarczające do obsługi gospodarstwa. W najbliższym czasie właścicielka ma zamiar wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na budowę murowanej stodoły. Interpretacja zabudowy zagrodowej, tj. że musi być budynek mieszkalny i gospodarczy pojawiło się niedawno. Siedlisko ma pozwolenie na budowę z 1994 r. i sprawę trzeba rozpatrywać pod kątem wówczas obowiązujących przepisów. Ponadto z archiwalnych ortofotomap z 1997 i 2005 r. nie wynika, jakoby na działce nr [2]/4 w R. był wybudowany budynek. Zatem jest potwierdzony fakt z decyzji z dnia 24 lipca 1996 r. nr UAN-B/7351/13/94/29/96, że stan zaawansowania budowy budynku wynosił w 1996 r. 20%. Faktem jest, że budynek realizowany wg projektu zamiennego budowano rzeczywiście na działce nr [1]/7 i [1]/13 w O. Widać wyraźnie kształt budynku z 1994 r., zgodny z zatwierdzonym projektem, którego rzut parteru dołączono. Na rzucie parteru w ramce także błędnie opisano O., gm. S., działka nr [2]/4.
Nadto w swoim piśmie wykonawca wskazał, że w 2010 r. inwestorka wystąpiła o rozbudowę budynku mieszkalnego, na którą uzyskała decyzję Starosty K. o pozwoleniu na budowę nr B.DK7353-46/10 z dnia 27 stycznia 2010 r. Decyzja o rozbudowie nie zostałaby wydana dla budynku bez zakończonej budowy. W wyniku wykonanej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w 2018 r. ponownie bezwiednie powielono błędne oznaczenie użytku B. Inwestorka wykazała przy tym, że jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni około 4ha położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań, prowadzi gospodarstwo rolne wpisane do ewidencji producentów zgodnie z decyzją Kierownika BP ARiMR w K.
Z uwagi na nieuwzględnienie przez organ stanowiska wykonawcy prac, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, w dniu 14 października 2024 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowej dokumentacji.
W piśmie z 25 października 2024 r. wykonawca prac geodezyjnych, podtrzymując stanowisko i wyjaśnienia zawarte w piśmie z 27 września 2024 r., wyjaśnił, że faktycznie w operacie technicznym sporządzonym w 2010 r., obejmującym geodezyjną inwentaryzację powykonawczą rozbudowy budynku mieszkalnego, pozostawiono użytek B (zabudowy mieszkaniowej), gdyż nie rozeznano w tym momencie szczegółowo stanu faktycznego, a przyjęto zapisy zawarte w ewidencji gruntów za prawidłowe. Stąd błędny zapis oznaczenia użytku pozostał bez zmian - wykazu zmian danych ewidencyjnych w tym operacie nie wykonano. Jego zdaniem zapis jest nieprawidłowy i należy ten błąd skorygować. Do pisma wykonawca załączył kopię pierwotnego wykazu zmian ewidencyjnych z 1999 r. sporządzonego do operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku P.2205.1999.1571, w którym poprawnie oznaczono użytek siedliska rolnego B/RV, wyjaśniając, że wykaz ten wprowadzono do ewidencji gruntów dopiero w 2001 r., oznaczając użytek już jako B, bez sporządzania nowego wykazu dokumentującego, jednak zmieniono oznaczenie siedliska rolnego na zabudowę mieszkaniową. Zatem brak jest dokumentu, który taką zmianę dokumentowałby. W ewidencji powinno się wykazać stan faktyczny potwierdzony stanem prawnym. Inwestorka posiada gospodarstwo rolne o odpowiednim areale, funkcjonujące w oparciu o rejestr AMiRR, decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, zawiadomienie potwierdzające zakończenie budowy budynku. Wobec powyższych faktów, stanu faktycznego i stanu prawnego wydanych aktów administracyjnych, niewiadomym jest, dlaczego weryfikator przyjął założenie, że nie są spełnione powyższe warunki zaliczenia do gruntów rolnych zabudowanych oraz, że zasadność nie została dostatecznie udokumentowana.
Organ pierwszej instancji wskazał, że nie uwzględnił stanowiska wykonawcy, przedstawionego w piśmie z dnia 27 września 2024 r., ponieważ w zgłoszonej pracy geodezyjnej nie uwzględniono obowiązującej decyzji Starosty K. z 27 stycznia 2010 r. nr 46/10 (B.DK7353-46/10) dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z dostępnej i obowiązującej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, zwłaszcza ww. decyzji nr 46/10 wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 8 lutego 2005 r. nr B.7331-59/04 i ostateczną decyzję z 30 września 2009 r. nr B.7331-59/04/09, wynika wprost, że na terenie działek nr [1]/7, [1]/13 i [1]/15 w obrębie O. powinna się znajdować zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zauważył przy tym, że w operacie technicznym przyjętym i zarejestrowanym pod identyfikatorem P2205.2018.6453, dotyczącym inwentaryzacji powykonawczej budynku na przedmiotowych działkach i sporządzonym przez ww. firmę geodezyjną, wykonawca powołując się na decyzję z 27 stycznia 2010 r. nr B.DK.7353-46/10 przedstawił budynek mieszkalny na terenach mieszkaniowych - B. Wspomniany wykaz zmian gruntowych jest ostatnim dokumentem na podstawie, którego zaktualizowano operat ewidencji gruntów i budynków.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W związku z tym, jeśli aktualny stan nieruchomości jest niezgodny ze stanem uwidocznionym w bazie EGiB to należy wskazać, że dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów.
Organ wskazał, że wykonawca powołuje się również na pierwotny wykaz zmian danych ewidencyjnych z 1999 r., dołączony do operatu P.2205.1999.1571 przyjętego do zasobu i dotyczącego pomiaru powykonawczego budynku. Z wykazu wynika, że wykazano użytek gruntowy, jako B/RV. Niemniej jednak ówcześnie obowiązywało rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1996 r. Nr 158, poz. 813), z którego wynika, że nie rozróżniało się siedlisk rolniczych od zabudowy mieszkaniowej. Stąd wykaz zmian gruntowych ze wskazanego operatu nie może stanowić podstawy do uznania, że na działkach prawidłowym użytkiem powinno być oznaczenie, jako zabudowa siedliskowa.
Innymi dokumentami dołączonymi do operatu, na podstawie których wykonawca pracy geodezyjnej chce wykazać zasadność zmiany użytku B na Br są:
- decyzja Wójta Gminy S. z dnia 23 marca 1994 r. nr UAN/7351/13/94 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego w siedlisku rolniczym położonym w R. na działce nr [2]/4,
- decyzja Wójta Gminy S. zmieniającą decyzję Wójta Gminy S. z dnia 24 lipca1996 r. nr UAN-B/7351/13/94/29/96,
- zawiadomienie Wójta Gminy S. z dnia 2 października 2001 r. nr UAB.7355/27/01 o zakończeniu budowy obiektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [1]/7 i [1]/13 w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 23 marca 1994 r. i decyzją zmieniającą z 24 lipca 1996 r.,
- decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 23 maja 2024 r. nr 0206-2024-006366 o wpisie do ewidencji producentów a wpis na tą listę służy jedynie do korzystania z dopłat unijnych i nie określa ani nie definiuje gospodarstwa rolnego.
Zdaniem organu pierwszej instancji wykazane w operacie technicznym oraz przywołane w pismach wykonawcy dokumenty nie są zbieżne, co do swojej treści dotyczących działek i uznać należy, że pozwolenie na budowę z dnia 23 marca 1994 r. nr UAN/7351/13/94 dotyczyło obiektów na działce nr [2]/4 położonej w obrębie geodezyjnym R. i nie ma w nim jakiejkolwiek wzmianki o działkach nr [1]/7 i [1]/13 położonych w obrębie O. Dodatkowym faktem potwierdzającym, że pozwolenie dotyczyło działki nr [2]/4 położonej w R., jest to, że w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 24 lipca 1996 r. nr UAN-B/7351/13/94/29/96 zmieniającą decyzję o pozwolenie na budowę z 1994 r. także dotyczy działki nr [2]/4 położonej w R. a wnioskodawca przedkładając do urzędu Gminy S. projekt zamienny ponownie wskazywał, jako miejsce budowy, działkę [2]/4 położoną w R. a nie działki nr [1]/7 i [1]/13. Dopiero w zawiadomieniu o zakończeniu budowy wydanym przez Wójta Gminy S. z dnia 2 października 2001 r. nr UAB.7355/27/01 pojawiają się działki nr [1]/7 i [1]/13 położone w O. Wykonawca powołuje się w swoich tezach na powielanie błędu, ale w ocenie organu nie można jednoznacznie określić, czy błąd nastąpił przy wydawaniu decyzji czy błędnie wpisano numery działek w zawiadomieniu o zakończeniu budowy.
Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, zgodnie z § 10 rozporządzenia egib, zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z zapisami załącznika nr 1 w Lp. 5, ust. 3 zapisano: "W przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2."
Organ podkreślił, że podstawą wprowadzonych zmian dotyczącą działek nr [1]/7 i [1]/13 była decyzja pozwolenie na budowę z 27 stycznia 2010 r. nr B.DK.7353-46/10 wydana na podstawie zapisu planu miejscowego i dla przedmiotowych działek określono jednoznacznie przeznaczenie gruntu, jako zabudowa mieszkaniowa. W niniejszej sprawie wykonawca nie przedłożył żadnych dokumentów prawnych, które dawałyby podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie zaliczania gruntów do gruntów rolnych zabudowanych - Br. Wyjaśnił też, że jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana przez wnioskodawcę. Dokonując aktualizacji bazy egib, organ nie ma kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów wydanych prze uprawnione do tego podmioty.
M. K. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko, wyrażone w pismach z 27 września 2024 r. oraz z 25 października 2024 r. Zauważył, że operat P.2205.2018.6453 nie zawiera wykazu zmian gruntowych, wbrew temu co stwierdził organ w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ bezpodstawnie stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr 0206-2024-006366 służy jedynie do korzystania z dopłat unijnych i nie definiuje gospodarstwa rolnego. Jego zdaniem, postępowanie prowadzone było niezgodnie art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr WIGK-II.7220.24.2024.KO utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego organ odwoławczy pozyskał od Starosty Kartuskiego:
- dokumentację dotyczącą zgłoszonych prac geodezyjnych o id G.6640.7789.2024;
- materiały PZGiK, w tym operaty techniczne P.2205.1999.1571, P.2205.2018.6453, P.2205.2010.5520, P.2205.2010.5522, P.2205.2011.1399, wykazy zmian gruntowych, kopie mapy ewidencyjnej, wyrys z mapy ewidencyjnej na dzień 27.01.2010 r.;
- dokumentację architektoniczno-budowlaną w postaci kopii decyzji o pozwoleniu na budowę (UAM-7351/13/94 z 23 marca 1994 r., UAN-B/7351/13/94/29/96 z 24 lipca 1996 r., B.DK.7353-46/10 z 27 stycznia 2010 r.), planów zagospodarowania terenu (z 1993 i 2009 r.) oraz decyzji o warunkach zabudowy (B.7331-59/04 z 8 lutego 2005 r. i B.7331-59/04/09 z 30 września 2009 r.).
Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 23 sierpnia 2024 r. wspólnicy spółki cywilnej - przedsiębiorcy M. K., R. K. i M. K. działający pod firmą G. s.c. zgłosili do Starosty Kartuskiego prace geodezyjne mające na celu wykonanie czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych prowadzonych przez ten organ. Zakres zgłoszonych prac obejmował obszar działek ewidencyjnych nr [1]/7, [1]/13 i [1]/15 w obrębie O. oraz działki ewidencyjnej nr [4] w obrębie R. w gminie S. Prace geodezyjne zostały zarejestrowane pod numerem id G.6640.7789.2024. Prace geodezyjne wykonał geodeta M. K.
Organ odwoławczy przyjął, że istotą sprawy jest zasadność odmowy przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych G.6640.7789.2024. Zgodnie z treścią operatu technicznego celem tych prac była "terenowa aktualizacja ewidencji gruntów i budynków". Wykonawca stwierdził w treści sprawozdania technicznego, że zmiany, polegające na ujawnieniu użytku gruntowego Br, wynikają ze zmiany sposobu użytkowania gruntu, który wykorzystywany jest jako siedlisko rolnicze. Natomiast ze zgromadzonych w operacie technicznym dokumentów wynika, że w skład tego siedliska wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny oraz podwórze. Zdaniem wykonawcy grunt ten należało zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych, co wyjaśnił w sprawozdaniu technicznym, a także w pismach kierowanych do Starosty Kartuskiego oraz odwołaniu.
W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z § 10 rozporządzenia egib zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z Ip. 5 ust. 1 tabeli tego załącznika do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod:
1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, a także budowle i urządzenia rolnicze,
2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego,
3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt. 1 i 2 tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
Ponadto do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także (Ip. 5 ust. 2 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia egib):
1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych,
2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej,
3) grunty po budynkami, budowlami i urządzeniami wchodzące w skład biogazowni rolniczej, a także grunty położone pomiędzy tymi budynkami, budowlami i urządzeniami lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, tworzące zorganizowaną całość gospodarczą, o ile ich łączna powierzchnia nie jest większa niż 1,0000 ha i wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego.
Zgodnie natomiast z Ip. 5 ust. 3 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia egib w przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3 (takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów), to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli:
- z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
- decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też
- z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub
- zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy
wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia przeznaczone do produkcji rolniczej lub przetwórstwa rolno-spożywczego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że stan wykazany w dostępnych dokumentach planistycznych oraz architektoniczno-budowlanych nie spełnia ww. przesłanek pozwalających do zaliczenia przedmiotowych gruntów do gruntów rolnych zabudowanych. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. z 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O. - "Centrum" obszar stanowiący działki ewidencyjne nr [1]/7, [1]/13 i [1]/15 w obrębie O. przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami (tereny 14 MNU). Natomiast z decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2005 r. nr B.7331-59/04, zmienionej decyzją z 30 września 2009 r. nr B.7331-59/04/09, wydanej w związku z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach ewidencyjnych nr [1]/7 i [1]/13 wynika, że teren ten przeznaczony był wówczas pod zabudowę mieszkaniową.
Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 23 marca 1994 r. oraz decyzja ją zmieniająca z 24 lipca 1996 r. dotyczą działki ewidencyjnej nr [2]/4 w obrębie R. Z planu realizacyjnego z 1993 r., stanowiącego załącznik do ww. pozwolenia na budowę, wynika jednoznacznie, że na działkach ewidencyjnych nr [1]/7, [1]/13 i [1]/15 w obrębie O. oraz działce ewidencyjnej nr [4] w obrębie R. nie planowano budowy obiektów wchodzących w skład siedliska rolniczego. Obszar ten przeznaczony był pod projektowane drzewa i krzewy owocowe oraz drogę gruntową. Jedynym zaś dostępnym projektem zagospodarowania działki dla analizowanego obszaru, do którego można odnieść przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia egib, jest załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 stycznia 2010 r. nr B.DK.7353-46/10. Z projektu tego nie wynika, aby na działkach ewidencyjnych nr [1]/7 i [1]/13 mogły być usytuowane budynki i urządzenia przeznaczone do produkcji rolniczej lub przetwórstwa rolno-spożywczego.
W ocenie organu odwoławczego Starosta Kartuski również słusznie wskazał, że wykonawca w swojej analizie pominął postanowienia decyzji o warunkach zabudowy z 8 lutego 2005 r. nr B.7331-59/04, zmienionej decyzją z 30 września 2009 r. nr B.7331-59/04/09, wydanej w związku z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach ewidencyjnych nr [1]/7 i [1]/13. To ten właśnie dokument wskazuje na przeznaczenie gruntów, położonych w granicach tych działek ewidencyjnych i zastąpił inne warunki, wydane wcześniej w związku budową budynku mieszkalnego. Na mocy tej decyzji ustalono jako dopuszczalny rodzaj zabudowy - zabudowę mieszkaniową. Nie można zatem stwierdzić, że z decyzji o warunkach zabudowy w związku z budową budynku mieszkalnego wynika, że grunt przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, co pozwoliłoby na zaliczenie tego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych. Natomiast grunty zajęte pod budynki mieszkalne, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych zalicza się do terenów mieszkaniowych, zgodnie z Ip. 13 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia egib. Tym samym zmiana oznaczenia użytku gruntowego, którą wykonawca wykazał w wyniku wykonanych prac geodezyjnych, stanowi naruszenie przepisów załącznika nr 1 ww. rozporządzenia.
Zdaniem organu odwoławczego w protokole weryfikacji niezasadnie wskazano naruszenie art. 24 ust. 2a i art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. I u.g.k., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w zakresie wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów. Nieprawidłowe wskazanie naruszonych przepisów nie miało jednak znaczenia dla niniejszej sprawy. Między wykonawcą i organem wywiązała się bowiem fachowa polemika, z której wynika, że sam przedmiot sporu od początku nie budził wątpliwości i dotyczył zasad zaliczania gruntów do użytków gruntowych.
Organ odwoławczy, wskazując, że nie będąc związany treścią protokołu weryfikacji, jest zobowiązany dokonać całościowej oceny prawidłowości wyników prac geodezyjnych pod kątem możliwości przyjęcia ich do PZGiK. W tym zakresie ocenił, że organ pierwszej instancji nie dokonał kompleksowej weryfikacji wyników prac geodezyjnych id zgłoszenia G.6640.7789.2024. Jak wynika z treści sprawozdania technicznego w trakcie prac geodezyjnych wykonano pomiar szczegółów terenowych. Jednak w operacie technicznym nie zawarto wykazów pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, ani szkiców jednoznacznie ilustrujących rozmieszczenie tych punktów i powiązanych z nimi szczegółów terenowych. Zatem opis przebiegu prac geodezyjnych w sprawozdaniu technicznym jest niespójny z zawartością operatu technicznego. Tym samym opracowana dokumentacja nie odzwierciedla w pełni i jednoznacznie faktycznie wykonanych prac geodezyjnych, co narusza § 37 ust. 7 w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1670) – dalej jako: rozporządzenie w sprawie standardów technicznych". Ponadto z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej o id [...] wynika, że jej numer został zmieniony na [1]/15. Zmiana ta nie wynika z wykonanych prac geodezyjnych, w związku z tym wykaz zmian został sporządzony niezgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia egib. Powyższe uwagi stanowią naruszenie przepisów dotyczących wykonywania pomiarów i opracowywania wyników tych pomiarów i powinny zostać wykazane w punkcie 6 protokołu weryfikacji.
Mimo stwierdzonych wyżej uchybień pominięcie tych nieprawidłowości w protokole weryfikacji nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Są to wadliwości obiektywne, nie budzące sporów, które z pewnością zostałyby poprawione. Natomiast nieprawidłowości wykazane przez organ weryfikujący pozostałyby bez zmian i w dalszym ciągu stanowiły kwestię sporną. Należy to zatem uznać za naruszenie przepisów proceduralnych, które z uwagi na potwierdzenie w postępowaniu odwoławczym zasadności nieprawidłowości wykazanych przez Starostę Kartuskiego, nie ma wpływu na wynik sprawy. Organ weryfikujący słusznie wykazał, że rozpatrywana dokumentacja techniczna zawiera wady, a tylko niewadliwa dokumentacja techniczna może zostać przyjęta do zasobu.
Organ drugiej instancji uznał za pozbawione podstaw twierdzenia wykonawcy, że w PZGiK brak jest dokumentów potwierdzających ujawnienie w EGiB użytku gruntowego B na działkach ewidencyjnych nr [1]/7 i [1]/13. Dokumenty zawarte w operacie technicznym z inwentaryzacji powykonawczej P.2205.2018.6453, poprzez brak stwierdzenia w tym zakresie zmian, potwierdzają poprawność oznaczenia użytku gruntowego B. Nie można przy tym zakładać, że wykonawca tych prac jedynie powielił błędne informacje zawarte w EGiB, ponieważ stan wykazany w sporządzonych przez niego dokumentach jest zgodny z dokumentacją architektoniczno-budowlaną sporządzoną w związku z rozbudową budynku.
Odnosząc się do kolejnego z zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr 0206-2024-006366 nie jest dokumentem wymienionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia egib, który uzasadniałby zaliczenie gruntów do użytku gruntowego Br. Ponadto, zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych nie jest zależne od tego, czy ich właściciel wpisany jest do rejestrów prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Organ odwoławczy dostrzegł natomiast, że jak wynika z rozdzielnika decyzji organu pierwszej instancji, organ nieprawidłowo określił strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Spółka cywilna, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, nie ma zdolności do czynności prawnych, tym samym nie jest osobą prawną. Stronami postępowania są więc wszyscy wspólnicy tworzący spółkę cywilną. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji nie ma uprawnienia do uchylenia decyzji pierwszej instancji wskutek uznania naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez jedną ze stron, w sytuacji, gdy taka strona nie zabiega o realizację swoich uprawnień w tym zakresie. Pominięcie strony w postępowaniu o nieuwzględnienie jej w decyzji może być usunięte w postępowaniu odwoławczym, ponieważ w nim ponownie rozpatruje się sprawę merytorycznie, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3324/14). Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Obecnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej uczestniczą w postępowaniu odwoławczym na równych prawach i są równo traktowani (art. 8 § 1 k.p.a.). Tym samym wadliwość decyzji organu pierwszej instancji została naprawiona.
M. K., M. K. i R. K., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:
1) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, 79 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uwzględnienia dowodów wskazujących na prawidłowość proponowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków (m.in. brak rozważenia całości dokumentacji budowlanej, decyzji administracyjnych i operatów geodezyjnych);
- błędne przyjęcie, że budynek zlokalizowany na działkach nr [1]/7 i [1]/13 w O. stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy w rzeczywistości jest to siedlisko rolnicze;
- pominięcie faktu, że budowa budynku miała miejsce w ramach siedliska rolniczego, co potwierdza m.in. treść decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 marca 1994 r. oraz jej zmiana z dnia 24 lipca 1996 r., wydane na wniosek inwestorki J. K.;
- pominięcie faktu, że w operacie ewidencyjnym pierwotnie wykazano użytek "B/RV", odpowiadający siedlisku rolniczemu, a zmiana na "B" (zabudowa mieszkaniowa) została dokonana bez formalnego uzasadnienia;
- pominięcie błędu w dokumentacji geodezyjnej i administracyjnej, dotyczącego omyłkowego wskazania działki nr [2]/4 w R. zamiast działki nr [1]/7 w O. (w opisie technicznym inwestycji błędnie wskazano, że budynek znajduje się na działce nr [2]/4 w R., podczas gdy faktycznie został wybudowany na działce nr [1]/7 w O.);
- pominięcie faktu, że błąd ten powielano w kolejnych decyzjach administracyjnych, co doprowadziło do nieuzasadnionego uznania inwestycji za zabudowę mieszkaniową, a nie siedlisko rolnicze;
- niewyjaśnienie sprzeczności między danymi w ewidencji, a faktycznym przeznaczeniem terenu;
- pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) i zasady zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.); a także przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.);
- pominięcie dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego przez J. K. oraz jej wpis do ewidencji producentów rolnych, co stanowi dodatkowy dowód na rolniczy charakter nieruchomości;
- zaniechanie weryfikacji pierwotnych dokumentów ewidencyjnych i odmowa naprawienia błędu w oznaczeniu użytku gruntowego; pomimo istnienia oryginalnego wykazu zmian ewidencyjnych z 1999 r., w którym prawidłowo określono użytek jako "B/RV" (siedlisko rolnicze); organ utrzymał decyzję odmowną, argumentując, że budynek stanowi zabudowę mieszkaniową;
2) art. 6 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.) i nieumożliwienie stronie w pełni czynnego udziału w sprawie, w szczególności niewłaściwe informowanie strony o istotnych zagadnieniach i dowodach (art. 9 i art. 10 k.p.a.);
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 24 ust. 2a w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 3 p.g.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zgłoszonych zmian w ewidencji, mimo że przedłożona dokumentacja oraz stan faktyczny i prawny potwierdzają zasadność oznaczenia użytku gruntowego jako grunty rolne zabudowane (Br);
2) § 10 rozporządzenia egib poprzez pominięcie, że zorganizowana całość gospodarcza (siedlisko rolnicze) spełnia kryteria zaliczenia do użytku "grunty rolne zabudowane" (Br) z uwagi na istniejący budynek, decyzje o pozwoleniu na budowę w siedlisku rolniczym i prowadzenie gospodarstwa rolnego;
3) art. 12b ust. 8 p.g.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że zebrana dokumentacja geodezyjna rzekomo nie spełnia wymogów do aktualizacji bazy EGiB, mimo spełnienia warunków merytorycznych i formalnych;
4) art. 24 ust. 2a w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 3 p.g.k. oraz § 10 rozporządzenia egib poprzez nieuwzględnienie faktu, że J. K., od momentu nabycia nieruchomości, prowadzi na niej działalność rolniczą i jest zarejestrowanym rolnikiem; dom został wybudowany w ramach zabudowy zagrodowej, a pomieszczenia budynku są wykorzystywane do produkcji roślinnej, co jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość powinna być kwalifikowana jako grunt rolny zabudowany;
5) § 10 oraz Ip. 5 ust. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia egib, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym zakwestionowaniem kwalifikacji nieruchomości jako gruntu rolnego zabudowanego Br.
W związku z tak sformułowanym zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Nadto skarżący wnieśli o przesłuchanie w charakterze świadka J. K., która jest inwestorką nieruchomości w celu ustalenia m.in. faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, prowadzenia na niej działalności rolniczej oraz intencji, z jakimi nieruchomość została nabyta i wykorzystywana przez właścicielkę oraz przeprowadzenia dowodów z następujących dokumentów:
1. oświadczeń nabywców płodów rolnych oraz przetworów ekologicznych i oświadczeń o współpracy rolniczej, wraz z dokumentacja fotograficzną, które potwierdzą, że od momentu nabycia przedmiotowej nieruchomości J. K. prowadzi na niej działalność rolniczą; dowód ten ma na celu wykazanie faktycznego wykorzystania nieruchomości w charakterze gruntu rolniczego, co stanowi podstawę do kwalifikacji nieruchomości jako gruntów rolnych zabudowanych w rozumieniu przepisów prawa materialnego;
2. wniosku Starosty Kartuskiego z 9 lutego 2009 r., w którym Starosta Kartuski przyznaje wprost, że przedmiotowy budynek został wybudowany w siedlisku rolniczym;
3. materiałów filmowych na załączonej płycie CD, dokumentujących wykonywanie prac rolniczych na przedmiotowej nieruchomości przez J. K.; materiały te mają potwierdzić, że nieruchomość wykorzystywana jest w celach rolniczych, co stanowi istotny dowód w sprawie dotyczącej kwalifikacji użytkowania gruntów;
4. aktu notarialnego repertorium A numer [...]1 z 4 października 1993 r. oraz aktu notarialnego repertorium A numer [...]2 z 17 maja 1994 r., w których J. K., nabywając przedmiotowe nieruchomości rolne, zobowiązała się, iż nabywane grunty będą użytkowane rolniczo oraz że są nabywane na powiększenie jej gospodarstwa rolnego; dowód ten ma potwierdzić faktyczne intencje strony przy nabyciu nieruchomości, co stanowi istotny element kwalifikacji użytkowania gruntów jako rolnych zabudowanych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego;
5. wydruku sentencji wyroku WSA w Gdańsku z 12 marca 2025 r. (sygn. akt II SA/Gd [...]), w którym WSA w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O. - "Centrum"; wniosek ten ma na celu wykazanie, że organy administracji wydały zaskarżone decyzje opierając się na akcie prawnym, który został przez WSA w Gdańsku uznany za nieważny, co stanowi istotny element rozstrzygnięcia sprawy;
6. mapy z 4 października 2017 r., z której wynika, że na nieruchomości oprócz budynku mieszkalnego znajduje się także inny budynek, z którym budynek mieszkalny tworzy zorganizowaną całość gospodarczą w ramach gospodarstwa rolno-leśnego J. K.
W uzasadnieniu skargi skarżący utrzymywali, że kluczowym elementem sporu jest błąd wynikający z nieprawidłowego odczytania przez organy administracji pełnej dokumentacji technicznej przedmiotowego budynku, co doprowadziło do powielenia nieścisłości w kolejnych decyzjach administracyjnych i miało bezpośredni wpływ na kwalifikację sposobu użytkowania nieruchomości. Z decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. i związanej z nią dokumentacji technicznej, wydanej w związku z budową budynku mieszkalnego wynika bowiem, że budynek przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową (siedlisko rolnicze). Brak uwzględnienia działki nr [1]/7 w pierwotnych decyzjach skutkuje błędnym rozpoznaniem niniejszej sprawy. Błędy zidentyfikowane już w dokumentacji technicznej z marca 1994 r. nie zostały skorygowane przez kolejne decyzje administracyjne, co spowodowało, że całość postępowania opierała się na nieprawidłowych i niekompletnych ustaleniach. Na podstawie tej wadliwej dokumentacji organy obu instancji błędnie przyjęły, że budynek usytuowany na działkach nr [1]/7 i [1]/13 w O. stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pomijając okoliczność, że budowa ta została zrealizowana w ramach siedliska rolniczego.
Dodatkowo, w toku postępowania naruszona została zasada czynnego udziału strony, wynikająca z art. 10 k.p.a. Organy administracyjne nie zapewniły rzetelnej i merytorycznej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a także nie poinformowały w sposób właściwy o przyjętej interpretacji przepisów, co miało istotne znaczenie dla możliwości skutecznej obrony interesów strony. Pomimo podjęcia działań mających na celu sprostowanie błędów w ewidencji gruntów i budynków oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających zasadność zmiany oznaczenia użytku gruntowego, organy administracyjne konsekwentnie pomijały argumenty geodety i inwestora. W szczególności nie odniesiono się do decyzji administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę i zakończenia budowy, które potwierdzały status nieruchomości jako siedliska rolniczego.
Organy administracji nie podjęły jakichkolwiek czynności dowodowych celem ustalenia, czy J. K. jest rolnikiem, czy prowadzi gospodarstwo rolno-leśne i w związku z tym, czy sporne działki służą obsłudze produkcji rolniczej prowadzonej w ramach gospodarstwa rolnego. Organy tę kwestę wręcz bagatelizowały. Przedłożone wnioski dowodowe wykażą zaś, że od momentu nabycia nieruchomości właścicielka prowadzi na niej działalność rolniczą i leśną, a wybudowany budynek mieszkalny spełnia funkcję zabudowy zagrodowej.
Zdaniem skarżących zasada trwałości wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie może prowadzić do akceptowania błędnych wpisów, które nie odzwierciedlają rzeczywistego przeznaczenia gruntu. Organ powinien był podjąć działania mające na celu sprostowanie oczywistych nieścisłości, zwłaszcza że skarżący dostarczyli niepodważalne dowody wskazujące na błędne oznaczenie użytku gruntowego.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ocenił przy tym, że zarzuty są niezasadne, gdyż organy zebrały niezbędny materiał dowodowy i dokonały właściwych ustaleń w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnił również, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy S. z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] nie były i nie są przeważającym dowodem w sprawie. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność ww. uchwały nie jest prawomocny.
Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżących wskazał na szczególną wagę dokumentu dołączonego do pisma z dnia 12 czerwca 2025 r. - wykazu zmian gruntowych, z którego wynika, że już od 6 sierpnia 1999 r. w zasobie geodezyjnym przedmiotowe działki oznaczone były symbolem "Br". Był to załącznik do operatu technicznego pomiaru powykonawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja ta odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. określa, jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków, a są to m.in. informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m.in. - lit. a: przepisów prawa i lit. h: dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b.
Stosownie do art. 12a ust. 1 p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.
Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie art. 12b ust. 1 p.g.k., weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
b) kompletności przekazywanych wyników,
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 i 4 p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole; wynik może być pozytywny lub negatywny. Podstawę do przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Z kolei w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 p.g.k.). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.k.).
Z powyższych przepisów wynika wprost, że procedura weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej jest dwuetapowa. Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Ten etap oparty jest wyłącznie na czynnościach materialno-technicznych i kończy się protokołem weryfikacyjnym. Natomiast drugi jest stricte procesowy, dlatego też powinien odpowiadać regułom postępowania administracyjnego określonym w k.p.a.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16, schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, rodzi przeświadczenie o konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych Organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone.
W myśl § 35 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych dokumentację zawierającą wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych powstałą w wyniku prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje do organu łącznie z plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Stosownie zaś do § 36 pkt 9 ww. rozporządzenia operat techniczny zawiera dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jeżeli kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania. Dokumentacja ta w zakresie obiektów objętych zgłoszonymi pracami geodezyjnymi zawiera informacje dotyczące istniejących lub projektowanych działek ewidencyjnych i ich punktów granicznych, budynków, użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych, w postaci m. in. wykazu zmian danych ewidencyjnych (§ 39 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych). Stosownie do § 34 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia egib zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera m.in. dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy). Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia egib danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej. Z § 26 ust. 1 pkt 4 i 7 rozporządzenia wynika, że dane z bazy danych ewidencji gruntów i budynków wizualizuje się w postaci mapy ewidencyjnej, której treść stanowią m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia oraz inne elementy, które nie kolidują z danymi ewidencyjnymi, a pozwalają na uczytelnienie treści mapy (tymi elementami mogą być pola powierzchni użytków gruntowych).
Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I OSK 1174/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ich gospodarcze, ekonomiczne i prawne znaczenie jest podkreślone w art. 21 ust. 1 p.g.k., który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane te - w tym w zakresie informacji dotyczących położenia gruntów, ich granic i powierzchni oraz rodzajów użytków gruntowych - powinny być zatem wprowadzane do operatu ewidencyjnego na podstawie wiarygodnych i prawidłowo sporządzonych dokumentów, co w pełni odnosi się do zgłaszanych wyników wykonanych prac geodezyjnych. Dokonanie bowiem aktualizacji ewidencji na podstawie dokumentacji nieprzyjętej do zasobu geodezyjnego stanowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2019 r., III SA/Łd 105/19, CBOSA). Z powyższego wynika konieczność takiego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 12b p.g.k., które zapewni przyjęcie do zasobu geodezyjnego jedynie niewadliwych, tj. pozbawionych istotnych usterek, prac geodezyjnych.
Z przywołanego już wcześniej art. 12b w ust. 1 pkt 1 lit. a p.g.k. wynika, że wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych weryfikuje się pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów.
Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 p.g.k. przez prace geodezyjne rozumie się m.in.:
a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa;
c) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b;
d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa.
Odnosząc powyższe przepisy do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie była dopuszczalność zastosowania - w odniesieniu do zgłoszonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych o identyfikatorze G.6640.7789.2024 – regulacji zawartej w Lp. 5 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia egib, który określa zasady zaliczania gruntów do użytku gruntowego Br - grunty rolne zabudowane. Wykonawca w zgłoszonej dokumentacji technicznej stanowiącej wyniki ww. zgłoszonych prac geodezyjnych wykazał bowiem zmiany polegające na ujawnieniu tegoż użytku gruntowego Br na działkach ewidencyjnych nr [1]/7, [1]/13 i [1]/15 w obrębie O. oraz działce ewidencyjnej nr [4] w obrębie R., w gminie S. w powiecie k.
W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organy administracji zasadnie stwierdziły, że przedłożona przez skarżących dokumentacja zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają włączenie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią operatu technicznego złożonego przez skarżącego dotyczył on terenowej aktualizacji ewidencji gruntów. Wykonawca prac geodezyjnych sporządzając dokumentację techniczną nie uwzględnił wszystkich materiałów źródłowych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą na błąd niewłaściwego oznaczenia użytku, następnie bezwiednie - zdaniem skarżącego – powielany w kolejnych opracowaniach geodezyjnych nie mogło prowadzić do pozytywnej weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych. Podkreślić należy, że dane przyjęte uprzednio do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są podstawą rozstrzygnięć organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i zarówno wykonawca prac geodezyjnych, jak i organy dokonujące weryfikacji tychże prac, nie są uprawnieni do oceny czy przyjęcie to było zgodne bądź niezgodne z obowiązującymi przepisami.
Również pominięcie określonych materiałów źródłowych i nadanie decydującego znaczenia innym bez analizy całokształtu danych przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie pozwalało na dokonanie weryfikacji prac zgodnie z ich wynikiem zawartym w zgłoszeniu.
Jak wynika z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych przy wykonywaniu prac geodezyjnych wykorzystuje się materiały zasobu, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez kierownika prac geodezyjnych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do osiągnięcia celu pracy geodezyjnej i dokładności określonych w § 16 oraz § 20, z uwzględnieniem zasad określonych w § 18.
Przeprowadzone przez Inspektora Wojewódzkiego postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach trybu określonego w art. 12b ust. 1 p.g.k. swym zakresem objęło zasadność podstaw nieuwzględnienia stanowiska strony względem negatywnego wyniku weryfikacji. Przyczyny tejże odmowy zostały w niniejszej sprawie przedstawione przez organ II instancji w sposób jasny i zrozumiały, umożliwiając wykonawcy (skarżącemu) ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. Przyczyna ta została wprost wyrażona poprzez wskazanie braku przeprowadzenia przez kierownika prac geodezyjnych analizy całości materiałów źródłowych. W przypadku stwierdzenia przydatności takich materiałów należało je bowiem wykorzystać do opracowania dokumentacji technicznej objętej zgłoszonymi pracami geodezyjnymi.
Analiza § 10 oraz Lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia egib prowadzi do wniosku, że w przepisie tym w ust. 3 prawodawca wskazał, że w przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Z kolei zgodnie z ust. 1 pkt 1 i 2 lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia egib do gruntów rolnych zabudowanych – Br zalicza się grunty zajęte pod:
1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;
2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki.
Natomiast z załącznika nr 1 lp. 12 pkt 1 "Tereny mieszkaniowe - B" wynika, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5: zajęte pod budynki mieszkalne.
Spór czy grunty zajęte pod budynki mieszkalne stanowią grunty działki siedliskowej, a więc tereny gruntów rolnych zbudowane czy też tereny mieszkaniowe, należy rozpatrywać w niniejszej sprawie w oparciu o treść cytowanego unormowania lp. 5 ust. 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia egib. Przepis ten zaś w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych przewiduje, że gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych jedynie w sytuacji, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Zdaniem Sądu skarżący wykonawca nie przedłożył materiałów źródłowych, które spełniałyby warunki przewidziane zapisami ww. przepisu rozporządzenia egib niezbędne dla zakwalifikowania gruntu jako gruntu rolnego zabudowanego. Przedłożona do zgłoszonej pracy geodezyjnej decyzja Wójta Gminy S. z 23 marca 1994 r. nr UAN-7351/13/94 o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującą budowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego w siedlisku rolniczym, oraz zmieniająca ww. decyzję decyzja z 24 lipca 1996 r. nr UAN- B/7351/13/94/29/96, jednoznacznie dotyczą inwestycji usytuowanej na działce nr [2]/4 w R. Decyzja ta nie mogła zatem stanowić materiału źródłowego dla dokonania zmian rodzaju użytku gruntowego dla działek objętych pracą geodezyjną. W aktach administracyjnych znajduje się nadto plan realizacyjny datowany na 1993 rok, będący załącznikiem do ww. pozwolenia na budowę ukazujący projektowane nasadzenia krzewów ozdobnych oraz drzewek i krzewów owocowych na terenie działek nr [1]/7 oraz [1]/8.
Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie nadają decydujące znaczenie treści decyzji Wójta Gminy S. z 8 lutego 2005 r. nr B.7331-59/04, zmienionej decyzją z 30 września 2009 r. nr B.7331-59/04/09 o warunkach zabudowy dla działek nr [1]/7 i [1]/13, wydaną w związku z inwestycją: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze scaleniem działek nr [1]/7 i [1]/13 w O.", które to dostępne materiały źródłowe nie zostały jednak uwzględnione przez wykonawcę w trakcie pracy geodezyjnej. Tymczasem w ww. decyzji zostały określone warunki i zasady zagospodarowania terenu, a rodzaj i funkcja terenu zabudowy zostały określone jednoznacznie jako zabudowa mieszkaniowa, nie zaś tylko jako zabudowa zagrodową.
Decyzja powyższa stała się z kolei podstawą do wydania przez Starostę K. decyzji z 27 stycznia 2010 r. nr B.DK.7353-46/10 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [1]/7 i [1]/13 w O., gmina S. Projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do ww. decyzji Starosty K. z 27 stycznia 2010 r. istotnie ukazuje istniejący budynek na działkach [1]/7 i [1]/13 jednak jednoznacznie mowa jest w nim o istniejącym budynku mieszkalnym oraz o rozbudowie budynku mieszkalnego, bez wskazania na możliwość usytuowania na tych działkach budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej (lp. 5 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 rozporządzenie egib) lub budynków przeznaczonych do przetwórstwa rolno-spożywczego (lp. 5 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 rozporządzenia egib). Wskazane pozwolenie na budowę nie zatwierdza zatem projektu budowlanego umożliwiającego zakwalifikowanie ww. działek jako gruntu rolnego zabudowanego.
Co istotne na ww. decyzję Starosty K. z 27 stycznia 2010 r. nr B.DK.7353-46/10 powołuje się sam skarżący w sporządzonym przez siebie operacie technicznym o nr identyfikatora P2205.2018.6453. Operat ten dotyczy inwentaryzacji powykonawczej budynku na działkach objętych pracą geodezyjną zgłoszoną w przedmiotowej sprawie i wprost wskazuje na mapie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku, że decyzja dotyczyła usytuowania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnego z projektem zagospodarowania. Mapa ta zawiera oznaczenia – "B" dla działek nr [1]/7 i [1]/13 w O., "R" dla działki nr [1]/15 w O. i "dr" dla działki nr [...] w R. Jednocześnie należy podkreślić, że załączona do wskazanego operatu technicznego mapa zawierająca notatnik zmian ujawnia brak usytuowania budynku na działce nr [2]/4 w R. wskazywanego przez stronę jako budynek towarzyszący zabudowie mieszkaniowej i mający uzasadniać charakter zabudowy zagrodowej. Powyższy operat techniczny stanowi ostatni dokument, na podstawie którego zaktualizowano operat ewidencji gruntów i budynków (vide: strony 1151-1163 pliku akt administracyjnych Paczka eADM nr WIGK-II.7220.24.2024).
Wobec jednoznacznego brzmienia ww. decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia pozostawała okoliczność wyeliminowania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 marca 2025 r. II SA/Gd [...] z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy S. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O. – "Centrum" z 30 sierpnia 2023 r., nr [...].
Powyższe skutkuje przyjęciem, że organy prawidłowo negatywnie zweryfikowały wyniki zgłoszonej przez stronę skarżącą pracy geodezyjnej w zakresie opracowania wyników wykonanych pomiarów pod względem zgodności z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii.
Mieć należy w szczególności na uwadze, że ewentualne – wskazywane przez skarżącego - nieprawidłowości dokumentacji, w tym wydanych w odniesieniu do inwestycji na przedmiotowym obszarze decyzji administracyjnych, bez względu na to czy miały one charakter istotny, czy też charakter omyłki, a obejmujące chociażby błędne wskazanie działki gruntu objętej inwestycją (działki nr [2]/4 w R., nie zaś działek nr [1]/7 i [1]/13 w O.), nie mogą podlegać sanowaniu w drodze postępowania w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej. Uzyskanie przez osobę zainteresowaną weryfikacji tychże decyzji winno odbywać się w trybach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (Rozdziały 12 i 13 Działu II) przewidzianych dla weryfikacji decyzji ostatecznych. Dopóki nie dojdzie do takiej weryfikacji w przewidzianych do tego ustawowym trybie, organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie mają podstaw prawnych do dokonywania jakichkolwiek modyfikacji danych ewidencyjnych wbrew treści ostatecznych decyzji administracyjnych. Kwestionowanie przez organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego treści decyzji ostatecznych stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Również rozstrzyganie rozbieżności w przedstawionej organowi dokumentacji nie leży w kompetencji organów geodezyjno-kartograficznych. Stąd też brak było podstaw, aby organ rozstrzygał, czy błędnie ujęto numery działek objętych zainwestowaniem w decyzjach administracyjnych czy tez w zawiadomieniu o zakończeniu budowy z dnia 2 października 2001 r., na który powoływał się wykonawca pracy geodezyjnej.
W okolicznościach sprawy nie zaszła zatem żadna z przesłanek zachowania charakteru siedliskowego przez grunt objęty pracą geodezyjna zabudowany aktualnie budynkiem mieszkalnym.
Wobec zarzutów strony skarżącej dotyczących rzeczywistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez właścicielkę nieruchomości, należy jednoznacznie wskazać, że okoliczność, iż budynek, którym zabudowana jest nieruchomość jest budynkiem zamieszkałym przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne (wpisanego do ewidencji producentów rolnych ARiMR, i wykonującego prace rolne w celu sprzedaży płodów rolnych – okoliczności objęte wnioskami dowodowymi zawartymi w skardze) nie ma wpływu na kwalifikację gruntu zajętego pod ten budynek i nie podlega ustaleniom i ocenie organów w niniejszym postępowania. Organy mogły bowiem dokonywać oceny tej kwestii jedynie w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, które jednoznacznie przewidują warunki kwalifikacji w tym zakresie i nie zezwalają na odwołanie się do okoliczności faktycznych wskazujących na zamieszkiwanie w przedmiotowych budynku mieszkalnym posadowionym na gruncie podlegającym kwalifikacji, rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Z tych też względów wnioski dowodowe sformułowane w skardze nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Okoliczności mające być wykazane za ich pomocą nie były bowiem istotne dla rozpoznania sprawy.
Z powyższych względów organ pierwszej instancji nie mógł przyjąć dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego są zatem zgodne z prawem, w szczególności z przepisami prawa materialnego określonymi w skardze jako § 10 i lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia egib. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości co do swej treści. Z tego względu brak było podstaw do kierowania się przy jego stosowaniu regułą zawarta w art. 7a k.p.a. Objęty zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 24 w powiązaniu z art. 20 p.g.k. nie został naruszony, albowiem dotyczy on procedury aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie zaś zainicjowanej przez stronę procedury przyjęcia do zasobu wyników pracy geodezyjnej. W konsekwencji powyższego organy prawidłowo zastosowały właściwy dla tego postępowania art. 12b ust. 8 p.g.k. odmawiając przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej.
Za niezasadne w niniejszej sprawie uznać należało również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego. Sąd uznał za bezzasadny słuszną ocenę organu odwoławczego w kwestii prawidłowego zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. Strona zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co zebranych dowodów (zawiadomienie z 2 stycznia 2025 r.), w tym również uzyskanych przez organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego, nie skorzystała z tej możliwości. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że wskazywany przez skarżących w piśmie procesowym z 12 czerwca 2025 r. wykaz zmian gruntowych z 24 maja 2001 r. znajduje się w aktach administracyjnych nadesłanych drogą elektroniczną przez organ odwoławczy do Sądu (vide: strona 1196 pliku akt administracyjnych, Paczka eADM nr WIGK-II.7220.24.2024). Strona miała zatem możliwość zapoznania się z tym dokumentem. Ponadto, co już zostało wyżej wyjaśnione, w swym operacie technicznym sporządzonym i przedłożonym w 2018 r. skarżący wykazywał aktualnie widniejący w zasobie geodezyjnym i kartograficznym rodzaj użytków gruntowych dla działek objętych negatywnie zweryfikowanymi wynikami zgłoszonej obecnie pracy geodezyjnej. Dokument ten jako późniejszy i zarazem ostatni chronologicznie wyznacza aktualne dane ewidencyjne dla przedmiotowych działek gruntu.
Organ odwoławczy, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, analizując zgromadzone materiały źródłowe każdy z osobna i we wzajemnym powiązaniu. Postępowanie dowodowe spełniało wymagania przewidziane przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś organ przedstawił ocenę materiału dowodowego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydana w sprawie decyzja jest niezgodna z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.