III SA/GD 167/23

III SA/Gd 167/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 141
art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15c, ust. 15d, ust. 15e, ust. 15f, art. 3 ust 3
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art.7,art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 lutego 2023 r., nr SKO.420.23.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 6 grudnia 2022 r., nr MOPR.VI-5413/29439/DW/12/2022/O.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. (nr MOPR.VI-5413/29439/DW/12/2022/O) Prezydent Miasta Słupska – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm. – zwanej dalej także "ustawą") – odmówił M. K. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") dodatku węglowego.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona w dniu 4 listopada 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego.
Zgodnie z art. 2. ust. 1 ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet, zawierające co najmniej 85 % węgla kamiennego.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
W myśl art. 2 ust. 15 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Stosownie zaś do art. 2 ust. 15g ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1. nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Organ wskazał, ze we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, jako główne źródło ogrzewania strona wskazała kocioł na paliwo stałe.
W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, która dnia 28 czerwca 2022 r. została zgłoszona do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jako główne źródło ogrzewania wskazane natomiast zostały: kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy oraz kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe. Jako zainstalowane, ale nieeksploatowane źródło ogrzewania strona podała także kocioł na paliwo stałe. Natomiast jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazała na drewno kawałkowe oraz węgiel i paliwa węglopochodne.
Organ stwierdził, że w związku powyższym w dniu 28 listopada 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że głównym źródłem ogrzewania jest kocioł gazowy (funkcje c.o. i c.w.u.). W salonie znajduje się także kominek opalany drewnem. Z notatki pracownika socjalnego wynika także, że w domu zainstalowany jest także kocioł na paliwo stałe, ale zgodnie z deklaracją z dnia 26 sierpnia 2022 r. nie jest eksploatowany.
Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 28 listopada 2022 r. wnioskodawczyni edytowała deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, oznaczając kocioł na paliwo stałe jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła (funkcja c.o.), a w dniu 30 listopada 2022 r. złożyła w MOPR Słupsk wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł, w którym jako główne źródło ogrzewania wskazała kocioł na paliwo stałe, a jako rodzaj stosowanego paliwa wskazała drewno kawałkowe.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. (nr SKO.420.23.2023) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu regulacji prawnych zawartych w art. 2 i art. 3 ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że ze złożonej w dniu 28 czerwca 2022 r. deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla budynku położonego pod adresem [...] S., ul. [...] wynika, iż źródłem ciepła jest w nim kocioł gazowy (funkcja c.o. i c.w.u.) oraz kominek (funkcja c.o. i c.w.u.), a dodatkowo w budynku znajduje się kocioł na paliwo stałe, jednak nie jest on eksploatowany. Jako paliwo stosowane w kotle na paliwo stałe wskazano węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe.
Organ zaznaczył, że w dniu 28 listopada 2022 r. w miejscu zamieszkania strony (S. ul. [...]) przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że głównym źródłem ogrzewania jest piec gazowy, służący do ogrzewania budynku i wody (funkcja c.o. i c.w.u.). Dodatkowo w salonie znajduje się kominek opalany drewnem kawałkowy, a ponadto w budynku znajduje się piec na paliwo stałe, niemniej jednak nie jest on w żaden sposób wykorzystywany. Wynika z tego zatem, że zasadniczym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest piec gazowy. Dodatkowe ogrzewanie zaś zapewnia kominek opalany drewnem kawałkowym, natomiast piec na paliwo stałe nie jest przez stronę eksploatowany.
Kolegium wskazało, że dodatek węglowy przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest paliwo stałe, przez które rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet, zawierające co najmniej 85 % węgla kamiennego. Bezsprzecznie zatem ani gazu, ani drewna kawałkowego nie sposób uznać za paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy, co wykluczało przyznanie stronie wnioskowanego dodatku węglowego.
Organ wyjaśnił, że powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że w dniu 28 listopada 2022 r. strona dokonała zmiany w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla budynku położonego pod adresem [...] S., ul. [...], poprzez zaznaczenie kotła na paliwo stałe, jako źródła eksploatowanego. Jak bowiem wykazał wywiad środowiskowy przeprowadzony w tym samym dniu, kocioł na paliwo stałe nie był przez skarżącą w najmniejszym nawet stopniu używany i nie dysponowała ona paliwem niezbędnym do jego uruchomienia.
M. K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, i zarzucając im naruszenie art. 68, art. 69 ust. 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym.
Skarżąca wskazywał m.in. że uprzednio przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku węglowego złożyła stosowne oświadczenie w centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB), w treści którego wskazała jako źródła ogrzewania: kocioł gazowy, kominek oraz kocioł na paliwo stałe, przy czym wówczas zaznaczyła, że kocioł na paliwo stałe był nieeksploatowany, gdyż faktycznie były z nim problemy techniczne. Następnie kocioł został naprawiony i uruchomiony, dlatego w dniu 28 listopada 2022 r. dokonała aktualizacji w centralnej ewidencji emisyjności budynków, w której wskazała kocioł na paliwo stałe jako urządzenie eksploatowane.
W tym samym dniu, w trybie art. 2 ust. 15b-15d ustawy, pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu jej zamieszkania. Jak twierdzi skarżąca, w trakcie wywiadu okazała osobie go przeprowadzającej kocioł na paliwo stałe i poinformowała, że urządzenie jest sprawne, zdatne do użytku i zostało przez nią wybrane jako główne źródło zasilania, tj. zgodnie ze złożoną deklaracją CEEB. Okazała także kocioł gazowy oraz kominek.
Skarżąca wskazała, że pomimo przeprowadzonego wywiadu Prezydent Miasta Stupska wydał decyzję o odmowie przyznania jej dodatku węglowego. Zaznaczyła, że w odwołaniu o tej decyzji podniosła zatem zarzut naruszenia art. 68 i art. 69 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 3 ust. 3 ustawy, podkreślając że notatka służbowa sporządzona z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego może zostać sporządzona tylko w trzech przypadkach określonych w: art. 2 ust. 3d, art. 2 ust. 15f oraz art. 2 ust. 15g tej ustawy, jednak – w ocenie skarżącej – w jej przypadku takowe przesłanki nie zaistniały, gdyż w jej miejscu zamieszkania znajduje się jedno gospodarstwo domowe, złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego oraz wszystkie źródła ogrzewania zostały zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Tym samym brak było przesłanek, aby pracownik socjalny sporządził notatkę z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, natomiast powinien sporządzić protokół, gdyż treść art. 2 ust. 15b i ust. 15d ustawy, w odróżnieniu od zapisów art. 2 ust. 3d, art. 2 ust. 15f oraz art. 2 ust. 15g tej ustawy, nie wskazuje na szczególną formę dokumentowania tej czynności i w tym przypadku ustawodawca nie uwzględnił wyjątku od zasady wyrażonej w art. 67 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej zaniechanie sporządzenia protokołu przez organ doprowadziło do sytuacji, w której pracownik socjalny mógł, nawet nieświadomie, opisać stan niezgodny ze stanem rzeczywistym, a wnioskodawca, tj. skarżąca, nie mogła wnieść do tego żadnych zastrzeżeń. W ocenie skarżącej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, gdy celem wywiadu jest ustalenie faktycznej instalacji danych źródeł ogrzewania w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jest formą oględzin, a tym samym winny tutaj mieć zastosowanie powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 3 ustawy. Tylko tak sporządzony protokół, odczytany skarżącej i przez nią podpisany zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a., stanowić może wiarygodny dowód, służący ustaleniu stanu faktycznego.
Obowiązkiem każdego organu administracji, zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, ustalenie na jego podstawie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i zastosowanie doń właściwej normy prawa materialnego, zaś w motywach decyzji organ powinien - zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. - przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto, stosownie do art. 10 k.p.a. organ winien umożliwić stronie czynny udział w jego toku, przy czym w myśl art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżąca zaznaczyła, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, gdyż pracownik organu sporządził notatkę wedle własnego uznania, ignorując informacje przekazane przez nią w toku wywiadu środowiskowego, a sam organ przyjętą procedurą załatwienia sprawy uniemożliwił jej zakwestionowanie wadliwie przeprowadzonej czynności. Wskazała, że organy przyjęły, że skoro złożyła deklarację w dniu 26 sierpnia 2022 r. do centralnej ewidencji emisyjności budynków wskazując w niej, że kocioł na paliwo stałe jest nieeksploatowany, natomiast w dniu 28 listopada 2022 r. dokonała aktualizacji w tym zakresie wskazując, że kocioł już działa, "to kocioł ten jednak nie działa".
Nie można się jednak z takim sposobem argumentowania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia zgodzić. Organ rozpatrując sprawę miał świadomość o aktualizacji wpisu do centralnej ewidencji emisyjności budynków, lecz – z naruszeniem art. 80 k.p.a. – oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że deklaracja z dnia 26 sierpnia 2022 r. wskazująca na nieeksploatowanie kotła na paliwo stałe jest ewidentnie bardziej doniosła aniżeli aktualizacja tej deklaracji z dnia 28 listopada 2022 r. o uruchomieniu kotła. W konsekwencji, w ocenie skarżącej organ bezpodstawnie za wiążące uznał jedynie oświadczenie z dnia 26 sierpnia 2022 r., ignorując jednocześnie jego aktualizację z dnia 28 listopada 2022 r.
Skarżąca nie zgodziła się z tym, że podstawą do odmowy przyznania jej dodatku węglowego mogło być też zadeklarowanie przez nią w złożonym w dniu 30 listopada 2022 r. - na podstawie ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm. - dalej "u.o.s.r.") oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 października 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (Dz. U. z 2022 r., poz. 2194) – wniosku, że opala dom drewnem kawałkowym. Stwierdziła, że stosownie do art. 24 ust. 7 u.o.s.r. dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Podkreśliła, że jest to przesłanka negatywna, której spełnienie spowoduje obligatoryjne wydanie przez organ decyzji odmownej w tym zakresie, ale brak jest przesłanek do uznania, że nie mogła złożyć obu wniosków. Samo złożenie dwóch wniosków, odpowiednio o wypłatę dodatku węglowego oraz drewna kawałkowego nie wyklucza się. Co więcej, zgodnie z zapisami wzoru stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia - zaznaczyła, że nie mogła ponownie wskazać węgla jako zasilania kotła na paliwo stałe (co wydaje się być logicznym), natomiast mogła za to wskazać drewno kawałkowe, którym może zasilać zarówno piec na paliwo stałe, jak i kominek również ujęty w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Organ uznał zatem błędnie, że złożony wniosek o wypłatę dodatku na zakup drewna kawałkowego i zawarte w nim oświadczenie o możliwości opalania domu poza węglem także drewnem, należy zinterpretować w ten sposób, że dom może opalać tylko i wyłącznie drewnem kawałkowym, a więc wniosek o dodatek węglowy rozpatrzyć należało odmownie. Nie jest jednak wiadomym, na jakiej podstawie organ wyciągnął taki wniosek, gdyż wskazał jedynie, że skoro złożyła też wniosek o wypłatę dodatku na zakup drewna kawałkowego to z pewnością jest to jedyne paliwo, którym może palić w źródłach ciepła w domu, jednak żaden dowód na tę okoliczność nie został przeprowadzony.
Skarżąca ponadto zarzuciła, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów, w szczególności co do sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania oraz sposobu jego udokumentowania. Nie wskazało czy zasadnym było sporządzenie protokołu w wyniku oględzin czy też jedynie notatki. Nie odniosło się do kwestii możliwości wypowiedzenia się skarżącej w sprawie prawidłowości merytorycznego sporządzenia notatki i zajęcia przez nią stanowiska. Wydając natomiast zaskarżaną decyzję Kolegium skupiło się jedynie na dwóch okolicznościach, tj. deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla budynku zajmowanego przez skarżącą oraz wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który jako czynność dowodowa został w ocenie skarżącej przeprowadzony wadliwie. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że w jej miejscu zamieszkania zainstalowane są trzy urządzenia grzewcze - piec gazowy, kominek oraz piec na paliwa stałe, a w związku z tym nie wie, na jakiej podstawie pracownik MOPR w Słupsku uznał, że głównym urządzeniem grzewczym jest kocioł gazowy, pomocniczym kominek, a piec na paliwo stałe był nieeksploatowany - szczególnie, że można urządzenie zasilać zarówno węglem, jak i drewnem, czego organ także nie uwzględnił pomimo wskazania tej okoliczności przez skarżącą. Skarżąca wskazała, że wyjaśnienia takiego brakuje zarówno w treści decyzji pierwotnej, jak i decyzji zaskarżanej. W ocenie skarżącej są to urządzenia równorzędne, które mogą funkcjonować niezależnie i organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej okoliczności.
W ocenie skarżącej Kolegium uchybiło art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 3 ust. 3 ustawy, gdyż nie przeanalizowało i nie oceniło w całości dowodów, którymi dysponowało, a ponadto nie zleciło MOPR w Słupsku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo, że skarżąca wskazywała na takie działanie jako potrzebne i zasadne. Twierdzenie skarżącej co do faktu eksploatowania kotła na paliwo stałe zostało kompletnie zignorowane i nie zostało poddane weryfikacji. Bezrefleksyjnie przyjęto za jedyny dowód notatkę z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który pozostaje w oczywistej sprzeczności ze złożoną deklaracją i wskazaniem wadliwości udokumentowania stanowiska skarżącej podczas rzeczonej czynności dowodowej. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, to wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
W ocenie skarżącej sposób procedowania sprawy przez MOPR w Słupsku spowodował ograniczenie jej praw jako strony, tj. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., natomiast Kolegium nie uznało tej okoliczności za nieprawidłową. Skarżąca nie miała zatem jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji pierwotnej, co organ odwoławczy uznał za prawidłową praktykę. W ocenie skarżącej zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia czynności dowodowej w postaci wywiadu środowiskowego, jeszcze na etapie przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, mogło doprowadzić do powtórzenia czynności lub jej uzupełnienia, co z kolei potwierdziłoby eksploatowanie przez skarżącą kotła na paliwo stałe i w efekcie przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym. Podtrzymując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej dodatku z tytułu wykorzystania innych źródeł ciepła, decyzją z dnia 9 marca 2023 r. uchyliło pierwszoinstancyjną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w toku którego organ ma w szczególności przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony i ustalić czy faktycznie M. K. ogrzewa dom piecem lub kominkiem opalanym węglem lub drewnem kawałkowym czy piecem gazowym, z zaleceniem, by organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania zobowiązał skarżącą do przedłożenia faktur za gaz za grudzień 2022 r., styczeń 2023 r., luty 2023 r., a także czerwiec 2022 r., lipiec 2022 r., sierpień 2022 r. i wrzesień 2022 r., celem ustalenia standardowego poziomu zużycia przez skarżącą gazu w miesiącach, w których ogrzewanie domu nie jest konieczne.
W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2023 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę oraz załączyła m.in. faktury wystawione na jej rzecz z tytułu zużycia gazu ziemnego za okres od 1 września 2022 r. do 31 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 lutego 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 6 grudnia 2022 r., orzekającą o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.w.").
W myśl art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 z późn. zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe – zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. - rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85 % węgla kamiennego.
Wniosek o wypłatę dodatku węglowego podlega weryfikacji, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e u.d.w.). W przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15f u.d.w.). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 15f u.d.w.).
Stwierdzić należy, że przywołane wyżej przepisy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.). Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające z rejestrów lub postępowań określonych w art. 2 ust. 15a u.d.w., jednakże gdy informacje te okażą się niewystarczające lub gdy podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może – w przypadkach wskazanych w art. 2 ust. 3d, ust. 15f i ust. 15g u.d.w. - przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku. Celem zatem przeprowadzenia takiego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (bądź osoby niebędącej wnioskodawcą, w stosunku do której organ posiada informacje, że spełnia warunki przyznania przedmiotowego świadczenia wynikające z ustawy) jest dokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia o prawie do uzyskania dodatku węglowego, dotyczących ustalenia – w przypadku zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych - wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania czy też pozyskania ustaleń wskazujących na to czy, a jeżeli tak, to które z wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.w. źródeł ogrzewania pozostaje dla danego gospodarstwa domowego głównym źródłem jego ogrzewania. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis powołanych przepisów sprowadza się do objęcia wsparciem w formie ww. świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym jednak zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w gospodarstwie domowym, z tym że ustalenia te powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej, sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 259/23).
Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu – organy obu instancji, co słusznie podniesiono w skardze, nie sprostały powyższym wymogom. Przyjęte za podstawę faktyczną podjętego przez organy rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne zostały w istocie oparte wyłącznie na treści notatki służbowej sporządzonej z przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącej w dniu 28 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego, wskazującej na to, że głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącej jest kocioł gazowy (funkcje c.o. i c.w.u.), dodatkowe ogrzewanie zapewnia kominek opalany drewnem kawałkowym znajdujący się w salonie, natomiast piec na paliwo stałe nie jest eksploatowany. Ostatniemu z tych twierdzeń (ustaleń) skarżąca kategorycznie przeczyła, podnosząc – w szczególności w złożonym odwołaniu, gdyż przed wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego – że co prawda w złożonej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 28 czerwca 2022 r. (skarżąca omyłkowo posługuje się datą 28 sierpnia 2022 r.) nie uwidoczniła faktu eksploatacji kotła na paliwo stałe (jedynie go zgłosiła), to jednak wraz ze złożonym wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego złożyła oświadczenie, że zgłoszony przez nią w CEEB kocioł na paliwo stałe jest ponownie przez nią użytkowany, a w dniu 28 listopada 2022 r. dokonała zmiany dotychczasowej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, deklarując już jako eksploatowany kocioł na paliwo stałe (c.o.). Przy czym w obu deklaracjach: z czerwca 2022 r. oraz z listopada 2022 r., jako "Rodzaje stosowanych w kotłach paliw stałych" skarżąca wskazała na: "węgiel i paliwa węglopochodne" oraz "drewno kawałkowe".
Mając powyższe na uwadze, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności sporządzona przez pracownika MOPR w Słupsku notatka służbowa z wywiadu środowiskowego nie mogła - wobec twierdzeń strony - stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczającego dowodu na uznanie, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa skarżącej pozostawał kocioł gazowy, a nie - jak twierdziła skarżąca - kocioł na paliwo stałe. Nie można zapominać, że niniejsze postępowanie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie bowiem do art. 3 ust. 3 u.d.w. w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185). W myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W niniejszej sprawie strona przed wydaniem decyzji przez organ tak I jak i II instancji nie została – stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. – powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przy czym oczywistym jest, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., tj. jej załatwienie nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ II instancji, wobec treści odwołania, znał stanowisko i twierdzenia strony skarżącej, lecz pomimo tego nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie, przyjmując bez jakiegokolwiek wyjaśnienia (sprawdzenia) ustalenia faktyczne wynikające z ww. notatki służbowej z dnia 28 listopada 2022 r. za wiarygodne i wystarczające w sprawie. Oba organy natomiast uznały prymat dowodowy sporządzonej notatki służbowej i przyjęły wynikające z niej ustalenia faktyczne poczynione przez pracownika organu w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego (które zostały dokonane bez jakiegokolwiek ustosunkowania się skarżącej do treści sporządzanej przez pracownika notatki służbowej), natomiast całkowicie i bez jakiejkolwiek weryfikacji zanegowały w istocie treść oświadczenia wiedzy złożonego przez skarżącą w "Deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw" z dnia 28 listopada 2022 r. Przy czym, co należy podkreślić, okolicznością dezawuującą ocenę wartości dowodowej ww. deklaracji z dnia 28 listopada 2022 r. nie mogło być twierdzenie – co wydaje się wynikać z uzasadnienia pierwszoinstancyjnej decyzji - że skarżąca na tej podstawie w dniu 30 listopada 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wypłatę również dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, deklarując jako "Rodzaj wykorzystywanego źródła" kocioł na paliwo stałe, a jako "Rodzaj wykorzystywanego paliwa" drewno kawałkowe. Skoro jednak art. 24 ust. 7 u.o.s.r. stanowi, że dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, to oznacza to, że do momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego (czyli przyznania przedmiotowego świadczenia) możliwe było złożenie przez skarżącą wniosku o ww. dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (w przypadku przyznania dodatku węglowego postępowanie zainicjowane "tym drugim" wnioskiem podlegałoby bowiem umorzeniu), zaś deklarowany kocioł (piec) na paliwo stałe może być technologicznie przystosowany do opalania zarówno węglem (paliwami węglopochodnymi), jak również drewnem kawałkowym.
Wobec powyższego nie można przyjąć, iż na gruncie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organy bezsprzecznie wykazały, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest piec gazowy, a nie zaś – jak twierdzi skarżąca - kocioł na paliwo stałe. W związku z tym organy w toku ponownie prowadzonego postępowania winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, które z deklarowanych przez skarżącą i posiadanych dla budynku położonego w S. przy ul. [...] źródeł ogrzewania jest głównym źródłem ogrzewania w tym budynku, tj. ustalić czy dom jest ogrzewany przy pomocy kotła gazowego, kominka czy też kotła na paliwo stałe opalanego węglem (paliwami węglopochodnymi) i drewnem kawałkowym. Zważywszy jednak na upływ czasu od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku węglowego (listopad 2022 r.) organy w ramach prowadzonego postępowania winny przeanalizować, w szczególności w oparciu o uzyskane od skarżącej informacje i dokumenty (np. faktury, rachunki), poziom zużycia przez gospodarstwo domowe skarżącej "w okresie grzewczym" określonego rodzaju paliwa (gazu, węgla, drewna) w celu ustalenia głównego źródła ogrzewania gospodarstwa, tj. ustalenia czy był to kocioł gazowy czy też kocioł na paliwo stałe, który to – co należy dodatkowo w niniejszej sprawie wyjaśnić i poddać rozwadze z uwagi na złożony przez skarżącą również wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła – w przypadku uznania go za główne źródło ogrzewania gospodarstwa, był opalany przez skarżącą drewnem kawałkowym czy też właśnie węglem (paliwami węglopochodnymi).
Mając powyższe na uwadze przyjąć należało, że w niniejszej sprawie odmowa przyznania skarżącej dodatku węglowego bez ustalenia rzeczywistego źródła ogrzewania, z odwołaniem się w istocie w tym zakresie wyłącznie do ustaleń faktycznych wynikających z notatki służbowej, a z pominięciem i nierozważeniem innych dowodów zgromadzonych w sprawie, była przedwczesna, a w konsekwencji stanowiła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strona została pouczona o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).