III SA/Gd 15/25

III SA/Gd 15/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący/
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18, art. 18a, art. 36, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 listopada 2024 r. nr VII/98/2024 w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa Sołectwa Stara Huta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza na rzecz skarżącego J. S. od Rady Gminy Sierakowice kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 19 września 2024 r. odbyły się wybory sołtysa wsi Stara Huta, które wygrał Ł. S. W wyborach na sołtysa wzięło udział 3 kandydatów. Podczas głosowania oddano 9 głosów na J. S., 25 głosów na J. S. i 29 głosów na Ł. S.
Uczestnik wyborów J. S. złożył w dniu 24 września 2024 r. protest wyborczy, podważając ważność wyborów sołtysa wsi Stara Huta i zarzucając przeprowadzenie wyborów z naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym oraz § 10 ust. 1 Statutu Sołectwa Stara Huta, polegające na tym, że zaniechano weryfikacji osób wpisujących się na listę do głosowania na zebraniu wiejskim pod kątem spełnienia przesłanki stałego zamieszkiwania w sołectwie co spowodowało, że w wyborach brały udział osoby, które nie są stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania.
Zdaniem wnoszącego protest, co najmniej 6 osób uczestniczących w zebraniu wiejskim nie należy do stałych mieszkańców sołectwa, co znaczy, że nie były też uprawnione do głosowania. Z tego co mu wiadomo 2 osoby wpisane na listę to wczasowicze, mający stałe miejsce zamieszkania poza Starą Hutą, a 4 osoby mieszkają na stałe w innej miejscowości. Na tym etapie sprawy J. S. nie wskazał imion i nazwisk osób, które w jego ocenie wzięły udział w głosowaniu, pomimo, że nie są stałymi mieszkańcami wsi Stara Huta. Wyjaśnił, że nie zna szczegółowych danych tych osób, ponieważ nie ma dostępu do listy obecności sporządzonej podczas zebrania wiejskiego, jednak ich ustalenie jest możliwe przez Radę Gminy.
J. S. podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy). W piśmiennictwie wskazuje się, że nie stoi z powyższym w sprzeczności ustalanie spisu wyborców w oparciu o stałe zameldowanie. Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualna sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca, można bowiem usunąć w drodze reklamacji.
Tym samym korzystanie z czynnego prawa wyborczego zależy od faktycznego stałego zamieszkiwania w sołectwie, zaś elementy takie jak stałe zameldowanie, czy wpisanie na listę osób posiadających czynne prawo wyborcze mają charakter pomocniczy do ustalenia kręgu tych uprawnionych mieszkańców. Niezgodnym z ustawą i statutem sołectwa jest zatem dopuszczenie do głosowania osób, które mieszkają na stałe w innej miejscowości i w innej miejscowości znajduje się ich stały ośrodek życiowy, a w danym sołectwie przebywają tylko w celach wypoczynkowych.
Rada Gminy Sierakowice uchwałą z dnia 19 listopada 2024 r. nr VII/98/2024 w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa Sołectwa Stara Huta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.s.g." oraz § 29 ust. 3 uchwały nr XXXIII/403/17 Rady Gminy Sierakowice z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa Stara Huta (tekst jednolity: obwieszczenie nr 19/2023 Rady Gminy Sierakowice z dnia 3 października 2023 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nr XXXIII/403/17) – dalej jako "Statut Sołectwa Stara Huta", nie uwzględniła protestu (§ 1 uchwały).
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że Komisja Rewizyjna, po zapoznaniu się z protestem wyborczym, protokołem z zebrania wyborczego sołtysa i rady sołeckiej sołectwa Stara Huta wraz z protokołem komisji skrutacyjnej z tajnego głosowania w sprawie wyboru sołtysa oraz oświadczeniem obecnego na zebraniu zastępcy Wójta Gminy Sierakowice, uznała, iż protest wyborczy nie zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji rekomendowała organowi podjęcie uchwały o takiej treści.
Organ przyznał, że w przypadku wyboru sołtysa o czynnym i biernym prawie wyborczym przesądza miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania.
Organ podkreślił następnie, że w czasie wyborów nikt nie złożył uwag do poszczególnych osób uprawnionych do głosowania, natomiast wnoszący protest nie podał żadnych personaliów osób, które - jego zdaniem – nie były uprawnione do głosowania. Mieszkańcy sołectwa wpisywali się na listę obecności dla mieszkańców, natomiast goście na listę obecności dla gości. Zgodnie ze Statutem Sołectwa Stara Huta, głosowania w sprawie wyboru sołtysa, jak i rady sołeckiej, zostały przeprowadzone w głosowaniu tajnym przez komisję skrutacyjną wybraną spośród i przez mieszkańców sołectwa, którzy również nie zgłaszali uczestnictwa w głosowaniu osób nieuprawnionych. Podkreślono, że Statut Sołectwa Stara Huta nie wymaga weryfikowania faktu bycia stałym mieszkańcem sołectwa, ani nie wskazuje, w jaki sposób tę weryfikację przeprowadzić. Z § 24 ust. 2 Statutu Sołectwa Stara Huta wynika jedynie, że zebranie wiejskie, na którym przeprowadza się wybory, wymaga obowiązku podpisania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania. Wymogu tego dopełniono, co wynika z protokołu zebrania wyborczego.
Organ zauważył nadto, że sołectwo Stara Huta jest jednym z najmniejszych sołectw, udział w zebraniu wzięły tylko 63 osoby, mieszkańcy znają się osobiście i gdyby w zebraniu uczestniczyły osoby nieuprawnione, tym bardziej zostałyby zgłoszone podczas zebrania. W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty stawiane w treści protestu wyborczego.
J. S. zaskarżył opisaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g. i § 10 ust. 1 Statutu Sołectwa Stara Huta, polegające na uznaniu wyborów sołtysa za ważnie przeprowadzone
i nieuwzględnienie protestu wyborczego w sytuacji, gdy wybory zostały przeprowadzone bez kontroli uprawnień do głosowania osób wpisanych na listę obecności, bez kontroli tożsamości osób, które pobrały karty do głosowania i bez kontroli ilości pobranych przez poszczególne osoby kart do głosowania, co doprowadziło do oddania głosów przez osoby niebędące stałymi mieszkańcami sołectwa;
2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 i art. 35 ust. 3 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że:
a/ w sytuacji, gdy statut sołectwa nie zawiera regulacji dotyczących "wymogu weryfikacji faktu bycia stałym mieszkańcem sołectwa" i nie wskazuje, jak taką weryfikację przeprowadzić, to wybory przeprowadzone bez zweryfikowania czy osoby głosujące są stałymi mieszkańcami sołectwa są zgodne z prawem i jako takie ważne,
b/ w przypadku małego sołectwa jakim jest sołectwo Stara Huta, gdzie wszyscy mieszkańcy znają się osobiście i z których nikt nie zgłosił uwag w trakcie głosowania, nie było potrzeby weryfikacji uprawnień do głosowania w wyborach sołtysa, podczas gdy prawidłowo należy uznać, że obowiązek przeprowadzenia wyborów sołtysa w sposób legalny i zgodny z przepisami, a prowadzący do zapewnienia, że udział w głosowaniu wezmą wyłącznie osoby uprawnione, tj. stali mieszkańcy sołectwa, np. poprzez wylegitymowanie osób pobierających karty do głosowania, nie jest zależny od tego czy w statucie sołectwa wprost wskazany jest obowiązek weryfikacji osób oddających głosy, ponieważ taki obowiązek wywieźć należy wprost z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g.;
3/ naruszenie prawa polegające na niedokonaniu przez Radę Gminy wnikliwego rozpoznania złożonego przez skarżącego protestu wyborczego i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, czego skutkiem było to, że Rada, przed wydaniem zaskarżonej uchwały, nie dokonała sprawdzenia czy wszystkie osoby wpisane na listę obecności będące zarazem osobami oddającymi głos w wyborach na sołtysa (63 osoby wpisane na liście i 63 oddane głosy) są stałymi mieszkańcami Sołectwa Stara Huta, co pomimo tego, że zgłaszający protest nie znał nazwisk osób, które jego zdaniem nie są stałymi mieszkańcami sołectwa, było możliwe do zweryfikowania w oparciu o sporządzoną na zebraniu listę obecności, stanowiącą de facto listę osób głosujących;
4/ błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą podjętej uchwały polegający na stwierdzeniu przez organ, że "mieszkańcy sołectwa wpisali się na listę obecności dla mieszkańców, natomiast goście na listę obecności dla gości" i dlatego nie doszło do głosowania przez osoby nieuprawnione, podczas gdy:
a/ w trakcie zebrania nie została sporządzona żadna lista gości, co potwierdzić może każdy uczestnik zebrania, ponieważ wszyscy wpisywali się na jedną listę złożoną z kilku kartek,
b/ organ w treści uzasadnienia potwierdza, że "udział w zebraniu wzięły tylko 63 osoby" a faktem jest, że oddane zostały 63 głosy, co prowadzi do konkluzji, że Rada przyznaje w uzasadnieniu uchwały, że na zebraniu byli goście, łącznie na zebraniu były 63 osoby i oddano 63 głosy co potwierdza twierdzenia skarżącego, że "goście" (osoby nie będące mieszkańcami) oddali głosy;
5/ naruszenie art. 18a ust. 1 u.s.g., polegające na odmowie weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia wyborów sołtysa i zaniechanie sprawdzenia, czy wszystkie osoby, które oddały głos są stałymi mieszkańcami sołectwa, z powołaniem się to, że Statut Sołectwa Stara Huta nie przewiduje obowiązku weryfikacji uprawnień do głosowania w wyborach sołtysa, podczas gdy obowiązek zweryfikowania prawidłowości przeprowadzonych wyborów sołtysa przez radę gminy w oparciu o zgłoszony protest wyborczy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżący powtórzył, że każdy z uczestników zebrania wiejskiego podpisywał się na liście obecności imieniem i nazwiskiem oraz podawał adres. Zebranie przebiegło w ten sposób, że każda osoba, która w nim uczestniczyła mogła wpisać się na listy obecności. Po sali krążyło kilka kartek, na które wpisać mógł się każdy obecny. Nikt nie legitymował osób wpisujących się na listy, ani nie weryfikował wpisywanych treści. Zdaniem skarżącego nie było dwóch odrębnych list - jednej dla stałych mieszkańców, a drugiej dla gości. Osoby siedzące na sali brały udział w głosowaniu w wyborach na sołtysa. Nie legitymowano osób głosujących. Kartkę do głosowania mógł wziąć każdy siedzący na sali. Głosowanie polegało na tym, że karty do głosowania rozdawane były każdemu kto "wyciągnął rękę" a momentami podawano plik kilku kart, żeby "podać je dalej". Nie wyczytywano nikogo z osobna ani nie sprawdzano tożsamości osób pobierających kartę do głosowania w wyborach na sołtysa. Na żadnym etapie zebrania nie informowano uczestników kto może brać udział w głosowaniu (osoby zameldowane, czy stali mieszkańcy).
Skarżący podtrzymał twierdzenia, że według jego wiedzy 6 osób wpisanych na listę i głosujących posiada miejsce stałego zamieszkania poza sołectwem Stara Huta.
Wskazał jednocześnie, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada Gminy sprawdziła osoby wpisane na listę obecności pod kątem tego, czy spełniają wymóg stałego zamieszkania na terenie sołectwa. W ocenie skarżącego obowiązek sprawdzenia tożsamości oraz sprawdzenia przesłanki bycia stałym mieszkańcem sołectwa choć nie został wprost określony w przepisach ustawy, ani Statutu Sołectwa Stara Huta, powinien być dopełniony jeszcze przed przystąpieniem do wyborów. Bezpodstawne są stwierdzenia organu, że skoro Statut Sołectwa Stara Huta nie wymaga weryfikacji faktu bycia stałym mieszkańcem to wybory są ważne pomimo zgłaszanych po ich przeprowadzeniu uwag, co do głosowania przez osoby niebędące mieszkańcami. Skoro uprawnionymi do głosowania byli stali mieszkańcy sołectwa to obowiązkiem przeprowadzającego wybory było dopuszczenie do głosowania tylko takich mieszkańców. Obowiązek taki istniał bez względu na szczegółowe regulacje w Statucie Sołectwa Stara Huta i bez względu na to, czy w trakcie wyborów ktoś zwrócił na to uwagę. Nie ma też, zdaniem skarżącego, znaczenia, czy ujawnił on wnosząc protest konkretne nazwiska osób, co do których uważa że nie są stałymi mieszkańcami sołectwa.
W ocenie skarżącego brak wylegitymowania osób pobierających karty do głosowania i brak weryfikacji uprawnień do głosowania na etapie przed oddaniem głosów przesądza o tym, że wybory były nieważne.
Możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 u.s.g. nie jest kwestionowana w orzecznictwie. W niniejszej sprawie Rada Gminy rozpatrując protest ograniczyła się do stwierdzenia, że w trakcie wyborów nie doszło do naruszenia prawa, m.in. dlatego, że Statut Sołectwa Stara Huta nie zawiera regulacji jak weryfikować poprawność wyborów. Niemniej jednak skarżący w proteście wskazał na konkretne naruszenia. Obowiązek zapewnienia legalności wyborów spoczywał na osobach przeprowadzających wybory, a gdy zgłoszono naruszenia, obowiązek faktycznej kontroli spoczął na Radzie Gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest wyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalił, że wszystkie osoby, które oddały głos były do tego uprawnione w świetle wymogów wynikających z art. 36 ust. 2 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sierakowice wniosła o jej oddalenie. W szczególności organ stwierdził, że wskutek jego działań ocenił osoby uprawnione do głosowania, wskutek czego głosy w wyborach sołeckich zostały oddane przez osoby będące stałymi mieszkańcami sołectwa w rozumieniu przepisów prawa, co determinuje ważność przeprowadzonych wyborów. Protest został rozpatrzony prawidłowo, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wbrew zarzutom skarżącego, obecność mieszkańców była odnotowywana poprzez wpisywanie się na listę obecności mieszkańców, zaś obecni goście mogli dokonywać wpisu na listę gości.
Po zapoznaniu się z aktami sądowymi, skarżący w piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2025 r., zauważył, że lista gości nadesłana do Sądu to lista radnych, którzy siedzieli przy stole wyborczym z pracownikami gminy. W zakresie listy osób, które głosowały w wyborach jako stali mieszkańcy skarżący wskazał, że są na niej ujęte takie osoby jak W. N. i A. N., którzy mieszkają w Trójmieście, a w Starej Hucie są tylko kilka dni w roku latem, B. W. który mieszka w miejscowości K. - Sołectwo B., co sam wpisał w liście obecności, M. S., który mieszka w M. w sąsiednim powiecie oraz M. L., K. S. i R. J., którzy nie mieszkają na terenie sołectwa, o czym mówili ich rodzice.
Pismem z dnia 27 lutego 2025 r. organ ustosunkował się do ww. pisma skarżącego wskazując, że w wyborach sołtysa i rady sołeckiej udział bierze inna kategoria wyborców niż w wyborach parlamentarnych/prezydenckich/samorządowych.
We wszystkich ogłoszeniach dotyczących wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej zamieszczona była informacja wynikająca ze Statutu Sołectwa Stara Huta, wskazująca na wymaganą obecność w zebraniu mieszkańców. W świetle obowiązujących przepisów gmina nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości złożonej przez uczestników zebrania deklaracji, w dniu zebrania (na liście obecności mieszkańców sołectwa) odzwierciedlonej własnoręcznym podpisem. Dodatkowo przy uwzględnieniu faktu, że każda strona listy opatrzona jest tytułem w brzmieniu "Lista obecności mieszkańców sołectwa Stara Huta na zebraniu wiejskim w dniu 19 września 2024 r.", a każdy z mieszkańców oprócz złożenia podpisu, zobowiązany był podać imię i nazwisko oraz adres zamieszkania.
Nikt w czasie wyborów nie złożył żadnych uwag co do poszczególnych osób wpisanych na listę jako uprawnionych do głosowania. W ocenie organu także skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które poddawałyby w wątpliwość prawdziwość złożonych podpisów, zatem twierdzenia w tym zakresie uznano za gołosłowne.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu) a jednocześnie, gdy skutki takiego uchybienia, czy wady pozostają nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego, co często jest konsekwencją owej "wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym". Organ wskazał, że w jego ocenie, w tej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt zdjęcia z zebrania wyborczego, z zaznaczonymi osobami, które w jego ocenie nie są mieszkańcami sołectwa.
Skarżący wyjaśnił, że wcześniej pozostawał w przeświadczeniu, że głosować na zebraniu wiejskim mogą osoby zameldowane w sołectwie oraz wskazał, że większość mieszkańców tak myśli. Karty rozdawano bez sprawdzenia czy dana osoba zamieszkuje w sołectwie Stara Huta, nie weryfikowano tego faktu tylko wręczono karty do głosowania każdej osobie, która wyciągnęła rękę. Skarżący wskazał, że dopiero po zapoznaniu się z aktami sądowymi – listą głosujących, mógł określić, które osoby nie mieszkają na terenie sołectwa Stara Huta, co uczynił w piśmie z dnia 1 lutego 2025 r. Nadto skarżący wskazał, że na zdjęciu widoczne są także dwie inne osoby w jego ocenie niemieszkające na terenie sołectwa Stara Huta, przy czym zaznaczył, że nie są one wpisane na listę i nie wiadomo czy osoby te brały udział w głosowaniu.
Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę i wystąpił o pominięcie dowodu ze zdjęć. Z dowodów tych nie wynika bowiem, kto brał udział w głosowaniu i nie dowodzą one wadliwości zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, jednak nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarżący przedmiotem oceny Sądu uczynił uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 listopada 2024 r. nr VII/98/2024 w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa Sołectwa Stara Huta. Na mocy wskazanej uchwały nie uwzględniono wniesionego w dniu 24 września 2024 r. przez J. S. protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa Sołectwa Stara Huta,
Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazana uchwała z uwagi na jej przedmiot, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd w pełni podziela w tym zakresie przedstawioną przez stronę skarżącą argumentację opartą na dotychczasowym dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych. Powyższe nie jest kwestionowane również przez organ, który prawidłowo też wcześniej dopuścił zarówno możliwość złożenia protestu wyborczego, jak i dokonał jego rozpatrzenia w ramach przysługującej radzie gminy kompetencji z art. 18a ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji dopuszcza także możliwość skontrolowania prawidłowości podjętej uchwały przez tutejszy Sąd.
Ponieważ ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych przepisów dotyczących trybu zaskarżenia wyborów na sołtysa, odsyłając do statutów sołectw, gdzie akurat w tym konkretnym przypadku, to jest w ramach Statutu Sołectwa Stara Huta, nie przewidziano trybu wniesienia protestu wyborczego, zasadnie w tym zakresie wskazano, że rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia protestu wyborczego odnoszącego się do wyborów sołtysa na mocy przepisów ogólnych, to jest art. 18a ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych, a taką jednostką jest m.in. sołectwo, o którym mowa w art. 36 u.s.g.
Właściwość rady gminy do rozpatrywania protestów dotyczących wyborów na sołtysa, nawet jeżeli takich postanowień nie zawiera statut gminy za dopuszczalną uznano m.in. w powołanym przez stronę wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 8/08, wskazując, że przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest braku możliwości kontroli przez radę gminy prawidłowości przeprowadzonych wyborów na sołtysa, mogłoby doprowadzić do funkcjonowania jednostki wybranej niezgodnie z prawem. Powyższa sytuacja byłaby nie do zaakceptowania tym bardziej, że zarówno powołanie jednostki pomocniczej gminy, jak i określenie zakresu jej działania należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która nadto sprawuje też nadzór nad działalnością jej organów i kontrolę jednostek pomocniczych gminy (art. 18a ust 1 u.s.g.). Pogląd ten został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 3029/12, w którym stwierdzono, że rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela też i przyjmuje za własne stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym sprawy dotyczące wyboru sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. m.in. Wyrok NSA z dnia z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1590/06, postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2673/11).
Nie budzi również wątpliwości Sądu, że J. S. posiada określoną w art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do wniesienie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia protestu wyborczego, jako osoba, która sformułowała przedmiotowy protest wyborczy i przedłożyła go radzie gminy do rozpatrzenia. Zgodnie z powołanym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie J. S. poza tym, że był osobą wnoszącą protest, był także jednym z poddanych pod głosowanie kandydatów na sołtysa w Sołectwie Stara Huta, a także brał czynny udział w tym głosowaniu deklarując, że jest stałym mieszkańcem ww. sołectwa.
Istota zarzutów skargi koncentruje się na wskazaniu, że zgłoszony przez skarżącego protest wybroczy nie został wnikliwie rozpatrzony. Skarżący konsekwentnie wskazuje w tym zakresie na naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem skarżącego w sprawie nie sprawdzono, czy istotnie wszystkie osoby, które brały udział w głosowaniu na sołtysa były stałymi mieszkańcami sołectwa, pomimo, że wskazał na etapie wniesienia protestu, że co najmniej 6 z tych osób nie mieszka w Starej Hucie, lecz w innych miejscowościach poza wskazanym sołectwem. Skarżący oczekiwał, aby przed wydaniem uchwały, pomimo tego, że nie podał w proteście nazwisk osób, które jego zdaniem nie są stałymi mieszkańcami sołectwa, dokonano sprawdzenia wszystkich osób wpisanych na listę obecności, które oddały głos w wyborach, czy są oni rzeczywiście stałym mieszkańcami sołectwa.
Istota stanowiska skarżącego sprowadza się zatem do podkreślenia, że tylko stali mieszkańcy sołectwa wchodzą w skład zebrania wiejskiego oraz do wskazania, że w zebraniu wiejskim w dniu 19 września 2024 r. wzięły także udział osoby niebędące uprawnionymi do głosowania, ponieważ nie są one stałymi mieszkańcami Sołectwa Stara Huta. Skarżący wskazał także, że jego zdaniem, nie było podczas głosowania żadnej listy gości, a wyłącznie jedna lista złożona z kilku kartek, co wskazuje zdaniem skarżącego, że goście również głosowali w wyborach.
Z kolei Rada Gminy Sierakowice wskazuje, że w związku z wniesionym protestem podjęła działania, które umożliwiły ocenę osób uprawnionych do głosowania, wskutek czego podtrzymuje stanowisko, że głosy w wyborach sołeckich zostały oddane przez osoby będące stałymi mieszkańcami sołectwa w rozumieniu przepisów prawa, co determinuje ważność przeprowadzonych wyborów. Podkreślono m.in., że dokonano analizy protokołu zebrania wyborczego i protokołu z tajnego głosowania. Wskazano także, że wbrew zarzutom skargi sporządzone zostały dwie listy, to jest lista gości oraz lista obecności mieszkańców oraz że nikt podczas wyborów nie zgłaszał uwag do uczestniczenia poszczególnych osób w głosowaniu, a skarżący nie wskazał też na etapie protestu na żadną osobę, której udział w głosowaniu byłby wątpliwy. Reasumując, w ocenie organu czynności jakie rada gminy zleciła po wniesieniu protestu komisji rewizyjnej doprowadziły do wniosku, że nie doszło do żadnych okoliczności mogących uzasadniać uwzględnienie protestu.
Mając na uwadze zaprezentowane stanowiska stron, wskazać należy, że orzekając o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, Sąd ocenia wcześniej, czy dana uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Przepisy te stanowią bowiem po pierwsze, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (91 ust. 1 u.s.g.). Przy czym wskazano, że nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Do "istotnych" naruszeń prawa, zgodnie z orzecznictwem, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi tu przepisy prawa materialnego, wynikającego z powszechnie obowiązujących źródeł prawa, takich jak m.in. ustawy.
Sąd stwierdził, że poprzez wydaną uchwałę doszło do istotnego naruszenia prawa to jest naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 2 u.s.g. Jak wskazano wyżej Sąd uwzględnił w tym zakresie jako zasadną, jedynie część argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, gdzie działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosowanie zaś do art. 36 ust. 2 u.s.g sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Niewątpliwie zatem naruszeniem jednej z podstawowych zasad wynikających z art. 36 ust. 2 u.s.g. podczas wyborów byłoby zaistnienie sytuacji, gdy sołtys jest wybierany w głosowaniu, w którym uczestniczyłyby osoby niebędące stałymi mieszkańcami sołectwa. Tylko stali mieszkańcy sołectwa mogą być członkami zebrania wiejskiego i są w rozumieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa uprawnieni do wzięcia udziału w takim głosowaniu, to jest z wyłączaniem innych osób, które nie są stałymi mieszkańcami danego sołectwa.
Podkreślenia przy tym wymaga, że pojęcie stałych mieszkańców sołectwa zostało prawidłowo zidentyfikowane przez obie strony niniejszego postępowania. Zarówno skarżący, jak i Rada Gminy Sierakowice pozostają zgodni i jest to stanowisko prawidłowe, że wskazane pojęcie pozostaje niezależne od kategorii zameldowania i wiąże się tylko i wyłącznie z faktycznym zamieszkiwaniem w danym miejscu, w tym przypadku na terenie danego sołectwa z zamiarem stałego tam przebywania.
Trafnie w tym zakresie wskazano, że przepisy ustawy u.s.g. nie przewidują konieczności zameldowania na stałe na terenie sołectwa w celu korzystania z praw wyborczych, uznając za wystarczające stałe zamieszkiwanie na obszarze sołectwa. Pojęcia "bycia stałym mieszkańcem sołectwa" w rozumieniu art. 36 ust. 2 u.s.g. nie utożsamia się więc z zameldowaniem w określonej miejscowości. Z powyższego wynika zatem po pierwsze, że z jednej strony, brak zameldowania nie pozbawia automatycznie osoby stale zamieszkującej sołectwo statusu osoby, która może uczestniczyć w zebraniu wiejskim. Z drugiej strony, dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustalaniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, ale nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Nie można bowiem wykluczyć, że dane o zameldowaniu, które ma przecież charakter ewidencyjny, nie odzwierciedlają już od dłuższego czasu i nie pokrywają się z miejscem, gdzie osoba rzeczywiście przebywa i realizuje swoje potrzeby życiowe. Możliwa jest więc też sytuacja przeciwna, to jest gdy posiada się w dalszym ciągu zameldowanie w danej miejscowości, lecz faktycznie się w niej nie zamieszkuje w rozumieniu posiadania tam swojego centrum życiowego. Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Przez zamiar stałego pobytu należy rozumieć koncentrowanie wszystkich swoich spraw w danym miejscu, gdzie złożone w tym zakresie oświadczenie woli co do posiadanego miejsca zamieszkania powinno znajdować zauważalne i obiektywnie sprawdzalne odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych, wskazujących na rzeczywisty zamiar zamieszkiwania w określonym miejscu.
O tym zaś jaki dane sołectwo zajmuje obszar, wprost stanowi statut danego sołectwa.
W uzasadnieniu podjętej uchwały, na mocy której nie uwzględniono wniesionego protestu wyborczego, powoływano się na analizowany przepis art. 36 ust. 2 u.s.g dla wskazania, że sołtysa wybierają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania wraz ze wskazaniem, że analiza sporządzonych protokołów to jest protokołów z zebrania wyborczego i protokołu z tajnego głosowania wykazała, że stali mieszkańcy wpisywali się na listę dla mieszkańców i te osoby stanowiły zebranie wiejskie liczące 63 osoby i w takiej też liczbie osoby te głosowały. Goście wpisywali się zaś na odrębną listę. Zgodnie ze stanowiskiem organu, jak wskazano wyżej, nie kwestionuje się przy tym, że o tym, czy jest się stałym mieszkańcem sołectwa decyduje miejsce zamieszkania, a więc to gdzie faktycznie dana osoba mieszka, niezależnie od tego gdzie jest zameldowana.
Sąd stwierdził, że do naruszenia wskazanego przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g doszło, ponieważ oddalono protest koncentrujący się na zarzucie, że w głosowaniu brały udział osoby nieuprawnione do głosowania, w sytuacji gdy z analizy listy stałych mieszkańców sołectwa, na którą wpisali się głosujący wynika, że nie wszystkie z tych osób oświadczyły, że zamieszkują w Starej Hucie. Przeciwnie, jedna z osób biorących udział w głosowaniu oświadczyła podpisując się na liście , że zamieszkuje w innej miejscowości niż Stara Huta. Wpisując się na listę stałych mieszkańców B. W. oświadczył bowiem, że zamieszkuje w miejscowości K. Jak wynika z akt sprawy miejscowość ta nie wchodzi w skład Sołectwa Stara Huta.
W przedmiotowej sprawie w Statucie Sołectwa Stara Huta wskazano w § 3, że granice Sołectwa Stara Huta określone są na mapie stanowiącej załącznik do statutu. Z załączonej mapy wynika z kolei, że Sołectwo Stara Huta obejmuje tylko jedną miejscowość, to jest właśnie wieś Starą Hutę. Powyższe potwierdza też ujęta w aktach przedmiotowej sprawy informacja z gminy, że w ramach miejscowości/wsi wchodzących w skład sołectwa o nazwie Stara Huta wchodzi tylko miejscowość Stara Huta, gdzie osoby uprawnione do głosowania z tej miejscowości wskazano w liczbie 82.
Jak ustalił Sąd, miejscowość K. jest miejscowością położoną na terenie sąsiedniego Sołectwa B., co wynika pośrednio już z mapy dołączonej do Statutu Sołectwa Stara Huta, ale przede wszystkim znajduje bezpośrednie potwierdzenie w Statucie Sołectwa B. stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy Sierakowice nr XXXIII/386/17 z dnia 30 czerwca 2017 r. Na stanowiącej integralną część statutu mapie uwidoczniono bowiem granice tego sołectwa i wchodzące w jego skład dwie miejscowości, to jest B. i K.
Przed rozpoznaniem protestu należało zatem jednoznacznie wyjaśnić, czy jedna z 63 osób, z listy osób które wzięły udział w głosowaniu, która zapisała na liście, że mieszka w innej miejscowości niż Stara Huta, była uprawniona do głosowania. Wobec takiego oświadczenia, co do miejsca zamieszkania, jakie na liście złożył B. W., zdaniem Sądu istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g. było przyjęcie przez organ, że z pewnością wszystkie z 63 osób wpisanych na listę mieszkańców, było uprawnionych do głosowania jako stali mieszkańcy Sołectwa Stara Huta.
Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że wbrew stanowisku skarżącego, nie mógł on oczekiwać, że w sytuacji gdy wniesiony przez niego protest nie wskazywał danych osób, co do których skarżący uważa, że nie były uprawnione do głosowania, aby konsekwencją tak sformułowanego protestu miało być sprawdzenie wszystkich osób z listy mieszkańców, które oświadczyły że są mieszkańcami i wskazały swoje miejsca zamieszkania w Starej Hucie. Komisja wyjaśniająca sprawę mogła, co najwyżej zwrócić się do skarżącego do sprecyzowania protestu w tym zakresie, to jest jakie konkretnie osoby w jego ocenie nie były uprawione do głosowania, a głosowały i dokonać sprawdzenia tego kręgu osób.
Zasadniczy problem polega jednak na tym, że wobec podniesionych zarzutów organ powinien przeanalizować z urzędu, czy wszystkie osoby, które wpisały się na liście mieszkańców rzeczywiście oświadczyły, że zamieszkują w Sołectwie Stara Huta. Jeżeli bowiem oświadczyły inaczej, a jak stwierdził Sąd, takie oświadczenie zostało przez jedną osobę wprost złożone, należało jednoznacznie wyjaśnić, czy jest ona stałym mieszkańcem sołectwa, czy też nie. W tej sprawie organowi oceniającemu protest umknęło natomiast, że na liście mieszkańców, jedna z osób tam wpisanych oświadczyła, że jej miejscem zamieszkania jest inna miejscowość niż Stara Huta, to jest K. mieszcząca się na obszarze sąsiedniego Sołectwa B..
Sąd wyjaśnia również odnosząc się końcowo do twierdzeń skarżącego i potwierdza, że kartki, które wyłożono do podpisu i które dołączono do akt tej sprawy obejmowały dwie listy – listę gości i listę mieszkańców. Na liście mieszkańców wpisały się początkowo 63 osoby i te osoby wzięły udział w głosowaniu na sołtysa, a następnie do listy dopisała się 64 osoba, która jednocześnie wskazała, że rozpoczęła uczestnictwo w zebraniu wiejskim już po głosowaniu na sołtysa i nie brała udziału w tym głosowaniu. Na liście gości wpisane są też inne osoby, których dane nie powtarzają się na liście mieszkańców - są to osoby które oświadczyły, że zamieszkują w S., G., miejscowości L. Niejasność zapisów dotyczących miejsca zamieszkania, która powinna być przedmiotem analizy organu rozpatrującego protest wyborczy, dotyczy jednak listy mieszkańców (a nie listy gości), gdzie znalazł się zapis wskazujący, że jedna z głosujących osób oświadczyła, że jej miejscem zamieszkania jest inna miejscowość niż Stara Huta. Sąd nie dopatrzył się natomiast niezgodności pomiędzy samą wynikającą z protokołu głosowania na sołtysa liczbą oddanych głosów (łącznie 63), a liczbą osób wpisanych na liście mieszkańców (również obejmujących liczbę 63 osób, które brały udział w tym głosowaniu). Przeciwnie, listy te pozostają więc kompatybilne.
Końcowego podkreślenia wymaga również, że Sąd w tej sprawie nie orzeka o zgodności z prawem samych wyborów, jakie przeprowadzono na sołtysa. Stwierdzone naruszenie prawa może zatem prowadzić jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały, a nie do stwierdzenia nieważności samych wyborów.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a (punkt 2 sentencji wyroku). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się łącznie wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczony od skargi wpis (300 zł).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Protest wyborczy skarżącego powinien być ponownie rozpoznany. Jak wskazano wyżej, rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów sołectwa i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze. Jednak uwzględnienie protestu wyborczego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przeprowadzone lub przedstawione przez protestującego dowody wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. w trakcie przeprowadzonych wyborów.