III SA/GD 145/25

III SA/Gd 145/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne
Referenda
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 400
art. 4. pkt 1, art. 12 ust. 5, art. 14 ust. 4, art. 22 ust. 4
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Referent Agnieszka Gross, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. R., A. B., A. A., A. W., C.H., D. Z., D. N., D. B., E. P., I. J., I. Z., K. N., K. T., M. B., M. P., M. K., P. S., S. K. i Ż. W. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2025 r., nr 23/2025 w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego odwołania [...]. oddala skargę.
Uzasadnienie
Komisarz Wyborczy w Gdańsku I (dalej jako: "komisarz wyborczy"), działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1317 ze zm.; zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o referendum lokalnym"), postanowieniem z dnia 13 marca 2025 r., nr 23/2025, odrzucił wniosek mieszkańców gminy S. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza S. przed upływem kadencji.
Komisarz wyborczy, w oparciu o złożone dokumenty i wyniki postępowania sprawdzającego, jakim poddano wykazy podpisów poparcia inicjatywy referendalnej, ustalił, iż wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego złożony został z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. Inicjator referendum w sposób wystarczający spełnił wynikający z art. 13 ust. 1 i 3 ustawy obowiązek powiadomienia mieszkańców gminy S. o podjętej inicjatywie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza S. przed upływem kadencji. Jednakże wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza S. nie spełnił wynikającego z art. 4 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy, warunku uzyskania poparcia co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy.
Przy badaniu warunku uzyskania poparcia co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, komisarz wyborczy miał na uwadze liczbę mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania i figurujących w centralnym rejestrze wyborców według stanu na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 30 września 2024 r. (wynoszącej 10716 wyborców). Zatem, do spełnienia ustawowego wymogu poparcia złożonego wniosku o referendum konieczne było przedłożenie przez inicjatora co najmniej 1072 prawidłowych podpisów.
Komisarz wyborczy uznał, że weryfikacja prawidłowości danych zawartych na 195 kartach zawierających podpisy poparcia, dołączonych do wniosku, wykazała, że na 1438 pozycji poparcia widniejących na wykazach 444 obarczone były nieprawidłowościami (wadami eliminującymi). Stwierdzone na wykazach wady, które skutkowały nieuwzględnieniem poparcia, dotyczyły następujących rodzajów wad: podpisu wyborcy (2 pozycje); imion i nazwisk (105 pozycji); adresów (172 pozycje); numeru ewidencyjnego PESEL (48 pozycji); daty udzielonego poparcia (12 pozycji); posiadania praw wyborczych (96 pozycji zawierających dane osób, które nie są uprawnione do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie informacji z centralnego rejestru wyborców); innych wad - 9 pozycji, w tym udzielenia poparcia na karcie niezgodnej z wymogami ustawy o referendum lokalnym (6 pozycji) oraz wielokrotnego poparcia udzielonego przez tę samą osobę uprawnioną, po uznaniu jednego podpisu, jako prawidłowy (3 pozycje).
Czynności sprawdzające ujawniły, że karta nr 37 nie zawierała ustawowo wymaganej informacji, że wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. Ponadto, badanie ujawniło, że wielokrotne poparcie, dotyczyło 30 pozycji i 15 numerów ewidencyjnych PESEL, jednakże w ocenie Komisarza Wyborczego z 30 pozycji 15 posiadało inne wady, 3 zdyskwalifikowano z uwagi na wielokrotne poparcie, pozostałe 12 uznano za prawidłowo udzielone poparcie.
Konkludując, komisarz wyborczy stanął na stanowisku, że inicjatywa referendalna uzyskała niewystarczającą liczbę poparcia uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, tj. 994 uprawnionych na 1072 wymaganych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. R., A. B., A. A., A. W., C. H., D. Z., D. N., D. B., E. P., I. J., I. Z., K. N., K. T., M. B., M. P., M. K., P. S., S. K., Ż. W. -reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli w całości powołane na wstępie postanowienie komisarza wyborczego, domagając się jego uchylenia.
Zdaniem skarżących, komisarz wyborczy niesłusznie odmówił uznania za prawidłowe:
1. 105 podpisów poparcia ze względu na przyjęcie wadliwego podania imienia i nazwiska poprzez przyjęcie, że osoby posiadające dwa imiona powinny oba te imiona podać wraz z podpisem poparcia, pomimo tego, że z art. 14 ust. 4 ustawy wynika obowiązek podania jedynie jednego imienia, więc takie działanie komisarza wyborczego stanowi naruszenie tego przepisu;
2. 172 podpisów poparcia ze względu omyłek pisarskich lub braków w adresach osób udzielających poparcia, pomimo tego, że "owe omyłki i braki (zwłaszcza braki numerów, błędne litery lub brak litery, błędy ortograficzne, dawne nazwy ulic, nieprawidłowa pisownia nazw) nie uzasadniają uznania podpisu za wadliwy, jeżeli na podstawie innych danych możliwe jest dokonanie weryfikacji osoby udzielającej poparcia (co czyni podpisy poparcia prawidłowymi w rozumieniu 14 ust. 4 ustawy)", a przez co takie działanie komisarza wyborczego stanowi naruszenie tego przepisu;
- w efekcie czego komisarz wyborczy błędnie przyjął udzielenie poparcia inicjatywie w ważny sposób jedynie przez 994 osoby a następnie stwierdzając nieuzyskanie koniecznego poparcia w ilości 1072 podpisów wydał w oparciu o art. 22 ust. 4 ustawy postanowienie o odrzuceniu wniosku, zamiast o przeprowadzeniu referendum, jak wymaga art. 23 ust. 1 ustawy, co przekłada się na wynikowe naruszenie przez komisarza wyborczego także tych przepisów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z posiadanych przez skarżących informacji wynika (choć nie wskazano tego precyzyjnie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), że komisarz wyborczy zakwestionował podpisy poparcia z powodu błędnych jego zdaniem danych dotyczących imion osób udzielających poparcia. Komisarz wyborczy uznał, że przepisy prawa wymagają podania przez osobę udzielającą poparcia obu imion (jeśli posiada dwa imiona), czemu szereg osób nie sprostało, podając wyłącznie swoje jedno imię. Takie stanowisko, zdaniem skarżących, należy uznać za błędne w świetle brzmienia art. 14 ust. 4 ustawy, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że mieszkaniec udzielający poparcia podaje swoje "imię", nie zaś "imiona". Skoro przepis posługuje się liczbą pojedynczą, to brak jest podstaw do twierdzenia, że osoba posiadająca dwa imiona powinna podać je oba - wystarczy wskazanie któregokolwiek z nich.
Podniesiono ponadto, że zdaniem skarżących komisarz wyborczy zastosował nadmierny rygoryzm. W tym zakresie podano, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż obowiązek wskazania przez mieszkańca samorządu terytorialnego danych określonych w art. 14 ust. 4 ustawy służyć może tylko i wyłącznie jednemu celowi - wykazaniu w sposób nie budzący wątpliwości, że jest on osobą uprawnioną do poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum i poparcia tego udzielił w terminie przewidzianym przepisami. Stwierdzone drobne pomyłki w pisowni adresu, nawet takie jak brak numeru mieszkania, błędy ortograficzne czy inne błędy w pisowni, brak litery w nazwie ulicy itp., tak samo jak np. przypadki podania nieaktualnych już nazw ulic, nie mogą rzutować na prawidłowość udzielonego poparcia. Tylko w wyjątkowych przypadkach numer mieszkania będzie potrzebny w adresie do jednoznacznego zidentyfikowania wyborcy. W większości przypadków tego rodzaju drobne omyłki i braki nie utrudniają zweryfikowania wyborcy. Pojęcie "stałego zamieszkania", którym posłużył się ustawodawca w art. 3 ustawy definiuje Kodeks wyborczy w art. 5 pkt 9, i należy je rozumieć jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu i wcale nie wynika z niego, że brak numeru mieszania w podanym adresie spowoduje, że adres ten jest nieoznaczony. Nie można w żaden sposób (choćby ustawą, a tym bardziej jej wykładnią lub uchwałą) modyfikować ani ograniczać wynikającego z art. 170 Konstytucji RP prawa do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących lokalnej wspólnoty.
W odpowiedzi na skargę komisarz wyborczy - wnosząc o oddalenie skargi - wskazał, że nie badał drugich imion popierających inicjatywę referendalną. Stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu wady z rodzaju imion i nazwisk (105 pozycji) składały się z następujących kategorii - "brak nazwiska, imienia" - 1 pozycja, "inne nazwisko, imię" - 51 pozycji oraz "nieczytelne lub niepełne nazwisko, imię" - 53 pozycje. Spośród 105 pozycji wskazanych jako wadliwe z ww. przesłanek, 20 pozycji zawierało co najmniej jeszcze jedną wadę innego rodzaju. Brak wskazania drugiego imienia na stanowił wady udzielonego poparcia.
Odnosząc się do zarzutu o nadmierny rygoryzm przy badaniu adresów zamieszkania, komisarz wyborczy wskazał, że weryfikował, czy na kartach poparcia wskazano adres zamieszkania zgodny z adresem ujęcia w centralnym rejestrze wyborców, obejmujący: nazwę miejscowości, nazwę ulicy, numer domu i numer mieszkania, a w miejscowościach, w których nie ma ulic - numer domu (posesji) i numer lokalu lub tylko numer domu w przypadku braku odrębnie numerowanych lokali.
Brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powodowało uznanie poparcia za złożone wadliwie. Adresu zamieszkania nie można bowiem traktować wyłącznie jako nieobligatoryjnych danych uzupełniających. Wykładnia gramatyczna art. 14 ust. 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca wprowadził precyzyjnie określony katalog danych osobowych, które powinny znaleźć się na karcie popierającej wniosek o przeprowadzenie referendum.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego weryfikacji czytelności danych, komisarz wyborczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2017 r., akt II OPS 2/17, wprost stwierdził, że analiza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Objęty tym przepisem obowiązek podania adresu zamieszkania osoby udzielającej poparcie musi być interpretowany i stosowany ściśle, ponieważ ma na celu prawidłowe i sprawne przeprowadzenie czynności organizacyjnych gwarantujących właściwą realizację prawa podmiotowego do udziału w referendum. Adres zamieszkania musi być aktualny i prawdziwy, gdyż służy do identyfikowania osoby popierającej wniosek; w ten sposób służy do weryfikacji danych pozwalających na stwierdzenie, czy osoba popierająca posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego danej jednostki. Skoro członkiem wspólnoty samorządowej staje się jej mieszkaniec z chwilą zamieszkania na jej terytorium, to taka osoba uzyskuje również prawo do udziału w referendum i to nawet wówczas, gdy nie jest jeszcze wpisania do rejestru wyborców danej jednostki samorządu. Cenzus domicylu ma istotny charakter, ponieważ decyduje o prawie do poparcia i udziału w referendum lokalnym. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego.
W taki też sposób weryfikowano dane na kartach poparcia, wskazując m.in. na 172 pozycje zawierające wady adresu. Wady te zakwalifikowano do następujących kategorii: "inny adres" - 102 pozycje, "niepełny lub nieczytelny adres" - 70 pozycji.
Zdaniem komisarza wyborczego, wniosek inicjatora referendum został zbadany bez nadmiernego rygoryzmu, z zachowaniem ustawowego terminu, wnikliwie oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych. Badanie wykazów poparcia nie cechowało się uznaniowością.
Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że cofa zarzut zawarty w punkcie 1 skargi albowiem wynikał on z uzyskanych, przed odpowiedzią na skargę, informacji.
Natomiast podtrzymał zarzut ujęty w punkcie 2 skargi, dokonując jego modyfikacji. W tym zakresie pełnomocnik skarżących wskazał, że skarżący aktualnie kwestionują 90 podpisów poparcia nie uznanych ze względu na omyłki i błędy pisarskie, braki w podpisach, literówki i inne niedokładności osób udzielających poparcia. Zdaniem skarżących, nie można uznać za wadliwy nieczytelny podpis jeżeli na podstawie innych danych możliwe jest ustalenie osoby udzielającej poparcia. Nawet, jeżeli imię i nazwisko jest nieczytelne, a podpis pozwala na odczytanie imienia i nazwiska, nie powinno to dyskredytować podpisu. Także drobne błędy ortograficzne na przykład B. pisane oddzielnie, B. pisana przez dwa "t" lub nazwisko M. przez jedno "l" czy brak w imieniu literki "k". Również inne drobne omyłki nie powinny całego nazwiska podważać. Data poparcia 2025 nie może być odczytywana jako 2023. Możliwe jest odtworzenie części podpisów. Pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy pismo procesowe z dnia 10 kwietnia 2025 r., zawierające listę 90 podpisów, które w ocenie strony skarżącej, powinny zostać uznane za ważne i skuteczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej.
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika z art. 26 ustawy o referendum lokalnym. Przepis ten stanowi, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swojej kognicji sąd ten bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie komisarza wyborczego nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie komisarza wyborczego z dnia 3 marca 2025 r., nr 23/2025, którym odrzucono wniosek mieszkańców gminy S. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza S. przed upływem kadencji z powodu zebrania niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.
Zaskarżone postanowienie zostało oparte na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym komisarz wyborczy odrzuca wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym stwierdził niedające się usunąć uchybienia, a także, jeśli inicjator referendum nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3. Przy czym, stosownie do unormowania art. 1 ust. 2 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 i 2418 oraz z 2023 r. poz. 497), z wyjątkiem art. 37e, art. 37f, art. 103aa oraz art. 103ba.
Art. 62 Konstytucji RP stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1), przy czym prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).
Zasada wyrażona w ust. 2, znalazła swoje odzwierciedlenie także w uregulowaniach zawartych w Kodeksie wyborczym, a mianowicie w art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego wskazano, że prawo wybierania nie przysługuje osobom: 1) pozbawionym praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawionym praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolnionym prawomocnym orzeczeniem sądu. W takim wypadku, osoby pozbawione prawa wybierania skreśla się z rejestru wyborców (art. 21 § 1 Kodeksu wyborczego).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę m.in. w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W myśl art. 3 ustawy, w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.
Przepis ten odnosi się do całej procedury referendalnej, a więc zarówno do jej wstępnego etapu związanego ze skutecznym zainicjowaniem referendum, jak też do etapu właściwego, związanego z podjęciem przez członka wspólnoty samorządowej określonej decyzji czyli wyrażeniem własnej woli w sprawie będącej przedmiotem przeprowadzonego referendum. W takim przypadku o skutecznym podjęciu inicjatywy referendalnej w gminie decydować mogą wyłącznie osoby stale zamieszkujące na terenie tej gminy i legitymujące czynnym prawem wyborczym, co właśnie potwierdza rejestr wyborców (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r., III SA/Gd 525/13). Co prawda, wymogu zamieszkiwania nie przewiduje art. 62 Konstytucji RP, to jednak wprowadzenie tego wymogu do przepisów regulujących wybory samorządowe jest konieczne i usprawiedliwione z uwagi na to, że stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządowej jest potwierdzeniem przynależności do wspólnoty samorządowej, natomiast wspólnota ta - tworzona przez mieszkańców danej jednostki terytorialnej - uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej w skali lokalnej, a zatem jest rzeczą oczywistą, że to wyłącznie mieszkańcy tej wspólnoty (a nie osoby czasowo przebywające na obszarze danej jednostki samorządowej) powinni wybierać władzę lokalną i być do tej władzy wybierani.
Natomiast stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy, referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy, liczbę uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego ustala się na podstawie danych z rejestru wyborców prowadzonego przez tę gminę na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum.
Poza sporem była liczba mieszkańców gminy S. uprawnionych do głosowania i figurujących w centralnym rejestrze wyborców na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku, to jest 30 września 2024 r., która wynosiła 10716 wyborców. Tym samym spełnienie ustawowego warunku uzyskania 10 % głosów uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy wymagało przedłożenia co najmniej 1072 prawidłowych podpisów.
Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Bezsporne było w sprawie, że grupa obywateli gminy S.: A. R., A. B., A. A., A. W., C. H., D. Z., D. N., D. B., E. P., I. J., I. Z., K. N., K. T., M. B., M. P., M. K., P. S., S. K. i Ż. W. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza S. przed upływem kadencji. Podmiot ten -grupa obywateli zwany jest inicjatorem referendum (art. 11 ust. 2 ustawy).
Przepis art. 14 ust. 1 ustawy, stanowi, że w terminie 60 dni od dnia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie.
Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że osobami popierającymi inicjatywę referendalną mogą być wyłącznie osoby, które posiadają prawo wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Nie było w sprawie kwestionowane, że 13 lutego 2025 r. pełnomocnik inicjatora referendum (D. B.) złożył wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego wraz z informacjami (art. 13 ust. 1 i 3 ustawy) oraz karty, zawierające podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, komisarzowi wyborczemu (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy). Przedłożone komisarzowi wyborczemu w dniach: 13 i 17 lutego 2025 r. karty zostały: ponumerowane od nr 1 do nr 195, opatrzone podpisem i pieczęcią komisarza wyborczego, pełnomocnika inicjatora referendum bądź osoby przez niego upoważnionej. Termin i warunki formalne wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego zostały zachowane (okoliczności poza sporem).
Ustawa o referendum lokalnym nie określa, kto jest osobą uprawnioną do wyboru rady gminy (miasta), jednak z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy, należy odwołać się w tym zakresie do uregulowań Kodeksu wyborczego, który w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z przeprowadzaniem wyborów do organów państwowych czy samorządowych.
Artykuł 10 § 1 pkt 3 lit. a) Kodeksu wyborczego stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy, przy czym stosownie do art. 5 pkt 4 Kodeksu wyborczego przez "radę gminy" należy rozumieć także radę miasta na prawach powiatu. Przyjąć zatem należy, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) zostało wyznaczone cenzusem wieku i zamieszkania. Tym samym stosując odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego do referendum lokalnego, w kontekście rozstrzyganej kwestii prawidłowości złożonych pod wnioskiem o referendum podpisów, przyjąć należy, że poparcia dla inicjatywy referendalnej może dokonać osoba, która w momencie składania pod nią swojego podpisu ma ukończone 18 lat i która stale zamieszkuje na obszarze gminy (miasta), gdzie ma być przeprowadzone referendum lokalne.
Pojęcie "stałego zamieszkania" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego i należy przez nie rozumieć "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". W istocie definicja ta jest tożsama z definicją "pobytu stałego" na gruncie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 854 ze zm., dalej jako: "u.e.l.").
Artykuł 25 ust. 1 u.e.l. stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobyt stały podlega natomiast obowiązkowi meldunkowemu, o czym mówią art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 u.e.l., z których wynika, że obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego, najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Zameldowania na pobyt stały dokonuje się w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, przedstawiając stosowne dokumenty (art. 28 u.e.l.).
Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem na potrzeby określenia praw wyborczych. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (por. K. Wlaźlak: Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 3, s. 77; K. Skotnicki: Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 22-24).
W art. 18 § 1 Kodeksu wyborczego, który należy, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy odpowiednio stosować w "sprawach referendalnych" - wskazano, że stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. W art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego wskazano natomiast, że rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7, a w zbiorze tym uwzględnia się również dane wyborców, o których mowa w § 9 i art. 19 § 2 i 3 (tj. obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej; wyborców nigdzie niezamieszkałych, przebywających stale na obszarze gminy oraz wyborców stale zamieszkałych na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy).
W rejestrze wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy, przy czym w odniesieniu do obywatela UE zamiast nr PESEL wpisuje się numer paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Z art. 18 § 8 Kodeksu wyborczego wynika, że wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Oznacza to, że osoby będące polskimi obywatelami, zameldowane na pobyt stały w danej gminie są niejako automatycznie wpisywane do rejestru wyborców.
Jak podniósł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., III SA/Gd 991/17 analiza przepisów Kodeksu wyborczego wskazuje, że "przy weryfikacji podpisów pod wnioskiem o referendum lokalne (tj. podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego - art. 14 ust. 1 u.r.l.) nie jest konieczne sięganie do zapisów ewidencji ludności i zawartych w niej danych. Należy bowiem przyjąć, że oba rejestry (wyborców i ludności) - prowadzone obecnie w formie informatycznej - są ze sobą sprzężone w taki sposób, że określone dane osobowe (identyfikacyjne, meldunkowe) z ewidencji ludności są automatycznie przekazywane do rejestru wyborców. (...). "Ponadto, za zasadnością odniesienia się przy weryfikacji poparcia inicjatywy referendalnej do danych wynikających z rejestru wyborców przemawia również funkcja tego rejestru. Rejestr ten ma bowiem służyć celom wyborczym, czyli ma potwierdzać prawo wybierania i wybieralności".
"W tej sytuacji należy przyjąć, że miarodajne dla ustalenia, czy dana osoba dysponuje "prawem wyborczym" (w tym prawem do poparcia inicjatywy referendalnej) są dane wynikające z rejestru wyborców. Zgodnie z art. 18 § 5 k.w. rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania, a zatem to w oparciu o dane wynikające z tego właśnie rejestru zasadnym jest dokonanie weryfikacji podpisów poparcia mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy (czy rady miasta na prawach powiatu), złożonych pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego. Zauważyć i podkreślić należy, że sprawdzenie podpisów poparcia inicjatywy referendalnej w oparciu o dane z rejestru wyborczego ma prowadzić do eliminacji przypadków, w których poparcie to zostało udzielone przez osoby, które jakkolwiek posiadają odpowiedni wiek i stale zamieszkują na terenie danej gminy, to jednak - w myśl art. 10 § 2 k.w. - nie legitymują się w rzeczywistości prawem wybierania (czynnym prawem wyborczym).(...). Przyjąć więc należy, że ewidencja wszystkich, którzy prawa wyborcze mają i z tych praw korzystają, jest gwarancją realizacji praw wyborczych mających charakter powszechny, a tę właśnie ewidencję stanowi stały i jawny rejestr wyborców".
Podsumowując, należy w pełni podzielić pogląd tut. Sądu oraz argumentację przywołaną w powyższym wyroku na jego poparcie, że weryfikacja uprawnienia do wzięcia udziału w referendum lokalnym, w tym do złożenia podpisu pod inicjatywą referendalną, winna następować w oparciu o dane wynikające z rejestru wyborców.
Rejestr ten bowiem bazując na danych osobowych z ewidencji ludności (m.in. zawierających informację dotyczącą adresu zameldowania na pobyt stały oznaczającą miejsce zamieszkiwania danej osoby z zamiarem w nim stałego pobytu) - dodatkowo (obok wskazania miejsca stałego zamieszkania) potwierdza prawo wyborcze danej osoby (art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego), co jest okolicznością fundamentalną dla oceny prawa udziału w referendum lokalnym i decydowania o sprawach danej wspólnoty terytorialnej (art. 3 ustawy).
Kontynuując, art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym stanowi, że mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.
Ustawodawca wymaga zatem, aby mieszkaniec popierający wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego podał wszystkie wymienione powyżej dane oraz je własnoręcznie potwierdził.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego nie poparła podpisami wymagana liczba mieszkańców gminy, co skutkowało stwierdzeniem niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Inicjatywa referendalna uzyskała bowiem poparcie 944 uprawnionych na 1072 wymaganych, co oznacza, że nie uzyskała 10 % poparcia uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy S.
Ze powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili skarżący bowiem ich zdaniem, część z podpisów została zakwestionowana przez komisarza wyborczego w sposób nieprawidłowy.
Przede wszystkim we wniesionej skardze zarzucono komisarzowi wyborczemu nadmierny rygoryzm przy ocenie zebranych podpisów i "odrzucenie podpisów osób udzielających poparcia ze względu na omyłki pisarskie lub braki w adresach pomimo, że "owe omyłki i braki (zwłaszcza braki numerów, błędne numery, brak litery, błędy ortograficzne, nieprawidłowa pisownia nazw) nie uzasadniają uznania podpisu za wadliwy, gdyż na podstawie innych danych możliwe było dokonanie weryfikacji osoby udzielającej poparcie osoby". Strona skarżąca, podtrzymując powyższe stanowisko na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r., zakwestionowała ostatecznie 90 podpisów poparcia nie uznanych przez komisarza wyborczego, które zostały ujęte w piśmie procesowym z 10 kwietnia 2025 r., ograniczając tym samym żądanie skargi, w której pierwotnie kwestionowano 105 podpisów (objętych zarzutem 1) oraz 172 podpisów (objętych zarzutem 2).
Komisarz wyborczy w złożonej odpowiedzi na skargę, nie zgodził się z zarzutami, podnosząc, że badanie poparcia opierało się na: centralnym rejestrze wyborców (aplikacja krajowego biura wyborczego "Poparcie"), zapisach uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania jednostek samorządu terytorialnego oraz uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., II OPS 2/17. Odnosząc się do zarzutu nadmiernego rygoryzmu, w tym przy badaniu adresów zamieszkania, komisarz wyborczy wyjaśnił, że weryfikował czy na kartach poparcia wskazano adres zamieszkania zgodny z adresem ujęcia w centralnym rejestrze wyborców, obejmujący: nazwę miejscowości (miasta, wsi, osady), nazwę ulicy, numer domu i numer mieszkania, a w miejscowościach, w których nie ma ulic - numer domu (posesji) i numer lokalu lub tylko numer domu w przypadku braku odrębnie numerowanych lokali. Podanie numeru lokalu dotyczyło tylko budynków wielomieszkaniowych, zaś brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powodowało uznanie poparcia za złożone wadliwie. Zdaniem komisarza wyborczego, wszystkie dane powinny być jasno i czytelnie podane, a adres zamieszkania musi być aktualny i prawdziwy, gdyż dane te służą do identyfikowania osoby popierającej wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego. Komisarz wyborczy nie podzielił tym samym stanowiska skarżących.
Odwołanie się przez komisarza wyborczego przy weryfikacji prawidłowości złożonych podpisów na kartach poparcia do powyżej wymienionych uchwał oraz do danych, wynikających z rejestru wyborców jest co do zasady prawidłowe i nie może nasuwać wątpliwości. Także przedstawione w tym zakresie przez komisarza wyborczego wyjaśnienia zasługują na aprobatę.
Wobec podniesionych przez skarżących zarzutów, szczególną uwagę należy zwrócić na istotną dla rozpoznania niniejszej sprawy uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., II OPS 2/17 w tezie której wskazano, że "poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (...), potwierdzonych własnoręcznym podpisem". Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wyroki sądów administracyjnych, na które powołano się w skardze na poparcie reprezentowanego przez skarżących stanowiska zostały wydane przed podjęciem przedmiotowej uchwały NSA.
W uchwale tej podniesiono, że przy weryfikacji podpisów pod wnioskiem mieszkańców o przeprowadzenie referendum - nie jest konieczne sięganie do danych zawartych w ewidencji ludności, ale wystarczy oparcie się na rejestrze wyborców. Oba rejestry (wyborców i ludności) - prowadzone obecnie w formie informatycznej - są ze sobą sprzężone w taki sposób, że określone dane osobowe (identyfikacyjne, meldunkowe) z ewidencji ludności są automatycznie przekazywane do rejestru wyborców. W zakresie istotnym dla wyznaczenia kręgu osób stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (zameldowanych na pobyt stały) rejestr wyborców w pełni odzwierciedla zatem dane wynikające z ewidencji ludności.
Ponadto, za zasadnością odniesienia się przy weryfikacji poparcia inicjatywy referendalnej do danych wynikających z rejestru wyborców przemawia również funkcja i cel tego rejestru. Rejestr ten ma bowiem służyć celom wyborczym, czyli ma potwierdzać posiadanie czynnego i biernego prawa wyborczego.
Miarodajne dla ustalenia, czy dana osoba dysponuje prawem wyborczym do organu stanowiącego gminy (a w tym prawem do poparcia inicjatywy referendalnej), są dane wynikające z rejestru wyborców. Zgodnie z art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania, a zatem to w oparciu o dane wynikające z tego właśnie rejestru (a nie z ewidencji ludności) zasadne jest dokonanie weryfikacji podpisów poparcia mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, złożonych pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego. Sprawdzenie podpisów poparcia inicjatywy referendalnej na podstawie danych z ewidencji ludności mogłoby bowiem prowadzić do uwzględnienia poparcia osób, które - mimo że posiadają odpowiedni wiek i stale zamieszkują na terenie danej gminy - to w myśl art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego nie legitymują się w rzeczywistości prawem wybierania (czynnym prawem wyborczym). Jak już wcześniej zaznaczono w referendum lokalnym mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki (art. 3 ustawy).
Jednak, co ważne, jak stwierdzono w tej uchwale "skoro wymogi wniosku określa art. 14 u.r.l. stanowiący, że podpis ma zostać złożony na karcie poparcia wniosku i ma potwierdzać enumeratywnie wymienione dane osobowe, również na tej karcie umieszczone, a także ma zostać opatrzony datą, to nie sposób przyjąć za prawidłową takiej interpretacji wskazanych przepisów, która prowadzi do konstatacji, że wniosek spełnia wymogi ustawy nawet wówczas, gdy karty poparcia nie zawierają wszystkich elementów enumeratywnie wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Szczególnie, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu zamieszczenie tych danych jest obligatoryjne, o czym świadczy przyjęty przez ustawodawcę nakazujący zwrot normatywny: "mieszkaniec (...) podaje na karcie (...)".
Mieszkaniec popierający wniosek musi podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL i właśnie te dane potwierdza własnoręcznym podpisem. Tym samym podpis, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, nie może oznaczać jedynie podpisu sensu stricto, lecz ma charakter uwierzytelniający podane dane. Rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można mu zatem przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożony podpis". Oba elementy są ze sobą powiązane i w świetle art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym podpis sensu stricto nie egzystuje samodzielnie, ma być złożony pod podanymi danymi osobowymi. Sam podpis nie zawsze pozwala na zidentyfikowanie podpisującego, a często nie wystarczy podanie imienia i nazwiska. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie wniosku o przeprowadzenie referendum równorzędne znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne ustawowo określone "dane osobowe identyfikujące określoną osobę" (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 281/12).
Wymienione dane powinny więc być dokładne i kompletne oraz muszą być aktualne i prawdziwe, gdyż służą do identyfikowania osób popierających wniosek i w ten sposób ułatwiają weryfikację danych pozwalających na stwierdzenie, czy osoba popierająca posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki. Wszystkie dane są zatem jednakowo ważne. W żadnym razie dane te nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwo od tego w procesie interpretacji i stosowania nie jest dopuszczalne. Nie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Wręcz przeciwnie, relatywizacja w procesie interpretacji i stosowania zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest, zdaniem NSA konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego. Ponadto, ważna jest też data udzielania poparcia, która pozwoli ocenić, czy osoba popierająca rzeczywiście przebywała na obszarze gminy w chwili udzielania poparcia.
Należy podkreślić, że z przedmiotowej uchwały NSA jednoznacznie wynika, że - wszystkie wymogi wniosku - wskazane w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, w tym adres zamieszkania, są tak samo ważne.
Trzeba też zaznaczyć, że w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale NSA weryfikacja kart poparcia inicjatywy referendalnej według kryteriów przedstawionych w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania jednostek samorządu terytorialnego nie traci znaczenia prawnego, skoro NSA w istocie podzielił stanowisko (wytyczne) PKW w kwestii oceny spełniania wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Pomimo tego, że uchwały Państwowej Komisji Wyborczej zawierające wytyczne i wyjaśnienia dla innych organów państwowych i samorządowych nie stanowią wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, to nie oznacza to jednak, by pozbawione były one jakiegokolwiek znaczenia normatywnego, gdyż stanowią niewątpliwie pomocniczą dyrektywę dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i referendalnych, i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad i trybu funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2013 r., II SA/Go 44/13).
W aspekcie dokonanych już rozważań dotyczących omawianej uchwały NSA trzeba wyjaśnić, że Sąd orzekający jest nią związany.
Przedmiotowa uchwała została bowiem podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że NSA podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, i stosownie do art. 269 § 1 i § 2 p.p.s.a posiada ona tzw. pośrednią moc wiążącą, która przejawia się tym, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi i w takim przypadku skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład NSA podejmuje ponowną uchwałę. Sąd orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w powyższej uchwale i nie dostrzega powodu, by zwracać się o ponowne wydanie uchwały przez NSA, uznając to stanowisko za wiążące.
Nie może ujść uwadze, że podjęcie uchwały przez NSA spowodowane zostało istniejącymi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnościami, co do oceny dokonywanej przez te sądy prawidłowości inicjatywy referendalnej z uwagi na różną wagę i znaczenie przypisywaną niektórym danym osobowym wymienionym w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, wykazywanym na karcie poparcia przez osobę składającą swoje poparcie dla przeprowadzenia referendum.
Jednak, co ważne, jak czytamy w uzasadnieniu omawianej uchwały - w szczególności - wątpliwości dotyczyły wykładni czy do uznania prawidłowości poparcia konieczne jest podanie na karcie poparcia, w sposób prawidłowy, wszystkich danych osobowych określonych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalny czy też wystarczy, że na karcie zostaną zamieszczone dane umożliwiające identyfikację osoby popierającej, nawet jeżeli zawierają one skrót nazwy ulicy bądź miejscowości lub na karcie nie pisano pełnych adresów zamieszkania. Intencje jakie stały za tezą przedmiotowej uchwały NSA, jak i przyczyny jej podjęcia, zdaniem Sądu orzekającego, nie nasuwają wątpliwości. Dlatego w jej świetle, nie można zaakceptować stanowiska o braku wadliwości podpisu w przypadku konieczności dokonania jego weryfikacji w oparciu o inne dane lub istnienia potrzeby jego uzupełnienia. Taki bowiem podpis poparcia nie można uznać za prawidłowy. To, że na podstawie innych danych (nr PESEL) możliwe jest ustalenie osoby udzielającej poparcia nie przemawia za uwzględnieniem podpisu poparcia w rozumieniu art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Ten przepis ustawy nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, a wszystkie dane w nim zawarte są jednakowo istotne (ważne). Innymi słowy, nie jest wystarczające zamieszczenie na karcie tylko niektórych danych ale umożliwiających na identyfikację osoby popierającej,
Jest oczywiste, że komisarz wyborczy nie jest organem uprawnionym do weryfikowania czy też do sprawdzania w niniejszym postępowaniu poprawności danych zawartych w rejestrze wyborczym. Nie jest również rolą komisarza wyborczego ustalanie czy nie ma istotnych sprzeczności pomiędzy danymi wynikającymi z rejestru wyborców a danym wskazanymi na karcie poparcia. Na marginesie można dodać, że kwestie nieprawidłowości w rejestrze wyborców, w tym wpisanie lub odmowa wpisania do rejestru wyborców, skreślenie rejestru wyborców, reklamacja na nieprawidłowości w rejestrze wyborców, uregulowane zostały w odrębnej procedurze, a mianowicie w przepisach art. 20-22 Kodeksu wyborczego.
Postępowanie komisarza wyborczego - w swojej istocie - sprowadza się przede wszystkim do zweryfikowania kwestii formalnych związanych ze sprawdzeniem danych zawartych na karcie poparcia z rejestrem wyborczym. Tym samym nie można oczekiwać aby celem takiego działania było ustalenie czy osoba która wpisała się na karcie poparcia jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje, i co wynika, przykładowo z numeru PESEL. Rolą komisarza wyborczego nie jest również podejmowanie innych działań w oparciu o dostępne ewidencje lub rejestry, nakierowanych na poczynienie ustaleń lub wyjaśnienia istniejących wątpliwości.
Powyższe wskazuje na "ograniczony zakres" czynności, do których podejmowania uprawniony jest komisarz wyborczy, a których nie można utożsamiać z rygoryzmem. Stanowiska strony skarżącej zawartego w skardze oraz w jej uzasadnieniu dotyczącego możliwości weryfikacji osoby udzielającej poparcia na podstawie innych danych, a znajdującego odzwierciedlenie w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2025 r., w którym jest mowa między innymi o "danych możliwych do ustalenia") zasadniczo nie można zaakceptować.
Przechodząc dalej, to całokształt dokonanych rozważań, bezpośrednio przekłada się na brak możliwości uwzględnienia (wszystkich) zakwestionowanych w tym piśmie przez skarżących wad, stwierdzonych na kartach poparcia przez komisarza wyborczego. Strona skarżąca wskazała na 90 podpisów, które powinny być w jej ocenie, uznane za ważne i skuteczne. Były one dotknięte następującymi rodzajami wad: (7) - inne nazwisko, imię; (8) - nieczytelne lub niepełne imię nazwisko; (10) - inny adres; (11) - niepełny lub nieczytelny adres; (16) - data poparcia inna niż dopuszczalna lub brak daty (vide: - k. 101, legenda wad z ich opisem w aktach administracyjnych sprawy). W pozostałym zakresie stwierdzone wady poparcia, nie budziły zastrzeżeń Sądu orzekającego, jak i strony skarżącej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z prawem (w niniejszej sprawie postanowienia komisarza wyborczego) orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i nie może zastąpić organu w obowiązku dotyczącym materiału dowodowego, gdyż do jego kompetencji należy kontrola legalności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie prowadzi, co do zasady, postępowania dowodowego (art.106 § 3 p.p.s.a). Możliwości weryfikacyjne sądu administracyjnego są więc niewątpliwie ograniczone. Jednak mimo braku narzędzi Sąd orzekający dokładnie przeanalizował sporne podpisy na kartach poparcia w odniesieniu do ujawnionych wad. Sąd orzekający przyjął nadto, że komisarz wyborczy miał aktualne i prawidłowe dane oraz że zostały one rzetelnie sprawdzone.
Wyjaśnić również należy, że w przypadku wady (7) mamy do czynienia z wadą kategorii - inne nazwisko, imię; podobnie jak w przypadku wady (10) - inny adres, tym samym kwestia czytelności danych (możliwości ich rozczytania) nie przekłada się na uznanie głosu za prawidłowy (poza oczywistymi literówkami, o czym w dalszej części uzasadnienia). Podobnie jak w odniesieniu do innego imienia lub niepełnego imienia, innego lub niepełnego nazwiska czy innego lub niepełnego adresu, stanowiących dane weryfikowane z danymi z rejestru wyborców. Trudno dlatego uznać je za niewadliwe. Dlatego mimo możliwości odczytania tych danych, głosy poparcia w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Także ustalanie prawidłowego brzmienia imienia, nazwiska czy adresu w oparciu o inne dane zawarte na karcie poparcia nie można zaakceptować, jak też uzupełniania takich danych (wynika to wprost z treści omawianej uchwały NSA). Takie głosy poparcia nie mogły zostać uznane za prawidłowe przez komisarza wyborczego. Trzeba pamiętać, że wszystkie dane na karcie poparcia są obligatoryjne i są istotne (nie mogą być traktowane jako uzupełniające lub jako mniej lub bardziej ważne). Wszystkie dane na karcie poparcia powinny "być jasno i czytelnie podane". Kompetencja komisarza wyborczego nie obejmuje, jak już zaznaczono, prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani nie uprawnia do podejmowania czynności sprawdzających czy wnioskowania w oparciu o posiadane dane o prawidłowości innych danych.
Niemniej, Sąd orzekający stoi na stanowisko, że przedstawione powyżej poglądy i uwagi, nie mogą prowadzić do radykalnego rygoryzmu i skutkować odrzuceniem głosu poparcia, który nie budzi (lub nie powinien budzić) uzasadnionych wątpliwości, że pochodzi od uprawnionego wyborcy np. z powodu błędu ortograficznego czy oczywistej literówki. Uznanie w takiej sytuacji podpisu na kartach poparcia jako złożonego wadliwie stanowiłoby przyjęcie skrajnie formalistycznego podejścia przy jego ocenie, czego nie można zaakceptować. Prowadziłoby to między innymi do naruszenia prawa do decydowania w drodze referendum o sprawach wspólnoty samorządowej rzeczywistego wyborcy. Dokonana jednak w takiej sytuacji weryfikacja podpisu nie powinna skutkować relatywizacją w procesie interpretacji i stosowania prawa (art. 14 ust. 4 ustawy) ani też wiązać się z obowiązkiem podejmowania czynności wyjaśniających lub sprawdzających.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający, podzielił stanowisko skarżących o możliwości zaakceptowania jako prawidłowych głosów poparcia w odniesieniu do następujących rodzajów wad dotyczących: imion, nazwisk, adresów i daty poparcia, osób składających podpisy w poniżej określonym zakresie.
Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące oczywistych literówek w imionach (B./B), w nazwiskach (G. P./P) czy nieczytelnej daty udzielenia poparcia (w odniesieniu do roku - 2025). Natomiast to czy określone imię, nazwisko lub adres są czytelne czy też nie, ma niewątpliwie charakter ocenny i zależy od umiejętności osoby sprawdzającej. Sąd orzekający dokonał również pod tym kątem analizy zakwestionowanych przez skarżących kart poparcia, uznając za czytelną część danych (Z./Z.). Także błędy ortograficzne w pisowni nazw miejscowości (B./B.) czy nazw ulic (S./S.) nie dyskwalifikowały, zdaniem Sądu orzekającego, udzielonego poparcia referendalnego. Podobnie, jak w przypadku innej litery (liter) w podanych danych a czytelnym podpisem. I tak:
1. arkusz (karta): 2, poz. 3, wada 8 (G. P., P.);
2. arkusz (karta): 3, poz.1, wada 8 (J. Z., nazwisko czytelne);
3. arkusz (karta): 30, w piśmie procesowym podano błędnie kartę 24 obok nazwiska J. G., poz. 6, wada 11 (B. [...], adres czytelny);
4. arkusz (karta): 49, poz. 5, wada 7 (I. P., I.);
5. arkusz (karta): 62, poz. 1, wada 8 (R. W., nazwisko czytelne);
6. arkusz (karta): 76, poz. 3, wada 7 (B. R., czytelny podpis);
7. arkusz (karta): 90, poz. 3, wada 7 (B. J., czytelny podpis);
8. arkusz (karta): 92, poz. 6, wada 7 (B. K., B.);
9. arkusz (karta): 99, poz. 1, wada 8 (J. M., nazwisko czytelne);
10. arkusz (karta): 100, poz. 4, wada 8 (U. C., nazwisko czytelne);
11. arkusz (karta): 100, poz. 5, wada 8 (L. C., nazwisko czytelne);
12. arkusz (karta): 108, poz. 4, wada 8 (A. K., czytelny podpis);
13. arkusz (karta): 109, poz. 4, wada 16 (data poparcia 14 stycznia 2025 r.);
14. arkusz (karta): 113, w piśmie procesowym podano błędnie kartę 109 obok nazwiska E. J., poz. 3, wada 10 (ul. S., ul. S.);
15. arkusz (karta): 113 w piśmie procesowym podano błędnie kartę 109 obok nazwiska D. J., poz. 4, wada 10 (ul. S., ul. S.);
16. arkusz (karta): 114, poz. 1, wada 8 (K. K., nazwisko czytelne);
17. arkusz (karta): 122, poz. 1, wada 8 (P. S., nazwisko czytelne);
18. arkusz (karta): 142, poz. 2, wada 7 (D. M., nazwisko czytelne);
19. arkusz (karta): 144, poz. 6, wada 7 (A. B., podpis czytelny);
20. arkusz (karta): 144, poz. 8, wada 16 (data poparcia 24 stycznia 2025 r.);
21. arkusz (karta): 148 w piśmie procesowym podano błędnie kartę 147 obok nazwiska E. N., poz. 2, wada 7 (E. N., s zamiast ś);
22. arkusz (karta): 153, poz. 6, wada 7 (H. R., H.);
23. arkusz (karta): 154, poz. 4, wada 10 (B., B.);
24. arkusz (karta): 154, poz. 5, wada 10, jak wyżej;
25. arkusz (karta): 154, poz. 6, wada 10, jak wyżej;
26. arkusz (karta): 154, poz. 7, wada 10, jak wyżej;
27. arkusz (karta): 160, poz. 4, wada 8 (S. K., imię i nazwisko czytelne);
28. arkusz (karta): 165, poz. 3, wada 11 (adres czytelny osiedle generała W. [...]);
29. arkusz (karta): 169, poz. 6, wada 7 (M. Ż., nazwisko czytelne);
30. arkusz (karta): 169, poz. 7, wada 7 (T. Ż., z zamiast ż);
31. arkusz (karta): 171, poz. 4, wada 8 (S. P., imię i nazwisko czytelne);
W świetle dokonanych rozważań, a zwłaszcza treści uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., II OPS 2/17, można było tylko częściowo podzielić zarzuty strony skarżącej, jednak nie w oczekiwanym przez nią zakresie, który pozwoliłyby na uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając liczbę brakujących 78 głosów do uzyskania ustawowo wymaganego poparcia 10 % społeczności mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania, pozyskanie dodatkowych 31 głosów, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Tym samym wobec poczynionych w sprawie ustaleń stwierdzić należy, że nie zebrano wymaganej liczby prawidłowo złożonych podpisów pod wnioskiem.
W ocenie Sądu orzekającego, komisarz wyborczy prawidłowo odrzucił wniosek mieszkańców gminy S. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza S. przed upływem kadencji, z powodu stwierdzenia niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum. Ocena w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego daje podstawę do przyjęcia, że inicjatywa referendalna nie uzyskała wymaganego poparcia 10 % społeczności mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania (art. 4 pkt 1 ustawy). Tym samym zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w Gdańsku I odrzucające na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza S. przed upływem kadencji, jest zgodne z prawem.
Uznawszy w reasumpcji, że zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).