III SA/GD 142/22

III SA/Gd 142/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1100
art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2021 r., nr PS-V.8641.117.2021.AM w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy punkt drugi decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2021 r., nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021, o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2021 r., nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021, w części w jakiej organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Uzasadnienie
P. S. (dalej również jako "strona" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2021 r., nr PS-V. 8641.117.2021.AM utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2021 r. nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021, na mocy której skarżący został uznany za osobę bezrobotną oraz odmówiono mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia z dnia 15 października 2021 r., nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021, działając w oparciu o przepisy art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako - "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. 2021 r., poz. 1100 ze zm., dalej w skrócie jako - "u.p.z.") orzekł w punkcie pierwszym sentencji rozstrzygnięcia o uznaniu P. S. z dniem 14 października 2021 r. za osobę bezrobotną, zaś w jego punkcie drugim o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 października 2021 r.
Organ wskazał, że w dniu rejestracji skarżący spełniał warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., a zatem został uznany za osobę bezrobotną. Przedkładając dokumenty dotyczące zatrudnienia, skarżący nie wykazał jednak, w ocenie organu, że spełnia warunki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d tej ustawy. W tym zakresie wskazano, że w dniu 14 października 2021 r. podczas rejestracji skarżący przedstawił zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2021 r., z którego wynika, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do 30 września 1999 r. oraz od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Natomiast w okresie prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 15 września 2021 r. skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, dla której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne uzależniona jest od dochodu. Weryfikacja zaś wykazała, że w tym okresie podstawa wymiaru składek nie stanowiła kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W złożonym odwołaniu skarżący zakwestionował decyzję jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, podkreślając, że w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 15 września 2021 r. był uprawniony do opłacania preferencyjnego tzw. małego ZUS-u, na podstawie decyzji ZUS i składki te opłacał w dopuszczalnej wysokości, nie mniejszej niż 30 % minimalnego wynagrodzenia, w przeciwnym razie ZUS nie księgowałby składek.
Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., nr PS-V. 8641.117.2021.AM Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że jest w całości prawidłowa.
W uzasadnieniu przywołano treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy u.p.z., zgodnie z którym prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podkreślił, że w jego ocenie, ww. przepis pozwala zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych tylko te okresy prowadzenia działalności gospodarczej, za które były opłacane składki jednocześnie na Fundusz Pracy i na ubezpieczenia społeczne od podstawy ich wymiaru stanowiącej kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przepis ten, ani żaden inny przepis przedmiotowej ustawy, nie przewiduje wyjątku od wymogu opłacania składek na Fundusz Pracy za okresy prowadzenia działalności gospodarczej w celu ich zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że dla zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do okresu, od długości którego zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest jednoczesne prowadzenie tej działalności lub współpracy w jej prowadzeniu oraz opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tego tytułu, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy musi stanowić kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem organu, niezależnie od faktu, że skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne w niższej wysokości niż wymagana przez art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., za zgodą i na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, okresu od 13 kwietnia 2020 r. do 15 września 2021 r. nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych także dlatego, że nie opłacał składek na Fundusz Pracy w tym okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych przez art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na niewylegitymowanie się łącznie co najmniej 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku wymaganym przez ten przepis, a przypadającym w przedziale czasowym 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację w [...] Urzędzie Pracy.
Dodatkowo organ wskazał, że poza wyżej wymienionym i ocenionym okresem prowadzenia działalności gospodarczej, skarżący nie wylegitymował się posiadaniem żadnego innego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych przypadającego w ciągu przedmiotowych 18 miesięcy. Z kolei okresy opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, przypadające przed okresem 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy pozostają zgodnie z treścią art. 71 u.p.z. bez wpływu na możliwość przyznania prawa do zasiłku.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że obie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i z pominięciem istotnych aspektów sprawy, przez co został pozbawiony prawa do zasiłku i środków do życia.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami zasiłek dla bezrobotnych przysługuje w przypadku odprowadzania składek od co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Podstawę wymiaru składek preferencyjnych stanowi 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Skarżący zaznaczył, że to, iż płacił składki w tym wymiarze przez trzy lata, a wcześniej przez 15 lat w pełnym wymiarze jest bezspornie i wynika z akt sprawy. Kolejnym podstawowym warunkiem uzyskania zasiłku dla bezrobotnych jest odprowadzanie składki na Fundusz Pracy od podstawy wymiaru równej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Skarżący zaznaczył, że od lutego 2004 r. przez ponad 17 lat płacił wszystkie należne składki, a więc społeczne, w które wchodzą kolejno: obowiązkowe emerytalne, rentowe, wypadkowe chorobowe oraz oddzielnie zdrowotne. W jego ocenie, organy błędnie powołują się na fakt jakoby przez ostanie lata nie płacił składek na Fundusz Pracy i dlatego nie należy mu się zasiłek dla bezrobotnych. Organy nie uwzględniły bowiem, że jedynym wyjątkiem od tego wymogu w przypadku prowadzenia własnej działalności gospodarczej jest zaprzestanie odprowadzania składek na Fundusz pracy z powodu osiągnięcia przez przedsiębiorcę określonego wieku, to jest 60 lat w przypadku mężczyzn. Za osoby w tym wieku, bez względu na to, czy są to pracownicy, czy prowadzący jednoosobową firmę, nie odprowadza się składek na Fundusz Pracy. Okoliczność ta nie pozbawia, zdaniem skarżącego, prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu P. S. uczynił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2021 r., nr PS-V. 8641.117.2021.2021.AM, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2021 r., nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021, którą orzeczono:
- w punkcie pierwszym sentencji - o uznaniu z dniem 14 października 2021 r. skarżącego za osobę bezrobotną;
- w punkcie drugim sentencji - o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 października 2021 r.
Okoliczności faktyczne pozostawały poza sporem w sprawie i zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia. Skarżący został uznany przez organy za osobę bezrobotną z dniem 14 października 2021 r. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia nie była kwestionowana.
W tym też aspekcie sprawy, w pierwszej kolejności należy podnieść, że Wojewoda Pomorski błędnie utrzymał w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. Uwadze tego organu uszło bowiem, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji tylko w części dotyczącej odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 października 2021 r. (punkt drugi sentencji decyzji). Środek odwoławczy nie został zatem złożony w zakresie rozstrzygnięcia obejmującego punkt pierwszy sentencji decyzji. W konsekwencji, co ważne, decyzja organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2021 r. stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.) i prawomocna w części dotyczącej uznania strony z dniem 14 października 2021 r. za osobę bezrobotną.
Jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszo-instancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (zob. wyroki NSA z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06 i z 25 kwietnia 2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., I OSK 872/13). Tym samym w realiach niniejszej sprawy Wojewoda Pomorski w sposób nieuprawniony utrzymał w całości zaskarżoną decyzję w mocy.
Można dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że granice orzekania sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; 18 maja 2010 r., II OSK 854/09; 28 września 2010 r., I GSK 1158/09; 27 października 2010 r., I OSK 73/10; 23 listopada 2010 r., II OSK 1739/09 czy 8 grudnia 2010 r., I GSK 618/09).
Przechodząc dalej, to podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako - "ustawa").
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Stosownie do przepisu art. 104b ust. 1 ustawy, pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn (art. 104b ust. 2 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w świetle przywołanej regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest posiadanie okresu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy w jej prowadzeniu wynoszącego łącznie, co najmniej 365 dniu w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy oraz opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu jej prowadzenia lub współpracy, z zastrzeżeniem art.104b ust. 2 ustawy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy powinna stanowić kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Bezsporne było w sprawie, że podstawa opłacanych przez skarżącego składek była niższa niż 100 % minimalnego wynagrodzenia. Jednak zdaniem skarżącego, okoliczność opłacania przez niego niższych składek ZUS tzw. małego ZUS-u (na podstawie prawomocnej decyzji ZUS, której brak jest w aktach sprawy), nie może skutkować odmową przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia. Jednocześnie we wniesionej skardze skarżący wyjaśnił, że nie odprowadzał składek na Fundusz Pracy od momentu ukończenia 60-go roku życia, gdyż uprawniał go do tego przepis art. 104b ust. 2 ustawy. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa okoliczność zwolnienia z obowiązku płacenia składek na Fundusz Pracy została całkowicie pominięta przez organy obu instancji orzekające w rozpoznawanej sprawie.
Organy natomiast nie podzielały powyższego stanowiska skarżącego, wskazując m.in. na bezwzględnie obowiązujący charakter stosowanych w rozpoznawanej sprawie przepisów. Przy czym, zarówno organ odwoławczy, jak i skarżący byli zgodni, że podstawa wymiaru składek z tytułu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie 13 kwietnia 2020 r. - 15 września 2021 r. była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, gdyż jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący "opłacał jedynie składki na ubezpieczenie społeczne, nie opłacając składek na Fundusz Pracy". Tym samym w ocenie organu drugiej instancji, skarżący "nie wylegitymował się opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne z podstawą ich wymiaru w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 13 kwietnia 2020 r. do dnia 15 września 2021 r., a składki na Fundusz Pracy za ten okres nie zostały opłacone, okres od dnia 13 kwietnia 2020 r. do dnia 15 września 2021 r. podlega wyłączeniu z okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych". Zasadniczym więc powodem, który legł u podstaw odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, był brak odprowadzania przez niego w wymaganym ustawowo okresie czasu składek na Fundusz Pracy. Ustalenie to jednak, zdaniem Sądu orzekającego, nie jest wystarczające do uznania, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Podobnie, jak sam fakt odprowadzania niższej składki ZUS, co czyni, wydane w tej części decyzje, przedwczesnymi.
Przede wszystkim trafnie skarżący wywodzi, że zgodnie z art. 104b ust. 2 ustawy, składki na Fundusz Pracy (art. 104 ust. 1 ustawy), opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust.1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Tym samym w momencie ukończenia 60-tego roku życia, skarżący z mocy prawa został zwolniony z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Innymi słowy, obowiązek ten ustał. Do tej jednak kwestii organy w ogóle się nie odniosły i brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w podjętych przez nie decyzjach. Skarżący urodził się w 3 września 1957 r., i jak zaznaczył w skardze, przedmiotową składkę przestał płacić w listopadzie 2017 r.
Przechodząc dalej, to Sąd orzekający podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 sierpnia 2022 r., I OSK 378/22, iż "odesłanie w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. do art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p. powoduje, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
Jeśli takiego obowiązku nie ma, to zdaniem NSA przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.i.r.p.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. Za taką wykładnią powyższego przepisu przemawia również cel wprowadzenia art. 104b u.p.z.i.r.p., a którym było m.in. utrzymanie aktywności zawodowej osób w wieku: co najmniej 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn, prowadzące do wzrostu wskaźnika zatrudnienia (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2009 r., nr 6, poz. 33), Druk sejmowy Nr 1196).
Jak ponadto zaznaczył NSA, powyższe stanowisko co do wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. prezentowane jest również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 651/21, a taką samą zasadę przyjęto w orzecznictwie także na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.i.r.p. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14 i z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/16).
Niezależnie od powyższego, to w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 825/17 Naczelny Sąd Administracyjny przywołał i całkowicie zaaprobował pogląd WSA w Gdańsku (wyrażony przed nowelizacją omawianego przepisu) zawarty w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie III SA/Gd 512/11, w którym podniesiono, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d upz, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku tym WSA wskazał, że rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 upz stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć. Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji RP. Narusza ona również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Trzeba zaznaczyć, że NSA zgodził się również z przedstawioną przez WSA interpretacją omawianego przepisu, która uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej na korzyść systemowej i funkcjonalnej. I tak, NSA podniósł, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a upz, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Za takim rozumieniem przepisu, w ocenie NSA przemawia obowiązek dokonania wykładni prokonstytucyjnej (na co wskazywał w ww. wyroku WSA w Gdańsku), która to wykładnia jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; cz. IV pkt 2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK-A 2000/5/141; uchwała Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2000 r., I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08). Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji RP ustawodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280).
Z przywołanym powyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić.
Przekładając powyższe w realia niniejszej sprawy, to odmawiając przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organy obu instancji niewątpliwie poprzestały li tylko na literalnej wykładni omawianego przepisu, która w świetle przywołanych poglądów judykatury nie może się ostać. W konsekwencji doszło więc do błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Przy czym rację mają organy, że stosowane w niniejszej sprawie przepisy ustawy nie mają charakteru uznaniowego.
W konsekwencji też dokonanych rozważań, zapadłe w rozpoznawanej sprawie decyzje naruszają w istotny sposób prawo i tym samym podlegają w określonym w sentencji wyroku zakresie wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Należy wyjaśnić również skarżącemu, że okoliczność opłacania przez niego przez okres wcześniejszych 17 lat pełnego ZUS-u, nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy odsyła do okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni.
Na zakończenie trzeba zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie. Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2021 r., nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021 o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a także w punkcie drugim sentencji wyroku uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2021 r., nr 1103/karnie9355/10/21.10.2021 w zakresie obejmującym punkt drugi tej decyzji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od dnia 14 października 2021 r. W zakresie obejmującym punkt pierwszy sentencji, decyzja stała się ostateczna i prawomocna na skutek nie wniesienia w części uznającej skarżącego z dniem 14 października 2021 r. za osobę bezrobotną - odwołania.
Organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobowiązane będą ją rozpoznać, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy (art. 153 p.p.s.a.). Organy będą miały za zadanie ponownie ocenić czy skarżącemu w świetle regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy może zostać przyznany zasiłek dla bezrobotnych, nie poprzestając tylko na wykładni literalnej przedmiotowego przepisu, odnosząc się przy tym do kwestii istnienia obowiązku odprowadzania przez skarżącego składek na Fundusz Pracy oraz płacenia przez niego tzw. małego ZUS-u.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).