III SA/Gd 135/24

III SA/Gd 135/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Alina Dominiak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 762
par. 6 ust. 4, par. 7
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a  w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 29 stycznia 2024 r., nr 008/6480/9011/2024 w przedmiocie pomocy finansowej dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sztumie z dnia 29 listopada 2023 r., nr BP215-6480-197; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 listopada 2023 r., nr BP215-6480-197, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a." w związku z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r., poz. 762 ze zm.) - dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2023 r.", Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sztumie odmówił F. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w M. przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy.
Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oraz wyczerpanie kwoty środków, o których mowa w ww. § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. uzasadnia odmowę przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy.
Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 008/6480/9011/2024 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskiem z dnia 12 lipca 2023 r. (data wpływu pisma) F. sp. z o.o. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sztumie o przyznanie "Pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy."
W sekcji I wniosku strona oświadczyła, że poniosła stratę gospodarczą spowodowaną przez zwiększony przywóz zbóż i nasion oleistych z Ukrainy oraz dokonała sprzedaży podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych: żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. lub kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.
W sekcji II wniosku strona wskazała, że do wniosku załącza faktury: [...] z dnia 21.06.2023 r., [...] z dnia 21.06.2023 r., [...] z dnia 11.06.2023 r.
W sekcji III wniosku pt.: "Oświadczenia i zobowiązania" strona oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania wnioskowanej pomocy określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych, jak również oświadczyła, że wszystkie dane podane we wniosku są prawdziwe i zgodne ze stanem faktycznym oraz że znane są jej skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z art. 297 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks karny.
W dniu 27 lipca 2023 r. strona złożyła zmianę do wniosku korygując datę sprzedaży w odniesieniu do faktury [...].
Pismem z dnia 15 września 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sztumie zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie z dnia 15 września 2023 r. pt. "Zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sztumie wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. pomoc jest naliczana według kolejności złożenia wniosków do wysokości sumy kwoty określonych środków. Z pisma wynika, że naliczona kwota pomocy wynikająca ze złożonych przez rolników wniosków, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739 wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343 wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Tym samym należy stwierdzić, że na dzień 15 września 2023 r. dla wniosków strony złożonego w dniu 3 lipca 2023 r. środków pieniężnych, o których mowa w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. już nie było.
Rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. wydane zostało wydane na mocy upoważnienia zawartego w art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm.).
Stanowi ono, że:
1. Rada Ministrów, w przypadku gdy przepisy Unii Europejskiej dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej określają obowiązek podjęcia działań lub przewidują możliwość realizacji uprawnień przez państwo członkowskie lub właściwy organ państwa członkowskiego, lub agencję płatniczą, lub agencję interwencyjną w zakresie rynków objętych Wspólną Polityką Rolną, może, w drodze rozporządzenia:
1) wyznaczyć Agencję jako jednostkę organizacyjną wykonującą określone obowiązki lub uprawnienia;
2) określić zadania realizowane przez Agencję, mające na celu wykonanie obowiązków lub uprawnień, o których mowa w pkt 1, lub sposób i tryb realizacji tych zadań.
2. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, Rada Ministrów:
1) uwzględnia:
a) zadania Agencji, jej możliwości organizacyjne, kadrowe i techniczne, a także zapewnienie sprawnego funkcjonowania obsługi administracyjnej mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
b) uprawnienia podmiotów uczestniczących w mechanizmach administrowanych przez Agencję w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz możliwość zapewnienia szerokiego dostępu do udziału w tych mechanizmach,
c) zakres udzielonej przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych akredytacji dotyczącej płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej;
d) kieruje się potrzebą zapewnienia skutecznego i efektywnego stosowania przepisów Unii Europejskiej dotyczących Wspólnej Polityki Rolnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wydając zatem rozporządzenie oraz ustalając przepisy normujące przyznanie przedmiotowej pomocy Rada Ministrów nie wykroczyła poza ramy ustawowego upoważnienia.
Wymaga podkreślenia, że obsługa wniosków o przyznanie pomocy odbywa się poprzez aplikację, w której zawarte są wszystkie złożone wnioski, a zatem również na bieżąco dostępne są dane o wymiarze potencjalnie przydzielonej już pomocy.
Wnioski podlegają kontrolom administracyjnym, weryfikowane jest spełnienie wszystkich warunków pomocy, zatem dopiero na skutek sukcesywnego sprawdzenia każdego wniosku zgodnie z kolejnością ich złożenia ARiMR uzyskała wiedzę kiedy środki z przewidzianej puli zostały wyczerpane.
Wymaga wyjaśnienia, że środek "wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych" został wydany na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r., które z kolei realizuje Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w szczególności art. 221 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007.
Środki te przyznawane są na skutek zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej, związanej z inwazją Rosji na Ukrainę oraz zmian w zakresie dostaw krajowych powstaniem nowych wyzwań logistycznych w państwach członkowskich położonych blisko granicy ukraińskiej.
Przedłużające się działania wojenne wymuszają na Państwach członkowskich podejmowanie nowych działań celem zniwelowania najbardziej dotkliwych skutków konfliktu, a zmiany w przepisach prawa następują siłą rzeczy w szybszych terminach i bardziej dynamicznie, niż zazwyczaj, gdyż w istocie mają stanowić reakcję na wynikłą sytuację kryzysową i mają na celu jak najszybsze udzielenie pomocy w danym sektorze gospodarki. I tak rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2023/739 ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii wydane z dniu z dnia 4 kwietnia 2023 r. musiało zostać uzupełnione przez kolejne rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r.
Tak samo rozporządzanie z dnia 21 kwietnia 2023 r., podlegało dwóm nowelizacjom - w dniu 17 maja 2023 r. oraz 12 lipca 2023 r. M.in. § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. został zmieniony przez § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1320) – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 7 lipca 2023 r."
Dotychczasowa treść przewidująca, że w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, stosuje się współczynnik korygujący, została zastąpiona przez zapis stanowiący, że pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w rozporządzeniu 2023/739 oraz rozporządzenia 2023/1343.
Z ww. przepisu wynika zatem, że pomoc jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia wniosku o przyznanie pomocy. W przedmiotowym działaniu prawodawca uznał, że decydująca jest data złożenia wniosku przez producenta rolnego. Pomoc została zatem przyznana tym producentom rolnym, którzy najwcześniej złożyli wnioski o przyznane pomocy.
Treść rozporządzenia uległa zmianie na skutek rozporządzenia wydanego w dniu 7 lipca 2023 r. i ogłoszonego w dniu 11 lipca 2023 r., które to rozporządzenie weszło w życie następnego dnia po ogłoszeniu, tj. dnia 12 lipca 2023 r.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa powszechnie obowiązującego. Należy zatem przyjąć, że w dniu 11 lipca 2023 r. ogłoszono nowelizację rozporządzenia i każda osoba zainteresowana mogła się z nią zapoznać, natomiast od początku dnia 12 lipca 2023 r. obowiązywał stan prawny, w którym: "Pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków." Spółka złożyła wniosek w dniu 12 lipca 2023 r., a zatem w stanie prawnym, w którym pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków. Wszelkie zatem zarzuty dotyczące naruszenia zasad lex retro non agit, czy też podważenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w następstwie zmiany zasad dysponowania środkami pomocowymi nie znajdują uzasadniania, gdyż skarżąca składając wniosek oświadczyła, że zna zasady oraz przepisy prawa (domyślnie - obowiązujące w dniu składania wniosku) i zdecydowała się taki wniosek złożyć.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jakkolwiek nie należy tracić z pola widzenia, że skarżąca składała wniosek w stanie prawnym, gdzie pomoc miała zostać przyznana zgodnie z kolejnością składania wniosków, należy stwierdzić, że zmiana zapisu, który wpierw zakładał zastosowanie współczynnika korygującego, na zapis obecnie obowiązujący nie stanowiła szeroko opisanego przez skarżącą naruszenia zasad bezstronności, równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, art. 91 ust. 3, art. 32 Konstytucji, gdyż nie zostały wprowadzone żadne kryteria odnoszące się do charakteru wnioskodawców czy dyskryminujące strony ze względu na jej immanentne cechy, a wobec ustalenia, że przydzielone środki nie wystarczą dla wszystkich, którzy się o takie wsparcie ubiegali, kryterium kolejności złożenia wniosków należałoby uznać za kryterium najbardziej obiektywne.
Art. 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego 2023/739 stanowi, że: "Środki podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji."
Powyższy artykuł nie został zatem naruszony. Mając na uwadze treść zawiadomienia kierowanego do strony, należy podkreślić, że Rzeczypospolita Polska podjęła działania, aby środki wsparcia jak najbardziej uwzględniły rzeczywiste straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników.
Wskazać trzeba, że zgodnie z zasadą legalizmu organy ARiMR są zobowiązane do stosowania obowiązujących przepisów prawa w brzmieniu uchwalonym przez prawodawcę. Ponadto ARiMR jako podmiot publiczny nie może preferencyjnie traktować w sferze finansowej żadnego przedsiębiorcy rolnego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie regulacji pomocowych.
Dopiero postępując inaczej naruszyłby zasady określone w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., co niesłusznie zarzuca skarżąca w odwołaniu.
Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady informowania stron wskazanej w art. 9 k.p.a.. Organy ARiMR nie mogły po rozpoczęciu naboru wniosków informować potencjalnych beneficjentów, że powinni składać wniosek jak najszybciej, gdyż w przepisach prawa brak było takiego kryterium w czerwcu 2023 r. Natomiast po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia w lipcu 2023 r. organy ARiMR są zobligowane, tak samo jak i wnioskodawcy, do ich przestrzegania w powszechnie obowiązującej treści.
Wymaga podkreślenia, że odmowa przyznania pomocy w żaden sposób nie wynika z oceny wnioskodawcy, czy też negatywnej weryfikacji spełnienia przez niego kryteriów, trudno zatem mówić o dyskryminacji, organ pierwszej instancji odmówił bowiem skarżącej przyznania pomocy jedynie na tej podstawie, że wyczerpał się limit środków przeznaczony na jej wypłatę, wskazany w szczegółowej wysokości w rozporządzeniach wykonawczych Komisji nr 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. oraz nr 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r., co zostało wyjaśnione i właściwy przepis przytoczony został w treści decyzji.
Nie został zatem naruszony art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.
W ramach naboru dla producentów zbóż i roślin oleistych, zakończonego dnia 31 lipca 2023 r., złożono około 132 tys. wniosków. Budżet na taką pomoc wyniósł około 799 min złotych i wystarczyło jej dla około 75 tysięcy rolników.
Organ odwoławczy rozpatruje sprawę dotyczącą wniosku Spółki w sprawie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy, nie może zatem wypowiedzieć się co do zarzutu naruszenia postępowania, tj. art. 105 k.p.a., wobec innych, bliżej nieokreślonych beneficjentów, w innych postępowaniach, należy podkreślić bowiem, że jedyną stroną niniejszego postępowania jest F. sp. z o.o.
Organ podkreślił, że organy ARiMR pismem z dnia 15 września 2023 r. poinformowały skarżącą o wyczerpaniu limitu środków.
Wspomniana przez Spółkę dodatkowa pomoc dla sektorów zbóż i nasion oleistych wprowadzona została w innym akcie prawnym - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r." jako § 13zzg na mocy § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1965) – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 19 września 2023 r.". Jednocześnie w ww. nowelizacji z dnia 19 września 2023 r., w § 2 wskazano, że pomoc publiczna określona w § 13zzg ust. 1 rozporządzenia może być udzielana od dnia ogłoszenia pozytywnej decyzji Komisji Europejskiej o zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy publicznej określonej w tym przepisie.
Decyzja Komisji Europejskiej została wydana w dniu 6 października 2023 r., jednakże należy zwrócić uwagę, że w ramach naboru dla producentów zbóż i roślin oleistych, zakończonego 31 lipca 2023 r., budżet na taką pomoc pochodził z środków unijnych, który został uzupełniony środkami krajowymi, natomiast w ramach naboru dla producentów zbóż i roślin oleistych, zakończonego 31 października 2023 r., środki na taką pomoc pochodzą w całości z budżetu Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku F. Spółka z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej nieważności oraz zobowiązania do wydania decyzji o przyznaniu wnioskowanej pomocy, a także zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:
1. art. 40 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 1 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, wydanie decyzji na podstawie nieobiektywnych kryteriów, z naruszeniem zasady niedyskryminacji, równego dostępu do środków oraz konkurencyjności, z pominięciem bezpośredniego zastosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739, a to w następstwie zastosowania § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2023 r.) wadliwie wdrażającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739 oraz bezzasadnego zastosowania kryterium kolejności składania wniosków, w miejsce obowiązującego pierwotnie współczynnika korygującego;
2. art. 6 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, z pominięciem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym Konstytucji RP, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii;
3. art. 8 k.p.a., art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zasady pewności prawa oraz prawa do równego traktowania, a także podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w następstwie zmiany zasad dysponowania środkami pomocowymi w trakcie trwającego naboru oraz toczącego się postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi Spółka pokreśliła, że podstawę prawną dla udzielenia pomocy objętej przedmiotowym postępowaniem stanowi rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (dalej: rozporządzenie 2023/739). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia, środki podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji. Ponadto, stosownie do art. 4 rozporządzenia 2023/739, rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Powyższe rozporządzenie wdrożone zostało do polskiego prawodawstwa rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Z uwagi na ograniczenia budżetowe w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. przewidziano rozwiązanie, że w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący. Przepis ten obowiązywał w niezmienionej formie w okresie od 22 kwietnia 2023 r. do 12 lipca 2023 r. W takim stanie prawnym skarżąca podjęła decyzje o złożeniu wniosku o przyznanie pomocy, który został złożony w dniu 21 lipca 2023 r.
Dzień przed złożeniem wniosku nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. Mianowicie w dniu 11 lipca 2023 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 1320, ogłoszone zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu następującym po ogłoszeniu, tj. 12 lipca 2023 r., zmieniając treść § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. w ten sposób, że zamiast współczynnika korygującego, wprowadzono kryterium kolejności składania wniosków. Tym samym, w trakcie naboru wniosków, dokonano istotnej z punktu widzenia beneficjentów zmiany prawa, która wprowadziła nowe, pozamerytoryczne kryterium w postaci kolejności wpływu wniosków oraz naruszyła zasadę zakazu działania prawa wstecz. Bez jakiegokolwiek uprzedzenia, z pominięciem reguł transparentności oraz w sposób oczywiście sprzeczny z treścią art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739, arbitralnie zróżnicowana została sytuacja wnioskodawców w zależności od daty, w której złożyli oni wnioski. Nie przewidziano przy tym żadnych reguł intertemporalnych. Doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem nowa treść normy prawnej stosowana była również do zdarzeń (wniosków), które miały miejsce (zostały złożone) przed jej wejściem w życie, a z którymi to zdarzeniami w postaci kolejności (daty) złożenia wniosków, prawo dotąd nie wiązało żadnych skutków prawnych.
W przedstawionym kontekście za nieadekwatną do okoliczności sprawy należy uznać przedstawioną przez organ argumentację odwołującą się do faktu złożenia przez stronę oświadczenia, że znane są jej zasady przyznawania wnioskowanej pomocy. Nabór wniosków trwał od 1 czerwca 2023 r. a obowiązująca do 12 lipca 2023 r. treść § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. zapewniała skarżącej możliwość partycypacji w pomocy niezależnie od terminu i kolejności złożenia wniosku. Nie było zatem podstaw do jakichkolwiek obaw o to, że termin złożenia wniosku może mieć wpływ na otrzymanie lub nieotrzymanie pomocy. Nieoczekiwana zmiana zasad przyznawania pomocy w dniu 12 lipca 2023 r., w toku trwającego naboru, zaskoczyła skarżącą, gdyż wprowadziła negatywne skutki prawne związane ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Skarżąca z pewnością złożyłaby wniosek wcześniej, gdyby miała świadomość, że termin złożenia wniosku może być kluczowy dla decyzji o przyznaniu pomocy.
W odniesieniu do środków pomocowych będących przedmiotem niniejszego postępowania uszczegółowienie powyższej zasady zawiera art. 1 ust. 3 rozporządzenia 2023/739, zgodnie z którym cyt. "Środki podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji." Niezależnie od treści rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. wadliwie implementującego regulacje unijne, organ zobowiązany był do bezpośredniego stosowania przepisów rozporządzenia 2023/739, co wprost wynika z jego art. 4. Organ powinien zatem zapewnić skuteczność norm prawa wspólnotowego, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego. Nie jest bowiem dopuszczalne, by przepisy prawa krajowego naruszały jedność i skuteczność prawa Unii Europejskiej.
Zdaniem skarżącej w państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. W myśl zasady zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na obywatela negatywnych skutków działań organów administracji publicznej, w szczególności działań sprzecznych z prawem, jak również skutków błędów lub uchybień popełnionych przez samego prawodawcę, czy sam organ administracji publicznej
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Organ zaznaczył, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie był związany przepisami prawa, a nie wyłącznie interesem skarżącej, stąd argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji w całości podtrzymuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji, przyjętą przez organy obu instancji, stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ustawy o Agencji, a w szczególności § 6 ust. 4 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2023 r.. Zgodnie z tym przepisem pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Przepis o tej treści ma, zdaniem organów Agencji, zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 1 pkt 6 lit. b, z uwagi na brzmienie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych.
Organ wskazał, że jako zobligowany do stosowania przepisów obowiązującego prawa nie mógł wydać innej decyzji, byłaby bowiem ona niezgodna z przepisami prawa.
Rozważenia w sprawie wymagało zatem czy z uwagi na zaistniałą w dniu złożenia wniosku zmianę przepisów prawa oraz stanowisko organu wyrażone w skierowanym do skarżącej zawiadomieniu z dnia 15 września 2023 r. rozstrzygnięcie wniosku w istocie jest zgodne z prawem.
Dla oceny tej kwestii zasadnicze znaczenie ma ocena charakteru zmiany prawodawczej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych dokonana rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r.,
Rozporządzeniem zmieniającym z 7 lipca 2023 r. wprowadzono bowiem nowe zasady przyznawania środków pomocowych, wprowadzając w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. regulację, zgodnie z którą pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Nadto w rozporządzeniu zmieniającym przewidziano zmianę § 7 rozporządzenia, zgodnie z którą kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do dnia 15 września 2023 r. W brzmieniu obowiązującym jeszcze w dniu 11 lipca 2023 r. § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. stanowił, że w przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący. Zgodnie zaś z § 6 ust. 5 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. (w brzmieniu do dnia 11 lipca 2023 r.) współczynnik korygujący, o którym mowa w ust. 4, stanowi iloraz sumy, o której mowa w ust. 4, oraz kwoty pomocy wynikającej ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1.
Skarżąca, zgodnie z regulacją obowiązującą w dacie złożenia wniosku winna złożyć wniosek w terminie od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 31 lipca 2023 r. (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 21 kwietnia 2023 r. w nowym brzmieniu). Do dnia 11 lipca 2023 r. natomiast datą końcową składania wniosków był dzień 14 lipca 2023 r.
Kwestia spełnienia przez skarżącą wymogów uzyskania pomocy finansowej przewidzianej rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 2023 r. oraz kwestia zastosowanego kryterium oceny wniosków stanowi istotę rozstrzygnięcia skargi.
W ocenie Sądu przepis § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadził niekorzystną dla skarżącej ogólną zasadę, że pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków. W przypadku zastosowania dotychczasowego kryterium współczynnika korygującego skarżąca mogła bowiem liczyć na uzyskanie środków pomocowych bez względu na datę złożenia wniosku, o ile wniosek został złożony w ustawowym terminie. Kierując się regulacją rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r., obowiązującą do dnia 11 lipca 2023 r., skarżąca złożyła wniosek w dniu 12 lipca 2023 r. zachowując termin na złożenie wniosku. Do dnia 11 lipca 2023 r. dla zachowania materialnoprawnego uprawnienia do uzyskania przedmiotowej pomocy finansowej nie miała znaczenia data złożenia wniosku w kontekście kryterium przyznawania pomocy zgodnie z kolejnością wpływu wniosków.
Zdaniem Sądu wyłączenie nabycia prawa do pomocy finansowej o charakterze publicznoprawnym na dotychczasowych zasadach przez podmioty spełniające materialne przesłanki wypłaty pomocy przed wejściem w życie przepisu, który wprowadził zasadę kolejności wpływu wniosków, należy ocenić pod względem zasad prawidłowej legislacji.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na Państwo szereg obowiązków w procesie stanowienia prawa, podobnie jak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają je na organy w procesie stosowania prawa.
Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Norma ta jest zasadą ustrojową Państwa Polskiego, która polega na tym, że państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, to jest prawo winno być wytyczną działania państwa. Opiera się ona na pewności prawa, rozumianej jako zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Z art. 2 Konstytucji RP wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, by stosowały wykładnię zgodną z Konstytucją i starały się nadawać interpretowanym przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie. Zasada ta w znacznej mierze pokrywa się treścią z wypracowaną na tle Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez Europejski Trybunał Praw Człowieka zasadą przewidywalności prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2019 r., poz. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lipca 2023 r., a weszło w życie z dniem 12 lipca 2023 r., co oznacza, że powyższy czternastodniowy nie został zachowany.
Co prawda art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych cytowanego artykułu stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Tym niemniej uznać należy, że wykładni wyżej cytowanego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem celu, dla którego okres vacatio legis jest standardem stanowienia prawa w państwach demokratycznych. Jest to konieczne, aby podmiot prawa nie był zaskakiwany nagłymi zmianami stanu prawnego, do których nie ma możliwości przystosować swych interesów. Dlatego zasadą winien być termin co najmniej czternastodniowy - tym dłuższy, im bardziej skomplikowane i wywierające potencjalnie istotne skutki wywołuje zmiana stanu prawnego.
W przypadku pomocy związanej z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych tak się jednak nie stało pomimo, że rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. wprowadzało rozwiązania prawne o doniosłych dla ich adresatów skutkach, a zmiana wprowadzona rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r. znacząco zmieniła sposób rozpatrywania wniosków.
Działanie takie narusza powołaną już zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r. (OTK ZU nr 5/2000), w którym Trybunał uznał, że z art. 2 Konstytucji wynika norma stanowienia prawa w taki sposób, aby jednostka miała możliwość określenia konsekwencji zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, a zarazem mogła oczekiwać, że prawodawca nie zmieni tych zasad w sposób arbitralny bez możliwości ich przewidzenia i prognozowania działań własnych.
Z tych względów Sąd orzekający stanął na stanowisku, że przepis wprowadzający "z dnia na dzień" odmienny sposób uzyskania przez skarżąca wsparcia publicznoprawnego, pozbawiający w istocie skarżącą możliwości skorzystania z niego, a tym samym ingerujący w prawa podmiotowe skarżącej, został wprowadzony bez zachowania reguł przyzwoitej legislacji, w szczególności bez należytej vacatio legis, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt SK 7/15: "Wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis należy odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem się jego sytuacji, ale do możliwości zapoznania się przezeń z nowym przepisem oraz do możliwości adaptacji do nowej regulacji prawnej, a okres tej adaptacji może być różny. Ocena tego, czy w konkretnym wypadku długość przewidzianej vacatio legis jest odpowiednia, zależy od wielu okoliczności, zwłaszcza od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym od tego, jak bardzo różnią się one od unormowań dotychczasowych (zob. wyrok TK z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23 i przywołane tam orzeczenia)."
Zdaniem Sądu zmiana przepisów rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. w omawianej kwestii była dla adresatów norm w nim zawartych doniosła, a potencjalne konsekwencje finansowe – bardzo istotne, co wyraźnie widać na tle niniejszej sprawy, w której wniosek skarżącej dotyczył przyznania pomocy finansowej na podstawie faktur dokumentujących sprzedaż na kwoty kolejno: 472.239 zł, 16.200 zł i 1.131.066,99 zł.
Sekwencja zdarzeń związanych z nowelizacją przepisu § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. pozwala stwierdzić, że skarżąca została zaskoczona wprowadzeniem nowego sposobu realizacji wniosków. Wejście w życie rozporządzenia zmieniającego w dniu 12 lipca 2023 r. poprzedziły jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw w dniu 11 lipca 2023 r., a wcześniej jeszcze podpisanie w dniu 7 lipca 2023 r.
Skarżąca w badanej sprawie, ze swej strony podjęła takie działania, jakie pozostawały w zasięgu jej możliwości, aby uzyskać objętą wnioskiem pomoc finansową i zastosowała się do obowiązujących od momentu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. zasad składania wniosków. Podkreślenia wymaga okoliczność, że niewątpliwie inaczej zachowałaby się skarżąca, gdyby od początku obowiązywania rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. podstawą przyznania pomocy było kryterium kolejności złożenia wniosków. Z uwagi na początkową datę składnia wniosków wyznaczoną na dzień 1 czerwca 2023 r. niewątpliwie skarżąca rozważałaby złożenie wniosku wcześniej niż w dniu 12 lipca 2024 r., szczególnie w odniesieniu do faktur dokumentujących sprzedaż wystawionych w dniach 21 i 22 czerwca 2023 r., ale również faktury wystawionej dnia 11 lipca 2023 r.
Wejście w życie rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. bez zastosowania odpowiedniego okresu vacatio legis nie zostało przy tym poprzedzone jakąkolwiek informacją kierowaną do ogółu adresatów pomocy o zamiarze wprowadzenia nowego sposobu rozpatrywania wniosków o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. Okoliczność taka nie wynika z akt sprawy lecz przeciwnie w aktach znajduje się zawiadomienie z dnia 15 września 2023 r., w którym poinformowano skarżącą, że naliczona kwota pomocy wynikająca ze złożonych przez rolników wniosków przekracza sumę kwoty środków przeznaczonych na realizację pomocy, a wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu. Dodano, że właściwy minister podejmuje działania umożliwiające realizacje pomocy dla wszystkich wnioskujących spełniających warunki do jej przyznania.
W nawiązaniu do tego, co już wyżej powiedziano o zasadach prawidłowej legislacji, wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zakres obowiązywania tej zasady obejmuje nie tylko proces stosowania, ale i stanowienia prawa.
W wyroku z 20 lipca 1993 r. (SA/Wr 301/93; Monitor Podatkowy 1994, Nr 1, str. 14) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz wprowadzenie w błąd obywateli przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie niedotrzymywanie tych zapowiedzi - nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa".
Przypomnieć należy, że z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 r., nr 303, s. 1) wynika prawo obywateli Unii do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust. 1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii.
Rozwinięciem tej zasady jest Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej, przyjęty przez Parlament Europejski w formie rezolucji z dnia 6 września 2001 r., który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji. Umieszczono w nim szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 i 3 Kodeksu: 2. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostek, które wynikają z działań podejmowanych w przeszłości przez daną instytucję. 3. Jeśli zajdzie taka konieczność, urzędnik służy jednostce poradą w kwestii możliwego postępowania w sprawie, która wchodzi w zakres jego obowiązków, a także w kwestii sposobów rozstrzygnięcia danej sprawy.
Co prawda Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej w stosunkach krajowych nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, a jego postanowienia sprowadzają się do zaleceń, jednakże zalecenia te niewątpliwie mają służyć poprawie działalności administracji publicznej, w szczególności na linii urzędnik – petent. Znajdują one także swe odpowiedniki w prawie krajowym, tyle tylko, że nie w odniesieniu do urzędników, lecz organów, w imieniu których urzędnicy ci działają i przybierają formę zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt SK 15/05 podkreślił, że ochrona praw nabytych, jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do Państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji ). Z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym sytuacja ta nie wyraża się przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Ochronie tego rodzaju podlegają jedynie ekspektatywy maksymalnie ukształtowane tj. takie, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe pod rządami dawnej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Zasada ochrony praw nabytych nie ma jednak charakteru absolutnego. Zakazuje jednak arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom występującym w obrocie prawnym. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw.
Według Trybunału Konstytucyjnego, ekspektatywa maksymalnie ukształtowana to sytuacja, w której nie doszło wprawdzie do wydania formalnego aktu przyznającego określone prawo (np. decyzji administracyjnej), jednakże wszystkie przesłanki ustawowe (materialnoprawne) warunkujące jego nabycie zostały spełnione, a jedynym brakującym ogniwem, które kończy proces definitywnego przejścia prawa, jest określona przesłanka formalna (np. złożenie wniosku o przyznanie odpowiedniego świadczenia), wszczęcie odpowiedniego postępowania lub wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00, OTK 2000, nr 7, poz. 256, LEX nr 4456).
W rozpatrywanym przypadku, przepis wprowadzający z dniem 12 lipca 2023 r. nowy, mniej korzystny sposób rozpatrywania wniosków o pomoc finansową, wyłączył możliwość uzyskania pomocy przez wszystkie podmioty, które spełniały materialnoprawne przesłanki jej udzielenia, lecz złożyły wnioski zbyt późno, kiedy to już środki finansowe przeznaczone na realizację mechanizmu wsparcia wyczerpały się, naruszając zasadę ochrony praw nabytych oraz nakaz dochowania odpowiedniej vacatio legis. Wprowadzenie w takich warunkach wobec podmiotów, które już nabyły uprawnienia materialnoprawne do pomocy finansowej, zasady rozpoznawania wniosków według kolejności wpływu, pozbawiającej prawa do pomocy, doprowadziło do naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa (wynikającej z art. 2 Konstytucji RP). Na żadnym etapie postępowania organy Agencji nie podnosiły przy tym, aby skarżąca nie spełniała materialnoprawnych przesłanek do przyznania pomocy finansowej, o którą wystąpiła.
Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku, albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa, mimo zastąpienia go nową regulacją prawną jej adresatów w tym zakresie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).. Co prawda pewność prawa nie oznacza jego niezmienności, zaś rozporządzenie z dnia 7 lipca 2023 r. zawiera przepis przejściowy, to jednak jego brzmienie nie zapewnia skarżącej wystarczającej ochrony praw nabytych. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. do postępowań w sprawach o udzielenie pomocy wymienionej w § 1 rozporządzenia zmienianego w § 1 wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Przepis ten nie spełnia zatem roli zapewniającej przez pewien odpowiedni czas zachowanie korzystniejszych uprawnień wynikających z przepisów dotychczas obowiązujących.
Analiza przepisu § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1320) doprowadziła, w konsekwencji powyższych rozważań, do wniosku, że przepis ten został wydany z naruszeniem zasady zaufania obywatela do Państwa i do stanowionego przezeń prawa, zasady bezpieczeństwa prawnego i prawidłowej legislacji, a także zasady ochrony praw nabytych, które to zasady wywodzone są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1445/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) sąd, dokonując wykładni przepisów prawa, powinien zmierzać do osiągnięcia rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP. Taki obowiązek sądu wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sformułowanie o podległości Konstytucji i ustawom oznacza, że rozstrzygając jakąś sprawę sąd powinien najpierw zbadać, czy nie jest naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym, czy przestrzegana jest wyrażona w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasada jej nadrzędności, i dokonywać wykładni przepisów ustawy w sposób zgodny postanowieniami ustawy zasadniczej.
Prawo do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu podustawowego przez sąd wywodzić należy zatem z ww. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Brak podległości sędziów aktom podustawowym, wydawanym przez organy władzy wykonawczej, stanowi uzasadnienie dopuszczalności pomijania przepisów o tej randze w procesie orzeczniczym. Argumentem przemawiającym za uznaniem powyższego, może być również przepis prawa pozwalający sądom na bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zarówno Trybunał, jak i Sąd Najwyższy, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych wyrokach wielokrotnie przyjmowały, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Akcentowano przy tym, wynikające z samej ustawy zasadniczej, umocowanie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności działania organów administracji, wskazując na art. 184 Konstytucji RP stanowiący, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej. Poglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne co do uprawnień sądu administracyjnego w przedmiocie samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (zob. w tej materii: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2000 r.; sygn. akt OPS 3/00; publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 30 października 2000 r.; sygn. akt OPK 13/00; publ. ONSA 2001/2/63; z dnia 15 grudnia 2000 r.; sygn. akt OPK 20-22/00; publ. ONSA z 2001/3/104; ponadto zob.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r.; sygn. akt U 2/97; publ. OTK 1998, Nr 1, poz. 4).
Powyższe regulacje i przywołane orzecznictwo upoważniają sąd do kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawami i Konstytucją, uzasadniając jednocześnie prawo do odmowy zastosowania przepisu podustawowego niezgodnego z ustawą i ustawą zasadniczą. Istotne jest tu bowiem rozróżnienie obowiązywania przepisu przez jego pozostawanie w systemie prawnym (warunkowane datą odroczenia) od stosowania, bądź odmowy jego zastosowania przez sąd w konkretnej sprawie.
Rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki: rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie; wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy i nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując także na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej materii.
Z omówionych wyżej względów Sąd uznał za konieczne odstąpienie od zastosowania w niniejszej sprawie opisanego wyżej § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia RM z dnia 7 lipca 2023 r., co oznacza, że w stosunku do wniosku skarżącej należy zastosować zasady oceny i rozpatrywania wniosków wynikające z § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r.
Ponadto, mając na uwadze szczególny charakter upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6c ustawy o ARiMR, które aktualizuje się w przypadku gdy przepisy Unii Europejskiej dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej określają obowiązek podjęcia działań lub przewidują możliwość realizacji uprawnień przez państwo członkowskie lub właściwy organ państwa członkowskiego, lub agencję płatniczą, lub agencję interwencyjną w zakresie rynków objętych Wspólną Polityką Rolną, stwierdzić należy, że istotnym odniesieniem przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy winno być brzmienie rozporządzenia Komisji nr 2023/739 oraz kolejne rozporządzenia Komisji nr 2023/1343. W świetle przepisów zawartych w jednobrzmiących art. 1 ust. 2 i 3 ww. rozporządzeń należy stwierdzić, że środki kompensujące rolnikom straty gospodarcze spowodowane przez zwiększony przywóz zbóż i nasion oleistych z Ukrainy w dotkniętych regionach podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji. Realizacja wsparcia finansowego wynikającego z ww. rozporządzeń wykonawczych Komisji polegająca winna zatem odbywać się zgodnie z wyrażonymi w tych rozporządzeniach zasadami wypłaty środków kompensujących.
Przypomnieć przy tym należy, że jak określono w artykule 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich. Potwierdza to również wprost regulacja ww. rozporządzeń wykonawczych ujęta w ich art. 4. Rozporządzenie ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe w tym w szczególności sądy administracyjne, mają obowiązek chronić. Nadto w przywołanym rozporządzeniu Komisji nr 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. w motywie 6 Preambuły jednoznacznie wskazano, że: "Bułgaria, Polska i Rumunia powinny dystrybuować pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji". Analogicznie ujmuje ten wymóg motyw 11 Preambuły do rozporządzenia nr 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Nie budzi wątpliwości Sądu, że obecnie wniosku o udzielenie pomocy na podstawie tego rozporządzenia złożyć już nie można, co nie oznacza jednak, że organ nie powinien procedować wniosków złożonych w terminie. Skoro skarżąca wywiązała się z obowiązku terminowego złożenia wniosku o udzielenie pomocy i nie stwierdzono formalnych braków tego wniosku, to skarżąca może oczekiwać od organu, aby rozpatrzył ten wniosek merytorycznie, lecz obecnie już z pominięciem zmiany przepisu § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. dokonanej ww. rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r. Organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawami. W sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści niezgodność z Konstytucją, nie ma innej możliwości, jak zastosować przepis rozporządzenia. Jednakże, jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) zobliguje organ do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i w konkretnej sprawie zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać , że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł. Na zasądzoną od organu kwotę składają się kwota uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).