III SA/GD 129/22

III SA/Gd 129/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1811/22 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 493
par. 11ha ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 30b, art. 30c
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 20 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 29 września 2021 r. Zarząd Powiatu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...].
W podstawie prawnej tej uchwały wskazano § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. 2020 r., poz. 493 ze zm.) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 920) – dalej powoływanej jako "u.s.p.".
Zgodnie z treścią § 1 przedmiotowej uchwały przedłużono A. G. powierzenie stanowiska dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] do dnia 31 sierpnia 2022 r. Uchwalono przy tym, że traci moc uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Staroście [...] (§ 3 uchwały). Stosownie do treści §4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2021 r.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., wydał w dniu 20 listopada 2021 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził nieważność powyższej uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że treść § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wprost ogranicza możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi jednostki systemu oświaty terminem 2 września 2021 r. Od tej daty nie jest już możliwe przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora, a obsadzenie tego stanowiska odbywa się w oparciu o zasady wyrażone w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, przy czym zgodnie z art. 63 ust. 10 kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W świetle art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 13 tej ustawy do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Na powyższą ocenę organu nadzoru nie ma wpływu fakt, że zapisem § 4 kwestionowanej uchwały postanowiono o nadaniu jej mocy wstecznej od dnia 1 września 2021 r. Zabieg taki uznać należy za nieuprawniony.
W ocenie organu nadzoru § 11ha ust. 1 rozporządzenia wymagał podjęcia aktów w sprawach w nim wymienionych przed dniem 2 września 2021 r., a nie dopuszcza przyjęcia ich w czasie dowolnym, w tym także znacznie przekraczających termin w nim wskazany. W myśl przepisów ustawy Prawo oświatowe, obsadzenie stanowiska dyrektora nie może zostać dokonane z datą wsteczną. Dopuszczenie tego rodzaju praktyki naruszałoby także zasadę pewności obrotu, pozwalając na praktycznie dowolne manipulowanie obsadzeniem stanowiska dyrektora, rodząc tym samym problemy w zakresie ustalania osoby, która w chwili dokonania danej czynności prawnej była umocowana do jej dokonania.
Ponadto podjęcie kwestionowanej uchwały nie znajduje oparcia w art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.s.p. Art. 32 ust. 1 u.s.p. stanowi bowiem, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepis ten ma jednak charakter ogólny. Zarówno w orzecznictwie sądów, jak i w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że zasady nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy regulują przepisy kodeksu pracy oraz przepisy szczególne dotyczące danej jednostki organizacyjnej, które mogą wprowadzać dodatkowe wymagania, np. konieczność przeprowadzenia konkursu. Takimi przepisami szczególnymi w odniesieniu do dyrektorów jednostek oświatowych są przywoływane już wcześniej przepisy Prawa oświatowego wraz z przepisami odrębnymi określonymi w powoływanym rozporządzeniu.
Powiat [...], reprezentowany przez Starostę [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 20 listopada 2021 r. wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że kompetencja organu prowadzącego szkołę do przedłużania kadencji dyrektora szkoły, wynikająca z § 11ha rozporządzenia ograniczone jest czasowo do dnia 2 września 2021 r., co stanowi dyskryminację tych organów prowadzących szkoły, które nie były w stanie uzyskać niezbędnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny z uwagi na opieszałość tego organu;
2. § 11ha rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym zastosowaniem i przyjęcie, że kompetencja organu prowadzącego do przedłużania kadencji dyrektora szkoły zawarta w naruszonym przepisie, ograniczona jest czasowo do 2 września 2021 r., podczas gdy w rzeczywistości z przepisu tego wynika, iż do 2 września 2021 r. powinna nastąpić konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty, a nie wydanie uchwały w przedmiocie przedłużenia kadencji.
W uzasadnieniu skargi Powiat [...] wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 4 sierpnia 2016 r. stanowisko dyrektora jednostki na okres do dnia 31 sierpnia 2021 r. powierzono A. G.
W związku z upływem kadencji dyrektora przed dniem 2 września 2021 r., w dodatku w trakcie trwania pandemii wywołanej wirusem SARS-COV2, powstała konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki. Wobec powyższego, Zarząd Powiatu [...] zasięgnął opinii rady pedagogicznej i rady szkoły działających w jednostce oraz wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w przedmiocie możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dotychczasowemu dyrektorowi.
W odpowiedzi na wspomniany wniosek [...] Kurator Oświaty pismem z dnia 2 września 2021 r. wezwał Starostę [...] do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty. Po uzupełnieniu przez skarżącego brakujących dokumentów Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora.
Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru ponieważ treść §11ha rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że do dnia 2 września 2021 r. musi wystąpić konieczność obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty, a nie - jak to błędnie przyjął organ - decyzja (w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu prawa administracyjnego) w przedmiocie przedłużenia powierzenia tego stanowiska dotychczasowemu dyrektorowi. W jego ocenie intencją prawodawcy było ułatwienie organowi prowadzącemu obsadzenie stanowiska dyrektora w sytuacji, gdy taka konieczność pojawi się z początkiem roku szkolnego, przy czym ograniczenie w postaci zastrzeżenia terminu wiąże się przede wszystkim z rozpoczęciem wspomnianego roku szkolnego, a nadto związane jest z obecną epidemią.
Gdyby przyjąć - wyłącznie na potrzeby sporządzenia uzasadnienia zarzutów niniejszej skargi - że rozstrzygnięcie Wojewody jest poprawne, to sytuacja organów prowadzących byłaby zróżnicowana w zależności od skuteczności Kuratorów Oświaty, których opinie są elementem niezbędnym do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora. Trzeba bowiem zauważyć, że przy takim założeniu, to czy dany organ prowadzący będzie mógł skorzystać z § 11ha rozporządzenia uzależnione jest od tego, jak szybko wniosek o wydanie opinii zostanie rozpoznany przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Niedopuszczalna wydaje się sytuacja, w której organ prowadzący jednostkę systemu oświaty na terenie jednego województwa mógłby przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora jednostki, a tożsamy organ prowadzący w innym województwie już takiej możliwości by nie posiadał, tylko dlatego, że Kurator Oświaty wydałby opinię w innym terminie.
Skarżący wskazał ponadto na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt P 6/19, oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III CZP 62/19, w których jednoznacznie stwierdzono, że sytuacja wierzycieli w postępowaniach egzekucyjnych nie może być uzależniona od tempa pracy komorników sądowych oraz daty, w których wydane zostanie postanowienie w przedmiocie umorzenia egzekucji. W ocenie skarżącego, zagadnienie stanowiące fundament spraw poruszanych w tych orzeczeniach jest w dużym stopniu zbliżone do zagadnienia rozstrzyganego w ramach niniejszego postępowania.
Zdaniem skarżącego, motywy rozstrzygnięcia nadzorczego są oderwane od fundamentalnych zasad logicznego rozumowania, zaś sama jego treść prowadzi do dyskryminacji i nierówności wobec prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone z zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zaznaczył również, że wydanie pozytywnej opinii przez Kuratora Oświaty nie przesądza o legalności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, pomimo tego, że jego uzasadnienie nie w pełni wyjaśniało podstawy nieważności uchwały Zarządu Powiatu.
Zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy prawnej oceny uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 29 września 2021r. w sprawie przedłużenia powierzenia obowiązków dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego na podstawie przepisu §11 ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".
Przepis ten stanowi, że w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi jednostki systemu oświaty, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki oraz zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568 i 2157) albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, działających w jednostce systemu oświaty, w której przedłuża się powierzenie stanowiska dyrektorowi, na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2026 r., jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny.
Zdaniem Sądu, ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiadało prawu wymagała w pierwszym rzędzie odpowiedzi na pytanie, czy przepisy powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie przedłużenia powierzenia obowiązków dyrektora placówki oświatowej odpowiadają wymogom konstytucyjnym, wynikającym z art. 92 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Odpowiedź negatywna na tak postawione pytania skutkowałaby stwierdzeniem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bez względu na powołaną w nim argumentację.
Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją lub ustawą nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ocena sądu, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy.
Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 2155/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) z ukształtowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową.
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30c ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek.
Art. 30b Prawa oświatowego stanowi zaś, że w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.
Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Problematyka zgodności przepisów rozporządzenia z aktami wyższego rzędu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem, konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego determinują trzy podstawowe warunki. Po pierwsze, może być ono wydane tylko na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Po trzecie, nie może być sprzeczne z Konstytucją ani z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o randze nie niższej niż ustawa. Naruszenie choćby jednego z tych warunków skutkuje niezgodnością rozporządzenia z hierarchicznie wyższym aktem normatywnym, a w każdym wypadku - z Konstytucją (zob. w tej materii m.in.: wyroki: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09; publ. OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36, cz. III, pkt 4.1; z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. U 5/12; publ. OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 88, cz. III, pkt 3.1; z dnia 22 maja 2014 r., sygn. U 10/13; publ. OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 55, cz. III, pkt 2.1, a także powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
W świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji funkcją rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Wymóg wydania rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy. Wymóg ten wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt normatywny od aktów samoistnych. W konsekwencji, upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę całokształtu przyjętych w niej rozwiązań (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 lutego 2010 r.; sygn. K 15/09; publ. OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11, cz. III, pkt 2.2; z dnia 16 stycznia 2007 r.; sygn. U 5/06; publ. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, cz. III, pkt 2.2).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tym wielokrotnie, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (tak m.in. w wyrokach: z dnia 24 marca 2015 r., sygn. P 42/13; publ. OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 33, cz. III, pkt 4.2; z dnia 8 maja 2014 r.; sygn. U 9/13; publ. OTK ZU nr 5A/2014, poz. 51, cz. III, pkt 4.2.3). Brak stanowiska ustawodawcy w określonej kwestii, przejawiający się choćby w nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania ustawy, musi być interpretowany ściśle - jako nieudzielenie kompetencji normodawczej (zob.: m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 2012 r.; sygn. U 4/12; publ. OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 124, cz. III, pkt 2.2 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
Odnosząc powyższe ogólne uwagi na temat wymogów, jakim powinny odpowiadać przepisy ustaw zawierające upoważnienia do wydawania rozporządzeń do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że odesłanie zawarte w art. 30c ustawy - Prawo oświatowe do przypadków określonych w art. 30b tej ustawy oznacza, że celem tego upoważnienia jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.
Art. 30c ustawy - Prawo oświatowe daje zatem właściwemu ministrowi uprawnienie, by w nadzwyczajnych okolicznościach zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży wyłączył stosowanie niektórych przepisów ustawowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek.
Upoważnienie ustawowe z art. 30c ustawy - Prawo oświatowe zawiera wyliczenie przedmiotów dopuszczonych do regulacji w drodze rozporządzenia po słowach: "w szczególności". Zwykle w technice legislacyjnej oznacza to, że wyliczenie zawarte po słowach "w szczególności" nie jest wyczerpujące, a jedynie przykładowe w odniesieniu do powołanego wcześniej ogólnego sformułowania przedmiotu regulacji. W przypadku analizowanego przepisu jest jednak inaczej, gdyż przed słowami "w szczególności" brak jest jakiegokolwiek przedmiotowego wskazania zakresu upoważnienia ustawowego. W analizowanej regulacji użyto bowiem sformułowania o "wyłączeniu stosowania niektórych przepisów ustawowych" – bez ogólnego określenia, jakich kwestii miałyby dotyczyć te "niektóre przepisy ustawowe", których stosowanie minister mógłby wyłączyć. Gdyby zatem brak było wyliczenia zawartego po słowach "w szczególności" mielibyśmy do czynienia z upoważnieniem blankietowym, pozwalającym prawodawcy niższego szczebla odmiennie i to całościowo uregulować w formie rozporządzenia materię regulowaną ustawowo. Nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że przepis art. 92 Konstytucji RP wyklucza możliwość zastosowania tego rodzaju blankietowego upoważnienia do wydania rozporządzenia.
Skoro tak, to zawarte w art. 30 c ustawy Prawo oświatowe wyliczenie materii objętej upoważnieniem do wydania rozporządzenia dokonane po słowach "w szczególności" stanowi pełną i wyczerpującą listę przedmiotów, w zakresie których minister władny jest wydać rozporządzenie wyłączające stosowanie przepisów ustawowych. Lista ta obejmuje zatem:
- przeprowadzanie postępowania rekrutacyjnego,
- ocenianie, klasyfikowanie i promowanie uczniów,
- przeprowadzanie egzaminów,
- organizację roku szkolnego i organizację pracy jednostek oświatowych.
Brak szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia wydanego na podstawie analizowanego upoważnienia, zawartego w art. 30c ustawy - Prawo oświatowe nakazuje przyjęcie, że minister uprawniony jest w powyższym zakresie do dokonania wyłącznie regulacji niezbędnych dla realizacji celu wskazanego w art. 30b ustawy Prawo oświatowe. Celem tym jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.
Regulacje zawarte w przepisach art. 11 ha rozporządzenia, dotyczące kwestii związanych z pełnieniem obowiązków dyrektora jednostki oświatowej w sposób oczywisty nie wiążą się z materią postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów i organizacją roku szkolnego.
Rozważenia wymagało zatem, czy przepisy te znajdują oparcie ustawowe w upoważnieniu do dokonania regulacji co do "organizacji pracy jednostek oświatowych". Zdaniem Sądu na takie pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Pojęcie organizacji pracy szkoły lub innej jednostki oświatowej oznacza zespół działań technicznych, ekonomicznych, organizacyjnych, mających na celu zapewnienie jak najlepszej realizacji zadań wychowawczych i edukacyjnych. Pojęcie to obejmuje na przykład kwestie związane z formą prowadzenia zajęć, obciążeniem pracą nauczycieli i innych pracowników, koordynacją poszczególnych zajęć w szkole, zarówno tych obowiązkowych jak i pozalekcyjnych, bezpieczeństwem uczniów, zagwarantowaniem właściwego wyposażenia szkoły i jej należytego stanu technicznego. Pojęcie to nie obejmuje jednak procedury zmierzającej do obsady (powierzenia obowiązków) najważniejszego stanowiska w jednostce oświatowej jakim jest stanowisko dyrektora. To dyrektor jest bowiem podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie właściwej organizacji pracy placówki oświatowej. Gdyby zatem procedura zmierzająca do obsady stanowiska dyrektora (powierzenia obowiązków dyrektora) miała zostać zawarta w rozporządzeniu, delegacja ustawowa musiałaby zawierać szczegółowe upoważnienie do dokonania regulacji w tym właśnie zakresie.
Podkreślić nadto należy, że przepis art. 30c ustawy - Prawo oświatowe przewiduje możliwość "wyłączenia stosowania niektórych przepisów ustaw (...) i wprowadzenia odrębnych unormowań, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek". Zatem warunkiem wprowadzenia odrębnych regulacji w rozporządzeniu jest wyłączenie stosowania przepisów ustawowych mających zastosowanie w danej sytuacji. Delegacja ustawowa nie przewiduje natomiast wprowadzenia odrębnych unormowań obok istniejących regulacji ustawowych, dotyczących tożsamych kwestii, których stosowania nie wyłączono. Wprowadzenie w drodze rozporządzenia szczególnej regulacji dotyczącej pełnienia obowiązków dyrektora, przy niewyłączeniu stosowania przepisów o trybie konkursowym, prowadziłoby do równoległego stosowania w omawianym zakresie dwóch mechanizmów proceduralnych: konkursowego i szczególnego – regulowanego rozporządzeniem. Należy to uznać za niedopuszczalne, wobec braku jakichkolwiek kryteriów wyboru jednego z tych trybów przez organ prowadzący.
Powyższa ocena prawna przesądza o tym, że stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym co do nieważności uchwały jest co do zasady prawidłowe.
Niezależnie od powyższej oceny, gdyby nawet możliwe było zaakceptowanie zastosowania przepisów rozporządzenia jako podstawy uchwały w przedmiocie przedłużenia powierzenia obowiązków dyrektora placówki oświatowej należałoby podzielić interpretację Wojewody [...], który wskazywał, że jeśli przepis stanowi o "konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r.", to oznacza, że wszystkie czynności prowadzące do dokonania takiej czynności musiałyby zostać dopełnione przed tą datą, tak, by rzeczywiste obsadzenie stanowiska nastąpiło nie później niż 2 września 2021r. Nie można byłoby natomiast uznać za skuteczne nadania mocy wstecznej uchwale w jej §4 (uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2021r.). Obsadzenie stanowiska z mocą retroaktywną stanowiłoby niedopuszczalne obejście prawa.
Mając na względzie powyższe rozważania należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem, skoro zakwestionowana przez nie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa.
W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.