III SA/Gd 124/23

III SA/Gd 124/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151 i art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 189d pkt 1, art. 189f § 1 pkt 1,§ 2 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. K., A. K., M. K.1 i A. K.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.471.34.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 listopada 2022 r. nr ZU5.4623.191.2022 wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.p.") Prezydent Miasta Słupska orzekł o nałożeniu na M. K., M2. K., A. K. i A2. K. (dalej także jako "strony" albo "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 1.287 zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w S. (działka nr [1] oraz [2]; obręb [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi na prawach wyłączności pod zagospodarowanie zielenią o powierzchni 80 m² od dnia 22 marca 2022 r. do dnia 29 lipca 2022 r. oraz o powierzchni 65 m² od dnia 30 lipca 2022 r. do dnia 5 września 2022 r.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. K., M2. K., A. K. oraz A2. K. wnieśli odwołanie (każde z osobna) powołując tożsame zarzuty, to jest zarzut naruszenia:
1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") poprzez brak ustalenia, kto i kiedy dokonał zajęcia gruntu (części działki [1] i [2]), niewyjaśnienie, dlaczego zajęty grunt (65 m²) przylegający bezpośrednio do granicy działki [3] (posesji skarżących), jest pasem drogowym i bezzasadne utożsamienie przebiegu pasa drogowego z granicą należącej do skarżących działki nr [3] pomimo, że z załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 września 2006 r. nr LXII/842/06 w sprawie uchwalenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", bezspornie wynika, że zajęty teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jest terenem oddzielającym pas drogowy znajdujący się na działkach [1] i [2] od granic działki (nr [3]);
2. art. 107 § 1 i art. 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej solidarnej odpowiedzialności skarżących i brak wyjaśnień w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
3. art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o drogach publicznych możliwości odstąpienia od wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej;
4. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię i objęcie zakresem pojęcia pasa drogowego części gruntu o atrybucie "B"- tereny mieszkaniowe, nieprzeznaczonego do ruchu ani postoju pojazdów, ani nie przystosowanego do potrzeb prowadzenia lub zabezpieczenia ruchu, a w szczególności niezajętego pod urządzenia infrastruktury drogowej;
5. art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżących kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez wygrodzenie terenu, podczas gdy skarżący ogrodzenia tego nie posadowili, nie zamieszkują i nie używają odziedziczonej nieruchomości, nie są właścicielami ani współwłaścicielami posadowionego ogrodzenia i nim w żaden sposób nie władają, a zajęty teren o pow. 65 m², to jest część działki ([1] i [2]), na którym ponad 30 lat temu rodzice skarżących postawili płot nie stanowi (od co najmniej 15 lat) pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpatrzeniu wniesionych odwołań decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.471.34.2022 utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta S..
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że pojęcie "pas drogowy" jest pojęciem szerszym od pojęcia "droga". O ile bowiem droga w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Analiza zacytowanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, to jest w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu.
Pas ruchu to pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.
Do uznania za drogę publiczną nie jest wystarczające, aby nieruchomość pełniła funkcję ciągu komunikacyjnego, nawet ogólnodostępnego, gdyż status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym u.d.p., do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym pozostaje, że A. K., M. K., M2. K. i A2. K. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [3], objętej księgą wieczystą nr [...]. Nieruchomość tą nabyli na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 19 stycznia 2015 r. Działka nr [3] graniczy bezpośrednio z działkami nr [1] oraz nr [2], stanowiącymi drogę gminną nr [...]. A zatem obie działki w całości stanowią pas ruchu, obejmujący drogę wraz z bezpośrednim otoczeniem, w tym przydrożną zielenią.
W trakcie przeprowadzanej kontroli w dniu 22 marca 2022 r. ustalono, że przy posesji położonej w S. przy ul. [...] doszło do zajęcia fragmentu działki nr [1] i działki nr [2], stanowiących drogę gminną, poprzez jego ogrodzenie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [3] (stanowiąca własność stron), nie jest ogrodzona po swojej granicy, lecz wchodzi w pas drogowy drogi publicznej ul. [...] (działki nr [1] oraz nr [2]). Pomiary dokonane w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta S. wykazały, że zajęte zostało 65 m² powierzchni pasa drogowego (wydruk mapy z pomiarem zajętej powierzchni, mapy przedstawiającej strukturę władania - kolorem niebieskim oznaczono teren należący do Miasta S. oraz dwie mapy przedstawiające granice pasa drogowego – zaznaczone przerywaną niebieską linią w załączeniu). Dodatkowo naprzeciwko posesji znajduje się fragment gruntu częściowo ogrodzony siatką. Część tego terenu jest otwarta i znajdują się tam ułożone płyty drogowe służące postojowi pojazdów. Ogrodzony teren jest na powierzchni 15 m² pasa ruchu – wydruk mapy z pomiarem zajętej powierzchni. Obok płyt znajduje się również słupek ogrodzeniowy wraz z siatką o długości 3,5 m. Prawdopodobnie cały teren był ogrodzony, ale ogrodzenie zostało usunięte celem ułożenia płyt i zrobienia parkingu i stąd pozostał słupek wraz z siatką po prawej stronie, patrząc od strony posesji przy ul. [...]. W trakcie kontroli w dniu 5 sierpnia 2022 r. ustalono, że ogrodzenie naprzeciwko posesji zostało usunięte. Opisane fragmenty działek nr [1] oraz nr [2] stanowią bezpośrednie otoczenie drogi i wchodzą w skład pasa ruchu.
Odnosząc się do ponoszonych przez skarżących w odwołaniu kwestii, tzn. że nie dokonali zajęcia, nie wybudowali ogrodzenia, nie są jego właścicielami i w związku z tym nie mogą ponosić za to odpowiedzialności, organ odwoławczy wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, odpowiada ten podmiot, który takowego zajęcia dokonał. Będzie nim jednak również następca prawny, który dalej korzysta z dokonanego zajęcia pasa drogowego. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika zaś wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego.
Skarżący nabyli nieruchomość położoną w S. przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [3], opisaną w księdze wieczystej nr [...] na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego w dniu 19 stycznia 2015 r. Bezsprzecznie więc, co najmniej od kilku lat, byli w jej posiadaniu i korzystali z niej z uwzględnieniem zajętych fragmentów działki nr [1] i działki nr [2]. Nie ma znaczenia fakt, że to nie oni bezpośrednio, a prawdopodobnie ich rodzice dokonali bezprawnego zagrodzenia fragmentów nieruchomości sąsiednich stanowiących drogę gminną. Skarżący po nabyciu działki nr [3] w 2015 r. korzystali z zajętych bez zezwolenia fragmentów pasa ruchu i z takim stanem godzili się. Co więcej, w analizowanym w sprawie okresie, to jest od 22 marca 2022 r. do 5 września 2022 r., tylko oni byli właścicielami odziedziczonej nieruchomości i nikt inny nie mógł korzystać ze spornych fragmentów pasa ruchu. W tej sytuacji twierdzenie, że nie zajmowali oni fragmentów pasa ruchu bez wymaganego prawem zezwolenia, zdaniem organu odwoławczego, nie zasługiwało na uwzględnienie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący nie kwestionowali ustaleń organu pierwszej instancji, wedle których w okresie od 22 marca 2022 r. do 29 lipca 2022 r. (130 dni) zajmowany bez zezwolenia fragment działek stanowiących drogę publiczną wynosił 80 m², a w okresie od 30 lipca 2022 r. do 5 września 2022 r. (38 dni), w związku z usunięciem fragmentu ogrodzenia, wynosił 65 m². Organ dodał, że data końcowa zajęcia wynika z faktu, że począwszy od dnia 6 września 2022 r. opisany wyżej fragment działki nr 115/11 został wydzielony z pasa ruchu i otrzymał atrybut "B" – tereny mieszkaniowe (decyzja Prezydenta Miasta S. nr GK.EGB.6831.27.2022.RM prawomocna od dnia 6 września 2022 r.).
Odnosząc się do wysokości nałożonej kary pieniężnej organ odwoławczy wskazał, że wedle uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 maja 2020 r. nr XVIII/328/20 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVI/628/17 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Słupska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r. poz. 2785) stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu zagospodarowania zielenią, w przypadku drogi gminnej wynosi 0,01 zł/m²/dzień. W realiach rozpoznawanej sprawy opłata za zajmowanie bez zezwolenia opisanego fragmentu drogi publicznej o powierzchni 80 m², za okres od 22 marca 2022 r. do 29 lipca 2022 r. (130 dni), winna zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowić 10 - krotność kwoty obliczonej wedle powyższego wzoru i wynosić 1.040 zł (0,01 zł/ 80 m²/130 dni x 10), zaś fragmentu drogi publicznej o powierzchni 65 m², za okres od 30 lipca 2022 r. do 5 września 2022 r. (38 dni), winna wynosić 247 zł (0,01 zł/ 65 m²/38 dni x 10).
W kwestii solidarnej odpowiedzialności skarżących organ odwoławczy wskazał, że zajęte fragmenty pasa ruchu ogrodzone zostały na potrzeby właściciela nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [3], objętą księgą wieczystą nr [...]. W okresie zaś od 22 marca 2022 r. do 5 września 2022 r. nieruchomość ta miała czterech współwłaścicieli, którzy byli jej współposiadaczami. Stąd też każdy z nich był w równym stopniu zobowiązany do wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa ruchu lub rozebrania ogrodzenia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skoro zaś pozostali w tym zakresie bierni, w równym stopniu ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu.
W ocenie organu odwoławczego brak było nadto w rozpoznawanej sprawie podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Konkludując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K., A. K., M2. K. i A2. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze podniesiono zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, brak wskazania podstawy prawnej solidarnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego i brak wyjaśnień w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów wniesionego odwołania, zaniechanie ustalenia kto i kiedy dokonał zajęcia gruntu (części działki [1] i [2]), zupełne pominięcie faktu, że teren rzekomo zajętego pasa drogowego o pow. 15 m² znajduje się poza ogrodzeniem postawionym przez rodziców skarżących, po drugiej stronie ulicy i zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia bądź wykluczenia faktu, że ten teren został zajęty przez rodziców skarżących na ogródek na podstawie umowy dzierżawy z Miastem S. (kontynuowanej później po ich śmierci, we własnym imieniu przez skarżącego M. K.), bezzasadne przypisywanie skarżącym A2. K., M2. K. i A. K., że jako następcy prawni rodziców rzekomo dalej z tego terenu korzystali, brak ustalenia granic pasa drogowego, bezzasadne utożsamianie granic pasa drogowego z granicami działek [1] i [2], zupełne pominięcie faktu, że teren rzekomo zajętego pasa drogowego o pow. 65 m², według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonych uchwałą Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 września 2006 r. nr LXII/842/06, od ponad 15 lat jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oddzielającym pas drogowy znajdujący się na działkach [1] i [2] od granic działki (nr [3]);
2) art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział w u.d.p. możliwości odstąpienia od wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej;
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędną wykładnię i objęcie zakresem pasa drogowego części gruntu o atrybucie "B" – tereny mieszkaniowe, nie przeznaczonego do ruchu ani postoju pojazdów, ani nie przystosowanego do potrzeb prowadzenia lub zabezpieczenia ruchu, a w szczególności nie zajętego pod urządzenia infrastruktury drogowej;
2) art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary na skarżących za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez wygrodzenie terenu, podczas gdy ogrodzenie to nie leży w pasie drogowym, skarżący ogrodzenia tego nie posadowili, nie zamieszkują w odziedziczonej nieruchomości i jej nie używają, nie są właścicielami ani współwłaścicielami posadowionego ogrodzenia i nim w żaden sposób nie władają, a zajęty teren o pow. 65m², to jest część działki ([1] i [2]) na którym ponad 30 lat temu rodzice skarżących postawili płot nie stanowi, od co najmniej 15 lat pasa drogowego w rozumieniu art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie sformułowanych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.d.p.") nakładającej na skarżących karę pieniężną w wysokości 1.287 zł za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1).
W myśl art. art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Organy ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., czyli zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Stosownie do treści art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości [...]-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).
Podkreślić należy, mając na uwadze treść przepisów u.d.p., że okolicznościami istotnymi w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia, a także ustalenie podmiotu który dokonał zajęcia.
W ocenie Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, że bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 22 marca 2022 r. do 29 lipca 2022 r. (130 dni) zajęto fragment pasa drogowego o powierzchni 80 m², a w okresie od 30 lipca 2022 r. do 5 września 2022 r. (38 dni) zajęto fragment pasa drogowego o powierzchni 65 m². Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: notatki służbowe pracownika organu pierwszej instancji z kontroli miejsca zajęcia wraz z dokumentacją fotograficzną (z dnia 22 marca 2022 r., z dnia 30 marca 2022 r., z dnia 8 kwietnia 2022 r., z dnia 19 kwietnia 2022 r., z dnia 29 lipca 2022 r., z dnia 5 sierpnia 2022 r., z dnia 12 sierpnia 2022 r.) oraz wydruki mapy z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta S. z pomiarem zajętej powierzchni i naniesionymi granicami pasa drogowego.
Powołane powyżej dokumenty wskazują, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w trakcie przeprowadzanej kontroli w dniu 22 marca 2022 r. ustalono, że przy posesji położonej w S. przy ul. [...] doszło do zajęcia fragmentu działki nr [1] i działki nr [2] (stanowiących drogę gminną) poprzez jego ogrodzenie. Działka nr [3], której właścicielem są skarżący, nie jest ogrodzona po swojej granicy, lecz wchodzi w pas drogowy drogi publicznej ul. [...] (działki nr [1] oraz nr [2]). Pomiary dokonane w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta S. wykazały, że zajęte zostało 65 m² powierzchni pasa drogowego (wydruk mapy z pomiarem zajętej powierzchni, mapy przedstawiającej strukturę władania – kolorem niebieskim oznaczono teren należący do Miasta S. oraz dwie mapy przedstawiające granice pasa drogowego zaznaczone przerywaną niebieską linią). Naprzeciwko posesji znajduje się fragment gruntu częściowo ogrodzony siatką. Część tego terenu jest otwarta i znajdują się tam ułożone płyty drogowe służące postoju pojazdów. Ogrodzony teren jest na powierzchni 15 m² pasa ruchu (wydruk mapy z pomiarem zajętej powierzchni). Obok płyt znajduje się również słupek ogrodzeniowy wraz z siatką o długości 3,5 m. Prawdopodobnie cały teren był ogrodzony, ale ogrodzenie zostało usunięte celem ułożenia płyt i zrobienia parkingu i stąd pozostał słupek wraz z siatką po prawej stronie, patrząc od strony posesji przy ul. [...]. Stan ten utrzymywał się do 29 lipca 2022 r. W trakcie kontroli w dniu 5 sierpnia 2022 r. ustalono, że z terenu naprzeciwko posesji zostało częściowo usunięte ogrodzenie, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego.
Odnotować należy, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 28 sierpnia 2022 r. nr GK.EB.6831.27.2022.RM z działki nr [1] (działki drogowej należącej do Miasta S.) wyodrębniono działkę nr 115/11, która otrzymała atrybut "B" – tereny mieszkaniowe. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 6 września 2022 r.
Skarżący nie kwestionowali okresu zajęcia oraz powierzchni zajęcia, zakwestionowali natomiast ustalenia organów, że zajęcie nastąpiło w granicach pasa drogowego. W tym zakresie podnieśli, że organy bezzasadnie utożsamiają granice pasa drogowego z granicami działek o nr [1] i [2], pomijając fakt, że teren zajęcia o powierzchni 65 m² według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 września 2006 r. nr LXII/842/06) jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który oddziela pas drogowy znajdujący się na działkach nr [1] i [2] od granic działki nr [3].
Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że faktycznie dla części działki nr [1] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na tym terenie, od frontu posesji, posadowiono część ogrodzenia), jednakże nie można pomijać, że do uprawomocnienia się decyzji podziałowej tej działki, cała działka oznaczona była jako "dr" – droga. A zatem kontur użytków gruntowych "dr" obejmował do 6 września 2022 r. w całości granice ewidencyjne działki nr [1]. Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem - dr. Zgodnie zaś z pkt 19 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle zatem treści pkt 19 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest dopuszczalne aby w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy "drogi" wykazywano działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego. Pojęcie "pasa drogowego" w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy bowiem wykładać zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. mając na uwadze wykładnię systemową i spójność systemu prawnego.
Zdaniem Sądu, przywołane regulacje dotyczące ewidencji gruntów i budynków są w pełni skorelowane z normą wynikającą z przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. "Wydzielony liniami granicznymi grunt" stanowiący pas drogowy oznacza zatem grunt oznaczony w ewidencji jako użytek gruntowy "dr".
Nie można zgodzić się z argumentacją skarżących zawartą w uzasadnieniu skargi, że zasadniczym dokumentem, w oparciu o który należało czynić ustalenia dotyczące parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, winna być książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej powoływanego jako: "rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r.").
W powołanym przez skarżących rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 (oznaczonej - "Pas drogowy") dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Natomiast szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Szerokość pasa drogowego ujawniana w książce drogi nie uwzględnia bowiem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część. Już tylko z tego powodu książka drogi nie jest dokumentem, który może być pomocny przy ustalaniu granic pasa drogowego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II GSK 1313/15).
Ponadto, jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można zgodzić się z tezą, że "książka drogi" jest dokumentem wyznaczającym granice pasa drogowego. Po pierwsze, ten rodzaj dokumentu funkcjonuje w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb niż wyznaczanie pasa drogowego. Analiza treści rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ma ono tylko charakter ewidencyjno -porządkowy, bo tak należy traktować oznaczanie dróg, mostów, tuneli itp. Zatem nie może określać tych elementów drogi ani żadnych innych związanych z drogami. Zresztą u.d.p. nie odsyła do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego. Po drugie, niemożliwe byłoby przyjęcie, że treść rozporządzenia kształtuje treść pojęcia ustawowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2015 r.; sygn. akt II GSK 2129/14).
Reasumując, Sąd podziela stanowisko organów, że w realiach rozpoznawanej sprawy bez zezwolenia zarządcy drogi zajęto pas drogowy. Załączone do akt sprawy wydruki map z Informacji Przestrzennej Miasta S. (na których naniesiono granice zajęcia oraz wyraźnie zaznaczono granice pasa drogowego) potwierdzają, że sporne elementy ogrodzenia były usytuowane na terenie działek nr [1] i [2] stanowiących pas drogi gminnej nr [...]. Właścicielem tych działek jest Miasto S., zaś obie działki (do dnia 6 września 2022 r.) w całości były zaliczane do klasy użytku – "dr".
Przechodząc do oceny ustalenia prawidłowości podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [3], objętej księgą wieczystą nr [...]. Nieruchomość tę nabyli na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 19 stycznia 2015 r. Działka nr [3] graniczy bezpośrednio z działkami nr [1] oraz nr [2], które jak ustalono powyżej, stanowią pas drogowy – drogę gminną nr [...]. Nie jest także kwestionowane, że doszło do zajęcia fragmentu działki nr [1] i [2] poprzez ogrodzenie działki nr [3] (działka nr [3] nie jest ogrodzona w ramach swojej granicy, ogrodzenie nachodzi na teren działki nr [1] i [2]). Doszło również do zajęcia działki nr [1] poprzez umieszczenie naprzeciwko działki nr [3] ogrodzenia (siatką wydzielono fragment gruntu) oraz płyt drogowych przeznaczonych na postój pojazdów.
W świetle powyższych ustaleń należy przychylić się do stanowiska organów, że to właśnie skarżący (współwłaściciele działki nr [3]) w kontrolowanym okresie ponoszą odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego (działki nr [1] i [2]) bez zezwolenia zarządcy drogi.
Sąd w pełni popiera wywody organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla odpowiedzialności skarżących z tytułu zajęcia pasa drogowego nie miał znaczenia fakt, że to nie oni bezpośrednio, a prawdopodobnie ich rodzice dokonali bezprawnego zagrodzenia fragmentów nieruchomości sąsiednich stanowiących drogę gminną. Skarżący po nabyciu działki nr [3] w 2015 r. korzystali z zajętych bez zezwolenia fragmentów pasa drogowego i z takim stanem godzili się. Co więcej, w analizowanym okresie, tylko oni byli właścicielami odziedziczonej nieruchomości i nikt inny nie mógł korzystać z zajętych fragmentów pasa drogowego.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który Sąd podziela, że ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Oznacza to, że "zajęcie pasa drogowego" – w rozumieniu art. 40 u.d.p. – nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze – na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. – podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu czyli zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jest zajmowanie – jako utrzymujący się stan rzeczy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt III GSK 1907/11; z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1141/20). Należy nadto podkreślić, że postępowanie administracyjne jest odrębnym od postępowania cywilnego uregulowaniem, a jego cechą wyróżniającą jest, że nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym pomiędzy stronami, co z kolei nie oznacza, że w danej sprawie może brać udział tylko jedna strona. Mająca źródło w prawie cywilnym konstrukcja odpowiedzialności solidarnej (art. 369 w zw. z art. 370 ustawy - Kodeks cywilny) co do zasady nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie znajduje zastosowania w sprawach o nałożenie sankcji administracyjnej, w których to sprawach niezbędne jest wykazanie dopuszczenia się deliktu administracyjnego przez określony podmiot lub podmioty. Możliwą wielość stron w postępowaniu administracyjnym przewiduje art. 62 k.p.a. Na takiej zasadzie organ może prowadzić postępowanie w sprawach o nałożenie przewidzianej określonym przepisem kary pieniężnej za dopuszczenie się przez więcej, niż jedną osobę naruszenia zakazu czy nakazu. Ewentualna jedna decyzja o nałożeniu kary będzie adresowana do stron, które dopuściły się naruszenia z zastrzeżeniem odrębnego jej doręczenia każdej za stron. Natomiast ich odpowiedzialność oparta na przepisach prawa administracyjnego i ustalona w drodze procedury administracyjnej nie będzie w tym przypadku solidarna w rozumieniu art. 369 Kodeks cywilnego.
Zgodnie z art. 369 Kodeksu cywilnego zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Z normy zawartej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynika, że wymierzenie przez zarządcę drogi kary pieniężnej podmiotom zajmującym wspólnie pas drogowy następuje solidarnie. Solidarność sankcji administracyjnej w postaci takiej kary nie wynika również z żadnego innego przepisu u.d.p., zatem w świetle powszechnie obowiązującego prawa nie istnieje, to po pierwsze. Brak jest zatem podstawy, aby przyjąć, że skarżący odpowiadają solidarnie (vide: s. uzasadnienia decyzji organu odwoławczego) niemniej okoliczność ta nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Okoliczność, że działka nr [3] należy do skarżących, jest ich wspólnym mieniem, nie przekłada się automatycznie na odpowiedzialność solidarną skarżących za ewentualne naruszenie materialnej normy prawa administracyjnego związane z tą działką. Nie można bowiem racjonalnie przyjąć, że zajmując pas drogowy skarżący zaciągnęliby w ten sposób wobec zarządcy drogi zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia. Podkreślenia wymaga, że zajęcie pasa drogowego w przypadkach określonych ustawą, które jest czynnością ze wszech miar faktyczną, nie prawną wymagało uzyskania zezwolenia udzielanego przez organ stronie/stronom w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a nie zawarcia przez strony z organem umowy o zajęcia pasa drogowego.
Podnoszony przez skarżących zarzut, że organ zaniechał podjęcia czynności zmierzających do ustalenia (bądź wykluczenia) faktu, że teren znajdujący się naprzeciwko działki nr [3] został zajęty przez rodziców skarżących na ogródek na podstawie umowy dzierżawy z Miastem S. (kontynuowanej później po ich śmierci przez M. K.) również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Skarżący powołując się na rzekomą umowę dzierżawy zajętego pasa drogowego nie przedłożyli jej na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Nie przedłożyli jej również na etapie postępowania sądowego. Sąd nie neguje, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zaznaczyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r.; sygn. akt II GSK 392/22).
W ocenie Sądu, materiał dowodowy został w niniejszej sprawie zgromadzony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, wskazując, że okoliczności sprawy zostały udowodnione.
Wbrew twierdzeniom postawionym w skardze organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący ponoszą odpowiedzialność przewidzianą w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zasadnie zatem organy administracji wymierzyły skarżącym karę pieniężną w wysokości 1.287 zł. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 maja 2020 r. nr XVIII/328/20 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVI/628/17 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Słupska.
W tym miejscu odnotować należy, że Sąd podziela zarzut skarżących, iż organ odwoławczy nie odniósł się bezpośrednio do argumentów zawartych w odwołaniu, a dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże – zdaniem Sądu – uchybienie to, w świetle powyższych rozważań, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zasadnie bowiem, jak uzasadniono powyżej, organy przyjęły, że zajęte działki stanowią pas drogowy.
Rozważając zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W ocenie Sądu, organ dokonał właściwej oceny, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21; publ. ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.
Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenia prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, to jest wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa, które polegało na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia, nie była znikoma. Naruszenie prawa nie było w tym przypadku działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym długi czas. Ponadto, w aktach sprawy brak dowodów na to, że skarżący dobrowolnie zaprzestali naruszenia prawa.
W sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego tak jak w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem. Długotrwałość zajęcia pasa drogowego świadczy o nierespektowaniu obowiązującej normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Reasumując, Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżących kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 134 p.p.s.a.).
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).