III SA/Gd 444/22

III SA/Gd 444/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1 i art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40  ust. 4, ust. 6 i ust. 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr XI/120/20 w sprawie: ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność § 2 ust. 5 oraz § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Borzytuchom, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 470.), zwanej dalej w skrócie: "u.d.p.", podjęła w dniu 30 kwietnia 2020 r. uchwałę nr XI/120/20 w sprawie: ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane
z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Zgodnie z § 1 ww. uchwały, ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Borzytuchom,
na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Przepis § 2 uchwały przyjął następujące brzmienie:
1. Za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego dróg gminnych, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:
1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 5,00 zł
2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia jezdni - 7,00 zł.
2. Stawki określone w ust. 1 pkt 1 stosuje się także do chodników, placów,
zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.
3. Za zajęcie elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 i 2 ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia w wysokości - 1,50 zł za 1 m2 zajętej powierzchni tych elementów.
4. Stawek ustalonych w ust. 1, 2 i 3 nie stosuje się w odniesieniu do obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, dla których za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego za każdy dzień zajęcia ustala się stawkę opłaty - 0,20 zł.
5. Zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Przepis § 4 uchwały przyjął następujące brzmienie:
1. Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni:
1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego
- 1,00 zł;
2) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów - 0,50 zł.
2. W odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustala się następującą stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3, za każdy dzień zajęcia - 0,20 zł.
3. Za każdy dzień umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustala się stawkę opłaty
w wysokości 1,50 zł za 1 m2 powierzchni reklamy (licząc również rozpoczęty niepełny m2 powierzchni).
4. Przez jeden dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny.
Na podstawie § 5 uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Borzytuchom.
W przepisie § 6 uchwały wskazano, że traci moc uchwała nr VI/51/19 Rady Gminy Borzytuchom z dnia 22 sierpnia 2019 r. w sprawie: ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Borzytuchom, na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem
i ochroną dróg.
Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 7 uchwały), co miało miejsce 4 czerwca 2020 r. (Dz.U. Woj.2020.2605).
Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Bytowie wniósł skargę na opisaną uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr XI/120/20 w zakresie przepisów § 2 ust. 5 i § 4 ust. 4 tej chwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to przepisów:
1) art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 6 ustawy z dnia
21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z 20 czerwca 2002 r. poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale
w § 4 ust. 4 zapisu nieprzewidzianego przez przepis art. 40 ust. 6 u.d.p., będącego podstawą uchwały w tym zakresie, a zatem zapisu uchwalonego
z przekroczeniem delegacji ustawowej i jako takiego naruszającego prawo materialne, to jest wskazane wyżej przepisy ustawy oraz zasady techniki prawodawczej,
2) art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 118 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z 20 czerwca 2002 r. poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale
w § 2 ust. 5 zapisu stanowiącego w istocie powtórzenie regulacji ustawowej, określonej w art. 40 ust. 4 in fine u.d.p., co stoi w sprzeczności z treścią przepisów § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z 20 czerwca 2002 r.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 5 i § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że akty prawa miejscowego
nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu,
a także nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10). Przywołana uchwała w szeregu zapisów wykracza poza delegację ustawową.
Prokurator wskazał, że użycie zapisu w § 4 ust. 4 uchwały, że "przez jeden dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny" stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy poprzez modyfikację treści ustawowego uregulowania, określonego w art. 40 ust. 6 ustawy
o drogach publicznych, który takiego kryterium nie zawiera. Tym samym Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji i niejako uzupełnienia regulacji ustawowych,
co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących
do materii ustawowej. Niedopuszczalne jest także dookreślenie kryteriów ustawowych
i tym samym narzucenie swojej interpretacji danego pojęcia na potrzeby przedmiotowego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia
25 lutego 2020 r., II SA/Ol 69/20). Prokurator zauważył też, że zapis analogiczny jak zastosowany w kwestionowanym § 4 ust. 4 uchwały znajduje się w art. 40 ust. 4 u.d.p.,
jednakże dotyczy on tylko zakresu uregulowań zawartych w tym przepisie.
Przepis art. 40 ust. 6 u.d.p. takiego zapisu/rozróżnienia już nie zawiera, stąd nie ma podstaw do umieszczania go w uchwale w zapisie dotyczącym opłat za "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam" - art. 40 ust. 6 ustawy. Ponadto, zapis § 2 ust. 5 uchwały stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowej, określonej w art. 40 ust. 4 in fine u.d.p., co stoi w sprzeczności z treścią przepisów § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z 20 czerwca 2002 r. i stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2020 r., II SA/Ol 684/19).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Borzytuchom wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zakwestionowany w skardze § 4 ust. 4 uchwały nie został wydany z istotnym naruszeniem prawa i wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu. W doktrynie i orzecznictwie
za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków,
które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze
za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że uchwalenie przez radę gminy innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego jest istotnym naruszeniem prawa i wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe określone w art. 40 u.d.p. Tymczasem Rada Gminy Borzytuchom przyjęła identyczny sposób obliczania opłaty jak w ustawie o drogach publicznych - stosowną opłatę za zajęcie pasa drogowego należy ustalać jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego
i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (§ 4 ust. 1-3 uchwały). Przepis § 4 ust. 4 ww. uchwały jest to zapis analogiczny do zapisów ustawowych z art. 40 ust. 4 u.d.p.,
że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Organ gminy wskazał, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może jedynie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji. Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Przepis § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały jedynie uzupełnia zapis ustawowy zawarty w art. 40 ust. 6 u.d.p. i uzasadnione jest przyjęcie, że ten zapis uchwały nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej.
Następnie organ wyjaśnił, że kwestionowany § 2 ust. 5 uchwały stanowi wierne (dosłowne) powtórzenie części przepisu art. 40 ust. 4 u.d.p. Jednak powtórzenie regulacji ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa i wobec tego nie może uzasadniać unieważnienia tego zapisu uchwały. W orzecznictwie wskazuje się, że samo powtórzenie zapisów ustawy w uchwale rady gminy nie oznacza automatycznie, że przepisy prawa miejscowego w sposób istotny naruszają prawo. Dopuszczalne jest powtarzanie w prawie miejscowym przepisów ustawowych, o ile jest to uzasadnione czytelnością i komplementarnością całego aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17 NSA wskazał, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Zdaniem organu, aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Wprowadzone do aktu prawa miejscowego powtórzenia przepisów ustawy nie stanowią istotnego naruszenia prawa, o ile nie wprowadzają modyfikacji przepisu ustawy i nie wypaczają jego sensu. Przepis § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały jest jasny i precyzyjny. Jego zastosowanie nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, które mogłyby prowadzić do zaburzenia celu i sensu materii uregulowanej ustawą, a jego zamieszczenie skutkuje tym, że całość regulacji, w ramach której funkcjonuje jest czytelniejsza dla odbiorcy, a ponadto kompleksowa. Organ wskazał ponadto, że w sprawie o podobnym stanie faktycznym, w której został sformułowany identyczny zarzut, WSA w Łodzi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 970/20 stwierdził, że powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja, czy uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa wprawdzie jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje natomiast
w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz
z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Dokonując kontroli zaskarżonej w części uchwały w oparciu o wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Prokurator Rejonowy w Bytowie kontrolą sądową objął uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr XI/120/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane
z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
W ocenie Sądu w realiach sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie (1m²) pasa drogowego
ma charakter aktu prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje
swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów,
które je ustanowiły.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie
z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09).
Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Tym samym Konstytucja RP w tym artykule upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących
na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.,
zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie,
czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak,
aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu.
Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej
- nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą,
co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Bytowie uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym
w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.
Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą
jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa
w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty,
o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
W myśl art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu,
o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczanie w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam - przypis Sądu), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Z przytoczonych norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 6 u.d.p. kryteriów ustalania stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 6 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, iż rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów,
czy zmiennych, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.
Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi Rejonowemu w Bytowie, że zapisem § 4 ust. 4 uchwały Rada Gminy Borzytuchom wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Wprowadzając zapis § 4 ust. 4 uchwały organ zrównał w ten sposób zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny z zajęciem pasa drogowego trwającym cały dzień. Doprowadziło to w konsekwencji do modyfikacji treści ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek, które takich postanowień
w odniesieniu do ujętego w § 4 uchwały kategorii obiektów nie zawierają.
Praktykę taką należy jednoznacznie uznać za niedopuszczalną. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem przekraczać upoważnień ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać dodatkowych uregulowań.
Sąd podzielił więc zawarte w uzasadnieniu skargi stanowisko Prokuratora Rejonowego w Bytowie, że zamieszczając wskazany zapis Rada Gminy Borzytuchom w istocie dopuściła się przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 6 u.s.g. Wprowadzenie w § 4 ust. 4 uchwały zapisu o tym, że przez jeden dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny modyfikuje bowiem w sposób nieuprawniony treść przepisu art. 40 ust. 6 ustawy, który w odniesieniu do zezwolenia dotyczącego umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3), postanowień takich w ogóle nie zawiera. Nie można bowiem nie zauważyć, że unormowanie dotyczące zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, ustawodawca odniósł w przepisie art. 40 ust. 2 u.d.p. tylko do art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.d.p. Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że omawiany zapis uchwały, nie jest niezgodny z brzmieniem art. 40 ust. 6 tej ustawy, jak i z intencją ustawodawcy.
Równie zasadny okazał się też zarzut powtórzenia w § 2 ust. 5 uchwały regulacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 4 in fine u.d.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa
w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Kwestionowany przez prokuratora zapis stanowi zaś, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (§ 2 ust. 5 uchwały). Zapis ten stanowi więc dosłowne powtórzenie przepisu ustawy i jako taki nie może się ostać. W orzecznictwie prezentowany jest bowiem pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07), który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje. Akt prawa miejscowego narusza zatem prawo nie tylko, gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas, gdy powiela i modyfikuje postanowienia ustawowe. Sąd nie podziela tym samym przeciwnego stanowiska organu wywiedzionego
w odpowiedzi na skargę.
W konsekwencji, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i stwierdził nieważność § 2 ust. 5 i § 4 ust. 4 uchwały.
Na zakończenie rozważań można dodać, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (lub części uchwały) jest wyeliminowanie jej
z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem ex tunc. Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).