III SA/Gd 114/25

III SA/Gd 114/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art.33
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. R. postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 grudnia 2024 r. nr OPES.906.153.2024.MR.2 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z dnia 6 listopada 2024 r. nr EP.967.13.84.2023; 2. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 26 kwietnia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku wystosował do A. R. (dalej zwanego też dalej "stroną" lub "skarżącym") upomnienie, w którym wezwał go do rozpoczęcia wykonania brakujących obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko WZW typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnemu zakażeniu Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince i różyczce u dziecka I. R. Strona została pouczona, że w przypadku niewykonania obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne.
W związku z niewykonaniem przez stronę powyższego obowiązku, pismem z dnia 13 sierpnia 2024 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku wystąpił do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec A. R., celem wyegzekwowania świadczeń niepieniężnych zgodnie z treścią załączonego tytułu wykonawczego nr [...], tj. poddania dziecka I. R. ur. [...] r. obowiązkowi szczepień ochronnych.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2024 r. Wojewoda Pomorski nałożył na A. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym i wezwał go do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 miesięcy.
Pismem z dnia 16 września 2024 r. strona wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, obejmujące:
1. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 924 ze zm.) - powoływanej dalej jako "ustawa o zapobieganiu", poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym,
2. na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2023 r., poz. 2505) – dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.e.a.", brak wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, brak indywidualnego kalendarza szczepień, brak skutecznej kwalifikacji do dziecka, odroczenie małoletniego od obowiązku wykonania szczepień w myśl art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu,
3. naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas, gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj.:
a) niewłaściwie podana przez wierzyciela podstawa prawna obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu, ograniczenie do wskazania ogólnie na art. 17 ust. 1 tej ustawy,
b) brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.
W związku z ww. zarzutami strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości ewentualnie o jego zawieszenie.
W uzasadnieniu zarzutów strona wskazała między innymi, że obowiązek nie może być uznany za wymagalny. Celem zrealizowania ustawowego obowiązku, małoletni syn został poddany lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu w podmiocie leczniczym S. w S. W trakcie ww. wizyty, lekarz POZ mimo próśb od strony przedstawicielki ustawowej, nie zdołał wykluczyć żadnych przeciwwskazań do szczepień. Nadto, z uwagi na stan zdrowia dziecka, lekarz skierowała małoletniego do poradni specjalistycznej - alergologicznej, a to w celu wykluczenia przeciwwskazań.
Postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r. nr EP.967.13.84.2023 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku, działając na podstawie art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a., oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 17 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o zapobieganiu wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2). Każdorazowo musi to być badanie wykonane w czasie nie przekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Z art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o zapobieganiu wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym treści przepisów nie można dowolnie interpretować, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
Przepisy dokładnie opisują procedurę poddania się szczepieniom ochronnym, która wynika wprost z ustawy o zapobieganiu, która przyznaje lekarzom, a więc osobom z odpowiednimi kwalifikacjami i wiedzą specjalistyczną uprawnienie do podjęcia decyzji o poddaniu dziecka szczepieniu ochronnemu. Obowiązek poddania małoletniego obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu obejmuje nie tylko poddanie się samemu aktowi podania szczepionki, ale także wszystkim innym czynnościom, które prowadzą do realizacji obowiązku szczepienia, w tym badaniom kwalifikacyjnym.
Z załączonej kopii historii zdrowia i choroby w części dotyczącej porad ambulatoryjnych lub wizyt domowych z dnia 8 lipca 2024 r. jednoznacznie wynika, że lekarz pediatra P. K. nie stwierdziła przeciwskazań do odroczenia szczepień (dziecko zdrowe). To matka dziecka zażądała skierowania dla małoletniego do alergologa i endokrynologa oraz odroczenia szczepienia u dziecka do czasu kontaktu ze specjalistami. Ponadto zobowiązany do 6.11.2024 r. nie przedłożył zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym o stwierdzonych przeciwwskazaniach do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego. Biorąc powyższe pod uwagę lekarz przeprowadzający badanie kwalifikacyjne przed szczepieniem nie stwierdził przeciwskazań do poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym lecz to matka małoletniego odmówiła szczepienia.
Ustalenie Indywidualnego Kalendarza Szczepień (IKS) następuje w przypadku niedopełnienia szczepień, długotrwałego odroczenia terminu szczepień czy przesłanek epidemiologicznych. Za zaplanowanie IKS odpowiedzialny jest lekarz biorąc pod uwagę wiek i stan zdrowia dziecka oraz uwzględniając Charakterystykę Produktu Leczniczego.
Organ stwierdził też, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. to organ egzekucyjny, w tym przypadku Wojewoda Pomorski, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przesłankami dopuszczalności wszczęcia egzekucji są okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ mógł do egzekucji przystąpić. Wydane postanowienie o nałożeniu na stronę grzywny w celu przymuszenia świadczy o tym, że tytuł wykonawczy spełnił wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.
Strona złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, zarzucając:
1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako "k.p.a.", poprzez niezapoznanie się przez organ z treścią zarzutów zobowiązanej i brak ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów w szczególności co do braku zarzutu wymagalności obowiązku z uwagi na brak wykluczenia przeciwskazań, brak wydania zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, brak indywidualnego kalendarza szczepień, brak skutecznej kwalifikacji do dziecka, skierowanie małoletniego w dniu 8 lipca 2024 r. do poradni specjalistycznej, skutkujące odroczeniem małoletniego od obowiązkowych szczepień ochronnych - art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu,
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania zarzutów do wybiórczego wskazania poszczególnych przepisów dotyczących obowiązkowych szczepień ochronnych, podczas gdy zarzuty zostały przez stronę uzasadnione i wskazane zostały błędy wierzyciela,
3. naruszenie art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie zarzutów za nieuzasadnione, pomimo, że tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów gdyż obowiązek został określony w sposób niedokładny i wybiórczy, wierzyciel nie wskazał jakie konkretne działania ma podjąć zobowiązany, podczas gdy obowiązkiem organu jest takie określenie obowiązku aby zobowiązany nie miał żadnych wątpliwości co do treści obowiązku i tego w jaki sposób powinien ten obowiązek spełnić, nadto nie została w sposób prawidłowy podana podstawa prawna obowiązku,
4. na podstawie art. 18 u.p.e.a. naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zobowiązana nie wykonała obowiązku szczepień ochronnych, podczas gdy z przedstawionych przez zobowiązaną dokumentów wynika wprost, że żadne przeciwwskazania do szczepienia nie zostały wykluczone, a dziecko celem wykluczenia przeciwwskazań i ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień zostało skierowane do poradni specjalistycznej, w związku z czym nie można mówić o wymagalności obowiązku.
Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r. nr OPES.906.153.2025.MR.2 Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji w uzasadnieniu postanowienia opisał przebieg postępowania i wskazał, że w pełni podziela i przyjmuje jako własne dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne, jak również prawną ocenę tych ustaleń wskazaną w motywach postanowienia z dnia 6 listopada 2024 r., zaś zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że brak wymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe lub czasowe przyczyny, przez które nie ma możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1013/21, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej.
Obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu, poprzedzony lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, wynika wprost z przepisów prawa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu). Poprzedzające szczepienie ochronne lekarskie badanie podmiotowe i przedmiotowe, na podstawie którego lekarz kwalifikuje dziecko do szczepienia lub stwierdza przeciwskazania do szczepienia, nie jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Jedynym dokumentem dającym podstawę do odroczenia szczepień ochronnych jest zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych, którego strona na żadnym z etapów postępowania nie przedłożyła, a w którym zawarta byłaby dokładna informacja jakiego szczepienia dotyczy i jakiego okresu dotyczy odroczenie.
Organ odwoławczy wskazał, że realizacja obowiązkowych szczepień ochronnych i kwalifikacja do ich podania u dziecka leży w gestii lekarza, który decyduje o tym po przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2023 r., poz. 2077) brak jest zapisu o konieczności ustalania indywidualnego kalendarza szczepień ochronnych.
Niedochowanie obowiązku szczepień aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego zamierzonym rezultatem ma być poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Tym samym postępowanie dowodowe przeprowadzane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w istocie rzeczy sprowadza się do ustalenia czy względem danej osoby obowiązek zaszczepienia stał się już wymagalny oraz czy obowiązek szczepień ze względów zdrowotnych nie został odroczony. Te czynności dowodowe organ pierwszej instancji wykonał, stwierdzając fakt uchylania się strony od poddawania dziecka szczepieniom ochronnym.
Organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutami zażalenia, gdyż organ pierwszej instancji wystawiając tytuł precyzyjnie wskazał, co jest przedmiotem egzekucji - obowiązek poddania dziecka określonym, zaległym szczepieniom ochronnym. W części "B5 - Treść obowiązku" prawidłowo określił obowiązek, jaki powinna wykonać strona, wskazał termin i rodzaj szczepień ochronnych, które należy wykonać u małoletniego, przywołał też właściwą podstawę prawną. Strona, na żadnym etapie postępowania nie przedstawiała zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych i odraczającego wykonanie obowiązku szczepień ochronnych dziecka.
W ocenie organu odwoławczego tytuł wykonawczy został wystawiony zgodnie z obowiązującymi wymogami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 marca 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 431) w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. R. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, tj. uznanie przez organ, że strona nie wykonała obowiązku na dzień wszczęcia postępowania, podczas gdy obowiązek nie może być uznany za wymagalny z uwagi na brak kwalifikacji do szczepień ochronnych, wykluczenia przeciwwskazań, brak indywidulanego kalendarza szczepień i brak wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym potwierdzającego kwalifikację małoletniego do obowiązkowych szczepień ochronnych;
2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa poprzez zobowiązanie do poddania małoletniego nieistniejącym w harmonogramie szczepieniom ochronnym, brak tożsamości obowiązku określonego w upomnieniu, tytule wykonawczym i skarżonym postanowieniu;
3. na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia osobie zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.e.a.;
4. naruszenie art. 144 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do treści postanowienia wierzyciela i brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów skarżącego;
5. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego postanowienia podstawy prawnej wymagalności obowiązku i brak jego tożsamości z obowiązkiem określonym w upomnieniu;
6. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów skarżącego;
7. naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 81a k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o zapobieganiu poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego;
8. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy zobowiązują do wykonania szczepień ochronnych, które nie istnieją tak w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r., jak i w harmonogramie szczepień. Nie istnieją w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Zdrowia takie szczepienia jak WZW typu B, poliomyelitis czy świnka. A zatem już z uwagi na to uchybienia, jak również z uwagi na brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej określenia wymagalności obowiązku, uznać należy że organy orzekające w sposób istotny naruszyły obowiązujące przepisy.
Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przytacza przepisy dotyczące podstawy prawnej obowiązku, których strona nie kwestionuje. Zarzucała natomiast, że wskazana przez wierzyciela podstawa prawna obowiązku jest niepełna. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę dwuinstancyjności.
Skarżący utrzymywał, że nigdy nie kwestionował obowiązku szczepień, jednakże ograniczenie podstawy prawnej obowiązku do art. 5 ustawy o zapobieganiu uznać również należy za niewystarczające. Nade wszystko znamiennym jest, że w tytule wykonawczym nie została wskazana podstawa prawna prowadzonej egzekucji, co jest istotnym uchybieniem. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie w ogóle się do tej kwestii nie odniósł.
Podkreślił następnie, że uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji nie spełnia wymogów określonych w k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia powinno jasno wynikać dlaczego stanowisko organu jest prawidłowe. Obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z art. 136 i art. 138 k.p.a. jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji zatem organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Tego w skarżonym postanowieniu brak.
Wprawdzie schemat szczepień ochronnych wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jednakże konkretyzacja terminu należy każdorazowo do lekarza, który przeprowadza lekarskie badanie kwalifikacyjne. W aktach sprawy brak jest dowodu na pozytywną kwalifikację dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych, mimo istnienia i przedstawienia organom dowodu na wypełnienie przez stronę skarżącą obowiązku. W tym zakresie podniosła, że małoletni doznał niepożądanego odczynu poszczepiennego, po szczepieniu w dniu 13 lutego 2020 r., co potwierdza karta informacyjna leczenia szpitalnego. U małoletniego rozpoznano kilkukrotnie bezdechy, ciężką hipoglikemię, apatię, niechęć do jedzenia, nieprawidłowy ruch gałek ocznych. Okoliczności te potwierdzają, że obowiązek nie może być uznany za wymagalny. Z uwagi na powyższy niepożądany odczyn poszczepienny małoletni w dniu 13 września 2024 r. został skierowany do poradni specjalistycznej - endokrynologicznej i neurologicznej, z jednoczesnym odroczeniem szczepień do czasu konsultacji.
Tymczasem zarówno rozpatrujący zażalenie organ, ale przede wszystkim wierzyciel, uzasadnienia swoich rozstrzygnięć ograniczają do przytaczania przepisów dotyczących podstawy prawnej obowiązku, wymagalności szczepień nie odnosząc w żaden sposób tych przepisów do stanu faktycznego sprawy.
Badanie kwalifikacyjne ma doniosłe znaczenia zarówno z punktu widzenia kwalifikacji do szczepień, jak i prawnego, tj. samego obowiązku szczepień. Lekarz w trakcie badania kwalifikacyjnego decyduje o tym czy dziecko może zostać poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym, czy też nie kwalifikuje się do tych szczepień.
Podsumowując skarżący wyraził przekonanie, że postępowanie zainicjowane wystawionym upomnieniem obarczone jest rażącymi błędami, a obowiązek którego wykonania domaga się wierzyciel został przez niego wykonany jeszcze przed wszczęciem postępowania, natomiast zarówno ustawowa procedura wykonywania szczepień, jak i prowadzone przez organy w sprawie postępowanie jest obarczone licznymi brakami, które w efekcie skutkują brakiem wymagalności obowiązku, jak też świadczą o bezprzedmiotowości prowadzonego względem skarżącego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 grudnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 2024 r. oddalające zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Egzekucję obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (art.33 § 2 u.p.e.a.).
Przepis art. art. 33 § 4 u.p.e.a. stanowi, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy ostateczne rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności czy też niedopuszczalności zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego zarzuty. Podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny właściwy do rozpoznania tego środka prawnego.
W niniejszej sprawie, strona skarżąca wniosła zarzuty związane z prowadzeniem przez Wojewodę Pomorskiego postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym w dniu 13 sierpnia 2024 r., a dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym - poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Strona skarżąca podniosła zarzuty: braku wymagalności obowiązku z uwagi na brak wykluczenia przeciwwskazań, brak wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, brak indywidualnego kalendarza szczepień, brak skutecznej kwalifikacji do dziecka, odroczenie małoletniego od obowiązku wykonania szczepień w myśl art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 924 z późn. zm.) - zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. art. 17 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.z.ch.z., naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł wykonawczy nie spełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. z uwagi na niewłaściwe podanie przez wierzyciela podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.
Odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym okoliczność, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. kontroluje organ egzekucyjny i w przypadku stwierdzenia, że wymogi te nie zostały spełnione, nie przystępuje do egzekucji zawiadamiając o tym wierzyciela (art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a.).
Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ulegały zmianom na mocy ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553) i ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 2070). Zmiany te weszły w życie w dniu 20 lutego 2021 r. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało zatem wszczęte pod rządami ustawy egzekucyjnej w nowym, zmienionym brzmieniu.
W przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a. nie występuje obecnie przesłanka niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Zarzut ten możliwy był do podniesienia w poprzednim stanie prawnym, zarzuty były bowiem rozpoznawane przez organ egzekucyjny (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w brzmieniu przed zmianami).
W sprawie nie było zatem podstawy do merytorycznego rozpoznania zarzutu dotyczącego przystąpienia przez organ egzekucyjny do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który, w ocenie strony skarżącej, nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Wierzyciel nie jest zobligowany do ustosunkowania się do treści zarzutów, które nie są objęte katalogiem z art. 33 § 2 u.p.e.a. W sytuacji, gdy z normy tam zawartej wynika wyraźnie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. nie może być podstawą prawną wniesienia zarzutu, zarzut ten nie mógł być rozpatrywany merytorycznie.
W związku z powyższym, podniesiony w tym zakresie zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jak i zarzuty skargi należało ocenić jako bezzasadne.
Co do zarzutu braku wymagalności obowiązku, to należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z,ch.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch.z.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch.z.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.z.). Z treści art. 17 ust. 3 i 4 u.z.z.z.ch.z. wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Podkreślić przy tym należy, że treści wskazanych przepisów nie można interpretować w ten sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.z., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Natomiast niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18, z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 459/19).
Brak wykluczenia przeciwskazań do szczepienia nie świadczy o niewymagalności obowiązku zaszczepienia dziecka. Wykluczyć przeciwskazania do szczepienia może jedynie lekarz w trakcie badania kwalifikacyjnego do szczepienia.
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które weszło w życie w dniu 1 października 2023r. określa schemat szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmujący liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. Obowiązek poddania dziecka określonym szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch.z., skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności. Obowiązek strony skarżącej wynika z tego rozporządzenia.
Powołane rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Rozporządzenie określa ramy wiekowe, w których dane szczepienie jest wymagalne.
W upomnieniu i tytule wykonawczym wskazano jednoznacznie na brakujące szczepienia ochronne u syna strony skarżącej. Wskazane w tytule wykonawczym szczepienia zostały wykazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 27 września 2023 r., a choroby, których dotyczą, zostały wymienione w § 2 rozporządzenia. Jak wskazano powyżej, w rozporządzeniu określone zostały grupy osób, które ze względu na wiek lub inne okoliczności, obowiązane są do poddawania się szczepieniom ochronnym.
W § 3 ust. 1 rozporządzenia wymienione zostały grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym ze względu na wiek. Zgodnie z powołanym przepisem, następujące grupy osób są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym ze względu na wiek:
1) dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15. roku życia - szczepieniom przeciw gruźlicy,
2) dzieci i młodzież od ukończenia 6. tygodnia życia do ukończenia 19. roku życia - szczepieniom przeciw: a) błonicy, b) krztuścowi, c) tężcowi,
3) dzieci od ukończenia 6. tygodnia życia do ukończenia 5. roku życia - szczepieniom przeciw: a) inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu b, b) inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae,
4) dzieci i młodzież od ukończenia 6. tygodnia życia do ukończenia 19. roku życia - szczepieniom przeciw ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis),
5) dzieci i młodzież od ukończenia 12. miesiąca życia do ukończenia 19. roku życia - szczepieniom przeciw: a) odrze, b) nagminnemu zapaleniu przyusznic (śwince), c) różyczce,
6) dzieci od ukończenia 6. tygodnia życia do ukończenia 32. tygodnia życia - szczepieniom przeciw zakażeniom powodowanym przez rotawirusy,
7) dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 19. roku życia - szczepieniom przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B.
Nie jest zasadny argument strony skarżącej co do zaprzeczenia istnienia w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Zdrowia takich szczepień jak przeciwko chorobom: WZW typu B, poliomyelitis czy świnka. Określenie choroby "świnka" oraz "poliomyelitis" występuje w przepisach rozporządzenia wprost, zaś użycie skrótowego określenia WZW typu B dla wirusowego zapalenia wątroby typu B należy uznać za dopuszczalne i w pełni zrozumiałe. Wadliwym byłoby natomiast użycie określenia choroby i szczepienia na nią w sposób niejednoznaczny i budzący wątpliwości co do swego znaczenia. Byłoby tak, gdyby użyte określenie nie było jednoznaczne i mogłoby budzić jakiekolwiek wątpliwości co do swego znaczenia. Tego rodzaju sytuacja nie występowała jednak w rozpatrywanej sprawie.
Należy w tym miejscu wskazać, że ten sam organ I instancji, czyli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku rozpatrywał także zarzuty D. F. matki dziecka I. R. identyczne w stosunku do tych, które zostały wniesione przez jego ojca A. R. Był wśród nich także zarzut dotyczący wymagalności obowiązku oparty między innymi na fakcie wystawienia przez lekarza działającego w ramach S. w S. dokumentu datowanego 13 września 2024 r., w którym lekarz A. K. zawarła następujące stanowisko "zalecana konsultacja endokrynologiczna i neurologiczna, odroczenie szczepień do czasu kontaktu ze specjalistami". Wskutek wystawienia skierowań do specjalistów z zakresu neurologii oraz endokrynologii matka dziecka uzyskała rejestrację na wizyty do tych specjalistów w U. w G. na konkretne terminy. Informację o powyższym przesłała niezwłocznie do organu I instancji wraz z pismem, które wpłynęło do tego organu w dniu 18 września 2024 r. do sprawy egzekucyjnej toczącej się wobec niej.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, organ egzekucyjny prowadząc wobec każdego z rodziców z osobna egzekucję obowiązku niepieniężnego polegającego na wykonaniu tych samych szczepień obowiązkowych u tego samego dziecka – zobowiązany był, pozostając w granicach zarzutu braku wymagalności podniesionego przez skarżącego – rozważyć także znaczenie dokumentów złożonych przez drugiego rodzica w sprawie toczącej się wobec niego.
Organy inspekcji sanitarnej rozpatrujące sprawę nie oceniły jednak (podobnie jak w sprawie egzekucji prowadzonej wobec matki dziecka) sprawie w żaden sposób znaczenia dokumentów lekarskich nadesłanych przez matkę dziecka (określonych powyżej) z punktu widzenia wymagalności obowiązku szczepień obciążającego rodziców dziecka.
Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 124 § 2 k.p.a. wymaga zaś, by postanowienie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie faktyczne obejmuje zaś w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 124 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Organy zobowiązane są do ustalenia wszystkich faktów i okoliczności niezbędnych dla załatwienia sprawy, tj. zebrania wszystkich dostępnych dowodów i rozpatrzenia ich w sposób wyczerpujący. Następnie powinny je ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Organy egzekucyjne zobowiązane są także do odpowiedniego stosowania art. 8 § 1 k.p.a., który wymaga, by prowadziły one postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Skoro jedno z rodziców powołuje się w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązkowego szczepienia jego dziecka na dokumenty medyczne zalecające odroczenie szczepień dziecka do czasu kontaktu ze specjalistami, do których dziecko kieruje, a rodzice dokonują rejestracji dziecka na wizyty u tych specjalistów, to należy uznać, że są to okoliczności, których znaczenie dla wymagalności obowiązku powinno zostać ocenione w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie zarzutów wniesionych przez każdego z rodziców. Brak takiej oceny stanowi naruszenie art. 18 p.p.e.a. w związku z art. 124§2 k.p.a. oraz art. 8§1 k.p.a. Sąd administracyjny, wykonując swą funkcję kontrolną nie może organów w tym zakresie wyręczyć, oceniając czy są to okoliczności mogące wpływać na wymagalność obowiązku wykonania szczepienia u dziecka.
Mając powyższe na uwadze i stwierdzając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę organy inspekcji sanitarnej uwzględnią powyższą ocenę prawną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.