III SA/Gd 111/25

III SA/Gd 111/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2021 nr 435 poz 187 art. 59 ust. 5
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013
Dz.U. 2024 poz 1741
art. 5, art. 22, art. 51, art. 66 ust. 2
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 9 grudnia 2024 r. nr 9011-2024-000516 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 9 grudnia 2024 r. nr 9011-2024-000516 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 0217-2024-002744 wydaną w sprawie przyznania P. S. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
P. S. w dniu 28 czerwca 2023 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2023 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) z ograniczeniami naturalnymi strefy I.
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 0217-2024-002744 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wejherowie odmówił przyznania P. S. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami strefa I i nałożył sankcję w wysokości 4 784,37 zł wskazując, że kwota ta będzie potrącania z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została nałożona, oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności ustalona w oparciu o system informacji geograficznej jest mniejsza niż zadeklarowana. Przy wyznaczaniu powierzchni stwierdzonej dokonano analizy położenia działek rolnych względem powierzchni niekwalifikujących się do płatności, leżących poza wektorowym maksymalnym kwalifikowanym obszarem ("MKO"), który odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej i obliczony jest na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.
Działka A z uprawą koniczyny białej została zadeklarowana na powierzchni 26,16 ha, na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono jej powierzchnię wynoszącą 26,15 ha. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni wyniosło 0,01 ha.
Działka B z uprawą wyki siewnej z rośliną podporową została zadeklarowana na powierzchni 35,43 ha, na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono jej powierzchnię wynoszącą 0,00 ha. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni wyniosło 35,43 ha.
Działka C z uprawą seradeli uprawnej została zadeklarowana na powierzchni 36,37 ha, na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono jej powierzchnię wynoszącą 0,00 ha. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni wyniosło 36,37 ha.
Działka D z uprawą koniczyny białej została zadeklarowana na powierzchni 13,38 ha, na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono jej powierzchnię wynoszącą 3,03 ha. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni wyniosło 10,35 ha.
Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła zatem 82,16 ha, różnica pomiędzy powierzchnią kwalifikowaną we wniosku, tj. 75 ha, a powierzchnią stwierdzoną, tj. 29,18 ha stanowiła 157,03% powierzchni stwierdzonej. Przedeklarowanie o tej wartości skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożeniem sankcji.
P. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że zadeklarowana przez niego powierzchnia upraw wynosi 111,34 na działce nr [...] i jest zgodna ze stanem faktycznym - cały zadeklarowany obszar był przez niego użytkowany rolniczo, obsiany zgodnie z wnioskiem. Skarżący stwierdził, że poniósł wszelkie niezbędne koszty związane z wysiewem, nawożeniem oraz utrzymaniem terenów uprawnych w należytym stanie. Dodał, że niesprzyjająca aura pogodowa sprawiła, że wystąpiły straty, spowodowane w głównej mierze suszą - w 41,79%, co przyczyniło się do znacznego obniżenia dochodów z produkcji roślinnej - "kwoty rzędu prawie 438.000 (źródło: protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą w roku 2023)." Stwierdził ponadto, że jego gospodarstwo znajduje się na obszarze ONW, co jest podstawą do przyznania mu płatności z tego tytułu. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o przeprowadzenie wizytacji w jego gospodarstwie w celu potwierdzenia prowadzenia przez niego gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej.
W toku postępowania odwoławczego, w dniach 8, 9 i 15 lipca 2024 r. przeprowadzono oględziny działki referencyjnej nr [...] w zakresie weryfikacji MKO. Protokół z czynności kontrolnych przekazano obecnemu w trakcie czynności wnioskodawcy.
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 9 grudnia 2024 r. nr 9011-2024-000516 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, ustalił, że skarżący wystąpił o przyznanie płatności na rok 2023, deklarując działki rolne o konkretnych powierzchniach, położone na działce referencyjnej, w tym wykonał szkice zgłoszonych obszarów na podkładzie ortofotomapy w aplikacji eWniosekPlus, a więc przedłożył tak zwany wniosek geoprzestrzenny opisany w art. 65 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. L 435 z dnia 06.12.2021 r.), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie nr 2021/2116".
Organ odwoławczy wskazał, że wniosek rolnika jest ważnym środkiem dowodowym, podane w nim informacje muszą być jednak weryfikowane w toku postępowania administracyjnego. Podlega on merytorycznej ocenie organu w drodze tzw. kontroli administracyjnych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1741), powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o planie strategicznym". Prowadzone są one w systemie informatycznym "ZSZiK", którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych (zwany także "LPIS"), o którym jest mowa w art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2021/2116.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że LPIS jest ustanowiony i regularnie aktualizowany na podstawie m.in. ortofotomap lotniczych. Ma on w szczególności zapewnić jednoznaczną identyfikację każdej działki rolnej, zgłoszonej we wniosku i kwalifikującej się do danej płatności. System ten funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych, które oznaczają wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zawierający jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych. Dla każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikujący się obszar ("MKO"), o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. L 183 z dnia 08.07.2022 r.), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie 2022/1172". Wyznaczany on jest jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, a wyodrębnionymi powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy lub zadrzewienia, nieużytki, drogi, siedliska mieszkalne, budynki, etc.).
Organ odwoławczy wskazał, że art. 9a ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 885), powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o KSEP" stanowi, że LPIS zawiera wektorowe granice i powierzchnię MKO, zaś ust. 2 pkt 1 tego przepisu wskazuje, iż do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Stanowią one mapy sporządzone na podstawie zdjęć powierzchni ziemi, wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej i umożliwiających prowadzenie na nich wiarygodnych pomiarów powierzchni lub odległości. W procesie wyznaczania MKO wykorzystuje się również wyniki kontroli terenowych lub zweryfikowane informacje pochodzące od samych rolników. Istotnym jest, że - jak założono w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2022/1172 - system identyfikacji działek rolnych umożliwia wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, co służy identyfikacji nieprawidłowości w oparciu o geometryczne analizy zawierania, przecięcia lub nakładania się poszczególnych obiektów, jakie występują w tym systemie. Jeżeli zatem rolnik wykona szkic działki rolnej, który nie będzie w pełni zawierał się w geometrii MKO, jeśli jego fragmenty będą nachodziły na elementy niekwalifikujące się, to system informatyczny zgłosi informację w tym zakresie, co umożliwi wyjaśnienie przyczyny rozbieżności w toku postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu stwierdzono występowanie terenów niekwalifikujących się do MKO w postaci istniejącej na zadeklarowanej powierzchni instalacji farmy fotowoltaicznej. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, iż to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. Skoro ciężar udowodnienia faktu spełnienia przesłanek dla otrzymania płatności spoczywał na skarżącym, który z tego faktu wywodzi skutki prawne, skarżący miał zatem obowiązek (i uprawnienie) składać wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie z powierzchni kwalifikującej się do płatności wyłączono teren pokryty panelami fotowoltaicznymi, które były widoczne na ortofotomapie oraz zdjęciach satelitarnych kwestionowanego obszaru.
Dalej wskazał, że w dniach 8, 9 i 15 lipca 2024 r. przeprowadzono wizytację w gospodarstwie strony, która odbywała się w ciągu kilku dni, ze względu na rozmiar kontrolowanego obszaru. Potwierdziła ona występowanie na kwestionowanym terenie instalacji w postaci farmy fotowoltaicznej, gdzie pomiędzy instalacjami stwierdzono występowanie terenu kwalifikującego się do użytkowania rolniczego. Z pomierzonego terenu wyłączono również obszary zakrzaczone i obszar utwardzonych dróg. Wobec stwierdzenia na weryfikowanym obszarze instalacji fotowoltaicznych, Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni pismem z dnia 15 października 2024 r. wezwał skarżącego do wskazania czy obszar, na którym znajduje się farma fotowoltaiczna (obecnie działka ewidencyjna nr [...] - wskazany przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 jako działki rolne B, C, D), nie stanowił przedmiotu umowy dzierżawy w okresie od 1.01.2023 do 31.12.2023 r. - przez podmiot budujący/eksploatujący instalacje fotowoltaiczne. O ile teren, na którym zlokalizowana jest farma fotowoltaiczna - wskazany przez stronę we wniosku, o przyznanie płatności na rok 2023 - jest przedmiotem takiej umowy, poproszono o przesłanie uwierzytelnionej przez stronę kopii umowy, wraz z załącznikami, o ile umowa takie zawiera. W wezwaniu strona została pouczona o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 297 § 1 i 2 k.k., przypomniano rolnikowi o treści zobowiązań podjętych we wniosku o płatność na rok 2023, wyjaśniono także, że w przypadku niezłożenia wyjaśnień Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni wyda decyzję na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego.
Organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na to wezwanie, wnioskodawca przedłożył:
- umowę poddzierżawy zawartą pomiędzy wnioskodawcą a Ł. M. w dniu 20 marca 2023 r. dotyczącą części działki nr [...] obręb Z.,
- umowę zawartą pomiędzy G. Spółkę z o.o. a Ł. M. w dniu 20 marca "na utrzymanie ziemi dla systemu fotowoltaicznego - farma Z."
Dyrektor ARiMR wskazał, że z treści przepisów art. 21 ust. 1, art. 22 i art. 23 ustawy o planie strategicznym wynika, iż podstawowym warunkiem kwalifikującym do uzyskania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach posiadanych w dniu 31 maja roku złożenia wniosku na podstawie tytułu prawnego.
Organ odwoławczy wskazał również, że posiadanie zdefiniowane jest w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.), powoływanej dalej jako "k.c." - jako stan faktyczny, związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa, a także może to być władztwo, które nie jest związane z prawem. Posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. ustawy może być właściciel, dzierżawca, użytkownik lub osoba mająca inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Warunek posiadania prawa do użytkowania gruntów może zostać spełniony poprzez wszystkie dopuszczone prawem formy, takie jak np. tytuł własności czy umowa dzierżawy, w tym umowa ustna. Prawo własności, któremu nie towarzyszy posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o planie strategicznym, nie jest wystarczające do skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich. Płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz ma prawo do jej użytkowania (posiada do niej tytuł prawny).
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym pod rządami uchylonej już ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności do gruntów rolnych przysługiwały, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, posiadaczowi zadeklarowanych działek rolnych niezależnie od faktu czy posiadał do nich tytuł prawny czy też nie. Oznaczało to, że płatności, często w znacznej wysokości, przysługiwały również posiadaczowi w złej wierze, który użytkował cudzą własność bez wiedzy, lub nawet wbrew wyraźnemu sprzeciwowi osoby legitymującej się tytułem prawnym do gruntów objętych wnioskiem o płatność. W związku ze sprzeciwem społecznym jaki budziły takie unormowania, ustawodawca wprowadził w ustawie o planie strategicznym wyraźny warunek legitymowania się tytułem prawnym do posiadanego gruntu, przy czym tytuł ten winien stanowić o prawie do takiego posiadania gruntu, które pozwala prowadzić na nim działalność rolniczą zgodnie z warunkami ustanowionymi przez rozporządzenia unijne i wydanej na ich podstawie ustawy o planie strategicznym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że "umowa na utrzymanie ziemi dla systemu fotowoltaicznego" stanowi odmianę umowę zlecenia, potwierdzają to zarówno określenia stron umowy jako zleceniodawca (G. Spółka z o.o.) oraz podwykonawca (Ł. M.), jak i postanowienia umowy. Przedmiotem umowy bowiem jest usługa "utrzymania zieleni na terenie Farmy Fotowoltaicznej "Z." o mocy 205 MV łącznej powierzchni 260 ha, pod adresem [...]." Umowa została zawarta na okres 24 miesięcy z opcją automatycznego przedłużania.
Organ odwoławczy stwierdził, że w umowie nie wskazano daty jej zawarcia, w tym zakresie organ przyjął oświadczenie strony, że jest to umowa z 20 marca 2023 r. Warunki umowy określają zakres działania podwykonawcy w celu zachowania w nieuszkodzonym stanie instalacji fotowoltaicznej, tj. koszenie roślinności, całkowite usuwanie roślinności, wykluczenie stosowania nawozów, usuwanie śniegu, dobór urządzeń dostosowany do warunków gruntowych, unikanie głębokiego przycinania, aby nie dopuścić do uszkodzenia kabli i wynikających z tego urazów. Zleceniodawca zastrzegł sobie prawo do kontroli działań podwykonawcy, w tym zatwierdzenia pracowników podwykonawcy, konieczności ich uprzedniego wprowadzenia przez serwis techniczny G. i podpisania arkusza wprowadzającego. W umowie wskazano, że wejście na teren zleceniodawcy przez wykonawcę musi zostać zgłoszone dostawcy usług monitoringu, a podwykonawca jest zobowiązany do wejścia i opuszczenia terenu budowy w czasie uzgodnionym z dostawcą usług ochrony. Jest to zatem umowa o świadczenie usług, często występująca w obrocie prawnym, acz nie występująca w kodeksie cywilnym, umowa, której postanowienia wzorują się na przepisach dotyczących umowy zlecenia.
Przepisy Kodeksu cywilnego definiują umowę zlecenie w ten sposób, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. W przypadku braku odmiennej umowy, umowa zlecenie obejmuje również umocowanie do wykonania czynności w imieniu dającego zlecenie, co nie uchybia przepisom o formie pełnomocnictwa. Umowa o świadczenie usług nie została zdefiniowana w przepisach k.c. W odniesieniu do tego rodzaju umowy k.c. zawiera przepis odsyłający do stosowania do tego rodzaju umów, które nie są uregulowane innymi przepisami, odpowiednio przepisów o umowie zlecenie. Podstawową różnicą jest to, że o ile w przypadku umowy zlecenie jej przedmiotem jest dokonanie czynności prawnej, o tyle w przypadku umowy o świadczenie usług przedmiotem umowy będzie zobowiązanie do dokonania czynności faktycznej, która może być wykonywana w sposób jednorazowy, ciągły lub okresowy. Przyjmujący zlecenie lub osoba świadcząca usługi ma obowiązek udzielać zlecającemu potrzebnych informacji na temat przebiegu wykonania umowy, a po wykonaniu przedmiotu umowy lub po wcześniejszym jej rozwiązaniu złożyć mu sprawozdanie. Ponadto osoba ma obowiązek wydać zlecającemu wszystko, co przy wykonaniu umowy dla niego uzyskano, chociażby w imieniu własnym.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że drugą z przesłanych przez stronę umów jest "umowa poddzierżawy gruntów rolnych na cele rolnicze zawarta w miejscowości Z. dnia 20 marca 2023 roku." Jest to umowa zawarta pomiędzy Gospodarstwem Rolnym Ł. M., jako poddzierżawiającym a P. S., jako poddzierżawcą. Przedmiotem umowy jest poddzierżawa gruntów rolnych na cele rolnicze, położonych w Gminie C., obrębie geodezyjnym Z. - działka nr [...] o pow. 111,34 ha. W paragrafie 3 umowy wskazano, że poddzierżawiający oddaje poddzierżawcy nieruchomość rolną do używania i pobierania pożytków z przeznaczeniem wyłącznie na cele rolnicze. Umowa została zawarta na czas oznaczony od dnia 20 marca 2023 r. do 19 marca 2025 r. W umowie zawarto również wysokość czynszu dzierżawnego. Jest to niewątpliwie w założeniu umowa dzierżawy. Skarżący nie dołączył do umów żadnych szkiców czy też bliższych określeń położenia gruntów w terenie, jednak ze względu na przedmiot wezwania w nim opisany, organ odwoławczy przyjmuje, że obie umowy dotyczą tożsamego terenu, obrysowanego we wniosku i oznaczonego jako działki rolne A-D, o łącznej powierzchni 111,34 ha. Osoba, która jest "poddzierżawcą" i która wykonuje zapisy umowy "poddzierżawy", zawartej za zgodą (zgodnie z postanowieniami umowy dzierżawy) pierwotnego wydzierżawiającego, co do zasady spełnia przesłanki posiadania tytułu prawnego do deklarowanej powierzchni. Jednakże organ rozpatrujący sprawę jest zobligowany przy weryfikowaniu umów dzierżawy do ustalenia czy wydzierżawiający miał tytuł prawny do wydzierżawianych gruntów.
Organ odwoławczy podkreślił, że umowa dzierżawy nie funkcjonuje w próżni a dla swojej ważności i możliwości uznania jej za tytuł prawny musi spełniać przesłanki polegające m.in. na tym, że osoba, która przenosi posiadanie na inną osobę ma do tego tytuł prawny. Analiza przedstawionej przez skarżącego umowy na wykonanie usług ustanawia Ł. M. wykonawcą usług. Ł. M. zgodnie z ww. umową posiada uprawnienie do wejścia (za uprzednią zgodą i powiadomieniem zleceniodawcy) na teren farmy, wykonania określonych zabiegów porządkowych, utrzymania zieleni na farmie fotowoltaicznej w sposób, który zabezpieczyłby bezawaryjne działanie instalacji fotowoltaicznej. Zabiegi są ściśle określone przez zlecającego i podlegają jego ocenie, i zatwierdzeniu. Zawarcie i wykonywanie powyższej umowy nie nadaje Ł. M. statusu posiadacza czy nawet dzierżyciela. Ł. M. nie włada terenem, na którym umiejscowiona jest farma fotowoltaiczna ani w swoim, ani w cudzym imieniu, posiada jedynie prawo wejścia na posesję i wykonania usługi koszenia, czy też odśnieżenia. Organ podkreślił, że jeśli celem złożenia umowy poddzierżawy było wykazanie, że Ł. M., który zawarł umowę na wykonanie usług na określonej powierzchni zawarł w istocie umowę dzierżawy tej powierzchni, zgodnie z którą mógł następnie wydzierżawić ją P. S., nie można uznać tego toku myślenia za prawidłowy.
Reasumując, Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni stwierdził, że P. S. nie przedstawił w trakcie postępowania żadnego tytułu prawnego do posiadania zadeklarowanej przez siebie we wniosku powierzchni gruntów rolnych.
Organ II instancji wyjaśnił, że w sytuacji w jakiej nie została wykazana przesłanka posiadania gruntów rolnych zgodnie z tytułem prawnym, nie dokonywał rozważań czy teren, którym usytuowana jest farma fotowoltaiczna i którego głównym przeznaczeniem nie jest prowadzenie działalności rolniczej, spełnia przesłanki wskazane w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. z 2023 r. poz. 477), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie ws. kwalifikujących się hektarów" i jest uprawniony do objęcia płatnościami, gdyż byłoby to niecelowe.
Ponadto organ odwoławczy zważył, że umowa na utrzymanie ziemi dla systemu fotowoltaicznego obejmuje 240 ha, działka ewidencyjna nr [...], na której położone są wszystkie zadeklarowane działki rolne posiada powierzchnię 203,92 ha. Na sąsiedniej (niedeklarowanej przez stronę) działce ewidencyjnej również znajduje się instalacja fotowoltaiczna, nie ma zatem pewności czy skarżący posiadał tytuł prawny do powierzchni, która nie została zakwestionowana przez organ I instancji, tj. powierzchni działki rolnej A oraz powierzchni 3,03 ha działki rolnej D, na której nie znajdują się instalacje fotowoltaiczne. Brak jest bowiem dokumentu, który wskazywałby jednoznacznie powierzchnię oraz posiadacza dla całości działki nr [...], mając jednak na względzie treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 poz. 572), powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy nie mógłby pogorszyć sytuacji strony odwołującej się, organ odwoławczy nie zakwestionował obszaru zatwierdzonego do płatności położonego na działce nr [...].
Organ odwoławczy wskazał, że w obu przesłanych umowach zawarto zapisy dotyczące płatności bezpośrednich. W umowie na utrzymanie ziemi dla systemu fotowoltaicznego wskazano w paragrafie 5: "wykonawca będzie pobierał dopłaty unijne do gruntów wykorzystywanych jako produkcji rolna, za co ponosi pełną odpowiedzialność prawną. W rozliczeniu gwarantuje utrzymanie zasiewów w dobrej kulturze rolnej oraz rekultywację w określonych (niezbędnych) terminach rolniczych." Podobnie w umowie poddzierżawy zawarto w paragrafie 2 zapis; "poddzierżawcy przysługuje prawo ubiegania się w ARiMR o dopłaty należne za grunty rolne".
W związku z powyższym, organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do występowania o płatności bezpośrednie wynika z rozporządzeń unijnych i wydanych na ich podstawie ustaw oraz rozporządzeń krajowych. Prawo do ich uzyskania powstaje na skutek spełnienia ustawowych przesłanek i nie można go ustanowić w umowie cywilnoprawnej. Osoba, która spełni przesłanki uzyska płatności, natomiast osoba, która przesłanek nie spełni nie uzyska do nich prawa, pomimo tzw. "wyrażenia zgody na wystąpienie z wnioskiem o ich przyznanie", nawet przez podmiot do nich uprawniony. Zapis w umowie dotyczącej świadczenia usług mógłby wzbudzić wątpliwości czy podwykonawca nie został upoważniony w szerszym zakresie niż wykonanie usług, ale lektura umowy nie potwierdza takiego założenia. Zleceniodawca bowiem porusza kwestię rozliczenia (po wystąpieniu o płatność), a zatem uznaje, że nie są to korzyści, które przysługują stronie z mocy prawa, dodatkowo powyższego założenia nie potwierdzają pozostałe zapisy umowy. Zapis ten zatem stanowi jedynie, że zleceniodawca nie będzie występował o płatności bezpośrednie a jeśli podwykonawca się na to zdecyduje, ponosi on pełną odpowiedzialność prawną za takie działania. Jak wykazano powyżej, Ł. M. nie posiadał uprawnienia do skutecznego występowania o płatności za rok 2023, nie nabył go również poprzez zapis § 5 umowy. Jak również nie mógł takiego uprawnienia przekazać P. S..
W związku z powyższym, organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa P. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. nieuzasadnione przyjęcie, że łącząca skarżącego z Ł. M. umowa poddzierżawy nie jest ważna i przez to nie stanowi tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego. Skarżący, w związku z brzmieniem art. 693 § 1 k.c. oraz 7 k.c., posiada ważną umowę poddzierżawy i jest posiadaczem w dobrej wierze, co uprawnia go do czerpania pożytków z nieruchomości, w tym otrzymania płatności i wsparcia, o które wnioskował. Niesłusznie przyjęto, że grunty wskazywane we wniosku skarżącego nie spełniają wymogów wskazanych w art. 22 i art. 23 ustawy o planie strategicznym, mimo że poddane były uprawie zgodnie z zasadami;
2. pochodne względem naruszenia opisanego w pkt. 1 naruszeniu zasad wymiaru kar, gdyż do ich obliczenia - jako iloczynu stawki danej płatności obszarowej oraz powierzchni stanowiącej różnicę pomiędzy obszarem wskazanym we wniosku a obszarem zatwierdzonym do płatności nieprawidłowymi tj. do wyliczenia różnicy uwzględniono powierzchnie kwalifikujące się do zatwierdzenia płatności; błąd w ustaleniach faktycznych (polegający na wadliwym przyjęciu nieważności umowy poddzierżawy) spowodował zawyżenie wysokości nakładanej kary;
3. określenie wysokości kar w oparciu wyłącznie o zasady wynikające z art. 45 ust. 1 ust. i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 482), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie ws. warunków" z pominięciem zasad wynikających z art. 59 ust. 5 (zwłaszcza art. 59 ust. 5 lit. c) rozporządzenia 2021/2116 w zw. z 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o planie strategicznym, w szczególności pomijając kwestie takie jak proporcjonalność, waga, skala i charakter niezgodności oraz wina i skala zawinienia. Zaniechanie stosowania tych zasad przełożyło się także na sprzeczną z art. 80 k.p.a. (jako niewszechstronną) ocenę materiału dowodowego, którego w ogóle nie zbadano pod tym kątem; w efekcie czego naruszono art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji pomimo istnienia przesłanek uniemożliwiających takie rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w toku postępowania organ nie zakwestionował, aby skarżący prowadził czynności związane z uprawą na obszarach, które nie były zajęte pod panele fotowoltaiczne, drogi itd. Skarżący użytkował rolniczo nieruchomości objęte wnioskiem, w sposób zgodny z obowiązującymi wymogami. Poniósł związany z tym wysiłek i koszty.
Skarżący podniósł, że nawet w odniesieniu do tych pozostałych, wolnych od ww. okoliczności powierzchni również odmówiono mu zakwalifikowania, wskazując na brak tytułu prawnego do nieruchomości - stwierdzając nieważność umowy poddzierżawy pomiędzy nim a Ł. M. z powodu nie posiadania przez tego drugiego tytułu prawnego do nieruchomości.
Zdaniem skarżącego, stanowisko organów obu instancji jest wadliwe co najmniej w zakresie, w jakim rozstrzygnięcia odmowne dotyczą powierzchni uznanych za niekwalifikowalne ze względu na brak ważnej umowy poddzierżawy, co przekłada się wadliwie na obliczoną wysokość nałożonych kar, które to dodatkowo nałożono z naruszeniem dyrektyw ich wymiaru.
W ocenie skarżącego, jest on posiadaczem gruntów w dobrej wierze, gdyż nie obalono domniemania dobrej wiary wynikającego z art. 7 k.c. Ł. M. przedstawiał mu się jako dzierżawca, a ponadto miał swobodny dostęp do nieruchomości. Skarżący nie miał żadnego powodu by przypuszczać, że Ł. M. nie dysponuje umową dzierżawy zawartą z właścicielem nieruchomości. Na bazie powyższego należy więc stwierdzić, że skarżący jest posiadaczem w dobrej wierze, uprawnionym do pobierania pożytków – zarówno wszelkich plonów, jak i dotacji i dopłat związanych z szeroko rozumianą działalnością uprawną na nieruchomości. Błędne - jako sprzeczne z prawem - jest zatem twierdzenie przez organy I i II instancji, jakoby umowa poddzierżawy dla swojej ważności wymagała posiadania przez głównego dzierżawcę stosownego tytułu prawnego do przedmiotu dzierżawy. Poczynione w uzasadnieniu decyzji odwołanie wyłącznie do art. 336 k.c., bez analizy przepisów o najmie i dzierżawie, nie jest wystarczające dla przyjęcia, że rozważono wszechstronnie i prawidłowo to zagadnienie. Kwestionowanie posiadania przez skarżącego tytułu prawnego w oparciu o taką ocenę prawną umowy poddzierżawy jest nieuzasadnione i bezpośrednio przekłada się na wadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Ponadto skarżący wskazał, że z przywołanych w zaskarżanej decyzji art. 22 i art. 23 ustawy o planie strategicznym wynikają przesłanki posiadania samoistnego lub zależnego gruntu przez podmiot posiadający do niego tytuł prawny. Skoro - jak wskazano wyżej - umowa poddzierżawy jest wbrew twierdzeniom Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ważna, skuteczna i wiążąca, a grunt wydano skarżącemu, to jest on posiadaczem z tytułem prawnym. W związku z tym w zakresie, w jakim powierzchnie gruntów nie zostały wykorzystane pod drogi i panele fotowoltaiczne, ma prawo otrzymać płatności i wsparcie, o które wnioskował. Powyższe przekłada się na kwestie nałożonych i utrzymanych w mocy kar. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 rozporządzenia ws. warunków możliwość nałożenia kary wynikająca z art. 51 ust. 1 ustawy o planie strategicznym uzależnione jest wszakże od istnienia różnicy pomiędzy obszarem wskazanym we wniosku a obszarem zatwierdzonym do płatności, gdzie kara w wymiarze podstawowym stanowić powinna iloczyn stawki danej płatności obszarowej oraz powierzchni stanowiącej różnicę. Zaliczenie chociażby tej części gruntów, które nie są zajęte pod panele fotowoltaiczne, drogi, krzewy itp. zmienia tą różnicę, nakazując ponowną analizę zasadności naliczenia kary oraz jej bazowej wysokości, liczonej w oparciu o tą różnicę.
Skarżący podniósł, że kary wskazane w art. 51 ust. 1 ustawy o planie strategicznym, nakładane są z uwzględnieniem nie tylko zasad wynikających z rozporządzenia ws. warunków, ale również z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 51 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planie strategicznym, tj. powinny być - zgodnie z art. 59 ust 5 (zwłaszcza art. 59 ust. 5 lit c) rozporządzenia 2021/2116 w zw. z 51 ust 2 pkt 1 ustawy o planie strategicznym, proporcjonalne, uzależnione od wagi, skali i charakteru niezgodności, a także winy i skali zawinienia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawne przesłanki przyznawania wnioskowanych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 69 lit. b rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "płatnościami ONW", na rok 2023 r. określone zostały m.in. w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.
W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy organ dokonał prawidłowej oceny prawnej kwestii braku tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości zgłoszonej do płatności oraz czy słusznie zaniechał zmniejszenia nałożonych na skarżącego kar, w sytuacji gdy kary te winny być proporcjonalne, uzależnione od wagi, skali i charakteru niezgodności, a także winy i skali zawinienia.
Stanowisko organu, że rolnik ubiegający się o płatności musi wykazać tytuł prawny do nieruchomości jest słuszne.
W stanie prawnym obowiązującym pod rządami uchylonej już ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności do gruntów rolnych przysługiwały, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, posiadaczowi zadeklarowanych działek rolnych niezależnie od faktu czy posiadał do nich tytuł prawny czy też nie.
Obecnie, zgodnie z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Podstawowym, warunkiem kwalifikującym do uzyskania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach posiadanych na podstawie tytułu prawnego.
Tytuł prawny do nieruchomości to podstawa prawna uprawnienia danej osoby do korzystania z tej nieruchomości. Tytuł prawny może wynikać z różnych źródeł: m.in. umów cywilnoprawnych, decyzji administracyjnej, orzeczenia sądu, ugody sądowej lub administracyjnej. Określenie to obejmuje nie tylko prawo własności, ale również prawa rzeczowe ograniczone, czyli użytkowanie i służebność oraz prawa wynikające z umów np. dzierżawy lub najmu, które określają warunki korzystania z nieruchomości przez posiadacza zależnego.
Posiadanie, zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 20243 r. poz. 1061, ze zm.), powoływanej dalej jako "k.c." jest stanem faktycznym, związanym z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa (posiadaczem gospodarstwa rolnego może być właściciel, dzierżawca, użytkownik lub osoba mająca inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą), może to być także władztwo, które nie jest związane z prawem (posiadanie bezumowne) lecz jest wyłącznie stanem faktycznym.
Z unormowania art. 22 ustawy o Planie Strategicznym wynika, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, posiadanie to musi wynikać z tytułu prawnego, winno ono zatem wynikać z prawa własności nieruchomości lub umowy przenoszącej posiadanie zależne.
Skarżący wywodził tytuł prawny do nieruchomości z umowy poddzierżawy zawartej z Ł. M. w dniu 20 marca 2023 r. W umowie tej jako poddzierżawca zobowiązał się on wykorzystywać nieruchomość wyłącznie na prowadzenie działalności rolniczej. Z umowy wynika, że ma on prawo ubiegać się o dopłaty do gruntów rolnych (dowód: umowa poddzierżawy k. 75-74 akt administracyjnych).
Postanowienia tej umowy mogłyby stanowić źródło tytułu prawnego do nieruchomości w zakresie umowy dzierżawy w sytuacji gdyby wydzierżawiający Ł. M. posiadał tytuł prawny do nieruchomości, był jej właścicielem lub osobą, której przysługuje taki tytuł prawny do nieruchomości, który umożliwiał zawarcie przez niego ze skarżącym umowy poddzierżawy.
Niewątpliwie skarżący zawierając umowę poddzierżawy z Ł. M. winien sprawdzić czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości i w jakim zakresie. Od tego zależna była bowiem skuteczność zawartej przez niego umowy w zakresie ustanowienia tytułu prawnego do nieruchomości i w konsekwencji wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności.
Dokonana przez organ ocena, że Ł. M. nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości umożliwiającego zawarcie ze skarżącym umowy poddzierżawy nieruchomości, nie narusza prawa.
Niewątpliwym jest, że w świetle art. 22 ustawy o Planie Strategicznym posiadanie przez rolnika nieruchomości musi wynikać z tytułu prawnego, zarówno fakt posiadania jak i jego zakres winien mieć swoją podstawę prawną.
Ł. M. nie był właścicielem nieruchomości ani jej dzierżawcą. Nie posiadał on żadnego prawa rzeczowego ani obligacyjnego do nieruchomości, z którego wynikałoby jego prawo do posiadania nieruchomości.
Miał on uprawnienie do wstępu na nieruchomość w celu realizacji obowiązków wynikających w umowy na utrzymanie zieleni zawartej z G. Spółką z o.o. z siedzibą w K. Ł. M. zobowiązał się w tej umowie do wykonania usługi utrzymania zieleni na systemie fotowoltaicznym przy użyciu dowolnego personelu, sprzętu i inny podobnych instrumentów. Umowa wskazywała, że jest on odpowiedzialny m.in. za brak roślinności zacieniającej przez i między modułami, zachowania ostrożności przy używaniu sprzętu aby nie uszkodzić okablowania, modułów i oprzyrządowania, usuwania śniegu z głównych dróg, ściółkowania roślinności pod modułami. Pracownicy Ł. M. mieli zostać wprowadzeni na teren podlegający zapisom umowy przez serwis techniczny zleceniodawcy, byli zobowiązani do uzgadniania czasu wejścia i opuszczenia terenu z dostawcą usług ochrony. W umowie określono wysokość wynagrodzenia Ł. M. Nadto wskazano, że wykonawca będzie pobierał dopłaty unijne do gruntów wykorzystywanych jako produkcja rolna, za co ponosi pełną odpowiedzialność prawną a w rozliczeniu gwarantuje utrzymanie zasiewów w dobrej kulturze rolnej oraz rekultywację w określonych niezbędnych terminach rolniczych. W umowie wskazano, że podwykonawca może zlecić wykonanie wszystkich prac osobom trzecim za zgodą zleceniodawcy (dowód: umowa na utrzymanie zieleni dla systemu fotowoltaicznego k. 73-67 akt administracyjnych).
Prawo wstępu na nieruchomość Ł. M. nie wynikało z jego uprawnień do nieruchomości, lecz z obowiązków wynikających z umowy zawartej z G. Spółką z o.o. z siedzibą w K. utrzymania terenu zieleni na farmie fotowoltaicznej w należytym stanie. Niewątpliwie umowa ta nie stanowiła umowy dzierżawy, lecz umowę o świadczenie usług.
Przeciwnej oceny nie uzasadnia zapis o pobieraniu dopłat unijnych do gruntów wykorzystywanych jako produkcja rolna i gwarancja utrzymania zasiewów w dobrej kulturze rolnej. Jak słusznie wskazał organ, prawo do występowania o płatności bezpośrednie wynika z rozporządzeń unijnych i wydanych na ich podstawie ustaw oraz rozporządzeń krajowych. Prawo do ich uzyskania powstaje na skutek spełnienia ustawowych przesłanek i nie można go ustanowić w umowie cywilnoprawnej. Osoba, która spełni przesłanki uzyska płatności, natomiast osoba, która przesłanek nie spełni nie uzyska do nich prawa, pomimo tzw. "wyrażenia zgody na wystąpienie z wnioskiem o ich przyznanie", przez inny podmiot, nawet uprawniony do uzyskania dopłat. Podwykonawca nie został upoważniony do korzystania z gruntu w szerszym zakresie niż wykonanie usług oraz utrzymanie zasiewów w dobrej kulturze rolnej i rekultywacja. Było to świadczenie wobec zleceniodawcy, za które uzyskał on prawo do wystąpienia o dopłaty.
W analizowanej umowie nie wskazano na przeniesienie na Ł. M. prawa do korzystania z gruntu i jego faktycznego posiadania a ogólnikowy zapis umowy w sprawie dopłat i zasiewów nie określa obszaru nieruchomości, którego dotyczy.
Ł. M. nie miał tytułu prawnego do nieruchomości umożliwiającego jej poddzierżawienie skarżącemu i nie był jej posiadaczem, nie mógł skutecznie przenieść na skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości w ramach umowy poddzierżawy oraz posiadania nieruchomości, w ramach tego prawa. Władał on rzeczą nie dla siebie lecz jako dzierżyciel w imieniu innej osoby – zleceniodawcy.
Ł. M. nie mógł zatem zawrzeć ze skarżącym skutecznie umowy poddzierżawy gruntu.
Zarzut skarżącego, zgodnie z którym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie Ł. M. nie wyklucza skuteczności zawartej umowy poddzierżawy i umożliwia dochodzenie wnioskowanej płatności nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym brak tytułu prawnego do nieruchomości nie wyklucza ważności umowy obligacyjnej – dzierżawy lub najmu tej nieruchomości dotyczy wyłącznie relacji między stronami zawartej umowy, a więc wydzierżawiającego i dzierżawcy. Nie dotyczy ono natomiast osób trzecich, a więc właściciela nieruchomości, osoby posiadającej inny tytuł prawny do nieruchomości, czy też Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Przeciwne stanowisko umożliwiałoby w sposób oczywisty obchodzenie wymogu zawartego w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym przez zawieranie umów z osobami nieposiadającym tytułu prawnego do nieruchomości, co niweczyłoby cel jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu tej regulacji. Płatności przysługiwały bowiem również posiadaczowi, który użytkował cudzą własność bez wiedzy, lub nawet wbrew wyraźnemu sprzeciwowi osoby legitymującej się tytułem prawnym do gruntów objętych wnioskiem o płatność.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że teren, którego dotyczyła umowa poddzierżawy stanowił teren farmy fotowoltaicznej. Brak jest regulacji prawnych sytuacji prowadzenia działalności rolniczej na gruntach farmy fotowoltaicznej. Produkcja energii z paneli fotowoltaicznych na większą skalę wymaga zajęcia dużej powierzchni gruntu, zaś porównanie wielkości wpływów ze sprzedaży energii elektrycznej z wielkością wpływów z produkcji rolnej wskazuje, że głównym źródłem przychodów z takiej działalności nie będzie już produkcja rolna, ale sprzedaż energii elektrycznej. Podmiot, który podejmie decyzję o zainstalowaniu paneli fotowoltaicznych na gruncie rolnym, czerpie główne dochody z produkcji energii elektrycznej, stanie się przez to przedsiębiorcą energetycznym, zaś produkcja rolna stanie się dla niego tylko działalnością uboczną. Brak jest podstaw, aby tego rodzaju przedsiębiorców zwolnić z obowiązku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, który wiąże się nie tylko z poniesieniem opłat za takie wyłączenie, ale również z koniecznością uiszczania podatku od nieruchomości, zasadniczo wyższego niż podatek rolny.
Zaznaczyć należy, że w przypadku wnioskowanych przez skarżącego płatności przepisy k.p.a. nie mają bezpośredniego zastosowania, co wynika z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z tym przepisem z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy o Planie Strategicznym stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 66 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane przepisy w sposób istotny modyfikują obowiązki organu i pozycję stron postępowania administracyjnego w stosunku do reguł określonych w k.p.a. Ustawodawca ograniczył obowiązek organów jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarżący nie spełnił wynikającego z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których ubiegał się o przyznanie płatności, co było niezbędne do ich otrzymania.
Skarżący podniósł nadto zarzut określenia wysokości kar w oparciu wyłącznie o zasady wynikające z § 45 ust. 1 ust. i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie warunków z pominięciem zasad wynikających z art. 59 ust. 5 (zwłaszcza art. 59 ust. 5 lit. c) rozporządzenia 2021/2116 w zw. z 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o planie strategicznym, w szczególności kwestii takich jak proporcjonalność, waga, skala i charakter niezgodności oraz wina i skala zawinienia.
Zgodnie z art. 51 ustawy o Planie Strategicznym:
1. W przypadku nieprzestrzegania przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, przepisów ustawy oraz przepisów wydanych na podstawie art. 55 ust. 1, art. 70 i art. 71 dotyczących przyznawania pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1-5, na ten podmiot nakłada się kary, w tym kary administracyjne.
2. Wysokość kary:
1) jest uzależniona od kryteriów określonych w art. 59 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 2021/2116, chyba że z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, wynika inaczej;
2) nie może przekraczać 200% wysokości wnioskowanej pomocy;
3) jest określona w przepisach ustawy i w przepisach wydanych na podstawie art. 57a ust. 5, art. 70 i art. 71.
3. Kar nie nakłada się w przypadkach określonych w art. 59 ust. 5 akapit drugi, art. 84 ust. 2 lit. c i art. 88 ust. 2 lit. b rozporządzenia 2021/2116.
4. Karę nakłada się w decyzji w sprawie o przyznanie danej pomocy i z tytułu nałożenia tej kary pomniejsza się wysokość przyznanej pomocy.
5. Jeżeli kara przekracza wysokość danej pomocy, kara podlega potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została nałożona, oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe.
6.Do kar nie stosuje się przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
7. W przypadku gdy nie jest możliwe nałożenie kary w decyzji w sprawie o przyznanie danej pomocy, kwota wypłaconej pomocy w wysokości odpowiadającej wysokości tej kary podlega zwrotowi zgodnie z przepisami art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 oraz z 2025 r. poz. 39 i 321).
Natomiast art. 59 ust. 5 rozporządzenia 2021/2116 stanowi, że państwa członkowskie podejmują stosowne środki ostrożności zapewniające, aby stosowane kary, o których mowa w ust. 1 lit. d), były proporcjonalne, a ich wymiar był uzależniony od wagi, skali i trwałego charakteru lub powtarzalności wykrytej niezgodności. Rozwiązania przyjęte przez państwa członkowskie zapewniają w szczególności, by nie nakładano kar, gdy:
a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności zgodnie z art. 3;
b) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu, w przypadku gdy błąd nie mógł być w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;
c) dana osoba może dowieść w sposób przekonujący właściwy organ, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, lub gdy właściwy organ w inny sposób stwierdzi, że dana osoba nie ponosi winy.
Wskazać należy, że niewątpliwie w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w punkcie a i b powyższej regulacji. W rozpatrywanej sprawie strona nie uprawdopodobniła wystąpienia żadnej okoliczności, którą można uznać za działanie siły wyższej, nadzwyczajnych okoliczności lub błędu organu.
W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie ponosi winy w niewypełnieniu obowiązku posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane jej są zasady ich przyznawania, to należy uznać, że owe zasady były mu znane. Spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jest zasadniczym, podstawowym wymogiem przyznania płatności. Strona zamierzająca korzystać z dopłat winna mieć świadomość konieczności posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, a zawarcie umowy poddzierżawy nieruchomości winno poprzedzać sprawdzenie tytułu prawnego do nieruchomości wydzierżawiającego. Zaniechanie podjęcia działań w tym zakresie świadczy o zawinieniu skarżącego. Producent ubiegający się o pomoc finansową, zobowiązany jest do przedstawienia dowodów uzasadniających jego żądanie, jak również do szczególnej dokładności i staranności w wypełnianiu wymogów przyznania płatności, pod rygorem wywiedzenia dla niego negatywnych skutków. Charakter niezgodności oraz waga naruszenia przemawiają przeciwko miarkowaniu nałożonej kary.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.