III SA/Gd 11/24

III SA/Gd 11/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Maja Pietrasik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1285/24 - Postanowienie NSA z 2024-08-27
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 5a i art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. nr VI/IX/171/19 w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr 1402G Zbychowo-Nowy Dwór Wejherowski kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić każdemu ze skarżących z osobna, to jest D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął podpisany przez D. J., R. S., M. S., J. P. i K. S. "wniosek o unieważnienie uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. nr VI/IX/171/19 o pozbawieniu odcinka drogi nr 1402G Zbychowo-Nowy Dwór Wejherowski kategorii drogi powiatowej na odcinku stanowiących działkę nr [...] obręb Zbychowo z powodu uchwalenia jej niezgodnie obowiązującym prawem".
Wniosek zarejestrowano jako skargę na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. nr VI/IX/171/19 w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr 1402G Zbychowo - Nowy Dwór Wejherowski kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania.
W uzasadnieniu skargi piszący wskazali, że droga ma znaczenie militarne, o czym zaświadcza negatywna opinia Wójta Gminy Wejherowo z dnia 7 czerwca 2019 r. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych takie drogi nie polegają wyłączeniu z użytkowania. Ponadto w skardze wskazano, że wyłącznie tej drogi z użytkowania jest sprzeczne z interesem mieszkańców i wszystkich użytkowników dróg publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ poniósł zarzut braku wykazania przez skarżących interesu prawnego do wniesienia skargi na powyższą uchwałę.
Zaznaczono, że o istnieniu interesu prawnego w sprawie zaskarżenia uchwały o pozbawieniu odcinka drogi kategorii drogi publicznej nie świadczy sam fakt zamieszkiwania lub posiadania nieruchomości w pobliżu takiej drogi. W ocenie organu skarżący nie mają też żadnych podstaw do twierdzenia, że wyłączenie odcinka drogi z użytkowania jest sprzeczne z interesem wszystkich mieszkańców i wszystkich użytkowników dróg publicznych.
Niezależnie od tego organ wskazał, że uchwała nie jest dotknięta wadą prawną. Rada Powiatu podjęła uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi publicznej kategorii drogi powiatowej i wyłączeniu jej z użytkowania na podstawie kompetencji wynikającej z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1693). Uchwała została podjęta po zasięgnięciu wymaganych przepisami uzgodnień i opinii, tj. w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych).
Rada Powiatu jest kompetentna do ustalania sieci dróg powiatowych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przedmiotowy odcinek drogi takiej funkcji nigdy nie pełnił. Był to odcinek drogi, który łączył miejscowość w Gminie Wejherowo z leśniczówką, przebiegał przez las i był wykorzystywany głównie do gospodarki leśnej. Ten odcinek drogi w żaden sposób nie stanowił elementu układu komunikacyjnego dróg powiatowych, a Gmina Wejherowo nie zamierzała tego odcinka włączyć do sieci dróg gminnych.
Organ podkreślił, że wszyscy mieszkańcy (w tym skarżący) mają możliwość dojazdu z i do swojej miejscowości i swoich posesji z miejscowości Nowy Dwór Wejherowski poprzez sieć dróg gminnych, powiatowych i drogi wojewódzkiej, a od niedawna także nowo otwartym odcinkiem drogi krajowej nr 6 (Trasa Kaszubska), czyli mają połączenie komunikacyjne do Wejherowa, Trójmiasta, a co za tym idzie do całej sieci dróg publicznych. Przedmiotowy odcinek drogi był oczywiście wykorzystywany przez mieszkańców jako dogodny skrót do Rumi. Jednak zarządcy dróg nie mają obowiązku utrzymywać odcinków dróg publicznych tylko dlatego, że stanowią one dogodniejsze połączenia dla określonych grup mieszkańców. Nikt nie ma roszczenia o przebieg drogi publicznej w określonym miejscu lub o zaliczenie określonego odcinka drogi do kategorii dróg publicznych. Tak samo jak nikt nie może domagać się zapewnienia dodatkowych dróg dojazdowych na wypadek zdarzeń drogowych lub dużego natężenia ruchu. Utrzymanie drogi publicznej każdej kategorii łączy się z dużymi kosztami, więc sieć tych dróg musi być planowana racjonalnie. Do zarządcy drogi należy decyzja o przebiegu konkretnych odcinków dróg publicznych lub ewentualnie o wyłączeniu określonego odcinka drogi z użytkowania. Dla prawnej oceny uchwały nie mają znaczenia kwestie historyczne. Przebiegi dróg publicznych są korygowane z uwagi na zmiany w zagospodarowaniu terenu, rozbudowy poszczególnych miejscowości, czy choćby ze względów technicznych i ekonomicznych.
Reasumując wskazano, że wszyscy właściciele nieruchomości mają dostęp do sieci dróg publicznych. Przesłanki podjęcia decyzji o wyłączeniu odcinka drogi z użytkowania były wielokrotnie wyjaśniane mieszkańcom w licznej korespondencji z organami Powiatu Wejherowskiego. Odnosząc się do akcentowanego przez skarżących militarnego znaczenie drogi, organ wskazał, że nie wynika ono z opinii Wójta Gminy Wejherowo, lecz jest jedynie przypuszczeniem. Nawet gdyby droga miała znaczenie dla obronności kraju, to nie wpływa to na ważność uchwały. W przypadku znaczenia dla obronności kraju droga będzie używana bez względu na jej status prawny.
Odnosząc się do powyższego D. J. nadesłała do Sądu pismo w którym zarzuciła organowi dokonanie aspołecznej i antypaństwowej interpretacji prawa.
D. J. zaznaczyła, że w tej sprawie bezsporna jest utrata przez całe społeczeństwo możliwości swobodnego korzystania z drogi publicznej, która została następnie zamknięta przez Lasy Państwowe. Kwestionować uchwałę może zaś też grupa osób, którym zabrano uprawnienia.
W piśmie ponownie podkreślono, że skoro Wójt Gminy Wejherowo wydał negatywną opinię co do możliwości wyłączenia drogi z użytkowania, to powinno to być wzięte pod uwagę. Opinia ta nie powinna być zatem potraktowana dowolnie, skoro była obligatoryjna. Zaznaczono, że mieszkańcy od wielu lat naciskali na gminę na budowę pełnowymiarowej drogi stanowiącej połączenie z Redą i Rumią. Około 2014 r. dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych obiecał mieszkańcom "schetynówkę", której projekt kosztował pół miliona zł. W zamian istniejącą drogę gruntową Zbychowo-Reda przez Gniewowo utwardzono płytami typu yomb o szerokości 5 m bez poboczy, z której przymusowo obecnie korzystają mieszkańcy i pozostali użytkownicy.
Zdaniem strony pozbawienie połączenia drogowego na odcinku Zbychowo-Rumia kategorii drogi powiatowej jest niezgodne z ustawą o drogach publicznych. Gmina Wejherowo bezpośrednio graniczy od wschodu z Rumią i od stuleci była to droga publiczna. W ocenie strony nie ma innego połączenia między siedzibą gminy Wejherowo, a miastem Rumia. Leśniczówka leży w pewnej odległości od szlaku i nie jest żadnym argumentem. Jeżeli gmina Wejherowo odmawiała przyjęcia drogi do zasobu dróg gminnych, to jest uzasadnione zarówno prawnie, jak i finansowo.
Zdaniem strony wskazywane przez organ możliwości komunikacji mieszkańców za pośrednictwem innych dróg w okolicy ma tę wadę, że są to objazdy min. 3-4 krotnej długości w mało komfortowych warunkach. Zgodnie z obowiązującymi ograniczeniami śladu węglowego jest to niedopuszczalne. Powoduje to również uszczerbek finansowy dla użytkowników dróg. Niezależnie od tego każda likwidacja drogi publicznej jest nieodpowiedzialna ze strony władz, ponieważ zawsze prowadzi do pogorszenia sytuacji. Dlatego samorządy nie mają uprawnień do likwidacji dróg, a tylko nieczynnych odcinków wskutek przebudowanej drogi. W tej sprawie powinno być uwzględnione, że w okolicy jest największy przyrost roczny mieszkańców i będzie on zapewne się powiększał z uwagi na zaobserwowaną przez piszącą ilość wydzielonych działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży. Dlatego w opinii piszącej niezbędna jest budowa tej drogi, jak tylko warunki finansowe na to pozwolą. D. J. wyraziła też przypuszczenie, że zbieżna z powyższą jest zapewne również opinia gminy. Dlatego nieliczenie się przez starostwo z opinią gminy jest bezprawne. W ocenie piszącej organy powiatu nie liczą się z ludźmi. Tymczasem to urzędy są dla ludzi, a nie odwrotnie. Szlaki komunikacyjne były, są i będą zapewniały lub hamowały rozwój cywilizacyjny w zależności od włożonej w ich utrzymanie troski. Pisząca wskazała, że mieszkańcy nie maja wglądu do dokumentów militarnych, jednakże gmina takie informacje posiada, zatem twierdzenie przeciwne należy udowodnić. Prawo o drogach publicznych jednoznacznie mówi o zakazie wyłączania dróg publicznych ze względów militarnych.
Pisząca wskazała, że występując ze skargą strony wnoszą o przywrócenie stanu prawnego. Zaznaczyła, że niezgoda na działanie władz starostwa jest powszechna. Działania te wyrażają się bowiem w tym, że decyduje garstka osób przeciwko całej społeczności. Mieszkańcy nie godzą się na wskazane im objazdy. Konieczność zabezpieczenia lepszej komunikacji w dobrym stanie wielokrotnie była zgłaszana na zebraniach wiejskich i w petycjach kierowanych do starostwa i gminy.
Strona wskazała, że po wyłączeniu drogi została ona w dalszej kolejności przekazana na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Wskazała na konieczność pozyskania przez Sąd aktu notarialnego w tej sprawie oraz opinii, na których opierała się uchwała o zmianie kategorii drogi i wyłączeniu jej z użytkowania.
W piśmie zaznaczono, że w sprawie zbycia darowizną odcinka drogi publicznej zgłoszono zarzut marnotrawstwa o dużej wartości - około 1,5 mln zł - do prokuratury. Zarząd powiatu jest zobowiązany do zarządu i ochrony mienia ze szczególną starannością. O uzurpowaniu sobie praw do dowolnego decydowania świadczy zaliczenie ulicy P. w W. i ulicy S. w B. jako drogi powiatowej i przebudowa jej na koszt powiatu, chociaż nie spełnia kryterium prawnego do tej kategorii.
Zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2024 r. Sąd wezwał odrębnie każdego ze skarżących, to jest D. J., R. S., M. S., K. S. oraz J. P. do wykazania w terminie 7 dni, że kwestionowany akt prawa miejscowego narusza jego/jej interes prawny, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikają dla skarżącego/skarżącej konkretne prawa podmiotowe i o wskazanie tego przepisu.
W odpowiedzi każdy ze skarżących nadesłał do Sądu odrębne pismo. Treść pism była jednak tożsama. W każdym piśmie wskazano bowiem, że skarga na uchwałę została złożona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, którego treść zacytowano, to jest, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Skarżący wskazali w piśmie, że "Poprzez wyłączenie drogi z użytkowania, a następnie zbycie dla Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] zostaliśmy pozbawieni uprawnienia do przejazdu drogą publiczną na całym odcinku Zbychowo-Rumia, a nie tylko odcinka objętego uchwałą. Podstawa prawna:
1/ ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [....] art. 87
2/ ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych art. 10 p. 3a, art. 19 p. 1
3/ Konstytucja RP art. 16, art. 30, art. 32, art. 63
4/ obowiązujące plany zagospodarowania: Gminy Wejherowo i miasta Rumi
5/ Kodeks Karny art. 231, 286, 296".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.
Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej, Sąd nie bada merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego stowarzyszenia do wniesienia skargi.
Przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, to jest: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w przepisach szczególnych, bowiem przepis w § 2 zawiera odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi.
Do takich ustaw należy zaliczyć również ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.; dalej jako "u.s.p."), która w kwestii legitymacji skargowej w art. 87 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 87 ust. 2a tej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez 5 osób, które nie udzieliły żadnej z pośród nich upoważnienia do reprezentacji grupy mieszkańców. Tym niemniej z treści pism skierowanych do Sądu wynika, że skarżący deklarują, że wyłączenie odcinka drogi z użytkowania poprzez zaskarżoną uchwałę i kolejne czynności podejmowane przez władze Powiatu Wejherowskiego utrudniają im komunikację, to jest, że jako mieszkańcy muszą korzystać z niewygodnych objazdów i nie mogą korzystać nie tylko z wyłączonego w 2019 r. odcinka drogi, ale obecnie z całej drogi - która w ich ocenie powinna być wyremontowana i ułatwić im dojazd do Rumii i Redy.
Sąd przyjął zatem, że skarga została wniesiona przez każdego z mieszkańców z osobna, i w tylko tym kontekście można mówić, że skarga została złożona przez osoby tworzące grupę mieszkańców (w sprawie każda z nich działała osobiście i nie jest reprezentowana przez inne osoby, w tym innych skarżących). Tym niemniej podkreślenia wymaga, że składane do Sądu przez skarżących - jako mieszkańców powiatu – pisma były tożsame w treści, co do uchybień, jakie w ich ocenie dotyczą zaskarżonej uchwały, jak i co do kwestii przepisów prawnych, z których każdy ze skarżących z osobna wywodzi swój interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p.
W świetle przytoczonego wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p. istnieją dwa warunki zaskarżenia uchwały organu powiatu: po pierwsze, przedmiot uchwały (sprawa z zakresu administracji publicznej), po drugie, naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Co do pierwszej kwestii Sąd uznał, że uchwała w sprawie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 dalej jako "u.d.p.") przewiduje możliwość pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii z równoczesnym wyłączeniem jej z użytkowania, co jest jedyną sytuacja, w której pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie wiąże się z zaliczeniem drogi do nowej kategorii. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 1 cyt. ustawy), który dokonuje tego w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 cyt. ustawy). Stosownie do art. 6 a ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy kompetencję do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej i wyłączenia jej z użytkowania posiada rada powiatu, która podejmuje w tym zakresie uchwałę w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.
Stosownie do art. 2a cyt. ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podejmowanie uchwał dotyczących zmian w zakresie kategorii drogi dotyczą zatem gospodarowania mieniem danej gminy, powiatu czy województwa i podlegają kognicji sądu administracyjnego jako podejmowane w zakresie administracji publicznej.
Natomiast nie został spełniony drugi z wymienionych w art. 87 ust. 1 u.s.p. warunków, bowiem żadnemu ze skarżących nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na ww. uchwałę z powodu braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą.
W świetle art. 87 ust. 1 u.s.p., skargę na uchwałę organu powiatu może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z 3 września 2004 r., OSK 476/04; z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15).
Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, który to interes musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny lub uprawnienie to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02).
Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18).
Za wykazanie interesu prawnego nie można zatem uznać wskazania przez każdego ze skarżących, że źródła swojego interesu prawnego upatrują w art. 87 u.s.p. Wskazany przepis, którego treść przedstawiano wyżej ma charakter proceduralny, to jest wskazuje że można zaskarżyć uchwałę pod warunkiem, że narusza ona interes prawny skarżącego. Przyjmując punkt widzenia skarżących samo powołanie się na art. 87 u.s.p. umożliwiałoby kwestionowanie każdej uchwały. Z treści wskazanego przepisu wynika jasno, że nie taki był natomiast zamysł ustawodawcy. Możliwość kwestionowania przepisów obowiązującego prawa miejscowego przez obywateli, w tym mieszkańca danej gminy, czy powiatu ma niewątpliwie charakter ograniczony tylko do sytuacji, gdy strona wykaże konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynikało jej uprawnienie lub interes prawny, który następnie został naruszony przez ustawione przez organy samorządu prawo.
Jak wskazano wyżej naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. należy odróżnić od zarzutów jakie stawia się danej uchwale. W niniejszej sprawie każdy ze skarżących wskazywał, że zaskarżona uchwała narusza, w ich ocenie, przepisy ustawy o drogach publicznych to jest art. 10 ust. 3a cyt. ustawy, zgodnie z którym pozbawienie drogi o znaczeniu obronnym dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w przypadku jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przepis ust. 3 zdanie drugie stosuje się (pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego). Wokół tej kwestii koncentruje się argumentacja wniesionej skargi, gdzie wskazano, że w ocenie skarżących droga ma znaczenie militarne, co opierają na opinii Wójta Gminy Wejherowo z dnia 7 czerwca 2019 r. Ze wskazanego przepisu nie wynikają jednak uprawnienia dla żadnego ze skarżących, którzy nie są jego adresatami. Analogicznie, takie uprawnienia dla żadnego ze skarżących nie wynikają też z powołanego przez nich jako podstawa prawna skargi art. 19 ust. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.
Dostrzec należy, że skarżący wnosząc skargę, powołują się generalnie na pozbawienie ich jako okolicznych mieszkańców uprawnienia do korzystania z drogi. Nie jest to jednak uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa. Korzystanie z drogi w okolicznościach tej sprawy stanowi o interesie faktycznym a nie prawnym. Pozbawienie zatem możliwości korzystania z drogi stanowi o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Nie istnieje bowiem przepis prawny, który dawałby skarżącym, nawet jeśli są mieszkańcami pobliskich miejscowości, uprawnienia do korzystania z działki o nr ew. [...] położonej w obrębie Zbychowo w gminie Wejherowo w celu przechodu lub przejazdu przez nią. Zaskarżona uchwała nie skutkuje zatem pozbawieniem żadnego ze skarżących takiego uprawnienia. Pozbawienie drogi przez Radę Powiatu kategorii drogi powiatowej i wyłączeniu jej z użytkowania, skutkuje tym, że nie będzie ona wykorzystywana dalej jako droga powiatowa. Wiąże się to niewątpliwie z niedogodnościami dla osób, które dotąd z tej drogi korzystały i którą z różnych powodów uważały za najbardziej dogodne połączenie komunikacyjne z sąsiednimi miejscowościami. Niedogodności te jednak mają charakter faktyczny, nie godząc w sferę prawną skarżących poprzez np. zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji ich jednostkowych uprawnień lub interesów prawnych.
Jedynie na marginesie tej sprawy można przy tym wskazać, że załączona do uchwały mapa wskazująca, jaki odcinek drogi został wyłączony z użytkowania, potwierdza, że odcinek ten znajduje się już poza zabudowaniami miejscowości Zbychowo i Nowy Dwór Wejherowski, które nie zostały w żaden sposób odcięte komunikacyjnie. Wyłączony odcinek drogi ma drugi swój koniec w lesie, w tym nie doprowadził do odcięcia komunikacyjnego żadnych zabudowań, które na tym odcinku drogi w ogóle nie występują. Z miejscowości Zbychowo i Nowy Dwór Wejherowski są inne dogi wyjazdowe i dojazdowe. W tym, jak wskazali skarżący, m.in. droga Zbychowo - Reda przez Gniewowo, z której obecnie korzystają mieszkańcy i pozostali użytkownicy dróg. Żaden też ze skarżących nie wskazał, aby całkowicie utracił dostęp z będących jego własnością działki lub działek do drogi publicznej poprzez wyłącznie z użytkowania ww. odcinka drogi leśnej. Przeciwnie wskazują oni, że są zmuszeni korzystać z innych dróg, które są w ich ocenie niedogodne, to jest zbyt długie, uciążliwe, wiążą się dla nich ze stratami finansowymi, są bardziej niekorzystne dla środowiska naturalnego. W ocenie skarżących te niedogodności nie miały by zaś miejsca gdyby mogli korzystać jak wcześniej z drogi przez las, przy czym oczekują że droga ta powinna być wyremontowana.
Wskazane okoliczności nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Sąd uznał, że nie sposób się dopatrzeć, aby źródłem uprawnień skarżących były w tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o drogach publicznych, plany zagospodarowania przestrzennego, przepisy Konstytucji RP czy kodeksu karnego, na które skarżący powołują się z ostatnich złożonych w sprawie pismach. Sąd przyjął, że poprzez wskazane przepisy skarżący w istocie wskazują, z jakich względów podjęta uchwała narusza przepisy prawa i stanowi w ich ocenie działanie władz powiatu, za które władze te powinny zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej.
Kwestie zgodności uchwały z prawem nie podlegają jednak badaniu przez sąd administracyjny w sytuacji niewykazania przez skarżącego, że jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez uchwałę, którą objął skargą. W przedmiotowej sprawie żaden ze skarżących, w ocenie Sądu, powyższego nie wykazał, koncentrując się na zarzutach stawionych uchwale i argumentom dla których skarżący uważają, że możliwość przywrócenia możliwości korzystania z drogi byłaby istotnym udogodnieniem dla nich jako mieszkańców, w szczególności gdyby znalazły się w przyszłości odpowiednie środki finansowe i zbudowano na działce porządną drogę.
Podsumowując, pomimo stosowanego wezwania żaden ze skarżących nie wykazał aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało przysługujące stronie skarżącej z mocy przepisów materialnych prawo. Takiego prawa skarżący nie wykazali ani indywidualnie, ani jako pięcioosobowa grupa mieszkańców.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych ani uprawnień żadnego ze skarżących, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia.
W przedmiotowej sprawie każdy ze skarżących odrębnie uiścił wpis od skargi w wysokości po 300 zł. W konsekwencji Sąd orzekł o zwrocie każdemu ze skarżących kwoty 300 zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia). W świetle powołanego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.