III SA/Gd 1043/20

III SA/Gd 1043/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Paweł Mierzejewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 1382/21 - Wyrok NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 145 § 3, art. 133 § 1 zdanie drugie
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej ustanowionego w stanie epidemii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
P. P. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 lipca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej ustanowionego w stanie epidemii.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Na skutek interwencji S. B. (odnotowanej w formie protokołu
z ustnego przyjęcia interwencji telefonicznej - k. 1 akt administracyjnych), której przedmiotem było wskazanie wykonywania zabiegów makijażu permanentnego pomimo obowiązujących ograniczeń w związku z wprowadzonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 20 marca 2020 r. stanem epidemii, upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili w dniu 29 kwietnia 2020 r. kontrolę sanitarną w "A" w [...].
Podczas kontroli ustalono, że w zakładzie funkcjonuje jeden gabinet do wykonywania makijażu permanentnego oraz drugi gabinet, w którym usuwane są makijaż permanentny i tatuaże, co stanowi naruszenie obowiązku czasowego ograniczenia działalności związanej z działalnością salonów tatuażu i piercingu. Podczas kontroli P. P. oświadczył, że w zakładzie zatrudniony jest lekarz medycyny estetycznej wykonujący znieczulenie przed zabiegami, a wykonywane zabiegi polegają na laserowym usuwaniu tatuażu i pigmentacji medycznej - rekonstrukcja brwi, pozostałe zaś zabiegi są kontynuacją usług makijażu permanentnego wykonywanych przed ograniczeniem działalności, co jest konieczne w celu zapewnienia właściwego efektu, za co klient uiścił opłatę podczas pierwszej wizyty. W zakładzie, według oświadczenia właściciela, wzmożono reżim sanitarny i zmniejszono liczbę przyjmowanych klientów, aby zminimalizować ryzyko zakażenia. Ponadto każda klientka podpisuje oświadczenie, że "nie stanowi zagrożenia epidemiologicznego i zdrowotnego dla pracowników "A" oraz że w ostatnich 14 dniach nie przebywała poza granicami kraju, nie stwierdzono u niej zarażenia koronawirusem, nie miała bliskiego kontaktu z osobą zakażoną, nie przebywała w jednostce opieki zdrowotnej, w której leczono pacjentów zakażonych koronawirusem, obecnie nie ma też objawów wskazujących na zakażenie koronawirusem, tj. wysokiej temperatury powyżej 38 stopni C, duszności i bóli mięśniowych".
Podczas kontroli ustalono ponadto, że faktyczny zakres świadczonych usług nie uległ zmianie w porównaniu z poprzednią kontrolą przeprowadzoną w dniu 4 września 2019 r. Wówczas działalność prowadzona przez P. P.zarejestrowana była w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z kodem 96.02.Z - Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne. W dniu 1 stycznia 2020 r. dokonano zmiany we wpisie poprzez dodanie kodu 96.09.Z - Pozostała działalność usługowa, gdzie indziej niesklasyfikowana, która obejmuje m.in. działalność salonów tatuażu i piercingu. Po wprowadzeniu z dniem 10 kwietnia 2020 r. całkowitego zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.02.Z) oraz związanej z działalnością salonów tatuażu i piercingu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.09.Z), strona w dniu 17 kwietnia 2020 r. dokonała zmian we wpisie CEIDG, dodając działalność w podklasie 86.21.Z - Praktyka lekarska ogólna. Następnie, w dniu 20 kwietnia 2020 r. usunięto działalność w podklasie 96.02.Z - Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne, i dodano działalność w podklasie 86.90.D - Działalność paramedyczna.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
W dniu 8 maja 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym podważona została zasadność zakwalifikowania makijażu permanentnego jako tatuażu z uwagi na to, że zabieg wykonywany w zakładzie jest zabiegiem paramedycznym zbliżonym np. do akupunktury.
W dniu 25 maja 2020 r. do prowadzącego postepowanie organu wpłynęła notatka urzędowa z Komendy Powiatowej Policji w [...] wskazująca na dalsze funkcjonowanie zakładu.
Decyzją z dnia 28 czerwca 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na P. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A" administracyjną karę pieniężną w kwocie 12.000 zł.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. h) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697), § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 878) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił treść obowiązujących i zastosowanych w sprawie regulacji prawnych. Organ wyjaśnił, że w dniach 29 kwietnia i 22 maja 2020 r. P. P. nie zastosował się do obowiązków wynikających z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. h) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, dotyczących czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej związanej ze świadczeniem usług tatuażu i piercingu poprzez świadczenie usług makijażu permanentnego.
Organ nie podzielił tym samym stanowiska strony, zgodnie z którym makijaż permanentny nie jest tatuażem lecz zabiegiem paramedycznym zbliżonym np. do akupunktury. Organ wskazał, że makijaż permanentny to makijaż stały, polegający na wprowadzeniu pod skórę odpowiednich pigmentów, stosowany głównie w okolicach ust, brwi i oczu. Sposób nakładania podobny jest nieco do tatuowania, polega na wprowadzeniu metabolicznie obojętnych granulek pigmentu pod skórę, a efekt utrzymuje się 2 do 5 lat.
Organ zauważył też, że przed wejściem w życie przepisów ograniczających prowadzenie działalności zakładów fryzjerskich, kosmetycznych oraz salonów tatuażu i piercingu strona nie miała żadnych wątpliwości co do zgłoszenia i zakwalifikowania prowadzonej przez siebie działalności jako - kodów PKD 96.02.Z – Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne oraz 96.09.Z - Pozostała działalność usługowa, gdzie indziej niesklasyfikowana, która obejmuje m.in. działalność salonów tatuażu i piercingu. Złożone w związku z tą zmianą wyjaśnienia strony uznane zostały za błędne, ponieważ wykorzystywanie sprzętu do akupunktury nie oznacza, że w zakładzie wykonywane są takie zabiegi. Działania strony polegające na zmianie klasyfikacji działalności PKD mają w ocenie organu znamiona działań celowych i wskazują na próbę obejścia powszechnie obowiązujących przepisów prawa w celu dalszego wykonywania działalności gospodarczej pomimo ustanowionych zakazów. W reasumpcji organ uznał, że strona prowadząc działalność gospodarczą pomimo zakazu swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko narażenia na zachorowanie innych ludzi. Co istotne, P. P. nie podjął dobrowolnie działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.
Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy dokonał analizy pojęć "makijaż permanentny" i "akupunktura", po czym wskazał, że jedyne między nimi podobieństwo ogranicza się do nakłuwania igłą. Znacznie więcej podobieństw jest między makijażem permanentnym a tatuażem, to jest: nakłuwanie igłą, wprowadzanie barwnika pod skórę oraz wykonywanie usługi w celach ozdobnych. Makijaż permanentny jest zatem znacznie bardziej zbliżony do usług tatuażu niż akupunktury. Stosując "zasadę tożsamości" przytoczoną przez stronę makijaż permanentny jest działalnością zbliżoną do tatuażu.
Z kolei zmiana numeru PKD dokonana jedynie ze względu na zmianę sprzętu wykonywania zabiegu, bez zmiany charakteru świadczenia usług, uznana została za bezpodstawną. Bez względu bowiem na jej motywy i numer PKD, jaki strona przypisała swoim usługom w zakładzie P. P. nadal wykonywano makijaż permanentny.
Z opisanych względów nałożona kara uznana została za adekwatną do popełnionego naruszenia. Ze względu na nadrzędny cel, jakim jest ograniczenie transmisji wirusa wśród społeczeństwa, waga naruszenia prawa nie mogła zostać zakwalifikowana jako znikoma, wobec czego organ nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentowany przez pełnomocnika P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
1) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.),
w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.
o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (zwanej dalej "ustawą o COVID"), w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. h) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez uznanie zasadności wydania decyzji nakładającej karę administracyjną w sytuacji braku prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie tatuażu i piercingu;
2) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 46b ustawy o COVID w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. h) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez uznanie zasadności decyzji nakładającej karę administracyjną w sytuacji występowania istotnych wątpliwości związanych z treścią normy prawnej związanej z prowadzeniem działalności skarżącego i ich rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego;
3) art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za zasadnej decyzji nakładającej karę administracyjną w sytuacji braku wyjaśnienia sposobu i zasad wykorzystywania przez skarżącego urządzeń akupunktury do przeprowadzenia makijażu permanentnego;
4) art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne wydania decyzji nakładającej karę administracyjną w sytuacji tożsamości czynności podejmowanych w ramach akupunktury i makijażu permanentnego;
5) art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne wydanie decyzji nakładającej karę administracyjną w sytuacji odmowy uznania zakwalifikowania przez skarżącego wykonywania makijażu permanentnego jako zabiegu akupunktury, podczas gdy skarżący zakwalifikował makijaż permanentny jako działalność paramedyczną zbliżoną do akupunktury, zgodną z kodem klasyfikacji PKD 86.90.D;
6) art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne wydanie decyzji nakładającej karę administracyjną przy braku ustalenia przyczyny zmiany kodu klasyfikacji PKD, która wiązała się ze zmianą stosowanych urządzeń;
7) art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za zasadne wydanie decyzji nakładającej karę administracyjną w sytuacji braku wejścia osób kontrolujących do miejsca wykonywania makijażu permanentnego i sprawdzenia zasad i urządzeń służących do niniejszego zabiegu.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).
W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:
1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,
uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., które w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustanowiło czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej z działalnością salonów tatuażu i piercingu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.09.Z). Analogiczna regulacja została następnie zawarta w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 878). Zdaniem organów orzekających zakazy ustanowione w powyższych rozporządzeniach zostały przez skarżącego naruszone, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.
Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., jak i z dnia 16 maja 2020 r. nie spełniają konstytucyjnego warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.
Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadza się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawiera rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r., jak i następne rozporządzenia Rady Ministrów (w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którymi wprowadzano tożsame "ograniczenia".
W kontekście tych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).
Treść omawianych rozporządzeń zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.
O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. oraz w rozporządzeniu z dnia 16 maja 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty skarżącego podniesione w skardze a koncentrujące się wokół możliwości korelacji działalności skarżącego i swoistych cech tej działalności z treścią wprowadzonych zakazów.
W tej materii Sąd podziela w pełni stanowisko organów orzekających podkreślających obiektywne zróżnicowanie czynności podejmowanych w ramach akupunktury i makijażu permanentnego. Sposób przeprowadzania akupunktury i makijażu permanentnego, czy wykorzystywane w tym celu igły nie zmieniają tego, że akupunktura stanowi rodzaj zabiegu medycznego ukierunkowanego na poprawę stanu zdrowia organizmu ludzkiego, podczas gdy zabieg makijażu permanentnego ma charakter typowo kosmetyczny. W konsekwencji działalność skarżącego nie mogła w żaden sposób zostać zaklasyfikowana jako działalność paramedyczna (PKD 86.90.D). Zbędne było zatem prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego celem ustalenia okoliczności opisanych w petitum wniesionej skargi.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku).
Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie zawarł w wyroku orzeczenia o zasądzeniu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego z uwagi na brak wniosku o zwrot kosztów postępowania złożonego przez stronę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało,
że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.