III SA/Gd 101/23

III SA/Gd 101/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 18 ust. 2, art. 82, art. 169
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 20 grudnia 2022 r., nr 203/2022 w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. (nr 203/2022) Pomorski Kurator Oświaty – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a/ oraz art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm. - dalej w skrócie jako "u.p.o.") oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2245 – dalej zwanej "ustawą zmieniającą") - uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 sierpnia 2022 r. (nr 1/SZ/2022/OE) w przedmiocie wykreślenia z dniem 16 sierpnia 2022 r. z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Miasta niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych o nazwie: G., prowadzonej przez S. w G. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (zwaną dalej także "stroną", "skarżącą"), w części obejmującej zawarte w jej sentencji wyrażenie: "wykreśla z dniem 16 sierpnia 2022 r.", i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy w ten sposób, że uchylone wyrażenie zastąpił wyrażeniem: "wykreśla z dniem 31 sierpnia 2021 r.", zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Pomorski Kurator Oświaty w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując w tym zakresie, że G. została wpisana do ewidencji szkół niepublicznych Miasta w dniu 7 czerwca 2000 r. pod nr [...], pierwotnie pod nazwą "S.", natomiast na moment wydania pierwszoinstancyjnej decyzji, tj. na dzień 16 sierpnia 2022 r., przedmiotowa szkoła widniała w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych (zwanym dalej w skrócie: "RSPO") jako "G." pod numerem rejestrowym (nr [...]) [...]. Szkoła prowadziła kształcenia zawodowe w zawodach: technik nawigator morski; technik mechanik okrętowy. Ujawniony w ww. rejestrze status publiczno-prawny szkoły określono jako: "niepubliczna bez uprawnień szkoły publicznej".
Z przekazanych akt sprawy wynika, że w wiadomości e-mail z dnia 16 marca 2021 r. pracownik Urzędu Miasta skierował do władz G. zapytanie o informację, jaka jest obecna sytuacja w szkole w związku z wynikającymi z art. 104 ustawy zmieniającej terminami prowadzenia działalności przez szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej. W odpowiedzi na powyższe, w korespondencji e-mail z dnia 17 marca 2021 r., Dyrektor G. – P. K. poinformował m.in., że G. jako niepubliczna szkoła przysposabiająca do pracy w zawodach mechanik okrętowy i nawigator morski na poziomie operacyjnym, zakończyła działalność dydaktyczną (zajęcia wykładowe, ćwiczenia, laboratoria) w czerwcu 2020 r. Uczniowie realizują morskie praktyki eksploatacyjne w wymiarze 12 miesięcy, zaś szkoła informuje słuchaczy, że G. jako szkoła niepubliczna kończy swoją działalność z dniem 31 sierpnia 2022 r. Ponadto Dyrektor przedmiotowej szkoły oświadczył, iż słuchacze G. mają zakończone szkolenie teoretyczne, natomiast szkolenie praktyczne realizowane podczas praktyk morskich uległo opóźnieniu ze względu na perturbacje na światowym rynku żeglugowym związane m.in. z sytuacją epidemiczną.
W dniu 8 sierpnia 2022 r. Minister Edukacji i Nauki zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni z informacją, iż od roku szkolnego 2022/2023 w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych (RSPO) nie będzie funkcjonować status publiczno-prawny szkoły: "niepubliczna bez uprawnień szkoły publicznej", wskazując że w RSPO pod numerem [...] nadal funkcjonuje G. jako szkoła "niepubliczna bez uprawnień szkoły publicznej". W związku z powyższym Minister zwrócił się z prośbą do Prezydenta Miasta Gdyni o dokonanie stosownych zmian w RSPO poprzez zlikwidowanie szkoły lub zmianę jej danych w zakresie posiadanego przez tę jednostkę przymiotu szkoły niepublicznej, nie później niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.
W konsekwencji Prezydent Miasta Gdyni w dniu 16 sierpnia 2022 r. wydał decyzję (nr 1/SZ/2022/OE), którą orzekł o wykreśleniu z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Miasta G., prowadzonej przez [...] przy ul. [...]; wpisanej do ewidencji w dniu 7 czerwca 2000 r. pod numerem [...]; typ szkoły: niepubliczna, policealna dla dorosłych. Jako datę wykreślenia przedmiotowej szkoły z ewidencji, w sentencji omawianej decyzji wskazano dzień: 16 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni oparł swoją decyzję na art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazując, że w myśl przywołanego przepisu szkoła niepubliczna, nieposiadająca uprawnień szkoły publicznej działająca przed dniem 1 września 2019 r. może prowadzić swoją działalność na podstawie dotychczasowych przepisów do czasu zakończenia kształcenia w tej szkole, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2021 r., a w przypadku niepublicznej szkoły przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej, nie dłużej niż do 31 sierpnia 2022 r.
Od tej decyzji strona – S. wniosła do Pomorskiego Kuratora Oświaty odwołanie, zaskarżając ją w całości i podnosząc, że decyzja jest niezgodna z prawem i narusza interes strony, jednocześnie wnioskując o przesłuchanie P. K., tj. Dyrektora G. w tej sprawie.
Pomorski Kurator Oświaty – w trybie art. 136 k.p.a. - zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. K. (Dyrektora G.), na okoliczność: 1/ w jakim okresie G. prowadziła swoją działalność, w szczególności, czy działalność G. obejmowała okres pomiędzy dniem 16 sierpnia 2022 r. a 31 sierpnia 2022 r.? 2/ co wchodziło w zakres działalności G. w roku 2022, w szczególności czy obejmowała ona prowadzenie zajęć dydaktycznych lub praktyk zawodowych?
Pismo i protokół z przeprowadzonego w dniu 24 listopada 2022 r. dowodu z przesłuchania P. K. zostało przesłane Pomorskiemu Kuratorowi Oświaty w dniu 1 grudnia 2022 r. (data wpływu 7 grudnia 2022 r.) i wynikało z niego, iż świadek zeznał, że: "G. w ww. okresie nie prowadziła już zajęć dydaktycznych, gdyż od dwóch lat nie był dokonywany nabór nowych słuchaczy. Wynikało to ze zmian w przepisach oświatowych dla szkół policealnych bez uprawnień szkól publicznych. Zgodnie ze Statutem G. programy nauczania w specjalnościach morskich uwzględniały wymagania wynikające z konwencji międzynarodowych oraz przepisów administracji morskiej, na podstawie których całkowity cykl kształcenia wynosił 2,5 roku. Zajęcia dydaktyczne prowadzone były przez dwa semestry, po których następowały zajęcia praktyczne, realizowane na statkach żeglugi morskiej. Słuchacze szkoły podczas praktyk na statkach zobowiązani są do wypełniania Książek Praktyk i uzyskania potwierdzenia u władz statku zgodnie z zapisami w Książce Praktyk. Taki dokument podlega zaliczeniu przez Dyrektora szkoły. Warunkiem uzyskania świadectwa ukończenia G. jest konieczność zaliczenia zajęć dydaktycznych oraz zajęć praktycznych. Od 2021 r. uczestnicy G. realizują jedynie zajęcia praktyczne na morzu, które z uwagi na pandemię oraz problemy z armatorami nie zostały ukończone przed dniem 31 sierpnia 2022 r., czyli przed okresem wymaganym przez ustawodawcę do wykreślenia placówki z ewidencji placówek niepublicznych. W związku z powyższym G., która została zamknięta na podstawie art.104 ust. 1 ustawy z dnia 22.11.2018 r o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2245) nie ma możliwości wydawania świadectw jej ukończenia, co rodzi kolejny problem w postaci niemożliwości przystąpienia do egzaminów przed Państwową Komisją Egzaminacyjną".
Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy oraz biorąc pod uwagę treść art. 104 ustawy zmieniającej, Pomorski Kurator Oświaty uznał, że wniesione przez stronę w sprawie odwołanie jest niezasadne. Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł w zaskarżonej decyzji uchybienie świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji, pociągające za sobą konieczność zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w oparciu o art. 139 k.p.a.
Kurator wskazał bowiem, że z art. 104 ust. 1-3 ustawy zmieniającej wynika, iż poczynając od roku szkolnego 2019/2020 ustawodawca zakazał rekrutacji do klasy I lub na semestr I szkół niepublicznych nieposiadających uprawnień szkoły publicznej, gwarantując jednocześnie możliwość dokończenia wcześniej rozpoczętego kształcenia. Szkołom tym pozostawiono możliwość prowadzenia działalności na podstawie dotychczasowych przepisów do czasu zakończenia kształcenia w tej szkole, nie dłużej jednak niż do 31 sierpnia 2021 r., a w przypadku niepublicznej szkoły przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Organ zaznaczył, że ustawodawca ustalił dwa różne terminy końcowe prowadzenia istniejącej szkoły niepublicznej nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej: a/ dla szkół przysposabiających do pracy – 31 sierpnia 2022 r., b/ dla wszystkich pozostałych szkół – 31 sierpnia 2021 r.
W art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. (w niezmienionym brzmieniu od daty ogłoszenia) wskazano, że szkoła przysposabiająca do pracy to szkoła specjalna przeznaczona wyłącznie dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi. W żadnym innymi przepisie – zarówno rangi ustawowej, jak i rangi wykonawczej – ustawodawca nie posługuje się pojęciem szkoły przysposabiającej do pracy w innym znaczeniu niż przytoczone.
Z informacji ujawnionych w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych oraz z zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta Gdyni nr [...] wynika, że G. jest szkołą policealną prowadzącą kształcenie w zawodach: technik nawigator morski oraz technik mechanik okrętowy. Żadna z informacji dotyczących przedmiotowej szkoły nie wskazuje, by była ona szkołą specjalną przeznaczoną wyłącznie dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Zatem prowadzona przez stronę G. nie może zostać uznana za szkołę przysposabiającą do pracy.
W tej sytuacji, w związku ze wskazanym przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej ostatecznym terminem na zakończenie prowadzenia działalności przez G. (jako szkoły niebędącej szkołą przysposabiającą do pracy), przyjąć należało, że jest to dzień 31 sierpnia 2021 r., nie zaś – jak błędnie przyjął organ I instancji – dzień 16 sierpnia 2022 r. Przywołany przepis, zdaniem organu odwoławczego, ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, wyznaczającego termin prawa materialnego, nie pozostawiając przy tym organowi ewidencyjnemu możliwości jego przedłużenia. Okoliczność, że od 2021 r. słuchacze G. realizują zajęcia praktyczne na morzu, które z uwagi na pandemię oraz problemy z armatorami nie zostały ukończone przed dniem 31 sierpnia 2022 r., nie ma przy tym znaczenia prawnego i nie może uzasadniać wykreślenia szkoły z ewidencji z datą późniejszą niż 31 sierpnia 2021 r.
Decyzja organu ewidencyjnego ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej jedynie skutek prawny spowodowany przez ustawodawcę.
W związku z powyższym – jak podkreślił Kurator - w zakresie wskazania terminu ustalenia daty końcowej funkcjonowania prowadzonej przez stronę szkoły policealnej o nazwie G., w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa przez organ I instancji polegające na sprzecznym z dyspozycją art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej ustaleniu tejże daty oraz polegające na sprzecznym z treścią art. 18 ust. 2 u.p.o. zakwalifikowaniu przedmiotowej szkoły przez organ I instancji jako szkoły przysposabiającej do pracy. Konsekwencją wskazanego naruszenia prawa byłaby bowiem możliwość wydawania przez przedmiotową szkołę, jako szkołę nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej, świadectw lub zaświadczeń w okresie, w którym ustawodawca nie dopuszcza, aby tego rodzaju dokumenty wchodziły do obrotu prawnego. Wskazane zatem uchybienie uzasadniało – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 k.p.a. - częściowe uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji i jej zmianę przez organ II instancji, poprzez zmianę daty wykreślenia przedmiotowej szkoły z daty 16 sierpnia 2022 r. na datę 31 sierpnia 2021 r.
W pozostałym zakresie Pomorski Kurator Oświaty stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a co za tym idzie nie znalazł podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
Końcowo wskazano, że zgodnie z art. 169 ust. 2 u.p.o. wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.p.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek.
S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Pomorskiego Kuratora Oświaty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1/ art. 169 ust. 2 u.p.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wykreślenie z ewidencji szkół i placówek oświatowych może nastąpić z datą wsteczną, tj. z datą poprzedzającą wydanie decyzji w przedmiocie wykreślania, wskutek czego w zaskarżonej decyzji Pomorski Kurator Oświaty przyjął, że skutek w postaci wykreślenia G. nastąpił z dniem 31 sierpnia 2021 r.;
2/ art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że byt prawny szkół niepublicznych nieposiadających uprawnień szkoły publicznej ustawał z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2021 r., wskutek czego Pomorski Kurator Oświaty przyjął, że zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza ustanie bytu prawnego G. z dniem 31 sierpnia 2021 r.;
3/ art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w ww. przepisach mowa jest o niepublicznej szkole przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej, podczas gdy jest tam mowa o szkole specjalnej przysposabiającej do pracy, co również skutkowało błędną wykładnią art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, polegającą na przyjęciu, że zawarty tam termin 31 sierpnia 2022 r. odnosi do szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy, wskutek czego Pomorski Kurator Oświaty przyjął w zaskarżonej decyzji, że G. nie jest szkołą niepubliczną przysposabiającą do pracy nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej (z uwagi na brak przymiotu szkoły specjalnej), a tym samym nie ma do niej zastosowania dłuższy termin możliwego funkcjonowania na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. do 31 sierpnia 2022 r.;
4/ art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, podczas gdy nie wystąpiły przewidziane w nim przesłanki (błąd subsumpcji), wskutek czego Pomorski Kurator Oświaty zaskarżoną decyzją zmienił decyzję organu I instancji na niekorzyść skarżącej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 169 ust. 2 u.p.o. wykreślenie z ewidencji szkół i placówek oświatowych, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje w drodze decyzji i w terminie określonym w decyzji. Co za tym idzie, ustawodawca przyznaje organowi reprezentującemu jednostkę samorządu terytorialnego, pełniącemu funkcje rejestrowe, władztwo administracyjne w zakresie ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu wpisanego do ewidencji, a tym samym skutek w postaci wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji może nastąpić najwcześniej po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji administracyjnej. Decyzja w tym zakresie jest przejawem władztwa administracyjnego organu rejestrowego i jako taka ma charakter konstytutywny, wywierający skutki jedynie na przyszłość. Nie może on zatem poprzedzać terminu wydania i doręczenia decyzji, jak stało się to w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy powinien ustalić realny termin likwidacji, adekwatny do okoliczności sprawy, tj. faktu, że szkoła od lipca 2020 r. nie prowadzi zajęć dydaktycznych, uczniowie szkoły z uwagi na pandemię koronawirusa nie mieli możliwości zakończenia praktyk w terminie pierwotnie wyznaczonym, a szkoła pozostawała w oczekiwaniu na przedłożenie przez uczniów książek praktyk morskich celem ostatecznego zamknięcia spraw związanych z zaprzestaną działalnością dydaktyczną. Tak się jednak nie stało, a Pomorski Kurator Oświaty nie tylko nie naprawił błędu organu rejestrowego w tym zakresie, ale sam dopuścił się znacznie bardziej doniosłego naruszenia, określając skutek w postaci wykreślenia wpisu do ewidencji z datą wsteczną, poprzedzającą wydanie obu decyzji w sprawie.
W ocenie skarżącej uzasadnieniem dla ustalenia daty wstecznej likwidacji G. nie może być art. 104 ustawy zmieniającej. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że nie przewiduje on skutku w postaci ustania bytu prawnego szkoły niepublicznej nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej z dniem 31 sierpnia 2021 r. albo szkoły niepublicznej nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej przysposabiającej do pracy z dniem 31 sierpnia 2022 r., a jednie określa, że po upływie wskazanych w nim terminów szkoły te nie mogą prowadzić swojej działalności na podstawie dotychczasowych przepisów. W żadnej mierze nie odnosi się on zatem do kwestii ustania bytu prawego wymienionych w nim podmiotów. Istotą regulacji zawartych w art. 104 ust. 1 ustawy nowelizującej jest wprowadzenie zakazu prowadzenia przez objęte nim szkoły działalności dydaktycznej na podstawie dotychczasowych przepisów, w szczególności Prawa oświatowego i aktów wykonawczych do tej ustawy, a nie działalności co do zasady. Wyraźnie na to wskazuje zawarte w tym przepisie określenie "nie mogą prowadzić swojej działalności na podstawie dotychczasowych przepisów". Wydaje się, że podobnie jak skarżąca odczytywał znaczenie art. 104 ustawy zmieniającej Minister Edukacji i Nauki, który pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni o dokonanie stosownych zmian w rejestrze poprzez "zlikwidowanie szkoły lub zmianę jej danych w zakresie posiadanego przez tę jednostkę przymiotu szkoły niepublicznej, nie później niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.". Z treści tego pisma wynika, że czynnością, na którą minister wskazywał było zlikwidowanie szkoły, co może przecież nastąpić jedynie w oparciu o art. 169 u.p.o. Ponadto kierując swoje pismo w dacie 8 sierpnia 2022 r. minister nie uznawał, że byt prawny szkoły ustał 31 sierpnia 2021 r., w przeciwnym razie nie zwracałby się o zlikwidowanie szkoły do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Kolejnym istotnym naruszeniem, którego dopuścił się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest błędne powołanie się na art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o., jako na przepisy ustalające znaczenie definicji szkoły przysposabiającej do pracy. W tych przepisach jest bowiem mowa o "szkole specjalnej przysposabiającej do pracy" a nie o "szkole przysposabiającej do pracy". Powyższy błąd pociąga za sobą kolejny błąd po stronie organu, tj. nieprawidłową wykładnię art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, polegającą na przyjęciu, że możliwość funkcjonowania w oparciu o dotychczasowe przepisy w terminie do 31 sierpnia 2022 r. dotyczy wyłącznie szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy, o której mowa w art. 18 ust. 2 u.p.o. Tymczasem ww. przepis nie odnosi się do szkoły o przymiocie szkoły specjalnej, a do niepublicznej szkoły przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej (szkoła niepubliczna nieposiadająca uprawnień szkoły publicznej działająca przed dniem 1 września 2019 r., może prowadzić swoją działalność na podstawie dotychczasowych przepisów, do czasu zakończenia kształcenia w tej szkole, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2021 r., a w przypadku niepublicznej szkoły przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.). Nie jest zatem uprawnione przyjęcie – wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu – że chodzi w nim o szkołę przysposabiającą do pracy o przymiocie szkoły specjalnej. W ocenie skarżącej uzasadnione jest uznanie G. za szkołę przysposabiającą do pracy w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, skoro szkoła ta zajmowała się kształceniem osób dorosłych w konkretnych zawodach, tj. oficer pokładowy, oficer mechanik statku morskiego, oficer elektroautomatyk okrętowy. Brak jest bowiem definicji legalnej szkoły niepublicznej przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej, co z kolei pozwala przyjąć domniemanie o potocznym rozumieniu tego pojęcia. Bez wątpienia szkoła kształcąca w konkretnych zawodach jest powszechnie uznawana za szkołę przysposabiającą do pracy.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów organ odwoławczy wskazał, że skarżąca błędnie przypisuje wykreśleniu niepublicznej szkoły z ewidencji będącemu skutkiem obowiązywania art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej ten sam charakter, co wykreśleniu następującemu z przyczyn określonych w art. 169 ust. 1 u.p.o. Przypadek określony w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter ekstraordynaryjny i dotyczy sytuacji przejściowej, tj. funkcjonowania szkoły niepublicznej nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej w okresie, w którym ustawodawca wyłączył już możliwość tworzenia tego rodzaju jednostek systemu oświaty. Natomiast w art. 169 ust. 1 u.p.o. stworzono zamknięty katalog "zwyczajnych przyczyn" wykreślenia wpisu, które mogą zaistnieć (względnie ujawnić się) w toku funkcjonowania szkoły. Jak wynika z treści art. 169 ust. 1 u.p.o. do przyczyn takich zalicza się: niepodjęcie działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zgłoszeniu; wydanie prawomocnego orzeczenia sądu zakazującego prowadzenia działalności oświatowej; stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego określnego rodzaju nieprawidłowości, które nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie; dokonanie wpisu szkoły z naruszeniem prawa; zaprzestanie działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Artykuł 104 ust. 1 ustawy zmieniającej określa natomiast szczególne zdarzenia stanowiące podstawę do wykreślenia niepublicznej szkoły nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej z ewidencji, do których należy zaliczyć: 1/ zakończenie kształcenia w danej szkole, albo 2/ nastąpienie określonej przez ustawodawcę daty końcowej prowadzenia działalności przez szkołę (gdy szkoła nie zakończyła kształcenia do tej daty).
W niniejszej sprawie konieczność wykreślenia przedmiotowej szkoły z datą wsteczną wynika z ustalonych przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej ram czasowych funkcjonowania niepublicznych szkół nieposiadających uprawnień szkoły publicznej. Skoro ustawodawca określił ostateczną datę funkcjonowania tych szkół odpowiednio na dzień 31 sierpnia 2021 r. lub 31 sierpnia 2022 r., to wykreślenie danej szkoły z datą późniejszą stanowiłoby działanie contra legem. Ustalając powyższe daty, ustawodawca miał na celu ograniczenie funkcjonowania szkół niespełniających określonych standardów nauczania (tj. szkół niespełniających wymogów określonych dla szkół publicznych, wymienionych obecnie w art. 14 ust. 3 u.p.o.). Przyjęcie, że wyżej wymienione szkoły mogłyby prowadzić działalność po dacie (datach) określonej w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej prowadziłoby do sytuacji, w której do obrotu prawnego mogłyby wchodzić świadectwa lub zaświadczenia wystawione przez jednostkę organizacyjną nieuprawnioną do nauczania.
W konsekwencji prezentowana przez skarżącą wykładnia przepisu art. 169 ust. 1 u.p.o. oraz art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, nakazująca ustalić termin wykreślenia przedmiotowej szkoły na przyszłość (tj. już po dacie wydania decyzji wykreślającej), jest błędna, bowiem taka wykładnia nadawałaby terminom określonym w przepisie art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej charakter terminów instrukcyjnych (w przypadku zatem opieszałości organów ewidencyjnych w wydaniu decyzji wykreślającej w obrocie prawnym mogłyby funkcjonować dowolnie długo - oczywiście z uwzględnieniem braku możliwości organizowania nowych rekrutacji - jednostki systemu oświaty, których funkcjonowanie zostało wyłączone przez ustawodawcę).
Organ zwrócił też uwagę, że brak możliwości prowadzenia działalności na podstawie dotychczasowych przepisów (tj. brak możliwości działania jako szkoła nieposiadająca uprawnień szkoły publicznej), do którego odwołuje się art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, oznacza brak podstaw do dalszego istnienia takiej szkoły i w zasadzie ustanie jej bytu, bowiem ustawodawca w żadnym przepisie nie przewidział możliwości prowadzenia przez taką szkołę działalności na podstawie nowych przepisów, w tym nie przewidział możliwości przekształcenia tego rodzaju szkoły w szkołę niepubliczną w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo oświatowe. W celu dalszego prowadzenia działalności oświatowej konieczne jest zatem założenie nowej szkoły, spełniającej od początku warunki określone dla szkół publicznych, o których mowa w art. 14 ust. 3 u.p.o.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. organ wskazał, że samo pojęcie "przysposobienia do pracy" nie jest – jak chciałby tego skarżąca – tożsame z pojęciem kształcenia zawodowego. Z definicji "przysposobienia do pracy" zawartej w załączniku nr 5 (określającym podstawy programowe kształcenia ogólnego dla szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z niepełnosprawnościami) do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356) wynika, iż pojęcie "przysposobienia do pracy" należy ściśle łączyć z edukacją osób niepełnosprawnych, nie zaś z kształceniem zawodowym. Przysposobienie do pracy jest tu rozumiane nie jako nauka konkretnego zawodu, ale jako przygotowanie do podjęcia pracy zarobkowej jako takiej oraz jako przygotowanie do prowadzenia gospodarstwa domowego, mające umożliwić osobom niepełnosprawnym poprawne funkcjonowanie w życiu społecznym i zawodowym. Używanie zatem przez skarżącą pojęcia "szkoły przysposabiającej do pracy" w odniesieniu do szkoły policealnej, jawi się – w kontekście definicji zawartej w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. (określającym podstawy programowe kształcenia ogólnego dla szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z niepełnosprawnościami) – jako ewidentny błąd.
Co więcej, organ zauważył, że już w ramach sporządzonego na etapie prac legislacyjnych uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (druk sejmowy nr 2861), projektodawcy tego aktu prawnego w sposób wyraźny wskazali, iż szkoły przysposabiające do pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1 tej ustawy to szkoły 3-letnie. Koresponduje to z treścią art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o., który wśród typów szkół ponadpodstawowych wymienia trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy. Prowadzona przez skarżącą G. jako szkoła policealna określana jest zarówno przez obecnie obowiązujący art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.p.o., jak i jego wcześniejszy odpowiednik w postaci art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu na dzień 31 sierpnia 2016 r.), jako szkoła 2,5 letnia.
Dodatkowo wskazano, że ustawodawca stworzył w art. 18 ust. 1 u.p.o. katalog typów szkół, w ramach którego szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na: 1) ośmioletnią szkołę podstawową; 2) szkoły ponadpodstawowe: a/ czteroletnie liceum ogólnokształcące, b/ pięcioletnie technikum, c/ trzyletnią branżową szkołę I stopnia, d/ trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy, e/ dwuletnią branżową szkołę II stopnia, f/ szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie średnie branżowe, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku.
Z faktu wyraźnego określenia w uzasadnieniu przedmiotowego projektu ustawy szkół przysposabiających do pracy jako szkół 3-letnich wynika zatem, iż dla projektodawców ustawy zmieniającej nie budziło wątpliwości, że użyte w art. 104 ustawy zmieniającej określenie "szkoły przysposabiającej do pracy" odnosi się do typu szkoły, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. (względnie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w poprzednim jej brzmieniu), nie zaś - jak chciałaby skarżąca - do jakiejś ogólnej cechy polegającej na prowadzeniu kształcenia zawodowego (która dotyczyłaby wszystkich szkół wymienionych w pkt b/ - f/ powyżej). Jak widać z treści przepisu art. 18 ust. 1 u.p.o. szkoły prowadzące kształcenie zawodowe mają różne cykle kształcenia: w tym dla szkoły policealnej - a więc dla G. prowadzonej przez skarżącą - wynosi on 2,5 roku.
Zaznaczono także, że ustawodawca w żadnym innym przepisie, czy to ustawy - Prawo oświatowe, czy to ustawy o systemie oświaty, czy też w przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie, nigdy nie posługuje się pojęciem szkoły przysposabiającej do pracy w innym znaczeniu, niż typu szkoły, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. (względnie w uchylonym już art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty), a w szczególności żaden przepis nie odnosi się tak do szkół policealnych czy też innych szkół prowadzących kształcenie zawodowe (techników, szkół branżowych). Z kolei o samym "przysposobieniu do pracy" przepisy prawa wspominają jeszcze tylko w kontekście tworzenia oddziałów przysposabiających do pracy w szkołach podstawowych. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r., poz. 502) oddział przysposabiający do pracy może być tworzony w szkole podstawowej dla uczniów, którzy ukończyli 15. rok życia i nie rokują ukończenia szkoły podstawowej w normalnym trybie oraz którzy: otrzymali promocję do klasy VII albo nie otrzymali promocji do klasy VIII.
O tym, że użyte w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej pojęcie "szkoły przysposabiającej do pracy" odnosi się do trzyletniej szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy, świadczy również sam cel jaki miałby przyświecać ustawodawcy w przedłużeniu o rok (do 31 sierpnia 2022 r.) działalności tego typu szkół na podstawie dotychczasowych (tj. poprzednio obowiązujących) przepisów dopuszczających prowadzenie szkół niepublicznych niespełniających wymogów przewidzianych dla szkół publicznych. Celem tym jest ochrona interesów szczególnej wrażliwej kategorii osób, jakimi są uczniowie z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz uczniowie z niepełnosprawnościami sprzężonymi (art. 18 ust. 2 u.p.o.). Ze względu na posiadane schorzenia tych osób, zakończenie ich kształcenia wymaga bowiem dłuższego czasu niż innych kategorii uczniów/słuchaczy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. organ wskazał, że ma on charakter wtórny względem wymienionych wcześniej zarzutów naruszenia prawa materialnego (tj. jak można wywnioskować ze stanowiska skarżącej: nie byłoby naruszenia przepisu art. 139 k.p.a., gdyby nie wystąpiły opisane wyżej rzekome uchybienia), a mając również na względzie prezentowane w sprawie stanowisko Pomorskiego Kuratora Oświaty, zarzut ten należy uznać za niezasadny. Dokonując bowiem prawidłowej wykładni przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 169 ust. 2 u.p.o. oraz art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej należało dojść do przekonania, iż Prezydent Miasta Gdyni wydając pierwszoinstancyjną decyzję naruszył prawo wykreślając prowadzoną przez skarżącą niepubliczną szkołę policealną (nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej) o nazwie "G." z datą 16 sierpnia 2022 r., a więc po dacie granicznej (31 sierpnia 2021 r.), wyznaczonej przez ustawodawcę dla funkcjonowania tego typu szkół w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej. Rozstrzygnięcie organu I instancji miało charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem zostało ono dokonane wbrew wyraźnej dyspozycji ww. przepisu i w tej sytuacji należało uznać, iż spełniona została określona w art. 139 k.p.a. przesłanka możliwości wydania decyzji na niekorzyść strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (m.in. decyzji), tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli zaskarżona decyzja podlega – na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. - uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), albo stwierdzeniu jej nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2), albo stwierdzeniu wydania jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). W razie braku stwierdzenia ww. naruszeń wniesiona na decyzję skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 20 grudnia 2022 r. wydana w przedmiocie wykreślenia z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Miasta niepublicznej szkoły policealnej dla dorosłych o nazwie: G., prowadzonej przez stronę skarżącą, którą organ odwoławczy zreformował decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 sierpnia 2022 r. w zakresie daty wykreślenia z ww. ewidencji wskazanej niepublicznej szkoły policealnej.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2245 – dalej zwanej "ustawą zmieniającą"), jak również przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "u.p.o.").
Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej szkoła niepubliczna nieposiadająca uprawnień szkoły publicznej działająca przed dniem 1 września 2019 r., może prowadzić swoją działalność na podstawie dotychczasowych przepisów, do czasu zakończenia kształcenia w tej szkole, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2021 r., a w przypadku niepublicznej szkoły przysposabiającej do pracy nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Zaistniały pomiędzy skarżącą a organem spór w niniejszej sprawie dotyczył w istocie dwóch kwestii, tj. typu szkoły, do którego w świetle brzmienia art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej należało zaklasyfikować niepubliczną szkołę policealną dla dorosłych o nazwie: G. oraz daty jej wykreślenia z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych związanej z dopuszczalnym terminem prowadzenia przez tę szkołę działalności na podstawie dotychczasowych przepisów, który został przewidziany w powołanym przepisie.
W ocenie Sądu prezentowane w powyższym zakresie stanowisko organu w niniejszej sprawie jest prawidłowe i w pełni podlega akceptacji Sądu.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, do dnia 1 września 2019 r. w systemie oświaty funkcjonowały szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkół publicznych. Osoby prowadzące te szkoły, które jednak chciały otrzymać uprawnienia szkoły publicznej były zobowiązane do złożenia wniosku o uzyskanie nowego wpisu do ewidencji szkół niepublicznych po spełnieniu warunków określonych w tej ustawie. Zasady funkcjonowania w okresie przejściowym dotychczasowych szkół niepublicznych, które nie posiadały uprawnień szkół publicznych zostały określone natomiast w art. 104 ustawy zmieniającej. Przepis art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej – jak słusznie wskazywał organ – ma charakter przepisu szczególnego i dotyczy sytuacji przejściowej, czyli funkcjonowania szkoły niepublicznej nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej w okresie, w którym ustawodawca wyłączył już możliwość tworzenia tego rodzaju jednostek systemu oświaty. Przepis ten wskazuje zatem na szczególne zdarzenia stanowiące podstawę do wykreślenia niepublicznej szkoły nieposiadającej uprawnień szkoły publicznej z ewidencji, do których należy zaliczyć: 1/ zakończenie kształcenia w danej szkole, albo 2/ upływ wskazanego terminu, tj. wystąpienie określonej przez ustawodawcę daty końcowej prowadzenia działalności przez szkołę (w sytuacji, gdy szkoła już wcześniej, do tej daty nie zakończyła kształcenia), przy czym z treści omawianego przepisu wynika, że ustawodawca zróżnicował w okresie przejściowym termin prowadzenia przez szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej działalności na podstawie dotychczasowych przepisów w zależności od tego czy dana szkoła jest "niepubliczną szkołą przysposabiającą do pracy nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej" (w takim przypadku szkoła mogła bowiem prowadzić swoją działalność nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.), czy też jest szkołą niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej "innego typu" (w takim przypadku szkoła mogła prowadzić swoją działalność nie dłużej jednak niż do 31 sierpnia 2021 r.).
Odnosząc się w tym miejscu do kwestii zaklasyfikowania przez organ G., będącej niepubliczną szkołą policealną dla dorosłych, do szkół niepublicznych "innego typu" aniżeli "niepubliczne szkoły przysposabiające do pracy nieposiadające uprawnień szkoły publicznej" i podniesionego przez skarżącą w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, w ocenie Sądu zarzut ten i przedstawioną w tym zakresie przez skarżącą argumentację uznać należy za nietrafne. Przede wszystkim należy wskazać, że jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy uchwalonej w dniu 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe i ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw, "szkoły przysposabiające do pracy" – którym to terminem ustawodawca posłużył się w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej – "są to szkoły 3-letnie, a uczniowie tych szkół często mają przedłużony etap edukacyjny o 1 rok" (vide: druk sejmowy VIII.2861). Już choćby zatem sam fakt okresu kształcenia przypisanego przez ustawodawcę dla szkół określanych jako "przysposabiające do pracy" wskazuje na to, że niepubliczna szkoła policealna występująca pod nazwą G., nie spełnia przesłanki przynależności do szkół określonych przez ustawodawcę w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej jako "przysposabiające do pracy", gdyż całkowity cykl kształcenia w tej szkole – na co wprost w postępowaniu wskazywał Dyrektor G.. (vide: treść protokołu z przesłuchania P. K. z dnia 24 listopada 2022 r. – akta administracyjne) – wynosił 2,5 roku. Trzyletni cykl kształcenia odnoszący się do szkół przysposabiających do pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej i na co słusznie zwracał uwagę organ, koresponduje właśnie zarówno z treścią przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ w zw. z ust. 2 u.p.o., który wśród typów szkół ponadpodstawowych wymienia trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy, definiując ją jako szkołę specjalną przeznaczoną wyłącznie dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, jak również z treścią poprzednio obowiązującego przepisu art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. e/ ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. - w brzmieniu na dzień 31 sierpnia 2016 r.), który wśród typów szkół również wymieniał trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, której ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Z kolei prowadzona przez skarżącą G. jako szkoła policealna przynależy do odrębnego typu szkół, tj. szkół policealnych dla osób posiadających wykształcenie średnie (lub wykształcenie średnie branżowe), które zostały wymienione w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.p.o., a wcześniej w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy o systemie oświaty – i to właśnie jako szkoły o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku.
Niezależnie od powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej, jakoby pojęcie "niepublicznej szkoły przysposabiającej do pracy", którym ustawodawca posłużył się w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, odnosiło się do wszelkich niepublicznych szkół prowadzących kształcenie zawodowe, w tym do prowadzonej przez skarżącą szkoły policealnej. Należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż pojęcie "przysposobienia do pracy" nie może być w systemie prawa utożsamiane z pojęciem "kształcenia zawodowego". "Przysposobienie do pracy" zdefiniowane zostało w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 356), w którym wskazano, że "przysposobienie do pracy ma na celu przygotowanie ucznia do aktywności przez pracę, czyli nabycie praktycznych umiejętności niezbędnych do podejmowania w różnych dziedzinach pracy oraz poprawnego funkcjonowania w życiu społecznym i zawodowym. Rozumiane jest jako: 1) kształtowanie pozytywnej postawy wobec pracy w aspekcie motywacji, kompetencji i wykonania; 2) przyswajanie podstawowej wiedzy o pracy i poznawanie typowych sytuacji związanych z pracą; 3) uczenie wykonywania różnych prac zgodnie z preferencjami i predyspozycjami ucznia; 4) opanowanie podstawowych umiejętności i czynności pracy; 5) przygotowanie uczniów do prowadzenia gospodarstwa domowego; 6) rozumienie kwestii związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy; 7) kształtowanie umiejętności związanych z poszukiwaniem pracy, korzystania z różnych źródeł wiedzy; 8) przygotowanie do podjęcia samodzielnej lub wspomaganej pracy na indywidualnie dopasowanym stanowisku na otwartym lub chronionym rynku pracy; 9) zaspokajanie potrzeb poznawczych i społecznych uczniów przez zapewnienie im warunków do aktywności celowej i społecznie użytecznej". Zgodzić zatem należy się z organem odwoławczym, że pojęcie "przysposobienia do pracy" należy ściśle łączyć z edukacją osób niepełnosprawnych a nie z kształceniem zawodowym, bowiem "przysposobienie do pracy" jest rozumiane nie jako nauka konkretnego zawodu, ale jako przygotowanie do podjęcia pracy zarobkowej jako takiej oraz jako przygotowanie do prowadzenia gospodarstwa domowego, mające umożliwić osobom niepełnosprawnym poprawne funkcjonowanie w życiu społecznym i zawodowym. Z kolei o samym "przysposobieniu do pracy" przepisy prawa wspominają jeszcze także w kontekście tworzenia oddziałów przysposabiających do pracy w szkołach podstawowych dla uczniów, którzy ukończyli 15. rok życia i nie rokują ukończenia szkoły podstawowej w normalnym trybie oraz którzy: 1) otrzymali promocję do klasy VII albo 2) nie otrzymali promocji do klasy VIII (vide: § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli; Dz. U. z 2019 r., poz. 502). Nie sposób zatem zakresem przedmiotowym pojęcia "szkoły przysposabiającej do pracy" objąć także szkoły policealnej dla osób posiadających wykształcenie średnie (lub wykształcenie średnie branżowe), tym bardziej w sytuacji, gdy ustawodawca w żadnym innym przepisie (czy to ustawy - Prawo oświatowe, czy ustawy o systemie oświaty, czy też w przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie) nie posługuje się pojęciem szkoły przysposabiającej do pracy w innym znaczeniu, niż typu szkoły, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o., a wcześniej w uchylonym już art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty (czyli "szkoła specjalna przysposabiająca do pracy"), a w szczególności żaden przepis nie odnosi się tak do szkół policealnych czy też innych szkół prowadzących kształcenie zawodowe (techników, szkół branżowych).
Przyznać zatem należy też rację organowi, że o użyciu w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej pojęcia "szkoły przysposabiającej do pracy" w odniesieniu wyłącznie do kształcącej w trybie 3-letnim szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy, świadczy też cel, jaki przyświecał ustawodawcy w przedłużeniu o rok (bowiem do 31 sierpnia 2022 r.) działalności tego typu szkół na podstawie dotychczasowych przepisów dopuszczających prowadzenie szkół niepublicznych niespełniających wymogów przewidzianych dla szkół publicznych, którym to jawi się właśnie ochrona interesów szczególnie wrażliwej kategorii osób, jakimi są uczniowie z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz uczniowie z niepełnosprawnościami sprzężonymi (vide: art. 18 ust. 2 u.p.o.), u których właśnie ze względu na posiadane schorzenia, zakończenie toku kształcenia wymaga dłuższego czasu niż u innych uczniów.
Mając powyższe na uwadze należało zatem uznać, że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał właściwej wykładni przepisów art. 18 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.p.o. oraz art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, przyjmując że użyte w przywołanym art. 104 ust. 1 pojęcie "szkoły przysposabiającej do pracy" odnosi się do trzyletniej szkoły specjalnej przeznaczonej wyłącznie dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, a nie również do szkoły policealnej dla osób posiadających wykształcenie średnie (lub wykształcenie średnie branżowe), kształcącej w konkretnych zawodach osoby bez wskazanych niepełnosprawności.
W konsekwencji należało przyjąć, że prowadzona przez skarżącą policealna G. – stosownie do brzmienia art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej - mogła prowadzić swoją działalność na podstawie dotychczasowych przepisów, do czasu zakończenia kształcenia w tej szkole, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2021 r.
Wobec powyższego, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, wskazujących na nieprawidłowość zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczonej w niej daty wykreślenia z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Miasta przedmiotowej szkoły prowadzonej przez stronę skarżącą i uznanie w tym zakresie przez organ, że byt prawny tej szkoły ustał z mocy prawa oraz że wykreślenie jej z ewidencji mogło nastąpić z datą wsteczną i tym samym poprzedzającą wydanie decyzji w tej sprawie, Sąd wskazuje, że podniesione zarzuty nie znajdują uzasadnienia.
W ocenie Sądu, skoro – jak należy przyjąć w świetle art. 82 u.p.o. - na podstawie (po uzyskaniu) wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek podmioty mogą założyć szkołę niepubliczną i w konsekwencji prowadzić jej działalność, to zaprzestanie prowadzenia działalności takiej szkoły (czy to w znaczeniu faktycznym, związanym z "zakończeniem kształcenia w tej szkole", czy w związku z upływem wskazanego w przepisie terminu – vide: art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej), musi skutkować niejako "anulowaniem" takiego wpisu, czyli jego wykreśleniem. Czynność taka – stosownie do art. 169 ust. 2 u.p.o. – następuje w formie decyzji, w której zostaje wskazany "termin wykreślenia" danej szkoły z ewidencji. Stosownie bowiem do art. 169 ust. 2 u.p.o. wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Mając to na uwadze, skoro - jak wynika wprost z brzmienia art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej - policealna G., będąca szkołą niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej działająca przed dniem 1 września 2019 r. mogła prowadzić swoją działalność na podstawie dotychczasowych przepisów do czasu zakończenia kształcenia w tej szkole, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2021 r., to określony w zaskarżonej decyzji termin jej wykreślenia z ewidencji nie mógł wykraczać poza termin ustawowo zakreślonej działalności dla tej (tego typu) szkoły, tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Wobec tego należy podzielić stanowisko organu, że wskazany w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej termin ustawowy ma charakter bezwzględny (ostateczny), skutkujący z jego upływem - niejako z mocy samego prawa -utratą możliwości dalszego prowadzenia przez szkołę niepubliczną nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej działalności na podstawie dotychczasowych przepisów (tj. w istocie utratą jej – jako szkoły prowadzącej działalność dydaktyczną - bytu prawnego). Innymi słowy, w sytuacji spełnienia przesłanki upływu zakreślonego przez przepis art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej terminu, wykreślenie danej szkoły z datą późniejszą stanowiłoby działanie contra legem, a przyjęcie, że szkoła niepubliczna nieposiadająca uprawnień szkoły publicznej mogłaby prowadzić działalność po dacie określonej w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej skutkowałoby sytuacją, w której do obrotu prawnego mogłyby wchodzić świadectwa lub zaświadczenia wystawione przez jednostkę organizacyjną nieuprawnioną do nauczania. Należało zatem stwierdzić, że działanie organu polegające na określeniu daty wykreślenia przedmiotowej szkoły z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych Miasta z datą wsteczną a zarazem poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji było w pełni uzasadnione i prawidłowe. Dodać w tym zakresie jedynie można, że - jak zauważa się w doktrynie - "ustawa w art. 169 ust. 2 u.p.o. nie przewiduje żadnych ograniczeń ani wymagań odnośnie do terminu przymusowej likwidacji szkoły lub placówki (poza tym, że sentencja decyzji powinna oznaczać datę wykreślenia, która jest – jak wynika z przepisu – także datą jej likwidacji), i może się zdarzyć, że uczniowie, słuchacze bądź wychowankowie zostaną >>postawieni przed faktem dokonanym<<" (zob. LEX/el - pkt 3 komentarza do art. 169 u.p.o. [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, WKP 2022).
Mając zatem na uwadze szczególną przesłankę prowadzenia działalności przez szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej działające przed dniem 1 września 2019 r. określoną w art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej, należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uzasadniające wykreślenie G. z ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych z datą wsteczną aniżeli data wydana decyzja, tj. z datą 31 sierpnia 2021 r., która była zgodna z ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności określonym w ustawie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. wskazać należ, że przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Cytowany przepis formułuje tzw. zakaz reformationis in peius na gruncie postępowania administracyjnego, stanowiący jedną z zasadniczych gwarancji procesowych dla stron tego postępowania. Zakaz powyższy znajduje zastosowanie w stosunku do decyzji, którą organ odwoławczy uchyla w całości lub w części rozstrzygnięcie organu I instancji oraz orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, a zatem – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w zakresie rozstrzygnięcia odwoławczego w części dotyczącej daty wykreślenia przedmiotowej szkoły. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć pogorszenie materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony, a dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika jednakże, że przedmiotowy zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, lecz możliwość odstąpienia od niego występuje wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. W takiej jednak sytuacji organ odwoławczy rozstrzygający na niekorzyść strony odwołującej jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swojej decyzji powodów, dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1159/17).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Pomorski Kurator Oświaty stwierdził, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa przez organ I instancji, polegające na sprzecznym z dyspozycją art. 104 ust. 1 ustawy zmieniającej ustaleniu daty końcowej funkcjonowania prowadzonej przez skarżącą szkoły policealnej o nazwie G. oraz polegające na sprzecznym z treścią art. 18 ust. 2 u.p.o. zakwalifikowaniu przedmiotowej szkoły przez organ I instancji jako szkoły przysposabiającej do pracy, wyjaśniając że konsekwencją wskazanego naruszenia prawa byłaby możliwość wydawania przez przedmiotową szkołę jako szkołę nieposiadającą uprawnień szkoły publicznej, świadectw lub zaświadczeń w okresie, w którym ustawodawca nie dopuszczał, by tego rodzaju dokumenty wchodziły do obrotu prawnego.
W ocenie Sądu – mając na uwadze stanowisko przedstawione powyżej w rozważaniach – należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, dające podstawę w okolicznościach niniejszej sprawy na odstąpienie od sformułowanego w art. 139 k.p.a. zakazu zmiany przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, a w konsekwencji zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu przez Pomorskiego Kuratora Oświaty należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.