III SA/Gd 1/21

III SA/Gd 1/21 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 6258/21 - Postanowienie NSA z 2021-10-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Kosakowo na uchwałę Nr XXIII/781/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 października 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XX/646/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 28 października 2020 r. Rada Miasta Gdyni – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.k.") - podjęła uchwałę Nr XXIII/781/20 w sprawie zmiany uchwały Nr XX/646/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 4708), stanowiącą, że:
§ 1. Zmienia się uchwałę Nr XX/646/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych (Dz. Urz. Woj. Pom. 2020 r., poz. 3234) w ten sposób, iż § 2 uchwały otrzymuje brzmienie: "§ 2. Korzystanie z cmentarzy komunalnych, o których mowa w § 1 odbywa się zgodnie z Regulaminem cmentarzy komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały";
§ 2 Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Gmina Kosakowo (zwana dalej także "skarżącą") wniosła skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie w jakim zaskarżona uchwała odnosi się do cmentarza przy ul. R. w K. oraz w zakresie § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wnosząc o jej stwierdzenie nieważności w części dotyczącej cmentarza przy ul. R. w K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
1/ naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., mające istotny wpływ na wadliwość podjęcia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cmentarza przy ul. R. w K., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cmentarza przy ul. R. w K. z przekroczeniem zakresu właściwości terytorialnej Rady Miasta G., tj. poza obszarem działania Rady Miasta Gdyni, poza obszarem G. - w K.;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm. - dalej jako: "ustawa o cmentarzach") w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegającego na bezpodstawnym pominięciu okoliczności, że w wyniku nieformalnego porozumienia między Gminami Gdynia i Kosakowo cmentarz przy ul. R. w K. stanowi cmentarz założony i prowadzony dla obu gmin w rozumieniu art. 4 ustawy o cmentarzach i tym samym wykluczenie w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały możliwości korzystania z pochówków na terenie tego cmentarza mieszkańców K. narusza szeroko rozumiane konstytucyjne prawo własności Gminy Kosakowo do tego cmentarza jako mienia komunalnego przeznaczonego dla członków wspólnoty samorządowej Gminy Kosakowo, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez pozbawienie członków wspólnoty samorządowej Gminy Kosakowo prawa do pogrzebu z uwagi na brak innego cmentarza komunalnego na terenie Gminy Kosakowo.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności, w kontekście interesu prawnego Gminy Kosakowo i art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazano, że stosownie do treści § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "Miejsca grzebalne na Cmentarzach komunalnych przeznaczone są dla mieszkańców Gminy Miasta Gdyni i innych osób zmarłych, których organizacją pogrzebu zajął się mieszkaniec Gminy Miasta Gdyni, spokrewniony lub spowinowacony z osobą zmarłą w stopniu określonym w art. 10 ust. 1 ustawy z dn. 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych". Jak wynika z powyższego, na wszystkich cmentarzach objętych zaskarżoną uchwałą, w tym na cmentarzu w K. miejsca grzebalne przeznaczone są tylko dla mieszkańców G. Tymczasem cmentarz w K. jest cmentarzem, który był założony i dotychczas prowadzony (w sposób nieformalny) przez Gminy Gdynia i Kosakowo z przeznaczeniem dla mieszkańców obu gmin, na dowód czego skarżąca załączyła pismo Prezydenta Miasta G. z dnia 28 stycznia 2014 r.
Ponadto skarżąca wskazała, że w części Gmina Kosakowo jest właścicielem terenów wykorzystywanych jako integralny element cmentarza, na dowód czego załączyła wydruki księgi wieczystej nr [...] oraz [...].
Zgodnie z art. 4 ustawy o cmentarzach, cmentarze komunalne zakłada się na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin. Wyjaśniła, że jak wskazuje się w doktrynie "dopuszczalne jest w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych tworzenie związku międzygminnego w zakresie cmentarzy. (...) Obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu. W sytuacji, w której gminy mają zamiar wspólnie wykonywać powierzone każdej z nich zadania publiczne, ustawodawca proponuje im formę związku międzygminnego. Przy tym przepis wyraźnie stanowi, że gminy "mogą", ale nie muszą z tej formy skorzystać. Oznacza to, że gminy mogą współpracować w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych również w inny, nieformalny sposób" (P. Drembkowski, Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, C.H. Beck 2018 - [w:] System Informacji Prawnej Legalis - komentarz do art. 4).
Mając powyższe na względzie należy uznać, że cmentarz w K. był założony i prowadzony (w nieformalny sposób) wspólnie dla Gminy Gdynia i Gminy Kosakowo, dlatego w tym kontekście ograniczenia wprowadzone w treści § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały w sposób jednostronny zrywają to nieformalne porozumienie i odbierają wszelkie dotychczasowe prawa Gminy Kosakowo do tego cmentarza. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Gmina Kosakowo posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., który już został naruszony poprzez zaskarżoną uchwalę.
Uzasadniając podniesiony w punkcie 1. zarzut wskazano, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z powyższą regulacją konstytucyjną koreluje treść art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Jak wynika z powyższego rada miasta danej gminy może wydawać uchwały dotyczące jedynie obszaru tej gminy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, będąca uchwałą Rady Miasta Gdyni, w zaskarżonej części dotyczy Gminy Kosakowo. W tym stanie rzeczy naruszenie powyższych przepisów jawi się jako rażące i oczywiste. Analogiczny problem i to dotyczący również obszaru cmentarzy komunalnych został już dostrzeżony np. w kontrolach prowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli: "Ustalanie przez organy gmin regulaminu cmentarza komunalnego oraz cennika opłat cmentarnych, w sytuacji, gdy cmentarz znajduje się poza obszarem gminy, wykracza poza uprawnienia tych organów do stanowienia prawa miejscowego, które zamykają się w granicach administracyjnych danej gminy" (Informacja o wynikach kontroli NIK - zarządzanie cmentarzami komunalnymi, dostępne:,12230,vp, 14613.pdf). Tę ocenę należy w pełni podzielić.
Uzasadniając z kolei podniesiony w punkcie 2. zarzut wskazano, że uprawnienia do cmentarza w K. wykonywane przez Gminę Kosakowo powinny podlegać ochronie jako uprawnienia w ramach szeroko rozumianego prawa własności w konstytucyjnym rozumieniu: "Pojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny. Wykracza ono poza cywilnoprawne ujęcie własności, stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych" (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41). W konsekwencji szeroko należy rozumieć konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia, a więc jako przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych. "Stanowisko Trybunału kontynuuje w tym zakresie stanowisko wyrażane na gruncie poprzednio obowiązującego art. 7 zmienionych w 1989 r. przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, mającego identyczne brzmienie i funkcję jak art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji z 1997 r. Własność w ujęciu przepisów konstytucyjnych należy zatem rozumieć jako kategorię ściśle konstytucyjną, bardziej zbliżoną do ekonomicznego pojmowania własności, a więc będącą synonimem całokształtu praw majątkowych. Utożsamianie pojęcia własności z mieniem wynika, po pierwsze, z ustrojowego i gwarancyjnego znaczenia przepisów konstytucyjnych. Po drugie, argumentem przemawiającym na rzecz tego poglądu jest traktująca wymiennie pojęcia "własności" i "mienia" treść art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (...)" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11).
W tym miejscu przypomnieć należy, że - jak wskazano we wstępnej części skargi dotyczącej interesu prawnego Gminy Kosakowo - cmentarz w K. pełnił funkcję cmentarza dla obu gmin, a oprócz tego w stosunku do części jego terenu Gmina Kosakowo ma uprawnienia właściciela (w klasycznym cywilnoprawnym sensie). Jednocześnie na terenie Gminy Kosakowo nie ma innego cmentarza komunalnego (jest tylko niewielki, nieprzystosowany do potrzeb - cmentarz parafialny).
W tym stanie rzeczy, jednostronne działania w drodze aktu prawa miejscowego gminy (poza obszarem jej działania), zrywające nagle dotychczasowe nieformalne porozumienie, bez szans na sensowne zapewnienie mieszkańcom K. prawa do pochówku, należy uznać za naruszenie szeroko rozumianego (w sensie konstytucyjnym) prawa własności komunalnej do cmentarza w K., co - w świetle wyżej omówionych okoliczności sprawy – jako naruszenie prawa własności uznać należy za niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Gdyni wniosła o oddalenie skargi, wskazując że zarzuty skargi są niezasadne z uwagi na to, że na mocy zaskarżonej uchwały Gmina Miasta Gdyni - w formie załącznika do uchwały - ustaliła Regulamin Cmentarzy Komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy, natomiast z zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.
Cmentarz przy ul. R. w K. jest cmentarzem wybudowanym w całości przez Gminę Miasta Gdyni. Gmina Gdynia chcąc - w wykonaniu ustawowych zadań własnych - zaspokoić rosnące zapotrzebowanie na miejsca pochówku swoim mieszańcom zdecydowała się na nabycie nieruchomości i prowadzenie cmentarza komunalnego w sąsiedniej gminie tj. gminie Kosakowo. Starsze cmentarze, znajdujące się na terenach położonych w granicach administracyjnych Gminy Gdynia były już za małe i od dłuższego czasu nie zaspokajały potrzeb G. Na terenie Gminy Gdynia nie udało się natomiast pozyskać odpowiedniego terenu pod nowy cmentarz. Wstępne prace przygotowawcze do założenia cmentarza dla potrzeb mieszkańców G. na przedmiotowym terenie rozpoczęły się już w 1978 r., zaś cmentarz przy ul. R. w K. położony jest na działkach o numerach ewidencyjnych:
- [...] objętej księgą wieczystą [...] (zał. 1),
- [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...] (zał. 2),
- [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...] (zał. 3),
- [...], [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...] (zał. 4),
- [...] objętej księgą wieczystą [...] (zał. 5).
Rada Miasta Gdyni wskazał, że wszystkie te działki (z wyjątkiem działki [...], która nadal znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Gdyni) stanowią obecnie własność Gminy Miasta Gdyni. Trzy z nich ([...], [...], [...]) wcześniej stanowiły przedmiot użytkowania wieczystego, a Gmina Miasta Gdyni była ich użytkownikiem wieczystym. Na mocy uchwały Nr VIII/40/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę gruntów położonych w miejscowości K. (zał. 6) nastąpiła zamiana działek i Gmina Miasta Gdyni stała się właścicielem także tych trzech działek. Gmina Gdynia jest zatem właścicielem wszystkich budynków i urządzeń posadowionych na wszystkich tych działkach, na jakich urządzony jest cmentarz.
Wskazała, że nie wiadomo, w jakim celu Gmina Kosakowo wprowadza Sąd w błąd i podaje, że działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...] miałaby wchodzić w skład cmentarza przy ul. R. i być przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy Gdynia. Działka ta na mocy wskazanej powyżej uchwały Nr VIII/40/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę gruntów położonych w miejscowości K. była przedmiotem zamiany i Gmina Gdynia nie ma do niej obecnie żadnych praw. Działka ta nie wchodzi w skład cmentarza przy ul. R. i zgodnie z księgą wieczystą [...] stanowi własność Gminy Kosakowo i nie wchodzi w teren urządzony pod gdyński cmentarz komunalny. Na działce tej również nie znajduje się kaplica czy budynek przedpogrzebowy. To, jak kształtują się granice tego cmentarza obrazuje mapa stanowiąca załącznik nr 7 do odpowiedzi na skargę.
Rada Miasta Gdyni podkreśliła przy tym, że prawo użytkowania wieczystego zbliżone jest w swojej treści do prawa własności i stanowi jego substytut. Zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej w skrócie "k.c.") w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego (...) użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych graniach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Przy czym korzystanie z nieruchomości na wyłączność przez użytkownika wieczystego (czyli z wyłączeniem innych osób) oznacza brak możliwości korzystania z nieruchomości także przez jego właściciela. Tym bardziej, że zgodnie z art. 235 § 1 k.c. budynki i inne urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego stanowią jego własność.
Podsumowując zatem Rada Miasta Gdyni wskazała, że Cmentarz Komunalny przy ul. R. w K. znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Gdyni (w odniesieniu do niewielkiej części przedmiotu użytkowania wieczystego), koszty założenia a następnie utrzymania tego cmentarza w całości zawsze ponosiła i ponosi Gmina Miasta Gdyni. Od samego początku, również cmentarz w K. podlegał Prezydentowi Miasta G. Dlatego też, tylko organy Gminy Miasta Gdyni finansują ten obiekt i ustalają zasady korzystania z niego. Nie bardzo wiadomo zatem na jakiej podstawie prawnej Gmina Kosakowo miałaby ustanawiać zasady korzystania z cmentarza, którego właścicielem jest Gmina Miasta Gdyni. Gmina Kosakowo zasady korzystania mogłaby ustanawiać w stosunku do cmentarza komunalnego, który sama założyła i którym zarządza, oraz ponosi koszty jego utrzymania (zob. art. 2 ustawy o cmentarzach). Jeśli Gmina Kosakowo uważa, że cmentarz przy ul. [...] jest jej cmentarzem komunalnym, to powinna ponosić zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach koszty jego funkcjonowania i utrzymania, bo przecież obowiązek taki wynika bezpośrednio z tejże ustawy (zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże ustawy utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony). Gmina Gdynia zapis ten rozumie dosłownie, skoro nieruchomości, na jakich znajduje się przedmiotowy cmentarza stanowią jej własność (lub w małej części przedmiot użytkowania wieczystego), czyli jest to jej teren, to cmentarz ten stanowi mienie komunalne Gminy Gdynia, w odniesieniu do którego ustala ona zasady korzystania z niego przez swoich mieszkańców/użytkowników oraz którego koszty utrzymania ponosi.
Tak więc, w obecnej sytuacji o jakimkolwiek naruszeniu prawa własności szeroko czy wąsko pojętego Gminy Kosakowo, a tym bardziej Konstytucji, nie może być mowy. To Gmina Kosakowo - która od wielu lat unika wykonania ciążącego na niej ustawowego obowiązku zapewnienia cmentarza komunalnego swoim mieszkańcom - próbuje wykorzystać niezbyt szczęśliwe brzmienie starej już, bo pochodzącej z 1959 r. ustawy o cmentarzach i de facto próbuje pozbawić lub co najmniej rażąco ograniczyć prawo własności Gminie Gdynia, która jest właścicielem obiektu budowalnego w postaci cmentarza przy ul. R. celem przymuszenia Gminy Gdynia do tego, aby na swój koszt (czyli de facto koszt mieszkańców G.) zapewniała miejsca pochówku mieszkańcom K. Niestety Gmina Gdynia swoje fundusze zgodnie z ustawami może przeznaczać wyłącznie na zaspokajanie zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców. Jeśli Gmina Kosakowo chce wykonać ciążący na niej obowiązek zapewnienia swoim mieszkańcom cmentarza komunalnego, to musi to uczynić na swój własny koszt.
Rada Miasta Gdyni wskazał, że zgodnie z ustawą do zadań własnych każdej gminy należy zakładanie i utrzymywanie cmentarzy celem zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców danej gminy w tym zakresie. Gmina Gdynia, aby sprostać temu obowiązkowi, założyła i prowadzi trzy cmentarze komunalne: przy ul. W. w G.; przy ul. S. w G. oraz przy ul. R. w K.
Cmentarze te stanowią własność miasta Gdyni i utrzymywane są celem zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Gdynia z funduszy Gminy Miasta Gdyni. Gmina Gdynia nie ma ani obowiązku, ani nawet prawa, do tego aby wydawać swoje środki finansowe na prowadzenie cmentarza, który miałby zaspokajać w tym zakresie potrzeby mieszkańców innych gmin. Każda gmina zobowiązana jest bowiem do zaspokojenia potrzeb swoich mieszkańców w tym zakresie, dotyczy to również Gminy Kosakowo. Z tego co jest wiadome Gmina Kosakowo uznała, że potrzeby jej mieszkańców w tym zakresie zaspokaja w wystarczającym zakresie cmentarz wyznaniowy - Cmentarz Parafii rzymskokatolickiej p.w. [...] w K. (ul. [...] K.). Natomiast jeśli chodzi o cmentarz komunalny przy ul. R., którego właścicielem jest Gmina Gdynia, to z pewnością nie może on być traktowany przez Gminę Kosakowo jako cmentarz, który miałby zaspokajać potrzeby zbiorowe mieszkańców K.
Na marginesie należy wskazać, że Gmina Gdynia kilkakrotnie próbowała dojść z Gminą Kosakowo w tym zakresie do porozumienia, celem ustalenia zasad ewentualnego wspólnego realizowania przez gminy tego zadania własnego, w tym oczywiście zasad przyczyniania się do ponoszenia kosztów prowadzenia i utrzymania cmentarza przy ul. R. Gmina Kosakowo nigdy nie chciała podjąć w tym temacie konkretnych negocjacji. Całkowicie bezprzedmiotowe są twierdzenia skargi, że porozumienie w tym zakresie miało charakter ustny czy nieformalny, bowiem jest to forma niedopuszczalna przez prawo. Porozumienia nieformalne czy ustne między gminami mogą dotyczyć spraw typowo cywilnoprawnych, natomiast tam gdzie mamy do czynienia z uprawieniami administracyjnymi, w tym przypadku wykonywaniem zadań własnych gminy nałożonych na nią ustawą, przekazanie kompetencji w tym zakresie oraz ustalenie zasad współpracy gmin i zasad ponoszenia kosztów wymaga zawarcia zgodnie z art. 74 u.s.g. porozumienia międzygminnego (zgodnie z art. 74 u.s.g. - ust. 1. Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych; ust. 2. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania"). Porozumienie takie zawierają organy wykonawcze gmin, ale na zawarcie takiego porozumienia zgodę w formie uchwały musi udzielić w trybie art.18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. rada gminy każdej umawiającej się gminy. Udzielenie zgody na zawarcie takiego porozumienia należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika wprost z przedmiotowego przepisu. Jakiekolwiek porozumienia ustne czy nieformalne zawarte z pominięciem kompetencji rady gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. do akceptacji zasad współdziałania z innymi gminami i wydzielenia do tego odpowiedniego majątku gminy są z mocy prawa nieważne. Odmienne twierdzenia skargi w tym zakresie są bezpodstawne i ewidentnie sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym. Ustawa o cmentarzach - jeśli chodzi o porozumienia gmin - nic nie stanowi w tym zakresie. Dlatego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie gminnym.
Gmina Miasta Gdyni wskazała także, że gdyby jakakolwiek gmina chciała ze swoich środków (funduszy) publicznych sponsorować zadania własne innych gmin, to narażałaby się na zarzut rażącego naruszenia prawa oraz rażącej niegospodarności, tym samym rażąco naruszałaby dyscyplinę finansów publicznych. Dlatego też w Regulaminie cmentarzy komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni musiał znaleźć się zapis precyzujący sprawę pochówków, tak aby cmentarz służył zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Gdynia, bo tylko utrzymywanie takiego cmentarza jest obowiązkiem i uprawnieniem Gminy Gdynia.
Wbrew powszechnej opinii ustawa o cmentarzach nie określa tego typu zagadnień. Przedmiotowy Regulamin w żaden sposób nie narusza dyspozycji art. 10 ustawy o cmentarzach określającej pokrewieństwo osób, które uprawnione są do pochowania zwłok, jest to bowiem zagadnienie odrębne nie związane ze sprawą obowiązku spoczywającego na gminie zaspokojenia zbiorowych potrzeb jej mieszkańców w zakresie istnienia i prowadzenia cmentarzy. Artykuł 10 ustawy o cmentarzach określa komu przysługuje prawo do pochowania zwłok (czyli organizacji pogrzebu), co ma na celu zapewnienie rodzinie prawa do kultywowania pamięci zmarłego, natomiast w żadnym miejscu nie wskazuje, że prawo to może być realizowane na jakimkolwiek, dowolnie wybranym cmentarzu.
Zapis § 7 ust. 1 Regulaminu, która stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje, że na cmentarzach należących do Gminy Miasta Gdyni mogą być pochowani mieszkańcy Gdyni oraz inne osoby, jeżeli organizacją ich pogrzebu zajął się mieszkaniec G., spokrewniony lub spowinowacony z osobą zmarłą w stopniu określonym w art. 10 ustawy o cmentarzach. Oznacza to, że mieszkańcy G. mogą w sposób nieograniczony korzystać z cmentarzy zarówno jeśli chodzi o to, że sami mogą być na nich pochowani, jak i w zakresie uprawnień określonych w art. 10 ustawy o cmentarzach związanych z pochówkiem osób im bliskich, co do których ustawa daje im uprawnienie do pochowania zwłok.
Dlatego też Gmina Kosakowo, aby umożliwić swoim mieszkańcom możliwość bycia pochowanym oraz dać im możliwość pogrzebania swoich bliskich na terenie swojej gminy w wykonaniu uprawnień wynikających z art. 10 ustawy o cmentarzach, winna wykonać ustawowy obowiązek ciążący na niej jako zadanie własne i założyć oraz utrzymywać ze swoich środków finansowych cmentarz komunalny. Niestety Gmina Miasta Gdyni nie może jej w tym wyręczyć, bowiem zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym może ona wydawać swoje fundusze wyłącznie na zaspokajanie zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców. Oczywiście możliwe jest również zawarcie w trybie art. 74 u.s.g. odpowiedniego porozumienia przez Gminę Miasta Gdyni oraz Gminę Kosakowo w przedmiocie wspólnego wykonywania zadania własnego polegającego na prowadzeniu cmentarza komunalnego. Wymaga to jednak negocjacji i zachowania formy przewiedzianej przez prawo, w tym w szczególności uchwał organów stanowiących obu gmin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).
Po wpływie skargi w pierwszej kolejności badana jest jej dopuszczalność w świetle obowiązujących przepisów. W sytuacji, gdy skarga nie spełnia warunków odnośnie jej przedmiotu, formy i treści w następstwie jej niedopuszczalności sąd nie przyjmie jej do merytorycznego rozpoznania i odrzuci. Z art. 58 p.p.s.a. wynika bowiem, że w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z wymienionych w nim przesłanek skarga podlega odrzuceniu, w tym, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a).
Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym uregulowaniu, jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - zwanej dalej jako "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpatrzenie skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić zatem wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. To wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Podkreślić należy, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego (prawnie chronionym interesem lub uprawnieniem skarżącego) a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji publicznej, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 339/17; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1587/15 i z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16).
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawnomaterialną skarżącej Gminy Kosakowo.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona uchwała, a w szczególności § 7 ust. 1 załącznika do tej uchwały stanowiącego "Regulamin Cmentarzy Komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni", narusza jej interes prawny poprzez przeznaczenie miejsc grzebalnych na cmentarzu komunalnym w K. tylko dla mieszkańców Gminy Miasta Gdyni i innych osób zmarłych, których organizacją pogrzebu zajął się mieszkaniec Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy – jak twierdzi skarżąca - cmentarz w K. jest cmentarzem, który był założony i dotychczas prowadzony w sposób nieformalny zarówno przez Gminę Gdynia, jak i Gminę Kosakowo z przeznaczeniem dla mieszkańców obu gmin, a ponadto Gmina Kosakowo pozostaje w części właścicielem terenów wykorzystywanych jako integralny element cmentarza (wskazując przy tym na działki o nr [...] i [...]).
W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie wskazuje na posiadanie przez Gminę Kosakowo, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżącej, które umożliwiałyby uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały.
Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że założenie i prowadzenie cmentarza przez więcej niż jedną gminę, które następuje "w sposób nieformalny", może stanowić o istnieniu "interesu prawnego lub uprawnienia", o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm. - dalej jako: "ustawa o cmentarzach"), zakładanie i rozszerzanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy, co potwierdza także art. 7 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne w szczególności obejmują sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Cmentarze – w myśl art. 3 ustawy o cmentarzach - zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w art. 4 ustawy o cmentarzach została wyrażona ogólna zasada, zgodnie z którą na terenie każdej gminy lub miasta należy, co do zasady, założyć cmentarz komunalny. Decyzję w sprawie założenia cmentarza komunalnego co do zasady powinna podjąć rada gminy w formie uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie jednak z brzmieniem art. 4 in fine ustawy o cmentarzach ustanowiona w nim regulacja prawna wskazuje jako wyjątek od zasady zakładania cmentarza komunalnego na terenie każdej gminy możliwość założenia w uzasadnionym przypadku jednego cmentarza dla kilku gmin. W jednak takim przypadku - jak wskazuje się w doktrynie - ramy prawne dla założenia cmentarza komunalnego dla kilku gmin powinny - oprócz komentowanej regulacji - stanowić przepisy dotyczące związków i porozumień międzygminnych, które zostały zawarte w rozdziale 7 u.s.g., zaś na szczególne podkreślenie zasługują tu przepisy zawarte w art. 64 ust. 1-3 u.s.g., zgodnie z którymi w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (zob. LEX/el - komentarz do art. 4 ustawy o cmentarzach [w:] E. Darmorost, Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, LexisNexis 2014).
Ponadto, stosownie do art. 74 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (ust. 1), przy czym gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (ust. 2). Przedmiotem porozumienia jest przekazanie jednej gminie przez drugą zadań publicznych, tak więc na gminę "przejmującą" przechodzą te kompetencje, które są konieczne do wykonania zadań gminy objętych porozumieniem. Zgodnie art. 74 ust. 1 u.s.g. porozumienie to może być zawarte wyłącznie przez gminy. Przepis ten daje więc możliwość przekazania własnych zadań gminy innej gminie (zawarte porozumienie rodzi stosunek prawny między jego stronami o treści determinowanej postanowieniami porozumienia) i w przeciwieństwie do związku nie tworzy się nowej struktury (osoby prawnej). Ustawodawca nie sprecyzował trybu zawierania porozumień komunalnych, jednakże oczywiste jest, że zawarcie porozumienia jest dobrowolne, a uchwały w przedmiotowym zakresie podejmowane są przez rady zainteresowanych gmin, na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g., same zaś porozumienia zawierają natomiast organy wykonawcze (zob. LEX/el - komentarz do art. 74 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).
Z akt sprawy, a w szczególności z dokumentów załączonych przez skarżącą do skargi i mających obrazować interes prawny Gminy Kosakowo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, nie wynika, by pomiędzy Gminą Miasta Gdyni, jako gminą prowadzącą, tj. zarządzającą i utrzymującą cmentarz komunalny położony przy ul. R. w K. a Gminą Kosakowo został powołany do życia związek międzygminny w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego (zadania własnego) tych gmin, jakim jest prowadzenie wspólnego cmentarza gminnego (komunalnego), ani też nie wynika, by zostało zawarte pomiędzy tymi gminami porozumienie międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich prowadzenie wspólnego dla obu gmin cmentarza komunalnego. Załączone do skargi pismo Prezydenta Miasta G. z dnia 28 stycznia 2014 r. skierowane do Wójta Gminy K., z którego to wynika, że przedmiotowy cmentarz "w przeszłości przyjmował, przyjmuje i będzie w przyszłości przyjmował pochówki osób – mieszkańców gminy Kosakowo" i z którego wynika, że cmentarz ten "pełni faktycznie funkcję cmentarza komunalnego gminy Kosakowo", nie świadczy o istniejącym pomiędzy stronami (wskazanymi gminami) stosunku prawnym co do wspólnego zaspokajania zbiorowych potrzeb ww. wspólnot samorządowych w zakresie prowadzenia wspólnego dla tych gmin cmentarza komunalnego, jakim jest cmentarz położony w K. przy ul. R. Tak jak zostało to powyżej już zaakcentowane, takie "nieformalne" porozumienie pomiędzy Gminą Miasta Gdyni a Gminą Kosakowo co do pochówków na cmentarzu komunalnym przy ul. R. w K. także mieszkańców gminy Kosakowo, zawarte poza dopuszczalnymi ramami prawnymi, nie kreuje źródła interesu prawnego, a co najwyżej wskazuje na interes faktyczny wynikający z dotychczasowej i niesformalizowanej praktyki udostępniania przez Gminę Miasta Gdyni, jako organu prowadzącego cmentarz komunalny przy ul. R. w K., tego cmentarza również do pochówków mieszkańców wspólnoty samorządowej Gminy Kosakowo. Nie można mówić zatem o tym, że w omawianym zakresie istnieje jakikolwiek związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją Gminy Kosakowo a zaskarżoną uchwałą.
W ocenie Sądu, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia Gminy Kosakowo w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przedmiotową uchwałę Rady Miasta Gdyni w zaskarżanym zakresie nie może też świadczyć argumentacja skarżącej odnosząca się do praw właścicielskich Gminy Kosakowo dotyczących działek gruntowych o nr [...] i [...], stanowiących – jak wskazywała skarżąca – teren wykorzystywany jako "integralny element cmentarza". Wskazać w tym miejscu należy, że z odpowiedzi Rady Miasta Gdyni na złożoną skargę wynika, że cmentarz przy ul. R. w K. położony jest na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], co organ potwierdził m.in. załączoną do odpowiedzi na skargę mapą obrazującą granice przedmiotowego cmentarza, a co nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez skarżącą.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z treści ww. mapy nie wynika, by działka o nr [...] znajdowała się na terenie przedmiotowego cmentarza i wchodziła w skład terenu urządzonego pod "G. Cmentarz Komunalny w K.", zaś skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła z jakiego powodu działka ta – w jej ocenie - stanowi "teren wykorzystywany jako integralny element cmentarza".
Jeżeli zaś chodzi o działkę o nr [...], to istotnie, jak wynika z dołączonych dokumentów, stanowi ona przedmiot prawa użytkowania wieczystego Gminy Miasta Gdyni. Należy podzielić jednak argumentację prezentowaną przez Radę Miasta Gdyni w odpowiedzi na skargę, że prawo użytkowania wieczystego gruntu zbliżone jest w swojej treści do prawa własności, stanowiąc w istocie jego substytut. Zgodnie bowiem z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej w skrócie "k.c."), w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, a w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.
W doktrynie wskazuje się, że użytkownikowi wieczystemu przysługują dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Granice użytkowania wieczystego - podobnie jak prawa własności - wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa oraz zasady współżycia społecznego, a dodatkowo także treść umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, która przesądza o przeznaczeniu konkretnego prawa. Za pomocą tej umowy interes użytkownika wieczystego, który ma być realizowany w ramach tego prawa, jest kojarzony z interesem społecznym polegającym na określonym wykorzystaniu gruntu uzyskanego z zasobów publicznych na korzystnych warunkach. Z tej racji użytkowanie wieczyste jest prawem celowym w tym znaczeniu, iż użytkownik wieczysty zostaje obciążony obowiązkiem wykorzystywania otrzymanej nieruchomości w sposób określony w umowie. Wskazanie sposobu, w jaki użytkownik wieczysty może korzystać z otrzymanej nieruchomości gruntowej, jest zawsze elementem umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego (zob. uwagi do art. 239 k.c.). Korzystanie przez użytkownika wieczystego z nieruchomości gruntowej obejmuje, podobnie jak przy prawie własności, posiadanie gruntu oraz pobieranie przez użytkownika wieczystego pożytków i innych dochodów. Korzystanie z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste odbywa się z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela. Uprawnienie do korzystania z nieruchomości przysługujące użytkownikowi wieczystemu jest skuteczne erga omnes, a więc dotyczy także właściciela takiej nieruchomości, który nie może sobie pozostawić uprawnienia do częściowego korzystania z nieruchomości. To uprawnienie obejmuje ponadto wyłączne uprawnienie użytkownika wieczystego w relacjach z osobami trzecimi. Właściciel nieruchomości wyzbywa się w tym zakresie swoich uprawnień przysługujących w odniesieniu do nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego (zob. LEX/el - komentarz do art. 233 k.c. [w:]: A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, LEX 2012 oraz M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), WKP 2018).
Z tego też powodu prawo własności, jakim legitymuje się Gmina Kosakowo w stosunku do działki nr [...] przekazanej w użytkowanie wieczyste Gminie Miasta Gdyni, nie może samo w sobie, w istniejących w sprawie okolicznościach faktyczno-prawnych, stanowić podstawy do przyjęcia istnienia "interesu prawnego lub uprawnienia" Gminy Kosakowo, który zostaje naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdyni w zakresie odnoszącym się do ustanawianych nią zasad korzystania z cmentarza komunalnego w K., położonego m.in. na działce gruntowej o nr [...], skoro to Gmina Miasta Gdyni pozostaje użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki i jako jej użytkownik wieczysty może, niezależnie nawet od woli (oczekiwań czy zamiarów) właściciela tej działki czyli Gminy Kosakowo, swobodnie korzystać i rozporządzać tym gruntem (działką ewidencyjną o nr [...]). W tej sytuacji ustalenie przez Radę Miasta Gdyni zasad korzystania z tego gruntu, stanowiącego integralną część terenu cmentarza komunalnego w K., dla którego podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni, w żadnym wypadku nie wpływa na sytuację prawną skarżącej Gminy Kosakowo w ten sposób, że kwestionowana w tym zakresie uchwała rodzi negatywne skutki dla skarżącej pozbawiając ją określonych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację, skoro skarżąca nie posiada takich uprawnień, bowiem wyzbyła się ich z chwilą przekazania ww. działki w użytkowanie wieczyste Gminie Miasta Gdyni.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, dlatego rzeczą Sądu było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).