III SA/Łd 99/19

III SA/Łd 99/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Małgorzata Łuczyńska
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 1479/19 - Wyrok NSA z 2020-02-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
art. 98 ust. 3, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 996
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Ł. oddala skargę.
Uzasadnienie
III SA/Łd 99/19
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta [...] zarządzeniem z [...] r. (Nr [...]) wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tj. Dz.U z 2018 r., poz. 996 ze zm.) [dalej: Prawo oświatowe] odwołał E.W. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B] z oddziałami sportowymi w Ł. przy ul. A. 14, bez wypowiedzenia.
Przed wydaniem zarządzenia organ prowadzący szkołę zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w związku z zamiarem odwołania E.W. z funkcji Dyrektora Szkoły. [...] Kurator Oświaty, w odpowiedzi na powyższe, poinformował, że przepisy Rozdziału 6 Prawa oświatowego, dotyczące przyjmowania do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego, publicznych szkół i publicznych placówek adresowane są do organów prowadzących szkół i placówek. Ocena procesu zorganizowania przez poszczególne szkoły procesu rekrutacji pozostaje w kompetencji organów prowadzących. Brak dostępu do systemu naboru elektronicznego oraz pełnej dokumentacji uniemożliwia natomiast zajęcie stanowiska o prawidłowości przebiegu postępowania rekrutacyjnego.
W uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu Dyrektora Szkoły, podpisanym przez Dyrektora Wydziału Edukacji wskazano, że powodem odwołania jest wchodzenie w zakres kompetencji organu prowadzącego poprzez samowolne działania dyrektora powodujące zwiększenie liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649, ze zm.) [dalej: rozporządzenie], brak możliwości porozumienia z dyrektorem oraz brak prowadzenia dokumentacji szkoły.
Organ wskazał dalej, że w 30 sierpnia 2018 r. w systemie Vulcan umieszczono aneks arkusza organizacji Szkoły Podstawowej nr [B] z oddziałami sportowymi z następującą liczebnością klas: kl. la star. 32 (sportowa), kl. Ib-25 (ogólna), kl. 4a - 32 (sportowa). W dniu 12.09.2018 r. dokonano inspekcji w Szkole poprzez próbę zweryfikowania liczebności klas, która była niezgodna z dokumentami naborowymi. W szkole nie było założonych dzienników lekcyjnych ani księgi uczniów. Organ nadmienił, że Dyrektor Szkoły złożyła pisemne oświadczenie na ten temat. Dyrektor Szkoły przedłożyła podpisane przez siebie listy klas, którymi - jak stwierdziła - posługują się nauczyciele na lekcjach i załączyła je do dokumentów inspekcji. Na liście kl. la (sportowej) wpisano 28 uczniów, na liście kl. Ib (ogólnej) - wpisano 28 uczniów, a na liście kl. 4a - wpisano 30 uczniów.
Dalej organ podniósł, że Dyrektor Szkoły zdawała sobie sprawę z tego, że w roku szkolnym 2018/2019 może otworzyć 3 oddziały - dwa w klasie I oraz jeden w klasie IV. Nabór przeprowadzony do szkoły zakończył się wynikiem po 25 uczniów w oddziale. Dyrektor szkoły samowolnie – zdaniem organu – zdecydowała o przyjęciu dodatkowych dzieci spoza obwodu szkoły. Ponadto, jak wskazał organ, do oddziału sportowego nie stosuje się przepisów dotyczących konieczności przyjęcia ucznia z obwodu danej szkoły, więc decyzja o przyjęciu 32 a nie 25 uczniów do tego oddziału, wbrew stanowisku organu prowadzącego, nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Zdaniem organu, w trakcie spotkania z Dyrektor Szkoły w Urzędzie Miasta wykazała się ona brakiem chęci osiągnięcia porozumienia, podważała kompetencje przełożonych, co świadczy o całkowitym braku subordynacji. Dyrektor stwierdziła, że to ona odpowiada za pracę szkoły i nabór do niej. Zdaniem organu taka postawa, dyrektora skutkuje utratą zaufania.
W reasumpcji uzasadniania wskazano, że organ prowadzący nie widzi możliwości dalszej współpracy z Dyrektorem Szkoły Podstawowej nr [B] z oddziałami sportowymi w Ł., E.W. Jej działania oraz postawa, które wskazują na brak poszanowania przepisów prawa oświatowego dają uzasadnione podejrzenie, że dalsze pozostawanie na stanowisku dyrektora będzie stanowiło zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania szkoły i uzasadnia odwołanie jej ze stanowiska w trybie natychmiastowym. Jej zachowanie stanowi wprost wkraczanie w zakres kompetencji organu prowadzącego wynikających z art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego oraz § 5 rozporządzenia.
Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r., stwierdził nieważność wskazanego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego poinformował o wątpliwościach dotyczących legalności ww. zarządzenia Prezydenta Miasta [...] w zakresie, czy wskazane w uzasadnieniu do ww. zarządzenia przyczyny odwołania E.W. ze stanowiska wyczerpują przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, to jest "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Organ nadzoru powziął również wątpliwości czy E.W. zapewniono możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby przed podjęciem decyzji miała prawo przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził również fakt, że uzasadnienie do spornego zarządzenia zostało podpisane nie przez Prezydenta Miasta [...], a Dyrektora Wydziału Edukacji.
Wiceprezydent Miasta [...] w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego udzielił obszernych wyjaśnień wskazując, że przesłanki odwołania E.W. ze stanowiska dyrektora szkoły są jak najbardziej trafne. Odnosząc się do wątpliwości w zakresie umożliwienia E.W. czynnego udziału w tymże postępowaniu organ prowadzący wyjaśnił, iż 1 października 2018 r. w Wydziale Edukacji odbyło się spotkanie, podczas którego E.W. została poinformowana o zamiarze jej odwołania ze stanowiska. W odpowiedzi na przekazane informacje o odwołaniu, E.W. wystosowała pismo do Prezydenta Miasta [...], w którym wniosła w tym zakresie zastrzeżenia.
Wiceprezydent Miasta [...] wyjaśnił również, że uzasadnienie nie stanowi integralnej części zarządzenia Prezydenta Miasta [...], w związku z tym nie musiało być podpisane przez Prezydenta Miasta [...], ponieważ wyjaśnia jedynie podstawy i przesłanki odwołania, natomiast decyzja w tym przedmiocie skonkretyzowana została w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...].
Zdaniem Wojewody, analiza uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia nie potwierdza okoliczności umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż aby organ prowadzący mógł dokonać odwołania dyrektora szkoły w trybie przewidzianym w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, musi dojść do konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych, gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swoje obowiązki pracownicze i jest to konieczne do natychmiastowego zaprzestania wykonywania przez niego funkcji dyrektora, ponieważ dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zauważył także, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu.
Przekładając powyższe rozważania na ocenę legalności przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że głównym zarzutem organu prowadzącego uzasadniającym odwołanie E.W. ze stanowiska było "wchodzenie w zakres kompetencji organu prowadzącego poprzez samowolne działania dyrektora powodujące zwiększeniem liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649, z późn. zm.) ".
Wojewoda dokonując analizy dokumentów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, stanął na stanowisku, iż przedstawiony przez organ prowadzący argument uzasadniający odwołanie E.. ze stanowiska w zakresie samowolnego zwiększenia liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w przepisach prawa, nie znajduje potwierdzenia.
Zauważył, iż Szkoła Podstawowa nr [B] z oddziałami sportowymi w [...] przy ul. A. 14 została utworzona z dniem 1 września 2018 r. (na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 26 kwietnia 2017 r.). Natomiast E.W. stanowisko dyrektora ww. szkoły zostało powierzone 1 września 2018 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z 25 czerwca 2018 r. Jak ustalił organ nadzoru, postępowanie rekrutacyjne do Szkoły Podstawowej Nr [B] na rok szkolny 2018/2019, w tym postępowanie rekrutacyjne uzupełniające, przeprowadzała Szkoła Podstawowa Nr [C] w Ł. Pełnomocnikiem do spraw organizacji i przygotowania do funkcjonowania Szkoły Podstawowej Nr [B.] w Ł. została A.B. - Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [D] w , na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2018 r. Z wyjaśnień udzielonych przez organ prowadzący wynika, że E.W. nie została przez organ prowadzący upoważniona do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego, jak również nie miała żadnych umocowań prawnych do dokonywania jakichkolwiek czynności o charakterze organizacyjnym czy finansowym, niezbędnych do rozpoczęcia działalności przedmiotowej szkoły.
Zdaniem organu, nie można pominąć okoliczności, że organ prowadzący nie był w stanie ustalić (z przyczyn braku odpowiednich dokumentów to jest: dzienników lekcyjnych, czy też księgi uczniów), czy od 1 września 2018 r., to jest od dnia objęcia funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [B] w Ł. przez E.W., zostali do tej placówki przyjęci dodatkowi nowi uczniowie.
Rekapitulując organ nadzoru stanął na stanowisku, że E.W. nie może ponosić odpowiedzialności za przyjęcie do Szkoły Podstawowej Nr [B] w Ł. większej liczby uczniów do oddziałów, niż liczba określona w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, ponieważ jak zostało ustalone w postępowaniu nadzorczym nie była odpowiedzialna za nabór do Szkoły Podstawowej Nr [B] w Ł. Organ prowadzący nie ustalił również, czy tacy uczniowie zostali przyjęci do ww. szkoły w okresie po 1 września 2018 r. Nawet w sytuacji braku dokumentacji w szkole na tą okoliczność, można było to uczynić poprzez uzyskanie wyjaśnień od E.W., czy nauczycieli Szkoły Podstawowej Nr [B] w Ł. Taki obowiązek ciąży na organie prowadzącym z art. 7 k.p.a.
Zdaniem wojewody, należy również zauważyć, że przywołana przez organ prowadzący przesłanka w postaci braku prowadzenia dokumentacji szkoły, czy też konflikt z organem prowadzącym przekładający się na brak możliwej współpracy z dyrektorem, nie stanowią przesłanek do odwołania dyrektora szkoły w trybie 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Jak przyjmuje się w judykaturze, negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w tym trybie.
Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowe zarządzenie dotknięte jest jeszcze jedną wadą, polegającą na podpisaniu jego uzasadnienia przez Dyrektora Wydziału Edukacji, a nie Prezydenta Miasta [...]. Jak przyjmuje się w judykaturze uzasadnienie do zarządzenia o odwołanie dyrektora szkoły powinno zostać podpisane. Podpisanie natomiast uzasadnienia do spornego zarządzenia przez Dyrektora Wydziału Edukacji tego wymogu nie spełnia, ponieważ należy je potraktować jako uzasadnienie niepodpisane. W takiej sytuacji nawet jeżeli można byłoby hipotetycznie przyjąć, że argumenty jakimi kierował się organ prowadzący przy odwołaniu dyrektora byłyby zasadne, to brak podpisu uprawnionego organu (którym mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, jest Prezydent Miasta [...]) pod uzasadnieniem powoduje, że zarządzenie nie posiada uzasadnienia. Za zupełnie niezrozumiały – zdaniem Wojewody - uznać należy argument organu prowadzącego, że uzasadnienie wyjaśnia jedynie podstawy i przesłanki odwołania, natomiast decyzja w tym przedmiocie skonkretyzowana została w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...].
Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Miasto [...] zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie udowodniono, że E.W. była odpowiedzialna za przyjęcie większej liczby dzieci niż wynikało to z wyników naboru;
- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B] z oddziałami sportowymi w Ł. przy ul. A. 14 podlegało kontroli w trybie nadzorczym;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego polegające na błędnym uznaniu, że Prezydent Miasta [...] odwołał dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B] w Ł. bez zaistnienia okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., tj. uznania, że E.W. nie odpowiada za przekroczenie swoich uprawnień i przyjęcie do szkoły większej liczby uczniów niż wynikało to z decyzji organu prowadzącego;
art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie do zarządzenia powinno być podpisane przez Prezydenta Miasta [...].
Wskazując na powyższe uchybienia Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę nazwanej. Nie istnieje w Prawie oświatowym żaden przepis, który wskazywałby na konieczność wydawania w sprawie odwołania dyrektora szkoły zarządzenia, jako prawnej formy działania wójta. Jednocześnie wskazuje się, że akt odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska jest aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że taki akt winien być traktowany jako inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.). Przekładając powyższe na stan sprawy – zdaniem organu – Wojewoda nie miał prawa unieważniać aktu odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B] w Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym.
Dalej organ w skardze podnosił, że E.W., pomimo tego, że nie posiadała żadnych umocowań w tym względzie, zajmowała się prowadzeniem naboru uczniów do Szkoły Podstawowej nr [B] w Ł. Okazało się, że dyrektor szkoły (już E.W.) przyjęła dzieci w liczbie większej niż przewidziano w rozporządzeniu. Biorąc pod uwagę zasady logiki i następstwo zdarzeń - angażowanie się E.W. w prowadzenie naboru do szkoły, co do której wiedziała już, że będzie dyrektorem (stanowisko powierzono jej zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 25 czerwca 2018 r.), większy stan osobowy w klasach w pierwszych dniach września 2018 r., brak sygnalizowania przez E.W., że przez pełnomocnika ds. rekrutacji prowadzone są działania prowadzące do zwiększenia liczby dzieci ponad liczbę ustalona w postępowaniu rekrutacyjnym - mogą prowadzić tylko i wyłącznie do jednego wniosku - działanie E.W. było spowodowane chęcią postawienia organu prowadzącego przed faktem dokonanym - większą liczbą przyjętych dzieci, a co za tym idzie koniecznością powołania dodatkowego oddziału w szkole, wbrew planom organu prowadzącego.
Zdaniem skarżącego organu, doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, aby w klasach uczyło się do 8 dzieci ponad liczbę przewidzianą przepisami prawa oraz wymuszanie w ten sposób zmiany decyzji na organie prowadzącym co do liczby oddziałów w szkole jest sytuacją, która wyczerpuje przesłanki zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.
Odnośnie zarzutu organu nadzoru dotyczącego niepodpisania uzasadnienia zarządzenia przez Prezydenta Miasta [...] organ podkreślił w skardze, że pogląd ten oparty jest na jednym orzeczeniu WSA w Poznaniu. W tym wyroku sąd utożsamił zarządzenie wójta w sprawie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska z decyzją administracyjną i uznał, że zarządzenie powinno spełniać wymogi formalne określone dla decyzji administracyjnych wymienionych w art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącego jest to pogląd odosobniony, ponadto ten sam sąd w tym orzeczeniu uznał, że zarządzenie wójta w takiej sprawie ma podwójny charakter, co wyłącza możliwość uznania go za decyzję administracyjną. Żaden przepis prawa nie nakazuje wójtowi podpisywania uzasadnienia zarządzenia, taki wymóg nie jest znany ustawie Prawo oświatowe ani ustawie o samorządzie gminnym. Żaden akt o charakterze legislacyjnym (a takim aktem jest zarządzenie wójta) nie jest podejmowany ani wydawany wraz z uzasadnieniem, które byłoby podpisywane przez podmiot podejmujący lub wydalający. Stąd powyższy pogląd, jako nie posiadający podstawy prawnej należy uznać za chybiony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddaleni w całości, ewentualnie odrzucenie na podstawie art. 58 § pkt 6 ustawy p.p.s.a. Merytorycznie organ nadzoru podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 20107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).
Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] r., a w konsekwencji również unieważnionego przez to rozstrzygnięcie nadzorcze zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] r. w sprawie odwołania E.W. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B.] z oddziałami sportowymi w Ł. przy ul. A. 14, z dniem 29 października 2018 r. Podkreślić jednak należy, że rolą sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy dyrektora szkoły, a jedynie zasadność i legalność jego odwołania w trybie określonym w zarządzeniu.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu, wniosek o odrzucenie skargi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U z 2018 r., poz. 994 ze zm.) [dalej: u.s.g.], do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przepis ten, co podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Celem tego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ten organ gminy, którego akt został unieważniony, podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i uważa, że należy wnieść skargę na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 27 lutego 1992 r., III AZP 53/94). Prezydent Miasta [...], który podjął zarządzenie, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jest jednocześnie tym organem, który reprezentuje Miasto [...] na zewnątrz i jest uprawniony do podpisania skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji odrzucenie skargi Miasta [...] podpisanej przez organ uprawniony do jej reprezentowania tj. przez Prezydenta Miasta [...] z tego tylko powodu, że ten organ ten wydał takowe zarządzenie już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, byłoby w ocenie sądu nadmiernie formalistyczne i pozbawiłoby organ samorządu terytorialnego prawa do zbadania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesienie skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze przez gminę reprezentowaną przez ten sam organ, który wydał akt, którego nieważność została stwierdzona tym rozstrzygnięciem, jednoznacznie potwierdza wolę tego organu gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tego względu, w tym stanie faktycznym, sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 91 u.s.g. poprzez – jak wskazał skarżący organ - błędną jego wykładnie i uznanie, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B] z oddziałami sportowymi w Ł.i przy ul. A. 14 podlegało kontroli w trybie nadzorczym. W tym zakresie skarżący organ zakwestionował prawo Wojewody [...] do unieważnienia aktu odwołania dyrektora szkoły rozstrzygnięciem nadzorczym.
W ocenie sądu, zarzut ten jest błędny. Sąd stoi na stanowisku, że wydane w niniejszej sprawie zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, a tym samym podlega nadzorowi i może zostać stwierdzona jego nieważności na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Odwołać się w tym zakresie należy przed wszystkim do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie 7 sędziów w uchwale z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 stwierdził jednoznacznie, że wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzić nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowe z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z 7 września 1991 i o systemie oświaty (poprzednik obecnego art. 66 Prawa oświatowego). Również Trybunał Konstytucyjny uznał, że podwójny charakter tego aktu (aktu dowołania dyrektora szkoły) i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje on być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku z 9 grudnia 2003 r., P 9/02 Trybunał orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciąg 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza bowiem utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami.
Przechodząc w dalszej części uzasadnienia do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały lub zarządzenia (por. J. Zimmerman, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały (zarządzenia) z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2). W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonego zarządzenia dotyczyła przede wszystkim jego zgodności z przepisami ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) [dalej" prawo oświatowe].
W ocenie Sądu, zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] r. (Nr [...]) wydane zostało z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, a zatem wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...], co uzasadniało oddalenie skargi.
Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Jak wynika z treści cytowanego przepisu organ ma możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, a kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. W rozpatrywanej sprawie [...] Kurator Oświaty, do którego skierowano prośbę o zaopiniowanie wniosku w sprawie odwołania dyrektora szkoły nie zajął stanowiska.
Zasadnicze rozbieżności dotyczą oceny, czy w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle.
Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, co oznacza, że każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie. Zwraca się jednak uwagę, że ustawa o systemie oświaty posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek", jak i pojęciem "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe. Użycie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie nadzwyczajnych. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. np. wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12). Szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez nauczyciela zadań, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyczyną odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego mogą być zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde więc naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r., SA/Rz 1969/01).
Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w art. 66. Ten ostatni przepis - jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela - należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa oświatowego przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...], jako okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazał: wchodzenie w zakres kompetencji organu prowadzącego poprzez samowolne działania dyrektora powodujące zwiększenie liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649, ze zm.) [dalej: rozporządzenie], brak możliwości porozumienia z dyrektorem oraz brak prowadzenia dokumentacji szkoły.
Odnosząc się do powyższego, zgodzić się należy z Wojewodą [...], że ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta [...] nie dają podstaw do uznania, że okoliczności przytoczone na uzasadnienie odwołania rzeczywiście zachodzą i zostały wywołane przez dyrektora szkoły, jak stwierdził Prezydent Miasta [...].
W pierwszym rzędzie nie sposób zgodzić się z zarzutem samowolnego zwiększenia liczby uczniów w oddziałach ponad liczbę wskazaną w przepisach prawa. Trafnie zauważył Wojewoda, że Szkoła Podstawowa nr [B] z oddziałami sportowymi w Ł. przy ul. A. 14 została utworzona z dniem 1 września 2018 r. (na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] r.). Natomiast E.W. stanowisko dyrektora ww. szkoły zostało powierzone z dniem 1 września 2018 r. na podstawie zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [B] z oddziałami sportowymi w Ł. przy ul. A. 14. Dalej podnieść należy, że postępowanie rekrutacyjne do Szkoły Podstawowej Nr [B] na rok szkolny 2018/2019, w tym postępowanie rekrutacyjne uzupełniające, przeprowadzała Szkoła Podstawowa Nr [C] w Ł. Pełnomocnikiem do spraw organizacji i przygotowania do funkcjonowania Szkoły Podstawowej Nr [B] w Ł. została A.B. - Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr [...] w Ł., na podstawie zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z 12 kwietnia 2018 r. Z wyjaśnień udzielonych przez organ prowadzący wynika też, że E.W. nie została przez organ prowadzący upoważniona do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego, jak również nie miała żadnych umocowań prawnych do dokonywania jakichkolwiek czynności o charakterze organizacyjnym czy finansowym, niezbędnych do rozpoczęcia działalności przedmiotowej szkoły.
Odnośnie do stwierdzeń, że już po 1 września 2018 r. dyrektor szkoły przyjmowała nowych uczniów ponad limit ustalony przepisami prawa, to zauważyć należy, że w tym zakresie skarżący organ nie przedstawił żadnych dokumentów ten fakt potwierdzających.
Co do natomiast zarzutu braku prowadzenia dokumentacji szkoły, czy też konfliktu z organem prowadzącym szkołę, a co miało przekładać się na brak możliwej współpracy z dyrektorem, to sąd pragnie wskazać, że takowe okoliczności nie stanowią przesłanek do odwołania dyrektora szkoły w trybie 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 (wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). Wszystkie te wyroki zapadły co prawda na gruncie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jednakże, co wskazywano już uprzednio, przepis art. 66 Prawa oświatowego jest w praktyce kopią art. 38 ówczesnej ustawy o systemie oświaty. Orzeczenia te znajdują zatem w pełni zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego i prawnego.
Reasumując, w świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że organ nadzoru przeprowadził prawidłową wykładnię regulacji prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora (w trakcie roku szkolnego).
Mając powyższe na uwadze, należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody [...], że powołane przez organ prowadzący okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania E.W. z funkcji dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę.
Nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem Wojewoda [...] w wydanym rozstrzygnięciu w sposób wystarczający odniósł się argumentacji Prezydenta Miasta [...] zawartej w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zajęte przez organ nadzoru stanowisko jest spójne, logiczne i oparte na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając w oparciu o treść art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
bg