III SA/Łd 980/19

III SA/Łd 980/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 414/20 - Wyrok NSA z 2023-06-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
art. 4
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Dz.U. 2016 poz 487
art.. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3, art. 68, art. 165
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Lututowie z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr XLI/211/2018 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Lututów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. oddala wniosek Gminy Lututów o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadnienie
2 sierpnia 2018 r. Rada Gminy w Lututowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) podjęła uchwałę nr XLI/211/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Lututów.
W § 1 ust. 1 uchwały ustalono, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Lututów nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od: szkół, przedszkoli (pkt 1); innych placówek oświatowo-wychowawczych (pkt 2); kościołów (pkt 3). Pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do głównych drzwi wejściowych obiektów, o których mowa w ust. 1, a w przypadku obiektów ogrodzonych do głównego wejścia na teren obiektu (§ 1 ust. 2). W § 2 postanowiono, że traci moc uchwała nr XXXII/184/93 Rady Gminy w Lututowie z dnia 28 czerwca 1993 r. w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych terenie gminy Lututów. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lututów (§ 3).
W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konieczność jej podjęcia wynika z uchwalenia ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. poz. 310), która weszła w życie 9 marca 2018 r. Wspominana wyżej ustawa nakłada na rady gmin obowiązek podjęcia uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych:
1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych:
- do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo,
- powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa),
- powyżej 18% zawartości alkoholu.
2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży,
3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Rada gminy przed podjęciem uchwały zasięga opinii jednostek pomocnych gminy. W związku z powyższym należy uchylić uchwałę Rady Gminy Lututów nr XXXII/181/93 z 28 czerwca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Lututów. Dotychczas obowiązująca uchwała określała limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży w ilości 100. Z uwagi na to, że uchwała określała maksymalną liczbę punktów sprzedaży a projektowana uchwała określa maksymalną liczbę zezwoleń oraz fakt, że obecnie w limicie należy uwzględnić również napoje alkoholowe zawierające do 4,5% alkoholu oraz piwa, a także zezwolenia jednorazowe, które do tej pory nie wchodziły w jego zakres, dokonuje się znacznej redukcji maksymalnej liczby zezwoleń. Organy jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz popierania postawy odpowiedzialnej sprzedaży i podawania alkoholu przez sprzedawców. Wprowadzona zmiana jest rozwiązaniem, które pozwala pogodzić wszystkie aspekty dostępności napojów alkoholowych, jednocześnie ustalając rzeczywisty, obiektywny limit zezwoleń. Proponowana liczba zezwoleń umożliwi zaspokojenie potrzeb rozwijającego się dynamicznie rynku handlu detalicznego. W stosunku do poprzednio obowiązującej uchwały ogranicza dostęp do napojów alkoholowych.
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie w § 1 ust. 1 uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Lututów nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 metrów od obiektów chronionych, które to unormowania pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu.
Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 uchwały w zaskarżonym zakresie.
W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Wieluniu stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego naruszający przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów wskazanej ustawy, w szczególności określonych w jej art. 1 i 2. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Zamieszczone w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw jej uchwalenia. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 30 metrów pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, to odległość bardzo bliska. Usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożywania, a ochrona jaka miałaby zostać w ten sposób zapewniona miejscom i obiektom wymienionym w uchwale przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol, staje się pozorną. W świetle powyższych uregulowań dopuszczalna jest bowiem możliwość sprzedaży i spożywania alkoholu w niedalekim sąsiedztwie szkół i przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, kościołów. Przyjęcie odległości 30 metrów pomiędzy miejscami chronionymi a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie pozwala na zrealizowanie celów ustawy. Stąd też wprowadzone przez Radę Gminy w Lututowie w zaskarżonej uchwale zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę.
W odpowiedzi na skargę Gmina Lututów wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że normy przewidziane w art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowią ogólne wytyczne dotyczące działań, do których zobowiązane są organy administracji rządowej oraz jednostki samorządowe, w szczególności działania te mają być ukierunkowane na ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, jak również ograniczenie dostępności alkoholu. Żaden przepis nie określa minimalnej bądź maksymalnej wartości mierzonej w metrach, uniemożliwiającej usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych od określonych punktów użyteczności publicznej lub miejsc kultu religijnego. Ustawa nie określa jakiego rodzaju mają być to miejsca, od których wartość mierzoną w metrach liczyć. Nadto, ustawa w obowiązującym obecnie brzmieniu (aktualnym na dzień podejmowania uchwały) w ogóle nie zawiera wymogu, aby odległość geograficzna stanowiła jedno z kryterium, które winno być uregulowane w uchwale. Przepis art. 12 ust. 3 ustawy stanowi wyłącznie, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Merytoryczna treść zaskarżonej uchwały uwarunkowana jest więc swobodą w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Rada Gminy nie dopuściła się naruszenia prawa (a tym bardziej rażącego naruszenia prawa) mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się rzeczywistymi potrzebami ograniczenia spożycia alkoholu i rzeczywistym (a nie teoretycznym) wpływem faktycznej odległości od obiektów chronionych nie stwierdzając realnego wpływu usytuowania punktów sprzedaży alkoholu wobec wskazywanych w skardze obiektów. Ustawodawca pozostawił regulację dla uznania rady gminy (konkretnej gminy w każdorazowym przypadku), która zgodnie ze swoją najlepszą wolą, wiedzą i rozeznaniem lokalnych uwarunkowań oraz ukształtowania urbanistycznego miejscowości podejmie uchwałę, zmierzając przy tym do realnego ograniczenia dostępu do alkoholu. Istnieją inne obowiązki, które gmina powinna realizować i zmierzać przy tym do realnego ograniczenia dostępu do alkoholu jednocześnie podejmując działania profilaktyczne i uświadamiające dorosłych, jak i małoletnich mieszkańców gminy, które Gmina Lututów podejmuje. Większe odległości powodowałyby, że w centrum miejscowości nie mógłby się mieścić jakikolwiek sklep spożywczy, którego właściciel posiada zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Coraz większa liczba osób jest wyposażona w pojazdy mechaniczne różnego rodzaju i pokonanie odległości kilku kilometrów nie stanowi przeszkody. Młodzież szkolna, która uczęszcza do szkół podstawowych wydaje się być dostatecznie chroniona przez zakaz sprzedaży alkoholu osobom małoletnim. Starsza młodzież i tak często dojeżdża do szkół ponadpodstawowych spoza Lututowa, tj. do innych miejscowości gdzie znajdują się sklepy spożywcze, monopolowe, stacje paliw itp. Nie sposób więc przyjmować, że odległość geograficzna punktu sprzedaży alkoholu od miejsca chronionego takiego jak szkoła lub kościół jest podstawowym sposobem profilaktyki przeciwalkoholowej. Gmina realizując swoje obowiązki w ramach zadań własnych określonych m.in. w art. 4 ust. 1 ustawy podejmuje szereg działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. W szkołach podstawowych na terenie gminy często odbywają się pogadanki – zarówno z pedagogiem szkolnym, jak również zaproszonymi gośćmi, które mają na celu uzmysłowić uczniom, jakim zagrożeniem jest spożywanie alkoholu, czym jest choroba alkoholowa oraz w jaki sposób alkohol wpływa na osoby go spożywające zarówno pod względem fizycznym, jak również: rodzinnym, socjalnym, psychicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art.3 § 2 pkt.5 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z treścią art.147 § 1 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt.5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności..
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XLI/211/2018 Rady Gminy w Lututowie z 2 sierpnia 2018r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Lututów.
W ocenie sądu § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały w sposób rażący narusza art.1 ust.1, art.2 ust.1 pkt.4 w związku z art. 12 ust.3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016r. poz.487 ze zm.).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy wprowadzona uchwałą nr XLI/211/2018 minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych (30 metrów) od miejsc określonych w § 1 pkt 1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.
Ocena zgodności z prawem uchwały nr XLI/211/2018 wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji RP (art. 15, art. 16, art. 165), jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej natomiast strony, podnoszoną przez stronę skarżącą, konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).
Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.
Z art. 2 ustawy wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu , zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 NSA stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Można zatem stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie podnosi, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Lututowie naruszyła obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art.1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęta w uchwale odległość 30 metrów punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu w szczególności do osób nieletnich.
Odległość 30 metrów od obiektu chronionego jest bardzo mała co oznacza, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy tak niewielkiej odległości jest łatwo dostępny. Nie stanowi to należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza to także warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożycia. Należy również zwrócić uwagę na sposób mierzenia wymienionej odległości określony w § 1 pk.2 uchwały (najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchów pieszych od głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do głównych drzwi wejściowych obiektów, o których mowa w ust.1 a w przypadku obiektów ogrodzonych do głównego wejścia na teren obiektu). Sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. Analizując zatem, że odległość ma wynosić 30 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Tym bardziej jest zatem widoczna sprzeczność uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
Należy mieć na uwadze, że z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.
Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie podnosi, że uchwała nr XLI/211/2018 nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy z 26 października 1982r. a więc narusza w sposób istotny ten przepis.
W ocenie sądu istotna wadą zaskarżonej uchwały stanowi również brak w zasadzie jej uzasadnienia.
Należy zaznaczyć, że akty prawa miejscowego , a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie. Powyższe wynika chociażby z przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się właśnie uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10).
W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Lututowie przesłała do sądu uzasadnienie uchwały dołączone do odpowiedzi na skargę (k.12) lecz nie odnosi się ono do uchwały nr XLI/211/2018 lecz dotyczy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Nie dotyczy zatem treści zaskarżonej uchwały. Również nadesłany wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy w Lututowie jest bardzo lakoniczny i nie zawiera uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że także w odpowiedzi na skargę nie przedstawiono uzasadnienia uchwały. Nie wiadomo zatem dlaczego Rada Gminy przyjęła w § 1 uchwały odległość 30 metrów a nie np. 50 czy 70 metrów. W materiałach nadesłanych przez gminę (uzasadnienie uchwały, protokół sesji i odpowiedź na skargę) nie ma rozważań co do kwestii czy odległość 30 metrów jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy. Można zatem uznać, że uchwała nr XLI/211/2018 praktycznie nie posiada uzasadnienia.
Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przepis § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo a mianowicie nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy z 26 października 1982r. jak również narusza art.1 ust.1 i art.2 ust.1 pkt 4 tej ustawy. Z uwagi na to, że przepis § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały reguluje najistotniejszą kwestię w uchwale i stwierdzenie nieważności tylko tego przepisu skutkowałoby tym, że pozostałe przepisy straciłyby rację bytu, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność całej ustawy.
Wobec tego, że pełnomocnik Gminy Lututów wnosił o zasądzenie kosztów postępowania zaś w postępowaniu sądowym zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu w razie uwzględnienia skargi (art.200 p.p.s.a.), sąd oddalił wniosek w tym zakresie.
e.o.