III SA/Łd 96/25

III SA/Łd 96/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Anna Dębowska
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 5 ust. 1, art. 18a ust. 1-5, art. 18b ust. 1-3, art. 35 ust. 1-3, art. 36 ust. 1, 2, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 roku sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 27 listopada 2024 roku nr X/54/24 w przedmiocie rozpatrzenia skargi w przedmiocie prawidłowości przebiegu i ustalenia wyników wyborów do organów sołectwa Jadwigów oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 listopada 2024 r. Nr X/54/24 Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki, po zapoznaniu się ze skargą J. K. (dalej: skarżący), w przedmiocie prawidłowości przebiegu i ustalenia wyników wyborów do organów sołectwa [...] stwierdziła, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej sołectwa [...] przeprowadzone zostały bez naruszenia przepisów prawa, w związku z czym uznała skargę za nieuzasadnioną.
W załączniku od uchwały stanowiącym jej uzasadnienie Rada wyjaśniła, że po wysłuchaniu opinii Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki nie znalazła wystarczających przesłanek do podjęcia uchwały unieważniającej bądź kwestionującej w inny sposób rozstrzygnięcia mieszkańców sołectwa [...] podjęte na zebraniu mieszkańców wsi w dniu 2 października 2024 r. i jej zdaniem nie ma podstaw do zakwestionowania przeprowadzonych wyborów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewodniczenia zebraniu przez Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki stwierdziła, że nawet gdyby ten zarzut był prawdziwy, to nie wpływał w żaden sposób na wynik wyborów. Z protokołu zebrania wiejskiego wynika jednak, że faktycznie otwarcia posiedzenia dokonał Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki S. B., który stwierdził prawomocność zebrania oraz zaproponował wybór przewodniczącego zebrania i że wybrano przewodniczącą zebrania, która po wyborze przewodniczyła zebraniu. Odnosząc się do drugiego i trzeciego zarzutu skarżącego, dotyczącego braku określenia zasad umieszczenia na karcie kandydatów na funkcję sołtysa i brak uzasadnienia przez przewodniczącą komisji skrutacyjnej przyjętych przez nią zasad wpisywania na kartę wyborczą zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa, Rada stwierdziła, że ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w statucie nie ma takiej regulacji. Z protokołu zebrania wynika jednak, że na prośbę przewodniczącej zebrania i Komisji Skrutacyjnej, regulamin wyborów sołtysa przedstawił Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki S. B.. Z wyjaśnień złożonych przez Wójta i Sekretarza Gminy wynika, że powyższej materii obowiązuje ugruntowane już prawo zwyczajowe, zgodnie z którym kandydatów na sołtysów umieszcza się w protokole i na karcie do głosowania według kolejności zgłoszeń. O sposobie zgłoszenia kandydatów na sołtysa i kolejności umieszczania ich na karcie do głosowania mieszkańcy są informowani. Zgłoszonych kandydatów w kolejności zgłoszenia umieszcza się w protokole, a następnie w tej samej kolejności umieszcza się na karcie do głosowania. Rada podkreśliła, że powyższą procedurę zastosowano w tegorocznych wyborach sołeckich w Gminie Tomaszów Mazowiecki we wszystkich 24 sołectwach. Kolejny zarzut dotyczył kierowania groźby do skarżącego, jako kandydata na sołtysa. Rada stwierdziła, że jak wyjaśnił Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki, nie kierował on żadnych gróźb pod adresem skarżącego, poinformował go tylko, że używanie przez niego podczas wypowiedzi na forum publicznym sformułowania, że: "sołtys Z. K. popełnił przestępstwo" może rodzić konsekwencje prawne, ponieważ nie ma żadnego wyroku, który mógłby uzasadniać takie twierdzenia. Rada zauważyła, że do powyższego zdarzenia doszło już po ogłoszeniu wyników wyborów na sołtysa (co wynika z pisma skarżącego), zatem w ocenie Rady ta sytuacja nie miała żadnego wpływu na wynik wyborów. Skarżący zarzucił także, że do rady sołeckiej została wybrana osoba, którą wg. skarżącego łączą więzy rodzinne z wybranym sołtysem. Rada wyjaśniła, że ani statut ani inne przepisy prawa nie przewidują zakazu kandydowania osób spokrewnionych. Do rady sołeckiej mógł zgłosić się każdy mieszkaniec, a wybory odbywały się w sposób tajny. Zdaniem Rady, podniesiony zarzut, nie miał żadnego wpływy na wynik wyborów sołtysa. Odnosząc się do zarzutu braku podpisania protokołów z przeprowadzonych wyborów, Rada stwierdziła, że wszystkie protokoły zostały podpisane przez Komisję Skrutacyjną i Przewodniczącego zebrania w dniu wyborów i zostały okazane Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki. Reasumując, Rada stwierdziła, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące co do zasady procedury przeprowadzenia wyborów, nie miały wpływu na wynik wyborów. Obecny sołtys Z. K. zdobył 56 głosów, a pozostali kandydaci łącznie zdobyli razem 16 głosów.
Na tę uchwałę skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. – dalej: u.s.g.). Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie przepisu art. 18a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i brak zastosowania w niniejszej sprawie czego skutkiem było rozpoznawanie wniesionego protestu wyborczego jako skargi na działalność wójta, podczas gdy rada gminy winna rozpoznawać wniesiony protest w trybie kontroli jednostki pomocniczej gminy, a w związku z tym przed podjęciem rozstrzygnięcia przez radę, protest powinien był być skierowany pod obrady komisji rewizyjnej rady gminy,
2) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że wybory sołtysa sołectwa [...] odbyły się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas gdy zebranie wiejskie, na którym odbył się wybór sołtysa dotknięte zostało nieprawidłowościami, które skutkować winny unieważnieniem wyboru sołtysa, a mianowicie:
- przewodniczenie zebraniu wiejskiemu przez Wójta Gminy, a nie przez Przewodniczącego zebrania,
- brak określenia zasad umieszczania na karcie wyborczej zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa,
- brak uzasadnienia przez przewodniczącą komisji skrutacyjnej przyjętych przez nią zasad wpisywania na kartę wyborczą zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa,
- wybór do rady sołeckiej osoby, którą łączą więzy rodzinne z wybranym na sołtysa kandydatem, co może rodzić konflikt interesów,
3) naruszenie § 16 ust. 4 statutu Sołectwa stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr VI/65/03 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 17 lipca 2003 r. oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający między innymi na:
- przewodniczeniu zebraniu wiejskiemu przez Wójta Gminy, a nie przez Przewodniczącego zebrania,
- niesprawdzaniu, czy w głosowaniu biorą udział stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania,
4) naruszenie § 19 ust. 1 statutu Sołectwa stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr VI/65/03 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 17 lipca 2003 r. oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający między innymi na:
- naruszeniu zasady tajności poprzez niezapewnieniu odpowiednich warunków umożliwiających zachowanie tajności przy oddawaniu głosów, które miało wpływ na wynik przeprowadzonych wyborów,
- naruszenie zasady tajności poprzez groźby skierowane do skarżącego jako kandydata na sołtysa przez Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki, które miało wpływ na wynik przeprowadzonych wyborów
5) naruszenie § 18 ust. 3 statutu Sołectwa stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr VI/65/03 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 17 lipca 2003 r. oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający między innymi na:
- braku określenia zasad umieszczania na karcie wyborczej zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa,
- braku uzasadnienia przez przewodniczącą komisji skrutacyjnej przyjętych przez nią zasad wpisywania na kartę wyborczą zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1) naruszenie przepisu art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie czego skutkiem było rozpoznawanie wniesionego protestu wyborczego jako skargi na działalność wójta, podczas gdy rada gminy winna rozpoznawać wniesiony protest w trybie przepisu art. 18a ust. 1 u.s.g. tj. w trybie kontroli jednostki pomocniczej gminy,
2) art.7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do podjęcia zaskarżonej uchwały w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy, bez wyjaśnienia przez komisję rewizyjną rady gminy okoliczności wskazywanych przez skarżącego, bez żadnych wiarygodnych dowodów, które uzasadniałyby przyjęcie przez radę gminy, iż nie została naruszona procedura wyborcza w zakresie wyboru sołtysa sołectwa [...].
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki oraz stwierdzenie nieważności wyboru sołtysa w Sołectwie [...] – Z. K. (na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawego według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skarżący zaznaczył na wstępie, że w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, że sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego (wyrok NSA z 4 stycznia 2007 r. II OSK 1590/06 ). Niniejsze wskazanie jest konieczne z uwagi na stanowisko Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki rozpatrującej wniesiony przez skarżącego protest wyborczy jako skargę na działalność wójta gminy, co wynika z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, a także skierowanie wniesionego protestu do komisji skarg, wniosków i petycji, zamiast do komisji rewizyjnej Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki.
Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki była uprawniona do rozpoznania wniesionego przez skarżącego protestu. Skarżący nie wnosił skargi na działalność organu wykonawczego gminy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów (art. 35 ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy) oraz zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 5 tej ustawy). Mając to na uwadze skarżący podkreślił, że kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Jej uprawnienie wynikać może wprost ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. Jeżeli zaś statut sołectwa nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. Zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia wyborów do organów jednostki pomocniczej gminy powinny być zatem adresowane do rady gminy, gdyż to ten organ władny jest podjąć stosowne kroki zmierzające do ich weryfikacji. Takie stanowisko zostało potwierdzone przez NSA w wyroku z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 3029/12, który wyraźnie stwierdził, że "rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów". A zatem Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki w sposób nieuprawniony potraktowała wniesiony protest wyborczy jako skargę na działania wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki, zatem tylko z tego właśnie powodu zaskarżona uchwała jest wadliwa, a jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki nie zbadała legalności procedury wyboru sołtysa w sołectwie [...], a tylko rozpoznawała wykreowaną przez siebie skargę na działalność wójta, a wobec tego nieprawidłowo stwierdziła, że nie doszło do istotnych uchybień skutkujących sankcją nieważności wyboru sołtysa.
Dalej skarżący wskazał, że posiada legitymację do złożenia skargi. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Skarżący niewątpliwie posiada interes prawny do złożenia przedmiotowej skargi. Zaskarżona uchwałą bez wątpienia dotyczy bezpośrednio sfery praw skarżącego, jako po pierwsze mieszkańca sołectwa [...], a po wtóre jako jednego z kandydatów na sołtysa sołectwa [...] zgłoszonego do wyborów w dniu 3 października 2024 r.
Uzasadniając sformułowane w skardze zarzuty skarżący wskazał, że przeprowadzony w dniu 3 października 2024 r. wybór sołtysa sołectwa [...] nie odpowiadał ani przepisom ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności uregulowaniu art. 36 ust. 2 tej ustawy, ani też regulacjom statutu sołectwa [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zebraniu przewodniczył Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki, dopiero na wyraźną interwencję został wybrany przewodniczący zebrania, ale i tak on nie posiadał wpływu na prowadzenie tego zebrania. Wpływ ten był po stronie Wójta Gminy. Jak wynika z przepisu par. 16 ust. 4 statutu Sołectwa [...] zebraniu, na którym jest dokonywany wybór sołtysa przewodniczy przewodniczący wybrany spośród uczestników zebrania. W niniejszej sprawie wybrany przewodniczący zebrania nie wykonywał żadnych czynności związanych z owym przewodnictwem a o wszystkich kwestiach decydował i rozstrzygał Wójt Gminy.
Zgodnie z przepisem par. 18 ust. 1 statutu Sołectwa [...] wybory sołtysa przeprowadza komisja skrutacyjna. Natomiast w ust. 3 ustalono obowiązki tej komisji. Komisja winna przyjmować zgłoszenia i przeprowadzić głosowanie. Zgłoszenia kandydatów przyjmowała przewodnicząca, a nie komisja, natomiast kandydaci na funkcję sołtysa nie zostali na kartę wyborczą wpisani w kolejności alfabetycznej tylko na podstawie kolejności zgłoszeń. Przewodnicząca komisji skrutacyjnej nie wyjaśniła z jakiego powodu taki system umieszczania kandydatów na karcie wyborczej został przez nią wprowadzony. Przewodnicząca nie przedstawiła także zasad w jaki sposób ma odbywać się głosowanie.
Zachowania wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki, a także przewodniczącej komisji skrutacyjnej naruszyły zasady tajności wyborów. W lokalu wyborczym nie zostały także zapewnione odpowiednie warunki umożliwiające zachowanie tajności przy oddawaniu głosów, a atmosfera panująca podczas zebrania wyborczego nie przyczyniła się do transparentności procedury wyborczej i samego aktu wyborczego, a zatem okoliczności te niewątpliwie miały wpływ na wynik przeprowadzonych wyborów. Ponadto w do rady sołeckiej została wybrana osoba pozostająca w relacjach rodzinnych z wybranym na sołtysa Z. K. (tj. siostra żony wybranego sołtysa), co może rodzić konflikt interesów.
Wskazane nieprawidłowości doprowadziły do tego, iż wybór sołtysa sołectwa [...] odbył się bez poszanowania zarówno przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i statutu Sołectwa [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki wniosła o oddalenie skargi (ewentualnie o jej odrzucenie w przypadku stwierdzenia przez sąd nieposiadania legitymacji do wniesienia skargi przez skarżącego).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu rozpoznawania protestu wyborczego Rada wskazała, że ani statut Gminy Tomaszów Mazowiecki jak i żadna inna uchwała nie wskazuje żadnego trybu rozpatrywania skarg na wybory sołtysa. W szczególności nie przewiduje tego sam statut sołectwa [...], wskazując jedynie w § 24 statutu, że w przypadkach spornych postanowienia statutu interpretuje wiążąco Wójt Gminy. Zaznaczyła, że pismo skarżącego poza zastrzeżeniami co do przebiegu wyborów zawierało także zarzuty pod adresem Wójta. Z uwagi na brak procedur związanych z rozpoznawaniem odwołań wyborczych, a także ze względu na mieszany charakter pisma, Rada postanowiła przekazać sprawę do analizy Komisji Skarg Wniosków i Petycji, którą uznała za najbardziej właściwą do rozpoznania tego typu spraw. W ocenie Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, Rada ma możliwość kształtowania zakresu prac swoich komisji. Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki podjęła uchwałę w oparciu o ogólne normy kompetencyjne wyrażone w art. 18 ust. 2 pkt 15 i jej intencją od samego początku było rozpatrzenie skargi w przedmiocie prawidłowości przebiegu i ustalenia wyników wyborów do organów sołectwa, co wyraźnie wyartykułowała w tytule i treści uchwały i uzasadnienia. Analizując treść uchwały nie można mieć wątpliwości, że Rada dokonała wyjaśnienia przebiegu wyborów i całego protestu wyborczego. Jeżeli Rada rozpatrywałaby pismo skarżącego jako skargę na działania Wójta, wówczas zarówno w tytule jak i w treści wyraźnie by zostało to wskazane. Tymczasem mamy tu do czynienia z rozpatrzeniem protestu wyborczego. O charakterze czynności decyduje przecież jej treść i istotne jej postanowienia.
W omawianej sprawie ostateczną decyzję podejmuje Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki, a opinie komisji mają jedynie walor techniczny i pomocniczy. Podkreślić należy, że to Rada ostatecznie uznała, że wybory zostały przeprowadzone zgodnie z prawem i że protest skarżącego jest nieuzasadniony. Wobec powyższego sugerowanie przez skarżącego, że uchwała jest wadliwa tylko z takiej przyczyny, że wg. niego protest powinna analizować komisja rewizyjna, należy uznać za nieuzasadnione.
Odnosząc się do okoliczności legitymacji skarżącego Rada wskazała, że fakt jego udziału jako kandydata na sołtysa jest bezsporny. Z dokumentów i kart do głosowania wynika jednak, że skarżący w wyborach zdobył tylko jeden głos na 72 biorących udział w głosowaniu. Drugi kandydat w kolejności zdobył 15 głosów a obecny sołtys 56 głosów. Głosowanie w sołectwie [...] w Gminie Tomaszów Mazowiecki było jednym z najbardziej reprezentatywnych wyborów ze wszystkich z 24 sołectw, w których w roku 2024 przeprowadzono wybory, bowiem uczestniczyło w nim 72 mieszkańców na 169 uprawnionych do głosowania to jest 42,6 % uprawnionych. Wobec tak jednoznacznych wyników wyborów wydaje się, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia skargi na wybory sołtysa.
Podczas głosowania były zapewnione miejsca do tajnego oddania głosów, po raz pierwszy w historii Gminy Tomaszów Mazowiecki zostały wydrukowane także spisy wyborców z wykazem osób uprawnionych i tylko te osoby miały możliwość oddania głosu. Wyborom przewodniczył przewodniczący, karty do głosowania były przygotowywane na oczach wszystkich zebranych przez komisję skrutacyjną. Karty były wrzucane do urny wyborczej umieszczonej w widocznym dla wszystkich miejscu. Procedurę wyborów i ogłoszenie wyników wyborów przeprowadziła komisja skrutacyjna wybrana z pośród wyborców.
Do pozostałych zarzutów Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki odniosła się obszernie w uzasadnieniu do uchwały. Podkreśliła, że podnoszone zarzuty bądź nie znalazły odzwierciedlenia w rzeczywistym przebiegu zebrania, bądź też nie miały wpływu na wynik wyborów. Zaznaczyła, że po wyborze przewodniczącego, zebraniu przewodniczył przewodniczący a nie wójt. To przewodniczący podejmował decyzje. Wójt tak jak i zresztą sam skarżący miał prawo zabierać głos. Za zgodą przewodniczącego to sam skarżący właściwie rozpoczął zebranie deklamując wiersz Władysława Broniewskiego "Bagnet na broń".
Rada za nieuzasadnione uznała zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia istotnych informacjo dotyczących umieszczenia na karcie, czy też zasad głosowania, jak również niezapewnienia tajności wyborów. Jak już wyżej wspomniano były zapewnione miejsca do tajnego oddania głosów. Dodała, że zarzut wyboru do rady sołeckiej osoby spokrewnionej z sołtysem jest trudny do obrony w społeczności liczącej około 200 osób, gdzie większość ludzi jest w jakiś sposób ze sobą spowinowacona lub spokrewniona.
Resumując wskazała, że nawet gdyby uznać, że wystąpiły jakieś nieprawidłowości, to wobec druzgocącej przewagi wybranego sołtysa nad kandydatami, kwestionowanie tak rzetelnie przeprowadzonych wyborów budzi zdumienie i niedowierzanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga była niezasadna.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały jest wymóg aby dotyczyła ona sprawy z zakresu administracji publicznej i aby naruszała interes prawny skarżącego. Nie budzi w nim wątpliwości, że "sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego" (wyrok NSA z 4.01.2007 r., II OSK 1590/06, CBOSA). Sprawa ta mieści się zatem w treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W orzecznictwie podkreśla się także, że "związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację" (wyrok WSA w Łodzi z 25.01.2008 r., I SA/Łd 1041/07, CBOSA). Zaskarżona uchwała narusza tak rozumiany interes skarżącego, bowiem stanowi ona wyraz dezaprobaty dla jego protestu wyborczego przesądzając, że wybór na sołtysa osoby innej niż skarżący był zgodny z prawem. Przekreśla zatem starania skarżącego o funkcję sołtysa.
Sąd stwierdza w związku z tym, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi. Skarga podlegała rozpoznaniu przez sąd.
W wyniku kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała ta odpowiada bowiem prawu.
Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała, mimo błędnej podstawy prawnej (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 k.p.a.) i nieprecyzyjnej nazwy (w przedmiocie prawidłowości przebiegu i ustalenia wyników wyborów do organów sołectwa [...]), nie była uchwałą w sprawie skargi na działalność wójta gminy, lecz właśnie uchwałą rozstrzygającą protest wyborczy skarżącego. Wynika to wyraźnie z jej treści. Takie samo stanowisko zajął NSA w podobnej sprawie, gdzie uchwała rady gminy została podjęta na podstawie art. 228 k.p.a., jednak Sąd uznał, że nie ma tu decydującego znaczenia wadliwie określony tytuł i podstawa prawna, lecz właśnie treść uzasadnienia uchwały, a z tej wynikało, że rada gminy rozpatrywała (także) sprawę protestu wyborczego. Stanowisko takie zostało wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2673/11, w którym stwierdzono, że "sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego". Na to postanowienie skarżący powoływał się w skardze, więc powinien znać jego motywy.
Wbrew twierdzeniom skargi, o wadliwości zaskarżonej uchwały nie świadczy też okoliczność, że wniesiony protest wyborczy został skierowany do komisji skarg wniosków i petycji, a nie do komisji rewizyjnej Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek powołania prze radę gminy dwóch komisji: komisji rewizyjnej i skarg, wniosków i petycji. Zgodnie z art. 18a u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (ust. 1). W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (ust. 2). Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (ust. 3). Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 (ust. 4). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (ust. 5). Stosownie do art. 18b u.s.g., rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji (ust. 1). W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (ust. 2). Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy (ust. 3). Jak z tego wynika, zadania komisji rewizyjnej związane są z wykonaniem budżetu gminy, zaś zadania komisji skarg, wniosków i petycji – rozpatrywanie petycji. Oprócz tego, na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g., rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy.
Z uchwały nr IV/40/03 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Tomaszów Mazowiecki wynika, że Rada powołała następujące stałe komisje: Rewizyjna; Finansowa; Oświaty, Kultury, Sportu Zdrowia i Spraw Socjalnych; Ekologiczna; Samorządu Lokalnego i Ochrony Przeciwpożarowej (§ 19 statutu Gminy). Do zadań Komisji Rewizyjnej należy sprawowanie kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych orz jednostek pomocniczych gminy, a w szczególności: 1) realizacji dochodów i wydatków budżetowych, 2) inwestycji, 3) gospodarowania mieniem gminnym, 4) opiniowania wykonania budżetu gminy, 5) przygotowania i przedkładania Radzie wniosku w sprawie udzielenia lub nie absolutorium wójtowi (§ 21 statutu Gminy). Na mocy uchwały nr LXIII/376/18 z dnia 26 września 2018 r. zmieniającej Statut Gminy utworzono jeszcze Komisję skarg, wniosków i petycji, powołaną do analizowania i opiniowania kierowanych do rady gminy skarg na działania wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz wniosków i petycji składanych przez obywateli (§ 1 pkt 4 i 5 uchwały).
Jak widać, nie ma w gminie Tomaszów Mazowiecki komisji powołanej stricte do oceny wyborów i rozpatrywania protestów wyborczych, Rada nie powołała takiej komisji. Najbliższy merytorycznie protestom wyborczym zakres zadań ma Komisja Rewizyjna, ale – zdaniem Sądu – nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym eliminację uchwały z obrotu prawnego skierowanie protestu wyborczego do Komisji skarg, wniosków i petycji, bo każda z komisji podejmuje i realizuje wszystkie przedsięwzięcia objęte właściwością Rady, które służą wykonaniu jej zadań (§ 38 Regulaminu Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki). Co istotne, nie podejmują one samodzielnie żadnych rozstrzygnięć – czyni to Rada. Komisje przedkładają jej tylko opinie i wnioski (§ 39 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy). Wynika to zresztą z istoty komisji, które tworzą aparat pomocniczy (wewnętrzny) rady gminy. Ich wola nie ma znaczenia rozstrzygającego, ani wiążącego dla rady gminy, bo podejmowanie takich wiążących rozstrzygnięć należy do rady gminy (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 18a).
Tak też było w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się protokół nr 4 z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 13 listopada 2024 r., z której wynika, że protest wyborczy skarżącego z dnia 11 października 2024 r. i podniesione w nim zarzuty co do ważności wyboru Sołectwa [...] zostały przeanalizowane pod względem prawnym i faktycznym. Sąd stwierdza, że wnioski Komisji były w pełni prawidłowe, tak jak prawidłowa jest podjęta następnie uchwała Rady Gminy, będąca przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, dowody świadczą o tym, że Komisja doszła do słusznych wniosków, a wydana następnie uchwała nie mogła być inna. Nie ma więc i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy to, że protest wyborczy analizowała Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, a nie Komisja Rewizyjna.
Skarżący zarzucał (w proteście, a później w skardze), że wybory sołtysa były dotknięte szeregiem wymienionych przez niego nieprawidłowości.
Sąd stanowiska tego nie podziela.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto.
Według art. 35 tej ustawy, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).
Jak stanowi art. 36 ustawy, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2).
Ze statutu Gminy Tomaszów Mazowiecki wynika, że na terenie gminy utworzone zostało m.in. sołectwo [...] (§ 41 ust. 1 pkt 7 statutu). Organizację i zakres działania tego sołectwa określono w statucie Sołectwa [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki Nr VI/65/03 z dnia 17 lipca 2003 r.
Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej uregulowano w rozdziale 4 statutu sołectwa. Jak wynika z § 16, zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Wójt Gminy (ust. 1). Wójt Gminy, zwołując zebranie wiejskie określa termin i miejsce zebrania (ust. 2). Do obsługi zebrania Wójt Gminy może wyznaczyć pracownika Urzędu Gminy (ust. 3). Zebraniu przewodniczy, przewodniczący wybrany spośród uczestników zebrania (ust. 4). Zgodnie z § 17, zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej jest ważne jeśli uczestniczy w nim 1/3 uprawnionych mieszkańców sołectwa (ust. 1). Dla prawomocności zebrania wiejskiego, na którym będzie wybór sołtysa i rady sołeckiej, w okólniku o zebraniu wyznacza się również drugi termin zebrania, które jest prawomocne bez względu na liczbę mieszkańców uczestniczących w zebraniu (ust. 2). Protokół zebrania, na którym dokonano wyboru sołtysa i rady sołeckiej winien posiadać listę obecności podpisaną przez uczestników zebrania (ust. 3). Stosownie do § 18, wybory przeprowadza 3 osobowa Komisja Skrutacyjna wybrana na zebraniu spośród uczestników zebrania (ust. 1). Członkiem komisji nie może być osoba kandydująca na sołtysa lub członka rady sołeckiej (ust. 2). Do zadań komisji należy: - przyjęcie zgłoszeń kandydatów, - przeprowadzenie głosowania, - ustalenie wyników wyborów, - sporządzenie protokołu o wynikach wyborów (ust. 3). Protokół podpisują członkowie Komisji Skrutacyjnej (ust. 4). Wedle § 19, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, zgłoszonych przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 1). Wybory sołtysa przeprowadza się w pierwszej kolejności, a członków rady sołeckiej w drugiej (ust. 2). Za wybranego na sołtysa, uważa się tego kandydata, który uzyskał największą liczbę głosów (ust. 3). Członkami rady sołeckiej zostają wybrani ci kandydaci, którzy uzyskali największą liczbę głosów (ust. 4).
W aktach przedłożonych Sądowi znajduje się spis osób uprawnionych do udziału w wyborach sołtysów i rad sołeckich (obwód głosowania nr 1 w [...]), wybory na kadencję 2024-2029, zarządzone na dzień 2 października 2024 r. – z podpisami mieszkańców [...], które stanowią jednocześnie potwierdzenie otrzymania karty do głosowania. Na liście podpisały się 72 osoby. W aktach znajdują się też karty głosowania na sołtysa w liczbie 72. Na kartach tych widnieje 3 kandydatów, w tym skarżący.
Ze znajdującego się w aktach protokołu zebrania wiejskiego w [...] z dnia 2 października 2024 r. wynika, że w zebraniu uczestniczyło 72 mieszkańców na 169 uprawnionych, a wymagane quorum to 57 osób. Zebranie wiejskie było więc ważne (§ 17 ust. 1 statutu sołectwa). Załącznik do protokołu stanowiła lista obecności (wspomniany spis osób z ich podpisami), co odpowiada wymaganiom stawianym przez § 17 ust. 3 statutu.
Z protokołu wynika dalej, że otwarcia zebrania dokonał Wójt Gminy S. B., który stwierdził prawomocność zebrania i zaproponował wybór przewodniczącego zebrania. Na przewodniczącą wybrano M. B.-P., która następnie przedstawiła projekt porządku zebrania (przyjęto go jednogłośnie) i dokonywała dalszych czynności zastrzeżonych dla przewodniczącego zebrania wiejskiego, co czyni zadość wymaganiom § 16 ust. 4 statutu. Oceny tej nie zmienia fakt, że treść statutu sołectwa i regulamin wyborów sołtysa przedstawił Wójt (pkt 1 i wstęp do pkt 4 porządku obrad).
Następnie przewodnicząca zarządziła wybór Komisji Skrutacyjnej (pkt 3 porządku obrad), która została wybrana spośród uczestników zebrania (w składzie: U. S., J. P., K. K.), co odpowiada wymaganiom § 18 ust. 1 statutu. Żadna z tych osób nie kandydowała na sołtysa ani członka rady sołeckiej, stosownie do § 18 ust. 2 statutu. Komisja, zgodnie z powierzonymi jej zdaniami (§ 18 ust. 3 i 4 statutu), przyjęła zgłoszenia kandydatów na sołtysa (Z. K., A. S. i skarżący), przeprowadziła głosowanie i ustaliła jego wyniki. Protokół Komisji Skrutacyjnej podpisany przez jej członków stanowi załącznik do protokołu zebrania wiejskiego. Nic nie wskazuje na to, by zostały naruszone zasady głosowania określone w § 19 ust. 1 statutu. Wyniki wyborów na sołtysa (56 głosów na Z. K., 15 – na A. S. i 1 na skarżącego) ogłosiła przewodnicząca Komisji Skrutacyjnej. Przewodnicząca zebrania wiejskiego stwierdziła, że sołtysem został wybrany Z. K. – kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów (§ 19 ust. 3 statutu).
Taki przebieg zdarzeń wynika z dokumentów sporządzonych w trakcie wyborów, podpisanych przez uprawnione do tego osoby. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że przebieg tych zdarzeń należy oceniać tak, jak to ocenia skarżący, a mianowicie, że to Wójt przewodniczył zebraniu wiejskiemu, a nie przewodnicząca zebrania. Przeczy temu zresztą sam skarżący formułując zarzuty (o czym dalej) pod adresem przewodniczącej zebrania. Powstaje pytanie, czy skoro nie ona przewodniczyła zebraniu, to jak mogła dopuścić się zarzucanych jej przez skarżącego naruszeń?
Nie wiadomo też, na czym miałoby polegać naruszenie tajności wyborów przez rzekome groźby Wójta skierowane pod adresem skarżącego. Kwestia ta została wyjaśniona w toku rozpatrywania protestu wyborczego przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji – Wójt ostrzegł skarżącego, że zarzucanie sołtysowi K. popełnienia przestępstwa może rodzić konsekwencje prawne, bowiem nie ma wyroku uzasadniającego takie twierdzenia. Po drugie, nic nie potwierdza tezy skarżącego, jakoby w lokalu wyborczym nie było odpowiednich warunków umożliwiających zachowanie tajności głosowania – Sąd nie daje temu wiary, zwłaszcza że nikt spośród pozostałych uczestników zebrania (72 osoby) zarzutu takiego nie zgłosił – w protokole zebrania nie ma na ten temat nawet wzmianki.
Bezzasadne są też inne argumenty skarżącego świadczące, jego zdaniem, o nieprawidłowości wyborów, a mianowicie brak określenia zasad umieszczania na karcie wyborczej zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa, brak uzasadnienia przez przewodniczącą komisji skrutacyjnej przyjętych przez nią zasad wpisywania na kartę wyborczą zgłoszonych kandydatów na funkcję sołtysa, czy wybór do rady sołeckiej osoby, którą łączą więzy rodzinne z wybranym na sołtysa kandydatem, co może rodzić konflikt interesów.
Sąd stwierdza, że żadnej z tych kwestii prawo nie reguluje (u.s.g., statut Gminy, czy statut sołectwa), bo też nie mają one większego znaczenia. Umieszczanie kandydatów na liście może nastąpić według kolejności alfabetycznej, lub według kolejności zgłoszeń – żadna z tych opcji prawa nie narusza. Nie narusza prawa niewyjaśnienie przez przewodniczącą komisji skrutacyjnej powodów umieszczania kandydatów na liście według kolejności zgłoszeń. Zdaniem Sądu, w takich nieuregulowanych przez prawo kwestiach należy kierować się zdrowym rozsądkiem i logiką, a także utrwaloną praktyką, o ile ona istnieje. Zasad logiki w procesie wyboru sołtysa nie naruszono. Natomiast co do pokrewieństwa członków rady sołeckiej i sołtysa Sąd także zauważa, że prawo nie wyklucza z kręgu kandydatów na te stanowiska osób spokrewnionych Zatem i ten zarzut skarżącego był bezpodstawny.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
ak