III SA/Łd 94/24

III SA/Łd 94/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 187
par 13zzf ust. 1 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Sentencja
Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Anna Dębowska Protokolant asystent sędziego Beata Drożdż po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi N. O. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 grudnia 2023 roku nr 1165/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 5 grudnia 2023 r., nr 1165/2023 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 10a ust. 1, 1a, 1b ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 ze zm.), dalej ustawa o ARIMR, § 2 ust. 1 pkt 6, § 13zzf rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187), § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1965), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z 17 października 2023 r., nr BP080.8110.10046.2023.MZ.RDM w przedmiocie odmowy przyznania N. O. pomocy finansowej dla producenta rolnego, który w 2022 roku lub 2023 roku co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę.
Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 3 października 2023 r. N. O. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producenta rolnego, który w roku 2022 lub 2023 co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę. Do wniosku strona załączyła kopię faktury VAT RR nr 1784/2022 wystawionej 9 listopada 2023 r., potwierdzenie zobowiązania z 27 września 2023 r. oraz potwierdzenie ujęcia wierzytelności w spisie wierzytelności z 28 września 2023 r.
Decyzją z 17 października 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie odmówił przyznania N. O. pomocy finansowej dla producenta rolnego, który w 2022 r. lub 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę wskazując, że w 2022 r. strona nie złożyła wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji nie otrzymała płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., co uzasadniało odmowę przyznania płatności na podstawie § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym wskazał, że odmowę przyznania wnioskowanej pomocy finansowej oparto w zasadzie na tym, że skarżąca nie złożyła w 2022 roku wniosku o przyznanie płatności i w konsekwencji nie otrzymała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 rok, czyli z powodu nieotrzymania płatności w 2022 roku nie może uzyskać wsparcia w roku 2023 z tytułu nieotrzymania zapłaty za sprzedaną kukurydzę w 2022 roku, co w ocenie pełnomocnika jest absurdalne. Pełnomocnik podkreślił, że złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne, nie jest to obowiązek lecz uprawnienie. Paragraf 13zzf ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia został dodany 30 sierpnia 2023 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 24 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1732) i jego zadaniem nie było zamiarem racjonalnego ustawodawcy wyeliminowanie z pomocy w 2023 r. osób, które tej pomocy nie uzyskały w 2022 r., bądź się o nią w ogóle w 2022 r. nie ubiegały.
W ocenie pełnomocnika strony, w sprawie właściwej interpretacji § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organy orzekające winny zwrócić do departamentu prawnego Rady Ministrów, ponieważ przy zastosowaniu wykładni przyjętej w zaskarżonej decyzji, dochodzi do rażącego pokrzywdzenia osób ubiegających się o pomoc w sytuacji, gdy nie z własnej winy utraciły zapłatę za wyprodukowane i sprzedane produkty.
Wskazaną na wstępie decyzją z 5 grudnia 2023 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z § 13zzf ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;
3) który w 2022 r. uprawiał kukurydzę i otrzymał za ten rok płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tego tytułu;
4) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;
5) który na dzień 31 sierpnia 2023 r. nie spełniał warunków do ubiegania się o rekompensatę, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa (Dz. U. poz. 1130);
6) który w 2022 r. lub w 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę:
a) w związku z wydaniem postanowienia o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydaniem postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, lub otwarciem likwidacji wobec podmiotu, któremu producent rolny sprzedał kukurydzę, albo
b) w związku z umieszczeniem podmiotu, który nabył od producenta rolnego kukurydzę, na liście wierzytelności sporządzonej w postępowaniu upadłościowym albo restrukturyzacyjnym, albo
c) od podmiotu, któremu sprzedał kukurydzę, i podmiot ten posiada dokument potwierdzający istnienie wierzytelności wobec podmiotu, któremu sprzedał kukurydzę, wobec którego wydano postanowienie o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydano postanowienie o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, lub otwarto likwidację.
Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę producenta rolnego na jego wniosek złożony do dnia 6 października 2023 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13zzf ust. 2 rozporządzenia).
Organ zaznaczył, iż w trakcie realizacji programu wydłużono termin składania wniosków. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia zmieniającego z 19 września 2023 r. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadza się następujące zmiany: w § 13zzf w ust. 2 wyrazy "29 września" zastępuje się wyrazami "6 października".
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że celem regulacji zawartej w § 13zzf rozporządzenia, jest pomoc finansowa dla producenta rolnego, który w 2022 r. lub 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę. Z uwagi na prowadzony przez firmy skupujące kukurydzę skup w 2022 r. rolnicy w kraju mogli sprzedać mokre ziarno od razu po zbiorach w celu wysuszenia. Jednakże w związku z brakiem stabilizacji na rynku kukurydzy obecnie część z podmiotów skupujących kukurydzę ma problemy finansowe i nie reguluje swoich zobowiązań względem producentów rolnych za skupioną kukurydzę ze zbiorów w 2022 r.
Mając powyższe na uwadze w § 13zzf rozporządzenia prawodawca uregulował warunki udzielania pomocy dla producentów rolnych, którzy nie otrzymali zapłaty za sprzedaną kukurydzę od podmiotów prowadzących skup i obrót zbożami i którym zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy.
Z danych, którymi dysponuje organ z urzędu wynika, że strona nie złożyła w roku 2022 wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w konsekwencji powyższego nie mogła otrzymać tej płatności za rok 2022.
Sformułowana w cytowanym przepisie § 13zzf ust. 1 pkt 3 zasada, którą kwestionuje pełnomocnik skarżącej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Prawodawca uzależnił przyznanie wnioskowanej płatności m.in. od spełnienia przesłanki, o której mowa w § 13zzf ust.1 pkt 3 rozporządzenia, a mianowicie od uprawiania w 2022 roku kukurydzy i otrzymania za ten rok płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tego tytułu.
Sformułowanie cyt. przepisu, zwłaszcza zaś użycie w nim przez prawodawcę spójnika "i" wskazuje na konieczność łącznego (kumulatywnego) spełnienia przesłanek uprawiania w roku 2022 kukurydzy i otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2022. Wprowadzona koniunkcja tych warunków oznacza, że muszą być one spełnione łącznie.
Z powyższego wynika, że pomoc przysługuje producentowi rolnemu, który spełnia wszystkie warunki wymienione w § 13zzf ust. 1 rozporządzenia, w tym warunek określony w pkt 3, zgodnie z którym pomoc przysługuje producentowi rolnemu, który otrzymał za rok 2022 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Organ podkreślił również, że ubieganie się o pomoc jest dobrowolne. Producenci rolni mogą, ale nie muszą korzystać z pomocy. Jednakże od producentów, którzy zdecydują się ubiegać o pomoc, wymaga się profesjonalnej wiedzy, w tym dotyczącej zasad jej przyznawania. Składając wniosek, strona powinna zweryfikować, czy spełniła wszystkie warunki określone ww. przepisie, w tym warunek otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2022. Organ podkreślił, iż strona mając świadomość, że nie złożyła wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022, w części VIII wniosku o udzielenie pomocy, oświadczyła, że taki właśnie wniosek złożyła, co jest niezgodne z ustalonym stanem faktycznym sprawy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik N. O. zaskarżając w całości decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 5 grudnia 2023 r. zarzucił naruszenie:
- art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR poprzez odmowę przyznania pomocy w sposób sprzeczny z treścią i celami tej regulacji ustawowej;
- art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania pomocy w oparciu o § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który to przepis aktu podustawowego nie jest zgodny z normami wyższego rzędu i sprzeczny z treścią wyżej wskazanych regulacji Konstytucji, bezpodstawnie dyskryminujący i jako taki nie powinien być stosowany;
- decyzji Komisji Europejskiej nr SA.109217 (2023/N) z 15 września 2023 r. poprzez odmowę przyznania pomocy w sposób sprzeczny z treścią i celem tej decyzji.
W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji celem ponownego rozpoznania sprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca w 2022 r. hodowała kukurydzę i ją sprzedała, nie otrzymała jednak w 2022 r. zapłaty za sprzedaną kukurydzę z przyczyn przez siebie niezawinionych i bezpowrotnie utraciła kwotę 206 249,11 zł.
Bezsporne jest także (i nie kwestionowane przez organ), że skarżąca spełniła wszystkie pozostałe wymagania określone w rozporządzeniu, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Organ orzekający nie podjął natomiast nawet próby ustalenia, jaki był cel ustawodawcy dokonującego wykluczenia w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił również, że w żadnym systemie prawnym nieskorzystanie z uprawnienia do pomocy nie może rodzić negatywnych skutków na przyszłość. § 13zzf rozporządzenia został dodany 30 sierpnia 2023 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2023 r. i niewątpliwie nie było zamiarem racjonalnego ustawodawcy wyeliminowanie z pomocy w 2023 r. osób, które tej pomocy nie uzyskały w 2022 r., bądź się o nią w ogóle w 2022 r. nie ubiegały. Wykluczenie zawarte w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia to, w ocenie pełnomocnika zwykły błąd legislacyjny, ponieważ trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie dla jego wprowadzenia. Przy zastosowaniu wprost wyżej wskazanego przepisu, jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji, dochodzi do rażącego pokrzywdzenia osób ubiegających się o pomoc w sytuacji, gdy nie z własnej winy utraciły zapłatę za wyprodukowane i sprzedane produkty.
Podkreślono w skardze, iż delegację ustawową do wydania kwestionowanego przepisu stanowi art. 4 ust. 6 ustawy o ARIMR, z którego treści trudno doszukać się upoważnienia do wykluczenia skarżącej z uzyskania pomocy skierowanej do producenta rolnego, który w 2022 r. lub 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę, a przepis na którym oparto odmowę przyznania pomocy skarżącej jest bezpodstawnie dyskryminujący i sprzeczny z przepisami wskazanymi w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zaznaczył, iż przeciw prezentowanej w skardze interpretacji przepisów § 13zzf rozporządzenia sprzecznej z ich wykładnią językową przemawia także ich wykładnia celowościowa. Z założenia bowiem pomoc, o której mowa w § 13zzf rozporządzenia, winna trafiać do podmiotów, które istotnie poniosły koszty związane z wyprodukowaniem i ze sprzedażą wyprodukowanego przez siebie zboża - kukurydzy, które nie zostały zrekompensowane zakładanym przychodem ze sprzedaży tego zboża z uwagi na spowodowane agresją na Ukrainę, a mianowicie z uwagi na zachwianie płynnością finansową podmiotów skupujących zboże skutkujące ogłoszeniem ich upadłości lub restrukturyzacji i wobec powyższego braku zapłaty za sprzedaną kukurydzę, co do której poniósł koszty jej wytworzenia (uprawy). Na ten cel wskazuje brzmienie § 13zzf ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Najprostszym i uproszczonym sposobem weryfikacji, czy pomoc jest kierowana do podmiotów, które rzeczywiście poniosły koszty związane z uprawą kukurydzy są właśnie przyjęte łącznie w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dwie przesłanki a mianowicie, aby producent rolny wnioskujący o płatność uprawiał kukurydzę w roku 2022 i otrzymał za ten rok płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tego tytułu.
Organ dodał, iż przykład skarżącej wskazuje na słuszność założeń i uproszczeń przyjętych przez prawodawcę. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, że skarżąca uprawiała kukurydzę w 2022 roku, a tym samym poniosła koszty na tę uprawę, pozwalające jej na sprzedaż tzw. kukurydzy mokrej, czyli bezpośrednio po zbiorach, w ilości 222,9 ton w dniu 09.11.2022 r., to skarżąca nie tylko tych twierdzeń nie udowodniła, ale dane zawarte w systemach administrowanych przez Agencję dotyczących przyznawanych wniosków wskazują, że skarżąca nie uprawiała w 2022 roku kukurydzy, a już z pewnością nie na takim obszarze i nie w takiej ilości, jak wynika z faktury, przyjmując średnią wydajność kukurydzy mokrej z ha w przedziale 6-15 ton/ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 5 grudnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z 17 października 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej dla producenta rolnego, który w 2022 r. lub 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187), dalej rozporządzenie.
Zgodnie z treścią § 13zzf ust. 1 rozporządzenia, który został dodany na podstawie § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań (Dz. U. z 2023 r., poz. 1732), w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:
1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;
3) który w 2022 r. uprawiał kukurydzę i otrzymał za ten rok płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tego tytułu;
4) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;
5) który na dzień 31 sierpnia 2023 r. nie spełniał warunków do ubiegania się o rekompensatę, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa (Dz. U. poz. 1130);
6) który w 2022 r. lub w 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę:
a) w związku z wydaniem postanowienia o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydaniem postanowienia o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, lub otwarciem likwidacji wobec podmiotu, któremu producent rolny sprzedał kukurydzę, albo
b) w związku z umieszczeniem podmiotu, który nabył od producenta rolnego kukurydzę, na liście wierzytelności sporządzonej w postępowaniu upadłościowym albo restrukturyzacyjnym, albo
c) od podmiotu, któremu sprzedał kukurydzę, i podmiot ten posiada dokument potwierdzający istnienie wierzytelności wobec podmiotu, któremu sprzedał kukurydzę, wobec którego wydano postanowienie o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydano postanowienie o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, lub otwarto likwidację.
Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę producenta rolnego na jego wniosek złożony do dnia 6 października 2023 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13zzf ust. 2 rozporządzenia). W przypadku złożenia wniosku po terminie określonym w ust. 2 nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy, o której mowa w ust. 1 (§ 13zzf ust. 3 rozporządzenia)
Stosownie do treści § 13zzf ust. 4 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera:
1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1;
2) numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
3) numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość;
4) oświadczenie producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1:
a) o nieotrzymaniu w 2022 r. lub 2023 r. zapłaty za sprzedaż kukurydzy w wysokości wynikającej z dołączonych do wniosku faktur, rachunków lub innych dowodów potwierdzających sprzedaż kukurydzy,
b) że zagraża mu utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy.
W myśl § 13zzf ust. 5 rozporządzenia, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się:
1) kopie faktur, rachunków lub innych dowodów potwierdzających sprzedaż kukurydzy w 2022 r. lub 2023 r., które w całości lub części nie zostały zapłacone;
2) kopię listy wierzytelności sporządzonej w postępowaniu upadłościowym albo restrukturyzacyjnym lub innego dokumentu potwierdzającego istnienie wierzytelności producenta rolnego lub podmiotu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, wobec upadłego lub dłużnika, wobec którego zostało wydane postanowienie o ogłoszeniu upadłości lub wszczęciu wtórnego postępowania upadłościowego, lub wydano postanowienie o otwarciu postępowania restrukturyzacyjnego, sporządzonych przez syndyka masy upadłościowej lub osobę posiadającą licencję doradcy restrukturyzacyjnego, lub inny podmiot upoważniony do sporządzania listy wierzytelności lub innego dokumentu potwierdzającego istnienie wierzytelności na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne;
3) dokument potwierdzający istnienie wierzytelności producenta rolnego lub podmiotu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, wobec podmiotu będącego w likwidacji, z tytułu nieotrzymania przez tego producenta rolnego lub ten podmiot zapłaty za sprzedaną w 2022 r. lub 2023 r. kukurydzę, sporządzony przez likwidatora tego podmiotu, lub kopię dokumentu potwierdzającego istnienie tej wierzytelności, na której likwidator podmiotu będącego w likwidacji sporządził adnotację o uznaniu tej wierzytelności, lub kopię prawomocnego orzeczenia sądu ustalającego istnienie wierzytelności, lub pisemną informację sporządzoną przez komornika o stanie egzekucji prowadzonej wobec likwidowanego podmiotu.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zwrócić należy również uwagę na specyfikę postępowania prowadzonego przed organami w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Tym samym, w tym postępowaniu na organach nie ciążą obowiązki wynikające z ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR stanowi z kolei, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 10a ust. 1b ustawy o ARiMR).
Należy podkreślić, że ustanowiona w art. 10a ust. 1b ustawy o ARiMR reguła dowodzenia oznacza, że w niniejszym postępowaniu to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organów Agencji żądanie przyznania pomocy finansowej. Tym samym ciężar dowodu wykazania warunków przyznania pomocy spoczywał na skarżącej.
Rację ma wobec tego organ odwoławczy twierdząc, że wskazane regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku analizowanej pomocy obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dotyczy to przede wszystkim dowodów wskazanych we wniosku i innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zatem obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wprowadzone istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a. wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów.
Mając na względzie przedstawione powyżej odstępstwa procesowe oraz szczególną rolę wnioskodawcy w tym postępowaniu, który inicjuje postępowanie i jednocześnie ponosi ciężar dowodzenia faktów, z których wyprowadza korzystne dla siebie skutki należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała, że spełniła warunki niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej.
W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej było niespełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki wynikającej z § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a mianowicie skarżąca nie złożyła w roku 2022 wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji powyższego nie mogła otrzymać płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za ten rok. Jest to jedna z przesłanek materialnoprawnych przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 13zzf ust. 1 rozporządzenia. Użycie natomiast przez ustawodawcę w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia koniunkcji, tj. spójnika "i" wskazuje na konieczność łącznego (kumulatywnego) spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie pomocy finansowej, tj. uprawiania w roku 2022 kukurydzy i otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2022. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie spełniła powyższych przesłanek, a zatem nie była uprawniona do otrzymania wnioskowanej pomocy.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze należy wskazać, że pomoc przyznana jest na podstawie § 13zzf rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Przepisy ustawy mają charakter ogólny i kompetencyjny, a na ich podstawie Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji niektórych zadań Agencji, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia dla przedsięwzięć realizowanych w ramach tych zadań. Celem natomiast regulacji zawartej w § 13zzf rozporządzenia, jest pomoc finansowa dla producenta rolnego, który w 2022 r. lub 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę od podmiotów prowadzących skup i obrót zbożami i którym zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Pomoc skierowana jest zatem do podmiotów, które rzeczywiście poniosły koszty związane z uprawą kukurydzy w roku 2022 r., a warunkiem jej przyznania jest m.in. spełnienie łącznie dwóch przesłanek określonych w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. uprawy kukurydzy w 2022 r. i otrzymania za ten rok płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tego tytułu.
Istotą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, a warunkiem ich uzyskania jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do których strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji dokonywanej w przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. W niniejszej sprawie na podstawie danych, którymi organ dysponuje z urzędu ustalono, że skarżąca nie złożyła w roku 2022 wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższa okoliczność nie została przez skarżącą zakwestionowana w toku postępowania.
Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, pomoc, o której mowa w § 13zzf rozporządzenia, winna trafiać do podmiotów, które istotnie poniosły koszty związane z wyprodukowaniem i ze sprzedażą wyprodukowanego przez siebie zboża - kukurydzy, które nie zostały zrekompensowane zakładanym przychodem ze sprzedaży tego zboża z uwagi na spowodowane agresją na Ukrainę, a mianowicie z uwagi na zachwianie płynnością finansową podmiotów skupujących zboże skutkujące ogłoszeniem ich upadłości lub restrukturyzacji i wobec powyższego braku zapłaty za sprzedaną kukurydzę, co do której poniósł koszty jej wytworzenia (uprawy). Na ten cel wskazuje brzmienie § 13zzf ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Najprostszym i uproszczonym sposobem weryfikacji, czy pomoc jest kierowana do podmiotów, które rzeczywiście poniosły koszty związane z uprawą kukurydzy są właśnie przyjęte łącznie w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dwie przesłanki a mianowicie, aby producent rolny wnioskujący o płatność uprawiał kukurydzę w roku 2022 i otrzymał za ten rok płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tego tytułu.
Jak zauważył organ, przykład skarżącej wskazuje na słuszność założeń i uproszczeń przyjętych przez prawodawcę. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, że skarżąca uprawiała kukurydzę w 2022 r., a tym samym poniosła koszty na tę uprawę, pozwalające jej na sprzedaż 9 listopada 2022 r. tzw. kukurydzy mokrej w ilości 222,9 ton, to skarżąca nie tylko tych twierdzeń nie udowodniła, ale z danych zawartych w systemach administrowanych przez Agencję dotyczących przyznawanych wniosków wynika, że skarżąca nie uprawiała w 2022 r. kukurydzy, a już z pewnością nie na takim obszarze i nie w takiej ilości, jak wynika z faktury, przyjmując średnią wydajność kukurydzy mokrej z ha w przedziale 6-15 ton/ha.
W kontekście przedstawionych powyżej uwag nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja podniesiona w skardze. Warunkiem przyznania wnioskowanej pomocy finansowej jest bowiem łączne spełnienie przez wnioskodawczynię wszystkich przesłanek określonych w § 13zzf ust. 1 rozporządzenia. Powyższy przepis jest jasny, precyzyjny i wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Skarżąca w 2022 roku nie złożyła wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zatem nie spełniła przesłanki przyznania pomocy, o której mowa w § 13zzf ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, co uzasadniało odmowę przyznania tej pomocy.
Jednocześnie sąd nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego wadliwości rozporządzenia, w szczególności jego zgodności z art. 4 ust. 1 i 6 ustawy o ARiMR. W świetle art. 4 ust. 1 i 6 ustawy o ARiMR brak jest podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie wykracza poza ramy delegacji ustawowej i jest sprzeczne z celem ustawy. W § 13zzf ust. 1 rozporządzenia w sposób szczegółowy uregulowane zostały przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który w 2022 r. lub 2023 r. co najmniej raz nie otrzymał zapłaty za sprzedaną kukurydzę. Do takiej regulacji uprawniała Radę Ministrów delegacja zawarta w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR.
Z przedstawionych powyżej względów za niezasadny uznać również należy zarzut dotyczący niezgodności rozporządzenia z art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Należy w tym miejscu podkreślić, że wymagania stawiane rozporządzeniu określa art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który uzależnia jego wydanie od szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Ponadto upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz określać wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny zwracał wielokrotnie uwagę na to, że interpretacja przepisów określających kompetencje normotwórcze nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej (por. orzeczenia TK: z 22.09.1997 r. sygn. akt K 25/97, OTK 1997/3-4/35; z 16.02.1999 r., sygn. akt SK 11/98, OTK 1999/2/22). Sądowa kontrola rozporządzenia powinna polegać przede wszystkim na kontroli spełnienia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w ramach tak określonej kontroli może stwierdzić, że rozporządzenie, bądź też określony jego fragment wykracza poza upoważnienie ustawowe. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Jak podkreślono wyżej w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR zawarto stosowną delegację ustawową do wydania rozporządzenia, która spełnia wymogi wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Reasumując powyższe rozważania, zdaniem sądu stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Materiał dowodowy został w wystarczający sposób przeanalizowany, a wyciągnięte z niego wnioski są prawidłowe. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez organy administracji, które dokonały prawidłowej ich subsumcji. Organy umożliwiły skarżącej zajęcie stanowiska i czynny udział w sprawie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przekonywujące i zrozumiałe, a tym samym spełnia przesłanki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
R.T-M.