III SA/Łd 927/25

III SA/Łd 927/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Anna Dębowska
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Dnia 26 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 14 października 2025 roku nr 64/2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia za okres od 1 stycznia do 3 lutego 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami stwierdza nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nr 64/2025 z dnia 14 października 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Łęczycy z dnia 5 września 2025 r. nr 2/2025.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 października 2025 r. nr 64/2025 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z 5 września 2025 r. nr 2/2025 o odmowie przyznania prawa do uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 3 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł wraz z ustawowymi odsetkami, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
12 sierpnia 2025 r. funkcjonariusz w stanie spoczynku M.W. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi z wnioskiem (raportem) o:
1. wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. i za luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę wraz z ustawowymi odsetkami;
2. przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury (po uznaniu należnych świadczeń z pkt 1).
19 sierpnia 2025 r. powyższy wniosek został przekazany do Komendy Powiatowej Policji w Ł.
Decyzją z 5 września 2025 r. nr 2/2025 Komendant Powiatowy Policji w Ł. odmówił stronie przyznania prawa do uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 3 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o zwaloryzowaną kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł wraz z ustawowymi odsetkami.
M.W. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędne zastosowaniu art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie zostanie zastosowany do funkcjonariuszy Policji w stanie spoczynku, mimo że obejmuje wszystkich funkcjonariuszy uprawnionych do pobierania uposażenia i jego pochodnych;
2. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięciu interesu prawnego funkcjonariusza, a także nieuwzględnieniu zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów władzy publicznej;
3. pominięcie jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, potwierdzającej prawo funkcjonariuszy do wyrównania uposażenia za okresy, w których następowały zmiany w wysokości kwoty bazowej lub podwyżki wynagrodzeń.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przyznanie prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. w wysokości 1740,64 zł brutto wraz z ustawowymi odsetkami, ewentualnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że M.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 3 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i za luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. Należne uposażenie wykazane w zaświadczeniu do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wskazane w prawidłowej wysokości. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy: art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 256), art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. – zostało ono naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do odmowy stronie wyrównania oraz wypłaty świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, wskazując, że ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które to uposażenie nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. Podkreślił, iż ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie wyrównywania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych będących pochodną uposażenia.
Odnosząc się do żądania strony przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wskazał, że w myśl art. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ze względu na fakt, że uposażenie stanowiące podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury nie uległo zmianie, organ I instancji słusznie odmówił przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego żądanych wyliczeń.
W odniesieniu do żądania wypłaty odsetek za opóźnienie organ podkreślił, że ustawa o Policji i Kodeks postępowania administracyjnego nie zawierają przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Powyższe powoduje, że żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest natomiast na drodze cywilnoprawnej. Decyzja organu I instancji rozstrzyga sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, zatem wykracza poza kompetencje ustawowe tego organu. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w tej części decyzja organu I instancji winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Zaistniała zatem konieczność uchylenia przedmiotowej decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzenia w tym zakresie postępowania z uwagi na fakt, iż organ I instancji wydał decyzję w tej części bez podstawy prawnej.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Wypłacając uposażenie, płatnik nie ma bowiem możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ działa na podstawie i w granicach przepisów prawa oraz ma obowiązek stosować przepisy powszechnie obowiązujące, co do których uprawnione organy nie orzekały o sprzeczności z Konstytucją. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób niż wynika to z przepisów prawa. Tym samym nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023.
Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., polegający na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz pominięciu interesu prawnego funkcjonariusza. W tym zakresie organ podkreślił, że przeanalizował stan faktyczny i orzekł na jego podstawie oraz z zastosowaniem przepisów obowiązujących.
W ocenie organu II instancji nieuzasadniony jest również zarzut pominięcia jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, potwierdzającej prawo funkcjonariuszy do wyrównania uposażenia za okresy, w których następowały zmiany w wysokości kwoty bazowej lub podwyżki wynagrodzenia. Strona nie przedstawiła żadnej przesłanki, która nakazywałaby wyrównania uposażenia zgodnie z postawionym żądaniem i oparta była na obowiązujących przepisach prawa. Organy I i II instancji działają natomiast w oparciu o przepisy, które obowiązywały w momencie ich stosowania oraz nie zostały uznane za niekonstytucyjne.
M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 96 ust. 1 ustawy o Policji, zasady zaufania obywateli do władzy publicznej (art.8 k.p.a.) oraz zasady równego traktowania funkcjonariuszy Policji przy ustalaniu należności pieniężnych.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że jego odejście ze służby było podyktowane decyzją Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Łodzi, która orzekła stałą niezdolność do służby. Ponadto podwyżka uposażenia miała charakter systemowy i powszechny, wynikała z porozumień rządowo-związkowych zawartych jeszcze w 2022 roku, a jej wprowadzenie było zapowiedziane z wyprzedzeniem.
W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że prawo do wyższego uposażenia przysługiwało dopiero od 1 marca 2023 r., mimo że podwyżka ta faktycznie dotyczyła okresu całego roku 2023, co potwierdza sposób jej finansowania oraz treść rozporządzeń wykonawczych do ustawy budżetowej. Odmowa przeliczenia uposażenia i świadczeń przysługujących skarżącemu na podstawie nowych stawek narusza zasadę równego traktowania funkcjonariuszy (art. 2 Konstytucji RP), gdyż prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy różniąca się datą zwolnienia ze służby jedynie o kilka dni.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy i przeliczenia należnych świadczeń z uwzględnieniem podwyżki uposażenia od 1 marca 2023 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku, natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 631, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII – uwagi do art. 156 k.p.a.).
W rozstrzyganej sprawie doszło do obu wyżej wskazanych uchybień.
Zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636; dalej: "u.P.") uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 u.P.), z drugiej – ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 u.P.).
Organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 u.P., natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22).
W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały wniosek (raport) skarżącego z 12 sierpnia 2025 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń – luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Chociaż z treści pisma z 12 sierpnia 2025 r. można było wywieść konkluzję, że M.W. żąda wszczęcia ww. postępowania administracyjnego, to okoliczności sprawy powinny były wywołać uzasadnione wątpliwości organu co do intencji autora podania, który od ponad 2 lat nie był już funkcjonariuszem Policji, a zatem jej organom nie przysługiwała kompetencja do kształtowania jego prawa do uposażenia. Ewentualne wątpliwości organ mógł rozwiać wzywając skarżącego do sprecyzowania wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Nie podejmując tego rodzaju aktywności organy obu instancji zadziałały zatem z urzędu, choć nie miały kompetencji do kształtowania prawa do uposażenia skarżącego.
W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażanie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażanie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). Ponieważ stosunek służbowy funkcjonariusza Policji wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na drodze administracyjnoprawnej. Formy takiej organy nie mogą domniemywać czy przyznawać sobie samodzielnie bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a.
W niniejszej sprawie obowiązkiem organu Policji było wydanie nie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia a postanowienia o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazano wyżej, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, co organy obu instancji powinny były mieć na uwadze z urzędu.
Należy podkreślić, że tutejszy Sąd z urzędu ma wiedzę, że w podobnego rodzaju sprawach emerytowanych funkcjonariuszy Policji dotyczących odmowy przyznania prawa do zwaloryzowanego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi zapadały orzeczenia o zasadniczo odmiennej treści. Powyższe nie oznacza jednak, że ich stan faktyczny był tożsamy ze sprawą podlegającą osądowi obecnie.
W większości przypadków orzeczenie tutejszego Sądu poprzedzało prawomocne postanowienie sądu powszechnego stwierdzające brak jego właściwości, wobec charakteru roszczenia mającego podstawy w stosunku administracyjnoprawnym , które to postanowienie nie było zaskarżone do sądu wyżej instancji. To zaś, w myśl art. 58 § 4 p.p.s.a., sprawiało, że WSA w Łodzi nie mógł odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest również, że aktualnie sądy powszechne uznają cywilnoprawny charakter roszczeń funkcjonariuszy (por. m.in.: postanowienia: SO w Warszawie z 30 września 2025 r., sygn. akt XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., sygn. akt XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 96/25).
Wobec stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji Sąd uznał za niecelowe rozpoznawanie pozostałych zarzutów i wniosków skargi, zwłaszcza że skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za niebyłe a skarżący może dochodzić roszczeń dotyczących uposażenia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
d.cz.