III SA/Łd 886/21

III SA/Łd 886/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Janusz Nowacki
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 691/22 - Wyrok NSA z 2025-06-04
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 133 i art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 18 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant: asystent sędziego Krystyna Adamczewska- Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], numer [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. numer [...] z dnia [...] i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. numer [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...], z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 753 - dalej: "k.p.a."), § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.; dalej: Rozporządzenie ONW 2014-2020), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r. str. 1 ze zm., dalej: Rozporządzenie nr 2988/95), art. 59, art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm. - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013), art. 4 i art. 50 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, ze zm. - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1307/2013), art. 3, art. 15, art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm. - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 809/2014), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] oraz o odmowie przyznania [...] Sp. z o.o. w [...] płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:
W dniu 31 maja 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] złożony został wniosek [...] Sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2017, w tym o płatność ONW strefa nizinna I oraz strefa nizinna II. Powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek wynosiła 94,70 ha.
Decyzją z [...], nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał Spółce płatność ONW strefa nizinna I w wysokości 2 619,08 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 812,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz odmówił przyznania płatności ONW strefa nizinna II i nałożył sankcję w wysokości 10 781,76 zł.
W dniu 27 lutego 2018 r. do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęły przekazane pisma E. B. datowane na 20 grudnia 2017 r., w których autorka pisma wskazała na możliwość wystąpienia nieprawidłowości dotyczących płatności przyznawanych dla działek ewidencyjnych nr:
- 409, 410, 415 gmina B., powiat s., województwo zachodniopomorskie;
- 427/1, 427/2, 429, 431, 442 gmina M., powiat p., województwo wielkopolskie;
- 194, 458 gmina R., 12/1, 41/1, 727/1, 728 gmina R., 111, 120, 121, 125, 231 gmina F., powiat k., województwo świętokrzyskie.
W związku z powyższym pismem wystąpiło podejrzenie, że w sprawie mogły zostać stworzone sztuczne warunki. Z uwagi na powyższe, analizie poddane zostały również wnioski o przyznanie płatności D. M., A. M., K. P., P. L., Z. B., D. Z., A. B. oraz [...] Sp. z o.o.
W dniu 9 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomił Prokuraturę Krajową o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Z. B. będącego współwłaścicielem [...] Sp. z o.o.
W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...].
W dniu 17 czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał E. B. (po zmianie nazwiska: P.) na przesłuchanie w charakterze świadka o czym zawiadomiono stronę. Przesłuchanie odbyło się w dniu 10 lipca 2019 r. Przesłuchanie świadków odbyło się w obecności Z. B., M. M. (reprezentującej [...] Sp. z o.o.) A. P. (reprezentującego [...] Sp. z o.o.).
Pismem z dnia 1 października 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego w [...] wystąpił do Prokuratury Okręgowej w [...] o udostępnienie zeznań złożonych przez świadków. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] do akt sprawy dołączono protokoły z przesłuchania D. Z., P. L., A. B., K. P., D. M., A. M. W dniu 14 października 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wezwał Z. B. na przesłuchanie w charakterze strony w celu ustalenia okoliczności posiadania oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego, a także ustalenia okoliczności tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności. Przesłuchanie odbyło się w dniu 18 listopada 2020 r. W dniu 13 listopada 2020 r. wpłynęło pismo z wyjaśnieniami K. P.
Postanowieniem nr [...] z [...] Kierownik Biura Powiatowego w [...] dołączył do akt sprawy dowody w postaci protokołów z przesłuchania Z. B. i K. P.
Decyzją z [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił dotychczasową decyzję nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania spółce [...] płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 oraz odmówił przyznania wszystkich płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), o które strona ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania jest pozyskanie przez Kierownika BP informacji świadczącej o możliwości nienależnego pobrania środków ze względu na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania tej płatności - art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95Rady oraz art. 18 ust. 6 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014. Organ I instancji wskazał, że po ponownym zapoznaniu się z aktami sprawy organ uwzględnił nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z [...], nr [...], nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe dowody to: pismo dotyczącego ewentualnych nieprawidłowości, którego autorką jest E. B. oraz protokoły z przesłuchań świadków oraz strony sporządzone przez Prokuraturę Okręgową w [...], protokoły z przesłuchań przeprowadzonych przez ARiMR, pismo strony postępowania.
Następnie po zapoznaniu się z całokształtem zebranego materiału dowodowego, w tym z przedłożonymi kopiami dokumentów, jak również po dokonaniu analizy powiązań osobowych organ I instancji stwierdził, iż [...] Sp. z o. o. nie można uznać za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem. W wyniku analizy złożonych wniosków, dołączonych do nich dokumentów oraz informacji znajdujących się w posiadaniu organu stwierdzono, że istnieją powiązania rodzinne pomiędzy A. B. a Z. B. (rodzeństwo) oraz powiązania ekonomiczne pomiędzy pracownikami spółek, a Z. B.
W związku z ponowną weryfikacją sprawy z wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 po wznowieniu postępowania z urzędu postanowieniem Nr [...] z dnia [...], biorąc pod uwagę posiadaną dokumentację w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] stwierdził, iż przysługująca kwota obliczona na podstawie stwierdzonych powierzchni działek rolnych, do ww. płatności jest inna niż płatność wynikająca z decyzji Nr [...], a co za tym idzie płatność przyznana w decyzji Nr [...] jest w nieprawidłowej wysokości. Organ I instancji wyjaśnił, że związku z tym, iż strona złożyła wyjaśnienia w Biurze Powiatowym w [...] stwierdzono, że jest świadoma zaistniałych okoliczności będących podstawą wznowienia postępowania.
W dniu 25 maja 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego. Pełnomocnik strony podkreślił między innymi brak wskazania, jakie okoliczności faktyczne organ uznał za podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...], powołując się jedynie na powstałe po stronie organu podejrzenia. Pełnomocnik strony wskazał także na brak podstaw do wznowienia postępowania w sprawie decyzji z [...] albowiem nastąpiło ono w oparciu o pismo E. B. z 20 grudnia 2017 r., które to pismo nie stanowiło dowodu okoliczności mogących uzasadnić wznowienie postępowania, a także brak podjęcia czynności wstępnych mających na celu ustalenie okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji z [...] do przepisu art. 145 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę wznowienia postępowania oraz art. 149 k.p.a. Następnie wskazał, że wznowienie postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszym jest postępowanie wstępne, wszczynane z urzędu lub na wniosek strony. W efekcie przeprowadzonego postępowania wstępnego o wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Organ II instancji argumentował dalej, że 1 października 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wystąpił do Prokuratury Okręgowej w [...] o udostępnienie kopii zeznań. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] do akt sprawy dołączono protokoły z przesłuchania D. Z., P. L., A. B., K. P., D. M., A. M., a postanowieniem nr [...] z [...] Kierownik Biura Powiatowego w [...] dołączył do akt sprawy dowody w postaci protokołów z przesłuchania Z. B. i K. P.
Dyrektor ŁOR ARiMR stwierdził, że organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej z [...] nie miał wiedzy, o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Fakt ten, nowy i istotny dla sprawy przyznania płatności, nie był znany organowi, bowiem ujawniony został po wydaniu decyzji nr [...]. Organ uzyskał wiedzę w tym zakresie dopiero, w toku postępowania wznowieniowego pozyskując z Prokuratury Okręgowej protokół z przesłuchania Z. B., A. B., P. L., K. P., D. M. oraz A. M. w sprawie o sygn. [...], z zeznań złożonych w prokuraturze wynikały okoliczności które bez wątpliwości uzasadniały zastosowanie instytucji wznowienia postępowania.
W ocenie organu odwoławczego wznowienie postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem zasadne.
Organ zaznaczył następnie, że podstawowe warunki, jakie rolnik musi spełnić, aby otrzymać w danym roku płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) regulują przepisy Rozporządzenie ONW 2014-2020. Wskazał także na wybrane przepisy powołanego rozporządzenia oraz przepisy Rozporządzenia nr 1307/2013 oraz 1306/2013, a następnie stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym stworzone zostały sztucznie warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Organ II instancji wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym, środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ustanowionymi w Rozporządzeniu nr 2988/95. Organ powołał następnie treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz odniósł się do problematyki sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, które w ocenie organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy polegało na stworzeniu łańcucha wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z uregulowaniami prawnymi Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ wskazał przy tym, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.
Dyrektor ŁOR ARiMR przystępując do analizy art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, wyjaśnił, że mimo, iż stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie [...] Sp. z o.o., to dla wykazania istoty sprawy konieczne jest przedstawienie podmiotu w łącznym powiązaniu z pozostałymi podmiotami: D. M., A. M., K. P., P. L., Z. B., D. Z., A. B. oraz [...] Sp. z o.o. Organ ustalił, że łączna potencjalna korzyść z tytułu podziału gospodarstwa to 182 184,39 zł. W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] prawidłowo ustalił, że w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat 8 gospodarstw o mniejszej powierzchni, zamiast jednego gospodarstwa o powierzchni ok 400 ha. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści. Istniała zatem, gdy chodzi o stronę, przesłanka subiektywna - zamiar uzyskania korzyści w postaci płatności w wysokości wyższej niż przysługiwałaby gdyby o płatność ubiegał się wyłącznie właściciel gruntów. Utworzone przez te same podmioty spółki również zmierzały w ocenie organu wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści. O tworzeniu sztucznych warunków świadczą wykazane już powiązania osobowo między stroną, prezesem zarządu Z. B. oraz D. M., A. M., K. P., P. L., D. Z., A. B. oraz [...] Sp. z o.o. Z dołączonych do akt sprawy przesłuchań protokołów przesłuchań jednoznacznie wynika, iż właścicielem gruntów rolnych, które zostały podzielone jest Z. B., grunty te zostały przez niego wydzierżawione osobom pozostającym z nim w zależności służbowej lub rodzinnej. Tak więc wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony zwartym w odwołaniu oraz piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r. Dyrektor ŁOR ARiMR wskazał, że nie można stwierdzić, iż powiązania te miały charakter przygodny.
Organ II instancji podniósł dalej, że w dniu wydania pierwotnej decyzji to jest [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie miał informacji o powiązaniach służbowych zachodzących między wymienionymi wyżej osobami. W przypadku powiązań rodzinnych zgodnie z wykazem nazwiska występujących w rejestrze PESEL na dzień 1 lutego 2021 r. znajdowało się 467 kobiet o raz 513 mężczyzn o nazwisku B., co utrudniało weryfikacje relacji rodzinnych w oparciu wyłącznie o nazwisko.
Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji pełnomocnika strony zawartej w odwołaniu wskazał, że [...] Sp. z o.o. (Numer KRS: [...]) oraz [...] Sp. z o.o. (numer KRS: [...]) były powiązane przez osobę Z. B. będącego prezesem zarządu oby tych podmiotów. Z. B. posiada również 50 udziałów czyli połowę wszystkich udziałów w [...] Sp. z o.o. oraz był wyłącznym udziałowcem w [...] Sp. z o.o. od dnia jej rejestracji tj. 15 stycznia 2015 r. do dnia 12 stycznia 2017 r. Analiza pełnego wpisu KRS [...] Sp. z o.o. wskazuje też, że od dnia jej rejestracji do dnia 7 października 2020 r. jej siedziba mieściła się w Ż. pod adresem ul. [...], który jest tożsamy z adresem siedziby [...] Sp. z o.o. Organ wskazał, że zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliło ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiło otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.
Dyrektor ŁOR ARiMR wskazał następnie na przesłanki świadczące o zorganizowanym charakterze działania Z. B. w szczególności jego zaangażowanie w proces składania wniosków o przyznanie płatności przez pozostałe osoby poprzez polecenie wspólnej dla wszystkich osoby odpowiedzialnej za treść składanych wniosków. Same wnioski były opracowywane w ówczesnej siedzibę spółek [...] i [...]. Wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy obu instancji w oparciu o ustalenie, że między stroną, a innymi wymienionymi w decyzji osobami, tj. Z. B., D. M., A. M., K. P., P. L. oraz A. B. istnieją, nie negowane przez stronę powiązania rodzinne i zawodowe. Nadto grunty deklarowane w roku 2017 do płatności zostały sztucznie rozparcelowane pomiędzy te osoby, chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności przez powiązane osoby nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy, związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego.
Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie wykazano, że podział gruntów pomiędzy ubiegające się o płatności podmioty był w jakikolwiek sposób uzasadniony. Działania poszczególnych beneficjentów w aspekcie dzielenia areałów i ich powiązania zawodowe i rodzinne wskazują na celowość obejścia przepisów prawa, z ukierunkowaniem na optymalizację uzyskanej pomocy co do wartości kwot. Korzyść, jaką potencjalnie uzyskałyby ww. osoby wynosi łącznie 182 184,39 zł.
Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, uprawniał zdaniem Dyrektora ŁOR ARiMR przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki, które pozostawały w sprzeczności z celami prawodawstwa dotyczącego uzyskiwania płatności. Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że właściciel nieruchomości rolnej Z. B. zawarł m.in. ze stroną konsensualną umowę dzierżawy. W rzeczywistości nie doszło do przeniesienia posiadania gruntów rolnych. Nie zmienia to faktu, że w rzeczywistości to gospodarstwo w dalszym ciągu było prowadzone przez właściciela gruntów będącego udziałowcem i prezesem zarządu [...] Sp. z o.o. Wskazywane przez organ I instancji okoliczności wskazują, że "wydzierżawiający" zabezpieczył swoje interesy. To on od początku do końca kontrolował wszystkie czynności faktyczne i prawne. Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik [...] Sp. z o.o., zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu:
1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania, a także wznowienie postępowania nastąpiło z powołaniem się na odmienną ocenę okoliczności znanych organowi I instancji w postępowaniu pierwotnym (tj. zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]), co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn wznowienia postępowania w niniejszej sprawie i ograniczenie się do powtórzenia kodeksowej przesłanki wznowienia postępowania bez wskazania jakie konkretnie nowe okoliczności faktyczne wyszły na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...];
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] bez istniejących ku temu podstaw, to jest w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1-2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a/ błędne przyjęcie, że w sprawie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy,
b/ pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do odwołania od decyzji organu I instancji oraz pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 16 czerwca 2021 r. oraz pominięcie przyczyn tego zaniechania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy na etapie postępowania przed tym organem nastąpiło zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i wydanie decyzji jedynie w oparciu o pośrednie dowody z zeznań świadków, podczas gdy z dowodów tych nie wynika dowodzona przez organy okoliczność, a zeznania te zostały potraktowane selektywnie; w szczególności dotyczy to wywiedzenia z protokołów przesłuchania świadków włączonych przez organ do akt sprawy, jakoby dzierżawcy Z. B. nie wykonywali produkcji rolnej na dzierżawionym terenie; ponadto poprzez brak wskazania, dlaczego jedynie część z tych dowodów została uznana za wiarygodną podstawę wydanej decyzji, tj. przyznanie mocy dowodowej jedynie zeznaniom świadków K. P. i E. P., a odmowy mocy dowodowej zeznaniom pozostałych świadków, nadto poprzez nieprzyznanie mocy dowodowej dowodom złożonym przez skarżącą z uwagi na ich irrelewantność dla sprawy, w tym dowodów dotyczących sytuacji osobistej Z. B., stanowiącej przyczynę rozporządzeń majątkowych tegoż, kwestionowanych przez organy obu instancji;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 §1 oraz 80 k.p.a. poprzez powtórzenie nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanej przez organ I instancji oraz utożsamienie skarżącej Spółki z zespołem podmiotów ze względu na łączącą te podmioty osobę Z. B., podczas gdy związki te wykazywane przez organ są przygodne, a nadto - znane organowi w dniu wydawania decyzji ostatecznej, jak również poprzez przypisanie skarżącej Spółce działań bądź zaniechań podejmowanych przez dzierżawców skarżącej;
- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46 oraz art. 48 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182) poprzez brak podjęcia przez organ środków nakierowanych na zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, takie jak odpowiednie działania kontrolne, a w zamian oparcie się na dowodach z zeznań świadków, a tym samym brak udowodnienia przesłanek cofnięcia przyznanej skarżącej płatności;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady Nr 2988/95 poprzez błędne uznanie, że skarżąca Spółka podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, a to poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści oraz że płatność przyznana Spółce została uzyskana przez skarżącą bezprawnie, co uzasadnia cofnięcie przyznanych skarżącej środków, podczas gdy skarżąca Spółka wypełniała zobowiązania związane z prowadzeniem produkcji rolnej na zadeklarowanym do płatności terenie, a także poprzez błędne uznanie przez organ, że powiązania pracownicze i rodzinne oraz wspólne adresy korespondencji niektórych z podmiotów dzierżawiących nieruchomości od skarżącej Spółki są wystarczającą przesłanką stwierdzenia wytworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, podczas gdy okoliczności te nie świadczą o relacji kierowniczej między Z. B. jako prezesem zarządu Spółki, a wymienianymi przez organ podmiotami trzecimi;
- art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Nr 640/2014 poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca Spółka nie spełniła kryteriów kwalifikowalności do płatności, co miało uzasadniać cofnięcie przyznanych skarżącej środków, podczas gdy skarżąca wywiązała się z obowiązków wynikającej dla niej z tytułu otrzymanych płatności bezpośrednich;
- art. 60 Rozporządzenie Nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, to jest w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, podczas gdy skarżąca Spółka nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w art. 31 Rozporządzenia nr 1305/2013, a także poprzez przyjęcie, iż nie jest konieczne wystąpienie elementu subiektywnego i obiektywnego stworzenia sztucznych warunków, podczas gdy elementy te nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie, w szczególności skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek;
- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez błędne uznanie, że skarżąca Spółka nie spełniła warunków przyznania płatności, w szczególności, że nie przysługuje jej przymiot rolnika posiadającego gospodarstwo rolne, podczas gdy Spółka, posiadając do tego odpowiednie zaplecze techniczne, wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych przez siebie do płatności nieruchomościach rolnych;
- § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW 2014-2020, poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia kryterium bycia rolnikiem w myśl tego Rozporządzenia, podczas gdy Spółka, posiadając do tego odpowiednie zaplecze techniczne, wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych przez siebie do płatności nieruchomościach rolnych.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 12 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu rozprawy z 28 września 2021 r. przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie K. P., oskarżonego o popełnienie między innymi przestępstwa w art. 190 § 1 k.k. (sygn. akt II K 265/21) na okoliczność leczenia psychiatrycznego K. P. i w konsekwencji pozostawania w stanie wyłączającym zdolność rozpoznania znaczenia swojego postępowania.
W piśmie organu administracji publicznej z 7 grudnia 2021 r. wniesiono o oddalenie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej.
W piśmie z 14 stycznia 2021 r., wniesionym 17 stycznia 2021 r. skarżąca podtrzymała dotychczas złożone wnioski dowodowe oraz dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
1. zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z 24 listopada 2021 r. na okoliczność przedłużenia w postępowaniu w sprawie sygn. akt [...] terminu do wykonania opinii biegłego lekarza psychiatry do 31 marca 2022 r.,
2. zaświadczeń lekarskich z 12 września 2021 r. oraz z 22 lipca 2021 r. na okoliczność stanu zdrowia psychicznego K. P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] zostały wydane w trybie wznowieniowym w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (pkt 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Aby ocenić prawidłowość decyzji wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie zaistniała wskazana przesłanka wznowienia postępowania. Brak takiej przesłanki pociąga bowiem za sobą odmowę wznowienia postępowania albo odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli doszło poprzednio już do wznowienia postępowania.
Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na zaistnieniu dwóch generalnych przesłanek pozytywnych: 1) rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i 2) wystąpieniu jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia wymienionych w art. 146 przesłanek negatywnych. Przy czym dla dopuszczalności samego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania treść art. 146 k.p.a. nie ma znaczenia. Przesłanki negatywne dotyczą tylko dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] nr [...] była decyzją ostateczną i kończyła postępowanie w sprawie o przyznanie [...] Sp. z o.o. płatności ONW na rok 2017. Od decyzji te nie zostało wniesione odwołanie.
Jak podnosi się w orzecznictwie, każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., II GSK 2008/13).
Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a, art. 145aa, czy w art. 145b k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego wyłącznie aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu takiego postanowienia zawartych w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. Te dwa etapy można kolejno określić jako postępowanie w sprawie wznowienia i jako postępowanie wznowieniowe.
Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej /.../ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W rozpatrywanej sprawie w postanowieniu o wznowieniu postępowania z 14 lutego 2019 r. jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale bez przytoczenia treści przepisu i bez wskazania, jakie konkretnie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi wyszły na jaw. Należy więc zauważyć, że na podstawie treści tego postanowienia skarżąca nie miała możliwości ustalenia czego (jakich okoliczności) dotyczyć będzie postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym. Następnie zaś wydana została decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej przyznającej skarżącej płatności ONW na rok 2017. Takie działanie organu niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 8 oraz art. 9 k.p.a.
Wskazać należy, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:
1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;
2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;
3) okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;
4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.
Nie powinno budzić wątpliwości, że przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który wydał decyzję. Nowa okoliczność nie może wynikać z badanego materiału (por. np. wyroki NSA z 20 kwietnia 2021 r., I GSK 108/18; z 27 maja 2021 r., I GSK 1769/18, I GSK 2106/18).
Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika zatem, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. W piśmiennictwie podkreśla się, że za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1874/17). Celem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może być bowiem ponowna weryfikacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z tego względu, że jest ona oceniana przez stronę czy organ jako wadliwa. Taki cel realizuje niewątpliwie postępowanie zwykłe, w ramach którego stronie przysługuje prawo kwestionowania dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny dowodów w drodze odwołania do organu drugiej instancji, a po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia służy skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 maja 2021 r., III FSK 3344/21).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako nową, nieznaną organowi pierwszej instancji, w dniu wydania decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano okoliczność, że organ ten nie miał wiedzy o stworzeniu przez Spółkę [...] sztucznych warunków w celu uzyskania płatności co uzasadniałoby odmowę ich przyznania. Podniesiono, iż fakt ten nowy i istotny dla sprawy przyznania płatności nie był znany organowi, bowiem ujawniony został po wydaniu decyzji z [...]. Organ wskazał, iż uzyskał o tym wiedzę dopiero "w toku postępowania wznowieniowego pozyskując z Prokuratury Okręgowej protokół z przesłuchania Z. B., A. B., P. L., K. P., D. M. oraz A. M. w sprawie o sygn. [...]. Z zeznań złożonych w prokuraturze wynikały okoliczności które uzasadniały zastosowanie instytucji wznowienia postępowania".
Zaznaczyć jednak należy, iż skoro organ powołuje się na wiedzę pozyskaną w toku postępowania wznowieniowego z protokołów przesłuchania świadków udostępnionych przez Prokuraturę Okręgową w [...] w listopadzie 2020 r., to z całą pewnością ujawnione w ten sposób okoliczności nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], bowiem Kierownik BP ARiMR w [...] wznowił przedmiotowe postępowanie 14 lutego 2019 r. W momencie zatem wznowienia postępowania organ nie mógł znać treści zeznań złożonych w Prokuraturze przez Z. B., A. B., P. L., K. P., D. M. oraz A. M. w sprawie o sygn. [...].
Jak wynika ze stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz przedstawionej przez organy chronologii zdarzeń, faktyczną przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] w przedmiocie przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2017, były informacje pozyskane z pism E. B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r.
Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że wniosek o przyznanie skarżącej płatności ONW na rok 2017 poddano obowiązkowym kontrolom administracyjnym przed wydaniem decyzji z [...] (uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...]), zatem istotnym jest ustalenie, czy w dacie rozpoznawania wniosku i wydawania decyzji z [...] przyznającej płatności, organ dysponował danymi wynikającymi z pism E. B. (obecnie P.) z 20 grudnia 2017 r.
Wskazać przy tym należy, iż to rolą organu jest wykazanie, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] oraz że dokumenty przesłane przez E. B. nie były w dyspozycji organu na dzień wydawania decyzji przyznającej płatności, bowiem tylko w tym przypadku, objęte nimi dane dotyczące użytkowania działek, są okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.
Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, że istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego postanowieniem z [...], a następnie uchylenia własnej decyzji z [...] i odmowy przyznania płatności.
W sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] w przedmiocie przyznania spółce [...] płatności ONW na rok 2017 organy administracji w ramach dokonywanych ustaleń faktycznych pominęły bowiem treść pism E. B. z 20 grudnia 2017 r., w którym jako współwłaścicielka działek ewidencyjnych o nr 415, 410, oraz 409 znajdujących się w województwie zachodniopomorskim, powiecie s., gminie B., działek ewidencyjnych nr 427/1, 427/2, 429, 431, 442 znajdujących się w województwie wielkopolskim, powiecie p., gminie M., miejscowości W., działek ewidencyjnych nr 194, 458, 12/1, 41/1, 728, 727/1, 120, 125, 111, 121, 231 znajdujących się w województwie świętokrzyskim, powiatach k. i k., gminach R., R. i F. wniosła o wstrzymanie przyznawania płatności bezpośrednich dla osób wnioskujących o płatności dla wskazanych działek. W pismach tych E. B. oświadczyła, że umowy dzierżawy obejmujące te grunty zostały zawarte bez jej zgody. Jednocześnie wskazała na okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków. W pismach tych E. B. wskazała również, że "beneficjentem końcowym" jest Z. B. "Umowy dzierżawy zostały zawarte z osobami podstawionymi (w tym z pracownikami Z. B.)", gdyż "przekraczał normy obszarowe uprawniające do otrzymania 100% płatności. Zawarcie umowy dzierżawy pozwala na pobieranie płatności za pośrednictwem podstawionych osób w większym rozmiarze niż otrzymywałby" je gdyby wystąpił o nie osobiście.
Jak wynika z akt sprawy, pisma E. B. z 20 grudnia 2017 r. wpłynęły 3 stycznia 2018 r. do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w [...] i do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2 stycznia 2021 r. do Kancelarii [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zawiadomieniami z 4 i 8 stycznia 2018 r., pisma te zgodnie z właściwością przekazano Kierownikowi [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Kierownikowi [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z widniejących na nich prezentat urzędu wynika, że wpłynęły one do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], a więc do organu pierwszej instancji, już 15, 16 i 18 stycznia 2018 r.
W piśmie z 8 stycznia 2018 r. [...] Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przekazując zgodnie z właściwością pismo E. B. z 20 grudnia 2017 r. jako cel wskazał analizę i rozpatrzenie opisanych nieprawidłowości.
Pismem z 23 lutego 2018 r. pisma E. B. zostały przekazane przez Kierownika Biura Kontroli i Bezpieczeństwa [...] Oddziału Regionalnego ARIMR Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], który otrzymał je 27 lutego 2018 r. W piśmie tym zwrócono się do Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w [...] o zweryfikowanie spraw beneficjentów, którzy zadeklarowali działki rolne położone na wskazanych przez E. B. działkach w szczególności w zakresie tego, czy gospodarstwo rolne zostało podzielone wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków umożliwiających przyznanie płatności.
Tym samym, wbrew stanowisku organów administracji, uznać należy, że okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia postępowania w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzji z [...] o przyznaniu płatności wynikała z dokumentów, którymi ten organ dysponował.
Nie można uznać za nowe, a zatem nieznane organowi, okoliczności i dowody, którymi organ dysponował i które wynikały z akt sprawy, lecz z którymi się nie zapoznał albo które niewłaściwie ocenił (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1831/00).
Na kopii pism – wniosków E. B. z 20 grudnia 2017 r. znajdują się potwierdzenia wpływu tych dokumentów do organu pierwszej instancji 27 lutego 2018 r. Jednak skoro są tam również prezentaty z datą wpływu: 15, 16 i 18 stycznia 2018 r. do organu pierwszej instancji, to należy przyjąć, że już od tej wcześniejszej daty, organ ten posiadał wiedzę o treści tych pisma.
Warto w tym miejscu wskazać na wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I Ke 472/19, w którym zajęto stanowisko, że co do zasady, nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Jednakże inaczej traktować należy nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje. Taka bowiem sytuacja nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania – nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, wynikających z materiałów będących w jego dyspozycji, to należy przyjąć, że okoliczności z nich wynikające są organowi znane.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonały analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie oceniły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy administracji nie wykazały w postępowaniu zaistnienia wskazanej w tym przepisie przesłanki wznowienia postępowania. Doprowadziło to do naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy za nieprawidłowe uznać należy wydanie przez organ administracji 14 lutego 2019 r. postanowienia o wznowieniu postępowania. Okoliczność mająca stanowić podstawę wznowienia postępowania wynikała bowiem z materiału, którym organ administracji dysponował w dacie wydania decyzji z [...]. W toku postępowania wznowieniowego, po wydaniu postanowienia z [...], organy administracji pozyskały jedynie dowody w postaci zeznań świadków, które na okoliczność uznaną za nową, w ich ocenie, wskazywały.
Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez pełnomocnika strony skarżącej, Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).
W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej. W ocenie Sądu dowody, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, nie były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zmierzały bowiem w istocie wyłącznie do podważenia dokonanej przez organy administracji oceny dowodów z zeznań jednego ze świadków – K. P. poprzez wykazanie, że nie jest on zdolny do spostrzegania z powodu choroby. Wnioski dowodowe skarżącej nie pozostawały więc w żadnym związku z dokonaną przez sąd oceną legalności zaskarżonego aktu, skoro dokonana przez organy administracji ocena dowodów z zeznań tego świadka nie ma w tym wypadku żadnego wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów, wobec tego, że organy nie wykazały, aby w sprawie przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2017 zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.
R.T-M.