III SA/Łd 658/23

III SA/Łd 658/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Monika Krzyżaniak
Paweł Dańczak
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II GSK 1304/24 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 622
art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a i c
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 75  §  1, art. 77, art. 78  §  1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  §  1 pkt 1 lit. a i c., art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2023 roku nr SKO.4121.86.2023 w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 lipca 2023 roku znak DOM-SOK-IV.5441.124.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
III SA/Łd 658/23
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.), dalej ustawa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 lipca 2023 r. o skreśleniu M. R. z ewidencji instruktorów prowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z 6 lipca 2023 r., orzekł o skreśleniu M. R. (posiadającego nr ewidencyjny [...]) z ewidencji instruktorów prowadzonej, w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi, przez Oddział Nadzoru i Kontroli w Wydziale Spraw Obywatelskich i Komunikacji w Departamencie Organizacji Urzędu i Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta Łodzi.
Organ I instancji wskazał, że jest ona konsekwencją ustalenia, że instruktor M. R. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, a także poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przeprowadzona kontrola ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez M. R. wykazała następujące nieprawidłowości:
- w stosunku do 2 osób szkolonych tj.: N. G. oraz Z. M. nie zrealizowano – w trakcie przeprowadzania egzaminu wewnętrznego z części praktycznej - jednego z obowiązujących zadań egzaminacyjnych dotyczącego jazdy drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi w ruchu drogowym (pkt 3 arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu w pozycji dotyczącej ruchu drogowego);
- w stosunku do 3 osób szkolonych tj.: J. M., Y. A., A. B. zrealizowano – w trakcie przeprowadzania egzaminu wewnętrznego z części praktycznej - dwa rodzaje parkowania (zamiast jednego);
- w przypadku osoby kontynuującej szkolenie – M. Ś., która uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego teoretycznego w poprzednim ośrodku szkolenia kierowców - przeprowadzono przed przystąpieniem do wewnętrznego egzaminu praktycznego 4 godziny szkolenia praktycznego;
Powyższe nieprawidłowości potwierdzają braki w zapisach na arkuszach egzaminu wewnętrznego praktycznego i co do trzeciego przypadku, zapis w karcie przeprowadzonych zajęć osoby szkolonej.
Ponadto doszło do potwierdzenia nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia - z dokumentacji wynika, że M. R. 12 października 2022 r. w godzinach 16:00-17:00 prowadził zajęcia praktyczne z dwoma osobami szkolonymi:
- M. Ś., z zapisów w karcie przeprowadzonych zajęć wynika, że 12 października 2022r. w godzinach 15:00-17:00 odbywała zajęcia praktyczne z ww. instruktorem;
- Y. A., z zapisów w karcie przeprowadzonych zajęć wynika, że 12 października 2022 r. w godzinach 16:00-18:00 odbywał zajęcia praktyczne z ww. instruktorem.
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego M. R. złożył wyjaśnienia wskazując, że arkusze przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego wypełniał zgodnie z ust. 3 § 21 rozporządzenia w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia i wyszczególniał w nim błędy popełnione przez osobę szkoloną, a potwierdzeniem zrealizowania wszystkich obowiązkowych zadań na egzaminie jest wynik pozytywny tego egzaminu oraz jego podpis.
Odnosząc się do zarzutu prowadzenia zajęć praktycznych z dwoma osobami równocześnie wskazał, że jest to niemożliwe do realizacji i w tej kwestii pojawił się błąd pisarski. Do pisma dołączył oświadczenie podpisane przez M. Ś..
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi M. R. zarzucił naruszenie:
1/ art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności na zaniechaniu przesłuchania skarżącego w charakterze strony oraz kursantów, których szkolenia dotyczyć miały uchybienia w sprawie w charakterze świadków - na okoliczności przebiegu szkolenia tych kursantów, a w szczególności jego przeprowadzenia zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa;
2/ art. 107 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi organ kierował się wydając decyzję;
3/ art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a i c ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący naruszył przepisy w stopniu uzasadniającym wykreślenie go z ewidencji instruktorów nauki jazdy.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że w myśl art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy "Starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku: (...)
4/ dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez:
a/ wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia,
b/ wielokrotne przeprowadzenie szkolenia praktycznego jednocześnie dla więcej niż jednej osoby szkolonej,
c/ potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia.
SKO podkreśliło, że podjęta przez organ I instancji decyzja nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. Do rozpoznawanej sprawy będą miały zastosowanie następujące normy:
- art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje m.in. kontrolne sprawdzenie poziomu osiągniętej wiedzy i umiejętności, zwane dalej "egzaminem wewnętrznym";
- art. 23 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym egzamin wewnętrzny jest przeprowadzany po ukończeniu części teoretycznej i części praktycznej szkolenia oraz nauki udzielania pierwszej pomocy, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, przez instruktora lub wykładowcę wyznaczonych przez kierownika podmiotu prowadzącego szkolenie. Wykładowca przeprowadza wyłącznie część teoretyczną egzaminu wewnętrznego;
- § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2018 r. poz. 1885 ze zm.), w myśli którego instruktor prowadzący potwierdza w karcie przeprowadzonych zajęć stosowanej na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu wewnętrznego, a jeżeli nie przeprowadzał tego egzaminu, uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu potwierdza wyznaczony przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców instruktor przeprowadzający ten egzamin;
- § 19 ww. rozporządzenia, w myśl którego egzamin wewnętrzny składa się z części:
1/ teoretycznej - przeprowadzanej w sali wykładowej przy użyciu testu komputerowego;
2/ praktycznej - przeprowadzanej na placu manewrowym i w ruchu drogowym po uzyskaniu przez osobę szkoloną pozytywnego wyniku z części teoretycznej egzaminu - jeżeli jest wymagana;
- § 21 ww. rozporządzenia, który stanowi:
ust 1. Zakres części praktycznej egzaminu wewnętrznego, kryteria oceny oraz czas trwania, z zastrzeżeniem ust. 2, są zgodne ze sposobem przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego.
ust. 2. W trakcie przeprowadzania części praktycznej egzaminu wewnętrznego realizuje się wszystkie przewidziane dla egzaminu państwowego zadania egzaminacyjne, bez względu na liczbę popełnionych błędów, z wyjątkiem przypadku, gdy zachowanie osoby szkolonej zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego.
ust. 3. W trakcie części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor wypełnia arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego i wyszczególnia w nim błędy popełnione przez osobę szkoloną; arkusz może być sporządzony w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu funkcjonalności systemu teleinformatycznego, przy czym wynik egzaminu wewnętrznego instruktor potwierdza podpisem elektronicznym albo unikalnym identyfikatorem i hasłem nadanymi w tym systemie.
ust. 4. Po zakończeniu części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor
przeprowadzający egzamin omawia z osobą szkoloną popełnione przez nią błędy.
ust. 5. W przypadku zakończenia egzaminu wewnętrznego z wynikiem negatywnym
instruktor prowadzący ustala wraz z osobą szkoloną, na podstawie wypełnionego
arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego, dalszy zakres
szkolenia niezbędny do uzyskania wszystkich umiejętności.
ust. 6. Arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego podpisują instruktor przeprowadzający egzamin, instruktor, który prowadził szkolenie, i osoba szkolona.
ust. 7. Arkusz przebiegu egzaminu wewnętrznego otrzymuje osoba szkolona, a kopię arkusza pozostawia się w ośrodku szkolenia kierowców lub innym podmiocie prowadzącym szkolenie.
ust. 8. Jako arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego wykorzystuje się arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego stosowany do przeprowadzania egzaminów państwowych.
- § 23 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1206 ze zm.), w myśl którego część praktyczna egzaminu państwowego polega na wykonaniu w ruchu drogowym, zgodnie z przepisami ruchu drogowego i techniką kierowania pojazdem, zadań egzaminacyjnych obejmujących, z zastrzeżeniem § 24 lub § 25, co najmniej zadania określonego w tabeli:
1/ nr 7 załącznika nr 2 do rozporządzenia - w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy,
2/ nr 9 załącznika nr 2 do rozporządzenia - w zakresie pozwolenia,
tabela nr 7 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia opatrzona tytułem "zadania egzaminacyjne" w pozycji nr 3 przewiduje zadanie egzaminacyjne opisane jako cyt.: "Jazda drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi o różnej liczbie pasów ruchu, posiadającymi odcinki proste i luki, wzniesienia i spadki, obniżone i podwyższone dopuszczalne prędkości"; przedmiotowe zadanie egzaminacyjne zostało opisane w załączniku nr 5 ww. rozporządzenia opatrzonego tytułem ARKUSZ PRZEBIEGU CZĘŚCI PRAKTYCZNEJ EGZAMINU PAŃSTWOWEGO NA PRAWO JAZDY' pod pozycją 3 w ruchu drogowym jako Jazda drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi;
tabela nr 7 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia opatrzona tytułem "zadania egzaminacyjne" w pozycji nr 11 stanowi cyt.: "Wykonanie jednego z następujących manewrów parkowania (dotyczy wyłącznie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii AM***, B i BI):
1) prostopadle - wjazd przodem wyjazd tyłem (możliwa jedna korekta toru jazdy), przy czym miejsce do parkowania wyznacza egzaminator, wskazując je osobie egzaminowanej; po zaparkowaniu musi być możliwość opuszczenia pojazdu przez kierowcę i pasażera z obydwu stron pojazdu, a pojazd musi być zaparkowany w sposób zgodny z przepisami ruchu drogowego (należy sprawdzić możliwość opuszczenia pojazdu); parkowanie odbywa się z zachowaniem zasad ruchu drogowego;
2) skośne - wjazd przodem wyjazd tyłem (możliwa jedna korekta toru jazdy), przy czym miejsce do parkowania wyznacza egzaminator, wskazując je osobie egzaminowanej; po zaparkowaniu musi być możliwość opuszczenia pojazdu przez kierowcę i pasażera z obydwu stron pojazdu, a pojazd musi być zaparkowany w sposób zgodny z przepisami ruchu drogowego (należy sprawdzić możliwość opuszczenia pojazdu); parkowanie odbywa się z zachowaniem zasad ruchu drogowego; 3) równolegle pomiędzy dwoma pojazdami (manewr jest wykonywany, jeżeli jest możliwe wyznaczenie miejsca do parkowania - możliwa jedna korekta toru jazdy) - wjazd tyłem - wyjazd przodem, przy czym miejsce do parkowania wyznacza egzaminator, wskazując je osobie egzaminowanej; długość miejsca do parkowania pomiędzy pojazdami powinna stanowić około 2-krotność długości pojazdu egzaminacyjnego; w trakcie wykonywania manewru możliwa jedna korekta toru jazdy; po zaparkowaniu pojazd nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; w przypadku gdy pojazd parkuje równolegle do krawężnika, w trakcie wykonywania manewru nie może najechać na krawężnik; parkowanie odbywa się z zachowaniem zasad ruchu drogowego."; przedmiotowe zadania egzaminacyjne zostały opisane w załączniku nr 5 ww. rozporządzenia opatrzonego tytułem ARKUSZ PRZEBIEGU CZĘŚCI PRAKTYCZNEJ EGZAMINU PAŃSTWOWEGO NA PRAWO JAZDY' pod pozycją:
3 (plac manewrowy/ruch drogowy) jako parkowanie skośne (wjazd przodem -wyjazd tyłem);
4.1 (plac manewrowy/ruch drogowy) jako "Parkowanie prostopadłe (wjazd przodem - wyjazd tyłem);
4.2 (plac manewrowy/ruch drogowy) jako parkowanie prostopadłe (wjazd tyłem - wyjazd przodem;
5 (plac manewrowy/ruch drogowy) jako Parkowanie równoległe (wjazd tyłem - wyjazd przodem).
- § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców, zgodnie z którym Instruktor prowadzący przeprowadza egzamin wewnętrzny lub uczestniczy w nim;
- § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego przeprowadzenie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia jest potwierdzane w karcie przeprowadzonych zajęć stosowanej na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych każdorazowo:
w momencie rozpoczynania zajęć poprzez wpisanie daty i godziny rozpoczęcia szkolenia oraz numeru ewidencyjnego osoby prowadzącej zajęcia, jeżeli go posiada;
po zakończeniu zajęć poprzez wpisanie godziny zakończenia szkolenia i złożenie podpisu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w świetle powyższych przepisów materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że:
1/ jako zasadne uznać należy sformułowane przez organ I instancji stwierdzenie, że M. R. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów poprzez przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia w stosunku do 2 osób szkolonych tj.: N. G. oraz Z. M., bowiem nie zrealizowano - w zakresie przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego części praktycznej - jednego z obowiązujących zadań egzaminacyjnych z części praktycznej egzaminu dotyczącego jazdy drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi w ruchu drogowym (pkt 3 arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu w pozycji dotyczącej ruchu drogowego);
2/ jako niezasadne uznać należy sformułowane przez organ I instancji stwierdzenie, że M. R. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów poprzez przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia:
- w stosunku do 3 osób szkolonych tj.: J. M., Y. A., A. B., bowiem obowiązujący program szkolenia został zrealizowany; wymienione osoby podczas egzaminu wewnętrznego z części praktycznej wykonały dwa (zamiast jednego) rodzaje manewrów parkowania, co w sposób oczywisty nie narusza w tym zakresie stanowionego prawa;
- w przypadku osoby kontynuującej szkolenie – M. Ś., która uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego teoretycznego w poprzednim ośrodku szkolenia kierowców - przeprowadzono przed przystąpieniem do wewnętrznego egzaminu praktycznego 4 godziny szkolenia praktycznego, co w sposób oczywisty nie narusza w tym zakresie stanowionego prawa;
3/ jako zasadne uznać należy sformułowane przez organ I instancji stwierdzenie, że M. R. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, bowiem treść dokumentacji odzwierciedlającej przeprowadzone zajęcia, jak również sformalizowana procedura potwierdzenia tych zajęć przeczy zarzutom strony i w ocenie Kolegium w sposób jednoznaczny stanowi o tym, że wynikające z dokumentacji informacje, że ten sam instruktor w tym samym czasie prowadził zajęcia praktyczne z dwoma kandydatami na kierowcę - zakwalifikować należy jako potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia.
Odnosząc się do wymienionej w art. 46 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy przesłanki "wielokrotności", Kolegium, stwierdziło, że według Słownika Języka Polskiego, pojęcie "wielokrotny" oznacza powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy, niejednokrotny, kilkakrotny, częsty. Odwołało się też do orzeczeń WSA w Warszawie i NSA, w których 5-krotne naruszenie obowiązków i warunków przewozu uznano za naruszenie wielokrotne. Zatem w ocenie Kolegium M. R. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów poprzez:
- dwukrotne, tj. wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie zobowiązującym programem szkolenia,
- potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia.
Kolegium za chybione uznało zarzuty strony co do tego, że wewnętrzne egzaminy praktyczne przeprowadzone z wynikiem pozytywnym w stosunku do N. G. oraz Z. M. obejmowały wszystkie przewidziane obowiązkowe zadania egzaminacyjne egzaminu wewnętrznego części praktycznej dla kat. B prawa jazdy (w tym również jazdę drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi - pkt 3 arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu w pozycji dotyczącej ruchu drogowego), bowiem przeczy temu wytworzona przez odwołującego się dokumentacja przebiegu egzaminu wewnętrznego.
Jako całkowicie chybioną organ uznał też tezę strony, że w arkuszu przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy instruktor przeprowadzający egzamin wewnętrzny obowiązany jest wskazać wyłącznie błędy popełnione przez osobę szkoloną. Tezie tej przeczy nie tylko przedmiotowy arkusz - którego wzór został określony załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, który obok kolumny "ocena negatywna" (N-neg) wprost przewiduje również kolumnę "ocena pozytywna" (P-poz).
Organ wskazał na § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców, który stanowi, że: "Zakres części praktycznej egzaminu wewnętrznego, kryteria oceny oraz czas trwania, z zastrzeżeniem ust. 2, są zgodne ze sposobem przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego".
Sposób przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego został określony w rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, w którym § 27 pkt 7 stanowi: "Podczas części praktycznej egzaminu państwowego (...) egzaminator wypełnia [mając na uwadze wyżej określony wzór wypełnia zatem albo ocenę negatywną (N-neg) albo ocenę pozytywną (P-poz)] odpowiedni arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego według jednego ze wzorów określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia; arkusz może być sporządzony w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu funkcjonalności systemu teleinformatycznego ośrodka egzaminowania, przy czym wynik egzaminu państwowego egzaminator potwierdza kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem osobistym lub podpisem zaufanym".
Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stroną, że jego zachowanie (jednoczesne prowadzenie zajęć praktycznych z dwoma kandydatami na kierowcę) zakwalifikować należy jako oczywistą omyłkę pisarską, a nie jako potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia. Ustawodawca określając procedurę potwierdzenia tych zajęć w karcie przeprowadzonych zajęć (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców) w zasadzie wyeliminował "oczywisty błąd pisarski", na który strona się powołuje, a po drugie, karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia (wyrok WSA w Olsztynie z 6.10.2011 r. II SA/Ol 653/11).
Z kolei mając na względzie wnioskowane przez stronę przeprowadzenie dowodów (przesłuchanie skarżącego oraz kursantów), organ stwierdził, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie organu wnioskowane przez stronę przeprowadzenie dowodów dotyczy okoliczności stwierdzonej wystarczająco innym dowodem, tj. m.in. kartami przeprowadzonych zajęć, które odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia, podobnie zresztą jak arkusze przebiegu części praktycznej egzaminu. Uwzględnienie wniosków godziłoby nie tylko w zasadę szybkości postępowania ale przede wszystkim poddawałoby w wątpliwość celowość przeprowadzenia tych dowodów.
Na ostateczną decyzję SKO w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. R., zarzucając jej naruszenie:
1/ art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności na zaniechaniu przesłuchania skarżącego w charakterze strony oraz wnioskowanych przez skarżącego w niniejszej sprawie świadków,
2/ art. 107 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi organ kierował się wydając decyzję w niniejszej sprawie,
3/ art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a i c ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący naruszył przepisy w stopniu uzasadniającym wykreślenie go z ewidencji instruktorów nauki jazdy.
Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy WSA w Łodzi III SA/ŁD 87/23 i dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w aktach tego postępowania Arkuszy przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy, na okoliczność sposobu wypełniania arkuszy egzaminacyjnych w toku egzaminów państwowych zakończonych z wynikiem pozytywnym, a w szczególności powszechnej praktyki wypełniania arkusza egzaminacyjnego jedynie w polu "wynik", poprzez wpisanie słowa "pozytywny", co bynajmniej nie może oznaczać niewykonania żadnego z zadań egzaminacyjnych.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że żaden z organów nie rozróżnia ew. wadliwego przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego praktycznego (przeprowadzenia szkolenia niezgodnie z programem) od ew. wadliwego wypełnienia karty egzaminacyjnej (co w ocenie Skarżącego i tak nie miało miejsca). W wyroku WSA w Łodzi w sprawie III SA/ŁD 87/23, Sąd stwierdził: "Zdaniem sądu brak zakreślenia pól negatywnej lub pozytywnej oceny zadań jest nieprawidłowością, jednak nie jest równoznaczny z niezrealizowaniem zadania egzaminacyjnego, a tym samym programu szkolenia. Instruktor poświadczając swoim podpisem pozytywny wynik egzaminu, w ocenie sądu, potwierdził również prawidłowe wykonanie przez egzaminowanego zadań egzaminacyjnych. Złożenie takiego podpisu w przypadku niezrealizowania zadań egzaminacyjnych oznaczałoby potwierdzenie nieprawdy w dokumencie dotyczącym szkolenia".
Skarżący podkreślił, że przebieg jazd i egzaminu wewnętrznego można było ponad wszelką wątpliwość ustalić w oparciu o zeznania świadków i skarżącego. Wydawało się to w sprawie uzasadnione - gdyż nie prowadzi wprost do zakwestionowania prawdziwości dokumentacji, a uzupełniania obrazu stanu faktycznego w zakresie, w jakim nie można go ustalić w oparciu o tę dokumentację. Nie sposób uzasadniać braku przeprowadzenia dowodu tym, że daną okoliczność już dostatecznie udowodniono, skoro dowód ten zmierzał do ustalenia tej okoliczności w sposób odmienny (i to korzystny dla strony).
W tym samym kontekście WSA w Łodzi (w uzasadnieniu powołanego powyżej orzeczenia) jednoznacznie wskazał, że nie sposób z braku przeprowadzenia dowodu wywodzić skutków dla strony niekorzystnych, ewentualnie niezasadne było jego oddalenie ze względu na uprzednie przyjęcie przez organ wersji dla skarżącego niekorzystnej. Sąd wskazał, że: "Organ w przypadku uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - osób egzaminowanych mógł ustalić, czy zostały wykonane wszystkie zadania egzaminacyjne. Oddalając wnioski pozbawił się możliwości wykazania, że ewentualnie zadań tych nie zrealizowano".
Dlatego wniosek, że danego zadania nie przeprowadzono, gdyż brak na arkuszu oznaczenia w polu neg./poz., jest wnioskiem całkowicie dowolnym.
W ocenie skarżącego prawidłowy wniosek - w kontekście § 21 ust. 3. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców to taki, że w zakresie tego zadania nie stwierdzono nieprawidłowości. Dodatkowo skarżący wskazał, że jego sposób wypełniania arkuszy egzaminacyjnych w toku egzaminów wewnętrznych odpowiada temu, w jaki sposób wypełniane są arkusze egzaminacyjne w toku egzaminów państwowych, gdy często nie są wypełniane wszystkie rubryki, jednak stwierdza się "pozytywny" wynik egzaminu.
Skoro w rozporządzeniu wskazano wprost, że "w trakcie części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor wypełnia arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego i wyszczególnia w nim błędy popełnione przez osobę szkoloną" to należy przyjmować, że ustawodawca nie zobowiązał egzaminatora – w toku egzaminu wewnętrznego - do wyszczególnienia tam także zadań wykonanych poprawnie.
W odniesieniu do ww. zadania - którego skarżący miał nie przeprowadzić - należy także wskazać, że nie polega ono na wykonaniu jakiegoś konkretnego polecenia egzaminatora, a na ogólnej ocenie zachowania kursanta w ruchu drogowym na drodze dwujezdniowej, przy której nota bene znajduje się plac manewrowy, z którego wyjeżdża każdy kursant w toku egzaminu wewnętrznego.
Jak trafnie zauważył organ, zgodnie z § 21 ust. 3 ww. rozporządzenia: w trakcie części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor wypełnia arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego i wyszczególnia w nim błędy popełnione przez osobę szkoloną; arkusz może być sporządzony w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu funkcjonalności systemu teleinformatycznego, przy czym wynik egzaminu wewnętrznego instruktor potwierdza podpisem elektronicznym albo unikalnym identyfikatorem i hasłem nadanymi w tym systemie.
Brak jest zatem po stronie instruktora przeprowadzającego egzamin wewnętrzny wynikającego z przepisów prawa obowiązku oznaczania zadań wypełnionych poprawnie. Brak podstaw by twierdzić, że pozostawienie obu pustych pól przy danym zadaniu egzaminacyjnym oznacza, iż przeprowadzenia tego zadania zaniechano. Wprost przeciwnie, mając na względzie ww. regulację zasadnym jest stwierdzenie, że skoro przy zadaniu tym nie stwierdzono błędu, to zostało ono wykonane poprawnie.
Dodatkowo organ zaniechał przesłuchania skarżącego i kursantów na okoliczność przebiegu ich egzaminów praktycznych. Tymczasem ww. środki dowodowe były jedynymi dowodami pozwalającymi na ustalenie rzeczywistego przebiegu tych trzech egzaminów wewnętrznych praktycznych.
Następnie skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w zakresie drugiego zarzutu wydawało się wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżący 12 października 2022 r. prowadził zajęcia szkolenia praktycznego jednocześnie dla więcej niż jednej osoby szkolonej - co wynika wprost brzmienia uzasadnienia (str. 2 pkt 2), z drugiej strony jako podstawę prawną organ wskazuje art. 46 ust. pkt 4 lit. c ustawy, a więc potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia i jest ona także powoływana w treści uzasadnienia (str. 9). Aktualnie należy (jak się wydaje) przyjmować, że SKO uznało wyjaśnienia skarżącego i oświadczenie kursantki za wiarygodne - i stąd wniosek o potwierdzeniu nieprawdy w dokumentacji przez skarżącego.
W ocenie skarżącego opisany powyżej stan rzeczy należy postrzegać jednak nie jako potwierdzenie nieprawdy, a w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej i to dotyczącej okoliczności pozbawionej znaczenia prawnego (nie dotyczącej np. poświadczenia odbycia szkolenia w przewidzianym przepisami prawa wymiarze, pomimo mniejszej ilości godzin; potwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu wewnętrznego, pomimo wyniku negatywnego).
Następnie skarżący stwierdził, że pomiędzy zestawieniem wyrażeń jednokrotność - wielokrotność znajduje się jeszcze zazwyczaj coś pomiędzy - kilkakrotność. Dwa, a nawet niekiedy więcej, to niekoniecznie znaczy wiele.
W ocenie SKO dwukrotność jest równoznaczna z wielokrotnością - co wprost wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wykorzystany przez ustawodawcę zwrot "wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia" jednoznacznie wskazuje na to, że intencją ustawodawcy nie było eliminowanie z zawodu instruktorów z wieloletnim stażem z powodu każdego (niezależnie od wagi) i już dwukrotnego przeprowadzenia szkolenia w nieokreślonym przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób okresie - a więc zapewne nawet w toku całej kariery zawodowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Jednocześnie cofnął wniosek o załączenie akt sprawy III SA/Łd 87/23 i dopuszczenie dowodu ze znajdujących się w tych aktach Arkuszy przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego. W aktach administracyjnych znajdują się kserokopie Arkuszy przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy, obrazujące sposób wypełniania arkuszy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz w związku z art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Zatem każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w oparciu o wyżej opisane zasady Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Kontroli Sądu została poddana decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów prowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi.
Art. 46 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r. poz. 622), dalej ustawa, wymienia przypadki, których zaistnienie obliguje starostę do skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów.
W myśl tego przepisu starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku:
1/ śmierci instruktora;
2/ niespełniania przez niego co najmniej jednego z wymagań określonych w art. 33 ust. 1 pkt 2-8;
3/ niepodłożenia do dnia 7 stycznia każdego roku zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku ubiegłym w warsztatach doskonalenia zawodowego;
4/ dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez:
(lit. a) wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia,
(lit.b) wielokrotne przeprowadzenie szkolenia praktycznego jednocześnie dla więcej niż jednej osoby szkolonej,
(lit. c) potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia.
Z treści przepisu art. 46 ust. 1 pkt 4 wynika, że skreślenie instruktora z ewidencji instruktorów jest obligatoryjne, jeżeli dopuścił się ona rażącego naruszenia przepisów. Wskazuje na to użycie sformułowania "Starosta skreśla instruktora /.../. Jednocześnie ustawodawca w sposób enumeratywny wskazał, jakiego rodzaju naruszenia przepisów uznaje za naruszenia rażące. Przepis zawiera więc na potrzeby tej ustawy definicję legalną "rażącego naruszenia przepisów", wskazując wprost te naruszenia, które uzasadniają skreślenie instruktora z ewidencji instruktorów. Oznacza to, że każde zachowanie wyczerpujące hipotezę normy zawartej w omawianym przepisie, tzn. naruszenie prawa w sposób w nim opisany, stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o skreśleniu (wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2015 r. sygn. VI SA/Wa 4303/14, wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2016 r. sygn. II SA/Gl 1203/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 lutego 2018 r. sygn. IISA/ Go 11074/17 – dostępne na stronie www.nsa.gov.pl ).
Jak wynika z art. 46 ust. 4 ustawy, w przypadkach , o których mowa w ust. 1 pkt 2-4 starosta wydaje decyzję administracyjną.
W przypadku skreślenia z ewidencji instruktora lub wykładowcy, który dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, ponowny wpis do ewidencji może być dokonany:
1/ nie wcześniej niż o upływie 2 lat od dnia , w którym decyzja o skreśleniu stała się ostateczna oraz
2/ po ponownym złożeniu egzaminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 , z wynikiem pozytywnym.
Daleko idące konsekwencje decyzji o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów wymagają, aby okoliczności stanowiące podstawę jej wydania nie budziły wątpliwości.
Zaskarżone orzeczenie zapadło na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 4 lit a) i c) ustawy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o skreśleniu instruktora uznając, że spełnione zostały dwie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy - skoro M. R. dwukrotnie przeprowadził szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, gdyż przeprowadzając egzamin wewnętrzny części praktycznej, w przypadku dwóch osób: N. G. i Z.M., nie zrealizował jednego z zadań, tj. jazdy drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi w ruchu drogowym oraz potwierdził nieprawdę w dokumentacji dotyczącej szkolenia, skoro wynika z niej, że w tym samym czasie, tj. 12 października 2022 r. od godz. 16.00 do 17.00 prowadził szkolenie praktyczne jednocześnie z dwoma osobami.
Część uznanych przez Prezydenta Miasta Łodzi naruszeń organ odwoławczy ocenił jako niezasadne, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W stosunku do tej części zaskarżonej decyzji skarżący oczywiście nie wniósł zastrzeżeń w złożonej skardze. W pełni zasadnie Kolegium uznało przede wszystkim, że w sposób oczywisty nie narusza prawa fakt, że podczas egzaminu wewnętrznego z części praktycznej 3 osoby szkolone wykonały dwa (zamiast jednego) rodzaje manewrów parkowania. Tak samo, zdaniem Kolegium, nie narusza prawa przeprowadzenie 4 godzin szkolenia praktycznego przed przystąpieniem kursanta do egzaminu.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowe zgromadzenie i ocena materiału dowodowego prowadzące do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia jest warunkiem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, wskazany w uzasadnieniu decyzji, ustalony został po przeprowadzeniu kontroli dokumentacji w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego, w którym był on instruktorem.
Ustalenia co do treści zapisów, jakie wynikają z kontrolowanych dokumentów, nie budzą wątpliwości. Rozbieżności pojawiają się na etapie wniosków, jakie zostały z nich wyprowadzone przez organ. Skarżący twierdzi, że żadne z zarzucanych mu naruszeń nie miało w rzeczywistości miejsca, a są to jedynie niedokładności i błędy pisarskie popełnione przy wypełnianiu dokumentacji. Zarzuca, że organy nie rozróżniają wadliwego przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego od wadliwego wypełnienia karty egzaminacyjnej, czy wpisania w jednym przypadku błędnej daty (12.10.2022 r. zamiast 13.10.2022 r.). Kwestionuje także obowiązek zaznaczania na karcie egzaminacyjnej zadań zrealizowanych poprawnie.
Skarżący nie zgadza także ze stanowiskiem organu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, wskazując na zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów z przesłuchania świadków i strony na okoliczność zrealizowania zadania obowiązkowego w postaci jazdy drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi w trakcie egzaminu wewnętrznego praktycznego N. G. oraz Z. M. oraz na okoliczność, ile godzin jazdy i w jakim terminie odbyła ze skarżącym 12 października 2022 r. M. Ś. i Y. A..
W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, są uzasadnione. Organ administracji z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. nie dopełnił wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a ocena zebranego materiału dowodowego jest także z tego powodu, ale nie tylko, niepełna i jednostronna.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, wynika jedynie w sposób nie budzący wątpliwości, że na dwóch arkuszach przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego na prawo jazdy N. G. i Z. M. w pozycji: "Ruch drogowy" w pkt 3 nie została zaznaczona żadna ocena, ani negatywna, ani pozytywna. Nie musi to być równoznaczne z tym, że ta część zajęć nie była przeprowadzona. Wynik egzaminu na arkuszu przebiegu egzaminu, w obu wypadkach "pozytywny", potwierdził swoim podpisem instruktor M. R..
Skoro skarżący w toku całego postępowania podnosił, że brak znaczka "V" w tej pozycji karty jest zwykłym niedopatrzeniem i zadanie to zostało na pewno wykonane, to organ powinien tę okoliczność wyjaśnić. Nie można przecież wykluczyć, że przy zaznaczaniu przez instruktora przy kolejnych zadaniach, czy ocena za wykonanie kolejnych czynności jest pozytywna czy negatywna, któraś z 44 pozycji na karcie zostanie przeoczona. Stwierdzenie istnienia uchybień formalnych w wypełnionych arkuszach egzaminacyjnych nie jest równoznaczne z naruszeniem obowiązującego programu szkolenia. Czym innym jest błąd lub brak wpisu w prowadzonej dokumentacji szkolenia, a czym innym jest niezrealizowanie obowiązkowego punktu z programu szkolenia. Jeżeli występują w tym zakresie wątpliwości, obowiązkiem organu jest podjąć wszystkie możliwe działania, aby taką okoliczność wyjaśnić. Jeżeli jest możliwość przesłuchania świadka na tę okoliczność, dowód taki powinien zostać przeprowadzony. Ponadto skarżący wskazywał, że usytuowanie szkoły jest takie, że osoby szkolone muszą przejechać drogą dwukierunkową dwujezdniową, co w tym przypadku było okolicznością łatwą do sprawdzenia.
Podobna sytuacja zachodzi, gdy chodzi o drugie zarzucane skarżącemu naruszenie, mające polegać na potwierdzeniu nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia. Na karcie zajęć M. Ś. wpisano w poz. 1 i 2 jazdy w dniu 12.10.2022 r. w godzinach 10.00 -12.00 i 15.00-17.00 (k- 15-16 akt adm.), a na karcie zajęć Y. A. wpisane są jazdy z tym samym instruktorem w dniu 12.10.2022r w godzinach 16.00-18.00. Skarżący wyjaśniał, że wpisanie do karty zajęć M. Ś 2 godzin jazdy w dniu 12.10.2022 r. w godzinach 15.00 -17.00 jest omyłką pisarską. Pierwsze 2 godziny jazdy z kursantką odbyły się 12.10.2022 r. w godzinach 10.00-12.00, a drugie zajęcia odbyły się 13.10.2022 r. w godzinach 15.00-17.00 (a nie jak zapisano na karcie 12.10.2022 r.), a po nich odbył się egzamin wewnętrzny. Na potwierdzenie swoich wyjaśnień skarżący przedstawił organowi pisemne oświadczenie Z. M. (oświadczenie w aktach administracyjnych). Wyjaśnień skarżącego i przedstawionego oświadczenia organ nie uwzględnił, a organ odwoławczy stan taki zaakceptował. Organ nie uwzględnił też wniosku o przesłuchanie świadków i strony, uznając, że wniosek dotyczy okoliczności stwierdzonej wystarczająco innym dowodem, tj. kartami przeprowadzonych zajęć, które odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia.
Należy wskazać, że przebieg oraz sposób dokumentowania szkolenia kierowców jest określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2018 r. poz. 1885 ze zm.). Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia, przeprowadzenie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia jest potwierdzane w "karcie przeprowadzonych zajęć". Jest to zatem podstawowy dokument obrazujący przebieg szkolenia. Odnotowywane są w nim zajęcia teoretyczne oraz zajęcia praktyczne. Karta jest prowadzona odrębnie dla każdego kursanta i stanowi niewątpliwie zasadniczy dowód potwierdzający szczegółowo kolejne zdarzenia w czasie szkolenia. Nie budzi wątpliwości, iż karta musi być uznana za "dokumentację dotyczącą szkolenia", o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy.
Jednocześnie zauważyć należy, że § 8 rozporządzenia wskazuje wymaganą treść "karty przeprowadzonych zajęć" oraz sposób dokonywania w niej wpisów wymagając, aby wpisy dokonywane były każdorazowo w momencie rozpoczynania zajęć poprzez wpisanie daty i godziny rozpoczęcia szkolenia oraz numeru ewidencyjnego osoby prowadzącej zajęcia, a po zakończeniu zajęć poprzez wpisanie godziny zakończenia szkolenia i złożenie podpisu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn.. II GSK 3868/17 (dostępne na stronie www.nsa.gov.pl ), karta przeprowadzonych zajęć stanowi niezwykle istotny środek dowodowy, odzwierciedlający faktyczny przebieg szkolenia. Na podstawie kart przeprowadzonych zajęć organ posiada możliwość kontroli, czy został w pełni zrealizowany przez instruktora nauk jazdy zarówno program teoretyczny, jak i praktyczny szkolenia. /.../ Karty prowadzonych zajęć są także doniosłym środkiem dowodowym na okoliczność ilości nieprawidłowości w programie szkolenia.
To, że jest to dowód zasadniczy, nie oznacza, że jest to dowód jedyny i niepodważalny. Dowód z dokumentów jest tylko jednym w wielu środków dowodowych, dopuszczonych przez k.p.a. Przepisy k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu.
W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z obowiązków tych organy I i II instancji się nie wywiązały, gdyż mimo zarzutów skarżącego, przedstawianych przez niego racjonalnych argumentów i zgłaszanych wniosków dowodowych, organy poprzestały na wynikach kontroli dokumentacji szkoły nauki jazdy uznając, że są one wystarczające do pozbawienia skarżącego uprawnień instruktora. Takie działanie organu nie uwzględnia ani społecznego ani słusznego interesu obywatela. Nie przesądzając, jaki może być wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie tylko w interesie skarżącego, ale także w interesie społecznym leży dokładne wyjaśnienie sprawy. Skreślenie instruktora z ewidencji instruktorów wywołuje daleko idące skutki i dlatego taka decyzja może być podjęta tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące jej podstawę zostały prawidłowo ustalone i ocenione. W innym przypadku można mówić o naruszeniu także art. 8 k.p.a., gdyż trudno uznać, aby skrajnie formalistyczne podejście do sprawy budziło zaufanie uczestników do władzy publicznej i kierowało się zasadą proporcjonalności i bezstronności.
W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia spawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie strona składała wnioski dowodowe zmierzające do wykazania, że stan faktyczny sprawy, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, tj. w 3 przypadkach był inny, niż wynikał z dokumentów badanych przez organ, tj. że zadanie jazdy drogą dwukierunkową dwujezdniową na egzaminie wewnętrznym praktycznym zostało zrealizowane w przypadku obu kursantek, tylko przez niedopatrzenie nie zostało to zaznaczone na karcie przebiegu egzaminu, oraz że dwie z czterech godzin jazdy wykupionych przez M. Ś. odbyły się 13.102022 r., w dniu egzaminu wewnętrznego, tylko omyłkowo została zapisana na karcie zajęć dwa razy data 12.10.22 (kserokopia "Karty przeprowadzonych zajęć" w aktach adm.).
W ocenie Sądu, organ z naruszeniem art. 78 k.p.a. nie uwzględnił wniosków strony, ani z urzędu nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy.
Jak stanowi art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Niewątpliwie okoliczności, które skarżący chciał wykazać za pomocą zgłoszonych dowodów, były okolicznościami, które miały podstawowe znaczenie dla sprawy. Od nich zależało, czy organ uzna, że zaistniały przesłanki do skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów, tj. czy doszło dwukrotnie do przeprowadzenia szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem i czy skarżący potwierdził nieprawdę w dokumentacji dotyczącej szkolenia, czy też wszystkie lub niektóre z zarzutów są nietrafne.
W myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Okoliczności, które chciał wykazać skarżący, były zgłaszane w toku postępowania i miały znaczenie dla sprawy, co oznacza, że organ nie mógł odmówić dopuszczenia i przeprowadzenia tych dowodów, skoro zmierzały one do wykazania faktów odmiennych od tych, jakie wynikały dla organu ze skontrolowanej dokumentacji. Organy administracji mają obowiązek działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Przepis pozwala zrezygnować z przeprowadzania dowodu na okoliczność, którą organ w świetle innych dowodów uznaje już za udowodnioną zgodnie z tezą strony, lub która nie ma znaczenia dla sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych (wyrok NSA z 17.03.1986 r., III SA 1160/85, ONSA 1986, Nr 1 poz.19)
W rozpatrywanej sprawie organ odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, mimo że okoliczności, których dotyczyły były sporne i bardzo istotne dla strony i jej dalszego bytu zawodowego i życiowego. Doszło zatem do naruszenia tego przepisu, a w konsekwencji także art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero po przeprowadzeniu dowodów, o które wnioskowała strona, organ będzie mógł ocenić, czy okoliczności zgodne z twierdzeniami skarżącego można uznać za udowodnione, czy może nie ma podstaw, aby dać im wiarę. Ocena ta powinna być dokonana z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Dopiero wówczas będzie można rozważać spełnienie, lub nie, przesłanek do skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów określonych w art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, a także wyroku WSA w Łodzi z 10 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 87/23, że celem ustanowienia tego przepisu nie było poszukiwanie za wszelką cenę przyczyn umożliwiających, z powodów formalnych, wykreślenie z listy instruktorów osób wykonujących zawód instruktora. Dlatego przeprowadzając ocenę wypełnienia kart egzaminacyjnych organ nie powinien dokonywać interpretacji przepisów ustawy w sposób nadmiernie rozszerzony, poprzez zrównanie uchybień formalnych stwierdzonych w wypełnionych arkuszach egzaminacyjnych z naruszeniem obowiązującego programu szkolenia.
A w niniejszej sprawie organ administracji uznał te uchybienia za równoznaczne z niezrealizowaniem obowiązkowych zadań egzaminacyjnych, choć art. 23 ustawy, określając zakres szkolenia, nie zalicza do niego także sposobu wypełniania arkuszy egzaminacyjnych.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców ( Dz. U. z 2018r., poz. 1885 ze zm.) reguluje w § 19, że egzamin wewnętrzny składa się z dwóch części: teoretycznej i praktycznej. Przepis § 21 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie określa, że zakres części praktycznej egzaminu wewnętrznego, kryteria oceny oraz czas trwania, z zastrzeżeniem ust. 2, są zgodne ze sposobem przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego.
W myśl § 21 ust. 3 zd. 1 w trakcie części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor wypełnia arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego i wyszczególnia w nim błędy popełnione przez osobę szkoloną.
Po zakończeniu części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor przeprowadzający egzamin omawia z osobą szkoloną popełnione przez nią błędy (ust. 4) Jako arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego wykorzystuje się arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego stosowany do przeprowadzania egzaminów państwowych( ust.8).
Z powyższych uregulowań nie wynika, w ocenie Sądu, obowiązek zaznaczania na arkuszu przebiegu części praktycznej egzaminu wykonania każdego zadania egzaminacyjnego (44 pozycje na stronie) z oceną pozytywną lub negatywną. Przeciwnie obowiązek wyszczególnienia dotyczy błędów popełnionych przez osobę szkoloną. Niemniej jednak urzędowy wzór arkusz przy każdym zadaniu ma 2 rubryki na ocenę negatywną i pozytywną. Skoro więc na arkuszach Z. M. i N. G. przy prawie każdym zadaniu zaznaczony był wynik pozytywny lub negatywny, to brak takiej oceny przy jednym zadaniu może budzić wątpliwości co do zrealizowania tego zadania i jest nieprawidłowością.
Zdaniem Sądu, to że brak zakreślenia pól negatywnej lub pozytywnej oceny zadań jest nieprawidłowością, nie jest jednak równoznaczny z niezrealizowaniem zadania egzaminacyjnego, a tym samym programu szkolenia, a taki wniosek bez przeprowadzenia innych zgłaszanych dowodów wyprowadził organ. Instruktor, poświadczając swoim podpisem pozytywny wynik egzaminu, w ocenie Sądu, potwierdził również prawidłowe wykonanie przez egzaminowanego wszystkich zadań egzaminacyjnych. Złożenie takiego podpisu w przypadku niezrealizowania zadań egzaminacyjnych oznaczałoby potwierdzenie nieprawdy w dokumencie dotyczącym szkolenia, a w konsekwencji obowiązek starosty skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c. ustawy.
Organ w przypadku uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – osób egzaminowanych, mógł ustalić, czy zostały wykonane wszystkie zadania egzaminacyjne. Oddalając wnioski pozbawił się możliwości wykazania, że ewentualnie zadań tych nie zrealizowano. W tej sytuacji organ wydał decyzję uznając nieprawidłowe wypełnienie arkuszy egzaminacyjnych za wystarczającą podstawę uzasadniającą skreślenie skarżącego z ewidencji instruktorów.
W ocenie Sądu uchybienia tego rodzaju nie mogą być traktowane jako równoznaczne z przeprowadzeniem szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Wypełnianie arkuszy to czynność o charakterze formalnym. Natomiast prawidłowość wykonania zadań egzaminacyjnych może zostać skutecznie zweryfikowana w trakcie prowadzenia postępowania, przy zastosowaniu przewidzianych w k.p.a. środków dowodowych.
Przepis art. 46 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy wskazuje na sytuację, w której przypisać należy instruktorowi rażące naruszenie prawa, - jest to wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Zatem aby uznać, że także rażące naruszenie prawa miało miejsce, konieczne jest nie tylko wykazanie, że szkolenie przeprowadzono niezgodnie z programem szkolenia, ale ponadto wielokrotność takich uchybień.
Dodatkowo, abstrahując od tego, że w ocenie Sądu organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, by do wskazanych naruszeń w zakresie przeprowadzenia egzaminu wewnętrznego części praktycznej w rzeczywistości doszło – to skarżącemu zarzuca się popełnienie takich naruszeń tylko w dwóch przypadkach – egzaminu wewnętrznego praktycznego N. G. oraz Z. M.. W ocenie Sądu wadliwe jest automatyczne uznanie dwóch takich sytuacji za wielokrotne, jak tego wymaga art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy. O ile organ I instancji uznał (choć wadliwie), że takich naruszeń było więcej, co mogło oznaczać "wielokrotność", to organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął, że wystarczy więcej niż jeden przypadek naruszenia przepisów, by można było mówić o wielokrotności. Takiego rozumienia przepisu Sąd nie podziela – pojęcie "wielokrotność" nie może być definiowane jako "więcej niż jeden raz". Nie taki był, zdaniem Sądu, cel ustawodawcy. Wyrazami bliskoznacznymi słowa "wielokrotny" są: rozpowszechniony, liczny, wielorazowy, nagminny, cykliczny, ponawiający się, nieustanny, wszechobecny, kilkakrotny, nieprzerwany, zdarzający się często, systematyczny, masowy, powszechny, nieustający, częstotliwy, niejednokrotny, powtarzający się, pospolity, stały, ustawiczny, częsty, częstokrotny, nierzadki, parokrotny. Słownik języka polskiego PWN pod redakcją W. Doroszewskiego podaje, że "wielokrotny" to "powtarzający się wiele razy", niejednokrotny, częsty, "taki, który wiele razy dokonał czegoś", "wiele razy większy lub mniejszy od czegoś". "wielokrotnie" – czasownik wielokrotny, częstotliwy – czasownik oznaczający stan lub czynność które się powtarzają. Żadne z tych znaczeń nie wskazuje, aby pojęcie "dwukrotność" lub nawet "trzykrotność" mogło być zamiennie zastąpione pojęciem "wielokrotność". W ocenie Sądu w powszechnym rozumieniu nie są to pojęcia równoznaczne.
W wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2538/08, na który powoływał się organ I instancji wskazywano, że 5-krotne naruszenie tych samych przepisów można zakwalifikować jako wielokrotność.
Sąd nie podziela także rygorystycznego stanowiska organów o ziszczeniu się przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c) ustawy, a więc potwierdzenia przez skarżącego nieprawdy w dokumentacji szkolenia. Jeżeli doszło tylko do nieprawidłowego wypełnienia tej dokumentacji – w taki sposób, że wynika z niej, że skarżący 12 października 2022 r. w godzinach 16:00-17:00 prowadził zajęcia praktyczne z dwoma osobami szkolonymi, a fakt taki nie miał miejsca, nie było podstaw do postawienia skarżącemu tego zarzutu. Potwierdzenie nieprawdy oznacza działanie z zamiarem umyślnym. Błąd pisarski popełniony przez osobę nie może prowadzić do uznania, że doszło do potwierdzenia przez nią nieprawdy. Organ powinien więc wyjaśnić wnikliwie, czy był to tylko błąd, czy faktycznie doszło do potwierdzenia nieprawdy. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie M. Ś., że sytuacja taka nie miała miejsca. Wyjaśniła ona, że 12 października szkolenie odbyło się w godzinach 10-12, a następnego dnia, 13 października, miała kolejne zajęcia w godzinach 15-17, po których przystąpiła do egzaminu wewnętrznego od godz. 17:15 do 18:00. W aktach rzeczywiście znajduje się także Arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy, z którego wynika, że egzamin ten odbył się 13 października w godz. 17:15-18:00. Sprawia to, że nabiera wiarygodności podnoszony konsekwentnie przez skarżącego argument o omyłkowym udokumentowaniu szkolenia M. Ś. 12 października w godz. 15-17. Organy w żaden sposób nie próbowały nawet zweryfikować tej okoliczności, uznając rygorystycznie, że skoro z karty przeprowadzonych zajęć wynika, że skarżący przez godzinę szkolił jednocześnie dwie osoby, to skoro tak nie było – potwierdził nieprawdę w dokumentacji szkolenia. Nie sposób zaakceptować takiego toku myślenia. Skoro istniało prawdopodobieństwo, że sytuacja taka nie miała miejsca, a skarżący jedynie omyłko wypełnił "Kartę przeprowadzonych zajęć" z błędem, to należało to zweryfikować przy pomocy dostępnych środków dowodowych. Organy zaniechały jakichkolwiek działań w tym zakresie i nie przesłuchały na tę okoliczność kursantów, których godziny jazd się nakładały, co nie może spotkać się z akceptacją Sądu.
Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, wyjaśnić przy pomocy dostępnych środków dowodowych, czy rzeczywiście miało miejsce pominięcie jednego z obowiązujących zadań egzaminacyjnych z części praktycznej egzaminu dotyczącego jazdy drogami dwukierunkowymi dwujezdniowymi w ruchu drogowym, a także odnieść się do okoliczności dotyczącej ewentualnego prowadzenia zajęć z dwoma osobami jednocześnie – biorąc pod uwagę, że z materiału dowodowego wynika prawdopodobieństwo, że mogła to być rzeczywiście pomyłka pisarska w wypełnianiu arkusza, co w ocenie Sądu w takiej sytuacji nie jest równoznaczne z poświadczeniem nieprawdy w dokumentacji szkolenia.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji – pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku.
EC