III SA/Łd 868/24

III SA/Łd 868/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1371/25 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 102 § 2, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 479
art. 100 § 4, art. 102 § 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Dnia 11 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. Ć. i Z. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 października 2024 roku nr SKO.4141.967-968.2024 w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO, organ II instancji) uchyliło postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu Ax. s.c. z siedzibą w Z. koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu marki Ford o nr. rej. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Starosta Zgierski postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r., wydanym w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu Ford o nr. rej. [...] usuniętego z drogi 18 lutego 2000 r., orzekł o:
1. przyznaniu na rzecz Ax. s.c. z siedzibą w Z. kwoty 120 494,95 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie ww. pojazdu;
2. odmowie przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie ww. pojazdu w pozostałym zakresie.
Od powyższego rozstrzygnięcia L.Ć. i Z.Ć., wspólnicy spółki cywilnej Ax. s.c. wnieśli zażalenie, wskazując, że jego przedmiotem jest postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. w części dotyczącej pkt. 2 postanowienia, tj. w zakresie odmawiającym przyznania stronie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu Ford o nr. rej. [...] ponad kwotę przyznaną przez organ stronie zgodnie z pkt. 1 postanowienia, tj. ponad kwotę 120 494,95 zł. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w zakresie pkt. 2 postanowienia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie na rzecz strony dalszej kwoty 9653,75 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór i usunięcie pojazdu Ford o nr. rej. [...] i odmowę przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu w pozostałym zakresie.
Postanowieniem z 16 maja 2023 r. SKO, po rozpatrzeniu zażalenia L.Ć. i Z.Ć. wspólników spółki cywilnej Ax. s.c. na pkt. 2 postanowienia Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), uchyliło pkt 2 zaskarżonego postanowienia i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego L.Ć. i Z.Ć., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a., a także art. 16 § 1 i 3, art. 15, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący stanęli na stanowisku, że przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego jest podzielny, a tym samym możliwe jest wydanie względem niego odrębnych, samodzielnych rozstrzygnięć. Organ musi bowiem rozstrzygnąć, czy zasadne jest przyznanie zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór, a jeśli tak, to w jakiej części. Tym samym organ II instancji w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 i 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że ostateczność i prawomocność rozstrzygnięcia w zakresie części kwoty należnego zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór skutkuje niemożliwością rozpoznania sprawy w zakresie pozostałej, dalszej części należności przysługujących stronie, tj. zwrotu dalszych kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 432/23 uchylił zaskarżone postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 2460/23 oddalił skargę kasacyjną złożoną od ww. wyroku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia ustalenia kwoty wynagrodzenia dla dozorcy pojazdu, na którą to kwotę składają się dwa elementy, tj. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, stanowi jedną sprawę administracyjną opartą na jednej podstawie prawnej.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 2 października 2024 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji, będąc związany oceną prawną wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 października 2023 r., stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia L.Ć. i Z.Ć. jest całe podjęte przez Starostę Zgierskiego 12 kwietnia 2023 r. rozstrzygnięcie, tj. obejmujące pkt 1, czyli przyznanie na rzecz Ax. s.c. z siedzibą w Z. kwoty 120 494,95 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie ww. pojazdu oraz pkt 2, tj. odmowę przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu w pozostałym zakresie.
Organ, powołując następnie treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz wybrane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. postanowienie rozpoznające żądanie stron obejmuje swoim zakresem zarówno wynagrodzenie za dozór, jak i zwrot kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru.
W ocenie organu II instancji nie tylko z sentencji zaskarżonego postanowienia nie wynika ustalona kwota zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, jak i kwota wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem (stanowiąc o łącznym ustaleniu kwoty należnej dozorcy, tj. kwoty 120 494,95 zł bez rozbicia jej na zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia), ale również z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia kwoty te absolutnie nie wynikają.
Uzasadniając powyższe, organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji ograniczył się do:
uznania kwoty wskazanej w piśmie z 25 czerwca 2020 r., tj. kwoty 136 788,13 zł (111 209,86 zł netto + 23% VAT) za udokumentowaną i wiarygodną, podczas gdy pismo pełnomocnika stron z 25 czerwca 2020 r. o powyższej kwocie nie stanowi, bowiem odnosi się sumarycznie (1 914 345,51 zł) do 14 pojazdów bez rozbicia tej kwoty w odniesieniu do kosztów odnoszących się do pojazdu marki Ford o nr. rej. [...];
wskazania, iż określone przez pełnomocnika koszty (tj. jak należy domniemywać 1 914 345,51 zł) odnoszą się nie tylko do 14 pojazdów, co do których pełnomocnik zwrócił się o ustalenie kosztów dozoru, ale kwota ta odnosi się ponadto do dwóch pojazdów, które są nie związane z prowadzeniem parkingu strzeżonego na rzecz pojazdów przechowywanych w ramach umowy z Wojewodą Łódzkim.
Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w żadnym stopniu nie znajduje swojego uzasadnienia nie tylko w zaskarżonym postanowieniu, lecz nawet w aktach sprawy, a organ I instancji właściwie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bazując wyłącznie na piśmie stron z 25 czerwca 2020 r. W konsekwencji czego rozpoznawana sprawa jest niewyjaśniona i przez to obecnie nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do podnoszonych przez pełnomocnika strony zarzutów, dotyczących nieuwzględnienia w wynagrodzeniu za dozór "współczynnika zyskowności", organ II instancji wskazał, że zarzut ten, w sytuacji gdy organ w ogóle nie wyodrębnił kosztów wynagrodzenia za dozór, jest co najmniej przedwczesny.
Organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne, mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia, w konsekwencji których wyda rozstrzygnięcie, które będzie miało swoje oparcie zarówno w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżących wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:
1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy pomimo tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej na podstawie wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;
2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie i nierozpoznanie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a tym samym niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym niewyjaśnienie sprawy w objętym odwołaniem zakresie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na brak wyjaśnienia sprawy i jest wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy;
3) art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i brak należytego uzasadnienia podstaw do podjęcia decyzji kasatoryjnej zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. i wytycznych co do dalszego działania, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania oraz wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiot kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 października 2024 r. uchylające w całości postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. w sprawie przyznania skarżącym zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...]. W ocenie sądu, stanowisko zajęte przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy, daje podstawy do uznania tego postanowienia za prawidłowe.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który z mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określona w komentowanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a., oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Podkreślenia wymaga, że art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego postanowienia.
Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu sprawy.
Podkreślenia wymaga, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego niezbędnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21 LEX nr 3206275). W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej o przyznanie jej jako dozorcy pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] wskazanej przez stronę kwoty tytułem wydatków i wynagrodzenia za ten dozór. Kwestia zatem niezbędnego zakresu ustaleń faktycznych koniecznych w celu prawidłowego załatwienia powyższego wniosku zdeterminowana jest przez przepisy prawa materialnego dotyczące roszczenia dozorcy z tytułu sprawowanego dozoru nad pojazdem.
Materialnoprawną podstawę żądania, z którym do organu wystąpili skarżący, stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 100 § 4 u.p.e.a., osoba lub instytucja, pod której dozorem pozostają zajęte ruchomości, sprawuje obowiązki dozorcy. W myśl art. 102 § 2 u.p.e.a w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez stronę ze swoim wnioskiem, organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie (§ 4). Z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że przyznanie wskazanych w nim należności jest uzależnione od faktu wykonywania dozoru oraz zgłoszenia przez dozorcę żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem. Uznać tym samym należy, że spełnienie tych dwóch przesłanek, o których stanowi ww. przepis, powoduje powstanie po stronie organu obowiązku przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia. Wskazuje na to kategoryczne sformułowanie "organ egzekucyjny przyznaje".
Przepisy dotyczące dozoru nie zawierają przesłanek ustalania wysokości należnego dozorcy ruchomości zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór. Z przepisów tych wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że za sprawowany dozór dozorcy należy się zwrot koniecznych wydatków (a więc nie wszystkich, lecz jedynie niezbędnych do prawidłowego dozoru nad przechowywaną rzeczą) oraz wynagrodzenie za dozór. Jak wskazał tutejszy sąd, w uprzednio wydanym wyroku w kontrolowanej sprawie tj. w wyroku z 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 432/23, które to stanowisko w całości zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w oddalającym skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wyroku z 12 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 2460/23 posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. spójnikiem "oraz" oznacza, że wynagrodzenie należne dozorcy składa się ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. dwóch elementów. Bezsporny jest przy tym zróżnicowany cel i charakter wskazanych elementów wynagrodzenia należnego dozorcy. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja, w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. elementów wynagrodzenia, bądź też jednej z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie najbardziej optymalnym rozwiązaniem, gdyż powoduje ono największą przejrzystość, jest sytuacja, w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór oraz należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niemniej jednak wskazane elementy stanowią łącznie ustaloną przez organ i należną dozorcy kwotę. Dopuszczalne wydaje się również łączne ustalenie kwoty należnej dozorcy, bez rozbicia jej na wskazane powyżej elementy, niemniej jednak powinny one wynikać z uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że wysokość wynagrodzenia dozorcy powinna być ustalona przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnia niezbędna do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości por. np. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 217/13; LEX nr 2135419). Przyjmuje się także, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów i sposobu ich kalkulacji, natomiast organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji tychże kosztów i przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez dozorcę (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14; Opublikowano: ONSAiWSA 2015/5/83). Podkreślić trzeba, że zwrot koniecznych wydatków i należnego wynagrodzenia dotyczy dozoru nad konkretnym pojazdem. Ustalona przez organy należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, tj. na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1526/19 LEX nr 3025458, wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14 LEX nr 2093086).
W ocenie sądu trafnie w kontrolowanym postanowieniu wskazuje SKO, że w treści rozstrzygnięcia organu I instancji próżno doszukać się argumentów, z odwołaniem się do zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, które wskazywałyby z jakiego tytułu, w jakiej wysokości i dlaczego stronie przyznana została wskazana w komparycji kwota tytułem wynagrodzenia i kosztów sprawowanego dozoru. W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że nie zostały należycie wyjaśnione przez organ I instancji okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcie wydane bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie postanowienia organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Ocena i ustalenia organów w zakresie przyznania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nie mogą być dowolne i muszą znajdować odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Organy winny wnikliwie prowadzić postępowanie i rozważyć wszystkie jego aspekty, tak aby podmiot wykonujący dozór otrzymał należne mu wynagrodzenia i zwrotu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru.
Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji żądania skarżących dotyczącego wnioskowanego zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór, którego wysokość określona została w piśmie strony z 25 czerwca 2020 r. na kwotę 111.958,14 zł. Skarżący przedstawili jedynie w tabelarycznym zestawieniu oraz dołączonych do powyższego pisma załącznikach metodologię wyliczenia żądanych kwot w odniesieniu do 14 przechowywanych przez nich pojazdów, w tym pojazdu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Jednak wyliczenia te nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym potwierdzającym ich prawidłowość i zasadność. W przypadku braku wykazania i udokumentowania przez stronę wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w drodze dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu.
Prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu SKO wskazało, odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, że wynagrodzenie za dozór pojazdów wykonywany w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego, najczęściej przez innych przechowawców, na terenie i w miejscu właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju. Z kolei ustalenie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jak również jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania. Wyjaśnienie i udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich niewykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Rozstrzygnięcie organu I instancji w ogóle nie wskazuje ustaleń faktycznych i dowodów w oparciu, o które określona została przyznana stronie kwota wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...]. Trafnie SKO wskazało, że przyznana stronie zaskarżonym postanowieniem kwota, wbrew twierdzeniu organu I instancji nie znajduje oparcia ani w piśmie strony z 25 czerwca 2020 r., na które organ się powołuje, ani w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie wskazuje, w jaki sposób została ustalona.
Nie może być uznana za zgodne z prawem rozstrzygnięcie wydane bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20, LEX nr 3100358 ). W kontrolowanej sprawie niewyjaśnienie, a przynajmniej niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy doprowadziło w ocenie sądu do wydania wadliwego postanowienia przez organ I instancji, które uzasadniało podjęcie kontrolowanego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Zgodzić się należy z organem II instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania i SKO trafnie uznało za konieczne dokonanie prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie wnioskowanego zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór. Przy czym zakres koniecznego postępowania dowodowego wykluczał jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności sprawy w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem I instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia w zasadzie całokształtu istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ I instancji, gdyż naruszałoby to prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy stanowiące istotę wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.
Końcowo wskazać jeszcze wypada, że na przeszkodzie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia nie stała także okoliczność zaskarżenia przez stronę rozstrzygnięcia organu I instancji jedynie w odniesieniu do punktu II, bowiem jak to wyjaśnił tutejszy sąd, w wiążącym w tej sprawie wyroku z 3 października 2023 r sygn. akt III SA/Łd 432/23, kwestia ustalenia kwoty wynagrodzenia dla dozorcy pojazdu - na którą to kwotę składają się dwa elementy, tj.: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, stanowi jedną sprawę administracyjną opartą na jednej podstawie prawnej. Zatem okoliczność, że organ I instancji sformułował swoje rozstrzygnięcie w 2 punktach, nie oznacza, że rozpoznawał on dwie odrębne sprawy administracyjne - wręcz przeciwnie przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna, która sprowadza się do ustalenia kwoty należnej dozorcy z tytułu sprawowanego dozoru nad pojazdem marki Fiat.
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za całkowicie bezzasadną.
d.cz.