III SA/Łd 865/24

III SA/Łd 865/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1530/25 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 100 par. 4, art. 102 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Ć. i L. Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 października 2024 roku nr SKO.4141.976-977.2024 w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia
2023 r., w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
12 lutego 2013 r. A spółka cywilna z siedzibą w Z. wystąpiła do Starosty Zgierskiego z wnioskiem o przyznanie jej wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z dozorem m.in. pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] usuniętego z drogi 24 września 2000 r.
Postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. Starosta Zgierski w pkt. 1 przyznał na rzecz A spółka cywilna z siedzibą w Z. kwotę 118 475,01 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie ww. pojazdu; w pkt. 2. odmówił przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór i usunięcie ww. pojazdu w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że przyznał stronie zwrot wydatków związanych z przechowywaniem przedmiotowego pojazdu w oparciu o przedstawione przez nią wyliczenie stanowiące załącznik do pisma z 25 czerwca 2020 r. Podkreślił, że w toku postępowania strona przedstawiła dokumenty wskazujące i potwierdzające wysokość poszczególnych wydatków związanych z dozorem przedmiotowego pojazdu oraz metody obliczenia tych wydatków. Organ uznał wskazaną przez stronę w powyższym piśmie kwotę 136.788,13 zł (111.209,86 zł netto + 23% VAT) za udokumentowaną i wiarygodną. Nie znalazł jednak podstaw do powiększenia jej o tzw. "współczynnik zyskowności", o co strona wnioskowała w swoim piśmie z 28 lutego 2023 r. bowiem pojazd ten został odebrany z parkingu 18 czerwca 2020 r. nie generując już po tej dacie żadnych dodatkowych kosztów. Ponadto w oparciu o fotografie wykonane na parkingu strony 16 maja 2020 r. organ ustalił, że na parkingu tym poza pojazdami przechowywanymi na podstawie umowy z Wojewodą Łódzkim znajdowały się także dwa inne pojazdy, których stan wskazuje również na długotrwały charakter przechowywania. Powyższe w ocenie organu uzasadnia obniżenie należnego stronie zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem o 2/16 tj. proporcji odpowiadającej liczbie samochodów poza umową z wojewodą do liczby samochodów ogółem przechowywanych na parkingu strony. Skoro strona obliczyła wartość roszczenia na kwotę 135.400,01 zł to zgodnie ze wskazaną zasadą należało jej przyznać kwotę 118.475,01 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu Fiat o numerze rejestracyjnym [...].
Strona wniosła zażalenie, w którym zaskarżyła pkt 2 powyższego rozstrzygnięcia w zakresie odmawiającym przyznania stronie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w żądanej przez nią wysokości.
Postanowieniem z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło pkt 2 zaskarżonego postanowienia i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do tutejszego sądu administracyjnego L. Ć. i Z. Ć. w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wnieśli o jego uchylenie w całości wskazując, że organ II instancji, dokonując rozpoznania sprawy, na skutek środka zaskarżenia wniesionego przez stronę, winien ocenić, czy na rzecz strony należało przyznać zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór w pozostałym zakresie, tj. ponad określoną w tym postanowieniu kwotę, tymczasem organ od oceny tej się uchylił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 434/23 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ I instancji nie uczynił w pełni zadość wnioskowi strony skarżącej - pomniejszył bowiem wysokość żądanej przez wnioskodawcę kwoty. Z kolei rozstrzygnięcie Kolegium, pogorszyło w istocie sytuację prawną strony skarżącej, bowiem uniemożliwiło jej zakwestionowanie w toku postępowania administracyjnego wysokości przyznanego jej – jako dozorcy pojazdu – wynagrodzenia. W ocenie sądu, organ II instancji nie rozpoznał zawisłej przed nim sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, do czego był zobowiązany. Sąd podniósł, że rolą organu powinno być co najmniej zweryfikowanie wyliczeń przedstawionych przez dozorcę. Ponadto co do zasady kwota, której przyznania domagała się strona skarżąca powinna zostać określona przez organ w postanowieniu kwotowo i obejmować: zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór i usunięcie pojazdu. Organ II instancji powinien rozważyć jaka konkretnie kwota należy się w niniejszej sprawie stronie skarżącej z tytułu sprawowanego przez nią dozoru. Sąd zauważył także, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest wyliczeń organu, które wskazywałyby na to jaka konkretnie kwota wyczerpuje w całości dyspozycję art. 102 § 2 u.p.e.a. Okoliczności te, mimo ciążącego na organie II instancji obowiązku, nie zostały rozważone.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 2459/23 oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu podkreślił, że trafnie wskazał WSA, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza uchylenie decyzji w części, jest to jednak możliwe m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Rozstrzygana przez organ sprawa administracyjna dotyczyła należnej dozorcy kwoty, a w niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi kwestii odmowy przyznania należności w pozostałej wnioskowanej przez nią kwoty.
W ocenie NSA zasadne jest stanowisko WSA, iż zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. może nastąpić w przypadku, gdy decyzja organu I instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych".
NSA podniósł następnie, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. przewiduje, iż na kwotę należną dozorcy składają się dwa elementy, jakich może żądać dozorca w związku z wykonywaniem dozoru, tj.: po pierwsze, wynagrodzenie za dozór oraz po drugie, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W treści tego przepisu ustawodawca posłużył się spójnikiem "oraz" co oznacza, że wynagrodzenie należne dozorcy składa się ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. dwóch elementów. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. To bowiem na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów. Rolą organu powinna być szczegółowa weryfikacja wyliczeń przedstawionych przez dozorcę i wskazanie, które z nich i dlaczego nie mogą zostać uwzględnione. Okoliczności te, mimo ciążącego na organie II instancji obowiązku, nie zostały rozważone. Kolegium rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego zażalenia nie przedstawiło szczegółowego wyliczenia, które pozwoliłoby na dokonanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia jakie zapadło w tej sprawie. Brak jest wyliczeń, które wskazywałyby na to jaka konkretnie kwota wyczerpuje w całości dyspozycję art. 102 § 2 u.p.e.a. W świetle powyższego co do zasady kwota, której przyznania domagała się strona skarżąca powinna zostać określona przez organ w postanowieniu kwotowo i obejmować: zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór oraz usunięcie pojazdu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji prowadząc na żądanie dozorcy postępowanie na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. mające na celu ustalenie należności z tytułu wynagrodzenia za dozór i należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem powinien ustalić te należności oddzielenie w tych przypadkach, gdy dozorca wykaże poniesione konieczne koszty dozoru związane z danym pojazdem, wskaże sposób ich obliczenia, a także uzasadni wysokość należnego wynagrodzenia. Jeżeli zaś dozorca żąda zarówno wynagrodzenia z tytułu dozoru jak zwrotu koniecznych wydatków z tytułu dozoru, lecz mimo wezwania organu nie przedstawia stosownych dokumentów wskazujących, czy też pozwalających na ustalenie wysokości dochodzonych należności, a ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takich okolicznościach istotne jest, aby zarówno z treści postanowienia, jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie należności, czy też jedną z nich. W niniejszym jednak przypadku Kolegium uchylając pkt 2 zaskarżonego postanowienia Starosty Zgierskiego dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu i umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji uchyliło się w istocie od rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazał WSA, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego pogorszyło w istocie sytuację prawną strony skarżącej, bowiem uniemożliwiło jej zakwestionowanie w toku postępowania administracyjnego wysokości przyznanego jej, jako dozorcy pojazdu wynagrodzenia (obejmującego zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór), mimo iż jego wysokość odbiega od kwoty wskazanej we wniosku.
Rozpoznając ponownie sprawę, przywołanym na wstępie postanowieniem z 9 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ II instancji będąc związany oceną prawną wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 października 2023 r.
i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r., stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia L. Ć. i Z. Ć. jest całe podjęte przez Starostę Zgierskiego w dniu 12 kwietnia 2023 r. rozstrzygnięcie, tj. obejmujące pkt 1 (przyznanie na rzecz A spółka cywilna z siedzibą w Z. kwoty 118 475,01 zł tytułem zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie ww. pojazdu) oraz pkt 2 (odmowę przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór oraz usunięcie pojazdu ww. pojazdu w pozostałym zakresie).
Organ powołując następnie treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz wybrane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z powołanym art. 102 § 2 u.p.e.a. postanowienie rozpoznające żądanie stron obejmuje swoim zakresem zarówno wynagrodzenie za dozór, jak i zwrot kosztów koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru.
W ocenie organu II instancji nie tylko z sentencji zaskarżonego postanowienia nie wynika ustalona kwota zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, jak i kwota wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem (stanowiąc o łącznym ustaleniu kwoty należnej dozorcy tj. kwoty 118.475,01 zł bez rozbicia jej na zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia), ale również z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia kwoty te absolutnie nie wynikają.
Uzasadniając powyższe organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji ograniczył się do:
• uznania kwoty wskazanej w piśmie z 25 czerwca 2020 r., tj. kwoty 136 788,13 zł (111 209,86 zł netto + 23 % VAT ) za udokumentowaną i wiarygodną - podczas, gdy pismo pełnomocnika stron z 25 czerwca 2020 r. o powyższej kwocie nie stanowi, bowiem odnosi się sumarycznie (1.914.345,51 zł) do 14 pojazdów bez rozbicia tej kwoty w odniesieniu do kosztów odnoszących się do pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...];
• wskazania, iż określone przez pełnomocnika koszty (tj. jak należy domniemywać 1.914.345,51 zł) odnoszą się nie tylko do 14 pojazdów - co do których pełnomocnik się zwrócił o ustalenie kosztów dozoru - ale kwota ta odnosi się ponadto do dwóch pojazdów, które są nie związane z prowadzeniem parkingu strzeżonego na rzecz pojazdów przechowywanych w ramach umowy z Wojewodą Łódzkim.
Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w żadnym stopniu nie znajduje uzasadnienia nie tylko w zaskarżonym postanowieniu lecz nawet w aktach sprawy, a organ I instancji właściwie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bazując wyłącznie na piśmie stron z 25 czerwca 2020 r. W konsekwencji czego rozpoznawana sprawa jest niewyjaśniona i przez to obecnie nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do podnoszonych przez pełnomocnika strony zarzutów, które odnoszą się do nieuwzględnienia w wynagrodzeniu za dozór "współczynnika zyskowności", organ II instancji wskazał, że zarzut ten - w sytuacji gdy organ w ogóle nie wyodrębnił kosztów wynagrodzeniu za dozór, jest co najmniej przedwczesny.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli L. Ć. i Z. Ć., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:
1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy pomimo tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej na podstawie wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;
2) art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez pomięcie i nierozpoznanie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a tym samym niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym niewyjaśnienie sprawy w objętym odwołaniem zakresie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na brak wyjaśnienia sprawy i jest wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy;
3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i brak należytego uzasadnienia podstaw do podjęcia decyzji kasatoryjnej zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. i wytycznych co do dalszego działania, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania oraz wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a." który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiot kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 października 2024 r. uchylające w całości postanowienie Starosty Zgierskiego z 12 kwietnia 2023 r. w sprawie przyznania skarżącym zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...]. W ocenie sądu, stanowisko zajęte przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy daje podstawy do uznania tego postanowienia za prawidłowe.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej k.p.a., który z mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określona w komentowanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a., oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie zatem znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Podkreślenia wymaga, że art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego postanowienia.
Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu sprawy.
Podkreślenia wymaga, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego niezbędnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21 LEX nr 3206275). W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej o przyznanie jej jako dozorcy pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] wskazanej przez stronę kwoty tytułem wydatków i wynagrodzenia za ten dozór. Kwestia zatem niezbędnego zakresu ustaleń faktycznych koniecznych w celu prawidłowego załatwienia powyższego wniosku zdeterminowana jest przez przepisy prawa materialnego dotyczące roszczenia dozorcy z tytułu sprawowanego dozoru nad pojazdem.
Materialnoprawną podstawę żądania, z którym do organu wystąpili skarżący stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 100 § 4 u.p.e.a., osoba lub instytucja, pod której dozorem pozostają zajęte ruchomości, sprawuje obowiązki dozorcy. W myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez stronę ze swoim wnioskiem, organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie (§ 4). Z treści art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że przyznanie wskazanych w nim należności jest uzależnione od faktu wykonywania dozoru oraz zgłoszenia przez dozorcę żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem. Uznać tym samym należy, że spełnienie tych dwóch przesłanek, o których stanowi ww. przepis, powoduje powstanie po stronie organu obowiązku przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia. Wskazuje na to kategoryczne sformułowanie "organ egzekucyjny przyznaje".
Przepisy dotyczące dozoru nie zawierają przesłanek ustalania wysokości należnego dozorcy ruchomości zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór. Z przepisów tych wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że za sprawowany dozór dozorcy należy się zwrot koniecznych wydatków (a więc nie wszystkich, lecz jedynie niezbędnych do prawidłowego dozoru nad przechowywaną rzeczą) oraz wynagrodzenie za dozór. Jak wskazał tutejszy sąd, w uprzednio wydanym wyroku w kontrolowanej sprawie tj. w wyroku z 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 434/23, które to stanowisko w całości zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w oddalającym skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wyroku z 12 lipca 2024 r. sygn. akt II GSK 2459/23 posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. spójnikiem "oraz" oznacza, że wynagrodzenie należne dozorcy składa się ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. dwóch elementów. Bezsporny jest przy tym zróżnicowany cel i charakter wskazanych elementów wynagrodzenia należnego dozorcy. Co więcej należy zwrócić uwagę, że należności te mogą być przyznane wyłącznie na żądanie dozorcy, stąd też możliwa jest sytuacja, w której dozorca wystąpi z żądaniem przyznania obu wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. elementów wynagrodzenia, bądź też jednej z nich. W przypadku zaś, gdy żądanie dotyczy obu należności, to niewątpliwie najbardziej optymalnym rozwiązaniem, gdyż powoduje ono największą przejrzystość, jest sytuacja, w której oddzielnie zostaje ustalona należność z tytułu wynagrodzenia za dozór oraz należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niemniej jednak wskazane elementy stanowią łącznie ustaloną przez organ i należną dozorcy kwotę. Dopuszczalne wydaje się również łączne ustalenie kwoty należnej dozorcy, bez rozbicia jej na wskazane powyżej elementy, niemniej jednak powinny one wynikać z uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że wysokość wynagrodzenia dozorcy powinna być ustalona przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnia niezbędna do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości por. np. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 217/13; LEX nr 2135419). Przyjmuje się także, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów i sposobu ich kalkulacji, natomiast organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji tychże kosztów i przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez dozorcę (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14; Opublikowano: ONSAiWSA 2015/5/83). Podkreślić trzeba, że zwrot koniecznych wydatków i należnego wynagrodzenia dotyczy dozoru nad konkretnym pojazdem. Ustalona przez organy należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, tj. na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1526/19 LEX nr 3025458, wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14 LEX nr 2093086).
W ocenie sądu trafnie w kontrolowanym postanowieniu wskazuje SKO, że z treści rozstrzygnięcia organu I instancji próżno doszukać się argumentów z odwołaniem się do zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, które wskazywałyby z jakiego tytułu, w jakiej wysokości i dlaczego stronie przyznana została wskazana w komparycji kwota tytułem wynagrodzenia i kosztów sprawowanego dozoru. W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że nie zostały należycie wyjaśnione przez organ I instancji okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Ocena i ustalenia organów w zakresie przyznania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nie mogą być dowolne i muszą znajdować odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Organy winny wnikliwie prowadzić postępowanie i rozważyć wszystkie jego aspekty, tak aby podmiot wykonujący dozór otrzymał należne mu wynagrodzenia i zwrotu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru.
Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji żądania skarżących dotyczącego wnioskowanego zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór, którego wysokość określona została w piśmie strony z 25 czerwca 2020 r. na kwotę 110.081,31 zł. Skarżący przedstawili jedynie w tabelarycznym zestawieniu oraz dołączonych do powyższego pisma załącznikach metodologię wyliczenia żądanych kwot w odniesieniu do 14 przechowywanych przez nich pojazdów, w tym pojazdu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Jednak wyliczenia te nie zostały poparte żadnych materiałem dowodowym potwierdzającym ich prawidłowość i zasadność. W przypadku braku wykazania i udokumentowania przez stronę wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w drodze dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu.
Prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu SKO wskazało, odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, że wynagrodzenie za dozór pojazdów wykonywany w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego, najczęściej przez innych przechowawców, na terenie i w miejscu właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju. Z kolei ustalenie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jak również jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania. Wyjaśnienie i udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich niewykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Rozstrzygnięcie organu I instancji w ogóle nie wskazuje ustaleń faktycznych i dowodów w oparciu, o które określona została przyznana stronie kwota wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...]. Trafnie SKO wskazało, że przyznana stronie zaskarżonym postanowieniem kwota, wbrew twierdzeniu organu I instancji nie znajduje oparcia ani w piśmie strony z 25 czerwca 2020 r., na które organ się powołuje, ani w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie wskazuje w jaki sposób została ustalona.
Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20, LEX nr 3100358 ). W kontrolowanej sprawie niewyjaśnienie, a przynajmniej niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy doprowadziło w ocenie sądu do wydania wadliwej decyzji przez organ I instancji, które uzasadniało podjęcie kontrolowanego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Zgodzić się należy z organem II instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania i SKO trafnie uznało za konieczne dokonanie prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie wnioskowanego zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór. Przy czym zakres koniecznego postępowania dowodowego wykluczał jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności sprawy w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem I instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia w zasadzie całokształtu istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ I instancji, gdyż naruszałoby to prawo strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy stanowiące istotę wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.
Końcowo wskazać jeszcze wypada, że na przeszkodzie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia nie stała także okoliczność zaskarżenia przez stronę rozstrzygnięcia organu I instancji jedynie w odniesieniu do pkt-u 2, bowiem jak to wyjaśnił tutejszy sąd, w wiążącym w tej sprawie wyroku z 3 października 2023 r sygn. akt III SA/Łd 434/23, kwestia ustalenia kwoty wynagrodzenia dla dozorcy pojazdu - na którą to kwotę składają się dwa elementy, tj.: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, stanowi jedną sprawę administracyjną opartą na jednej podstawie prawnej. Zatem okoliczność, że organ I instancji sformułował swoje rozstrzygnięcie w 2 punktach, nie oznacza, że rozpoznawał on dwie odrębne sprawy administracyjne - wręcz przeciwnie przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna, która sprowadza się do ustalenia kwoty należnej dozorcy z tytułu sprawowanego dozoru nad pojazdem marki Fiat.
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za całkowicie bezzasadną.
ds