III SA/Łd 855/22

III SA/Łd 855/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-12
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Ewa Alberciak
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
II GSK 1819/23 - Wyrok NSA z 2024-03-14
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 179a, art. 145 par 3, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 207 i art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2268
art. 37gf ust. 1-4, ust. 4a, art. 37g ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 i art. 37gf
Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - t.j.
Sentencja
Dnia 12 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 roku sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2023 roku, sygn. akt III SA/Łd 855/22 w sprawie ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 21 października 2022 roku nr 1001-IUCKOD-2.4108.51.2022.2 w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla zaskarżoną decyzję; 3) odstępuje w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]
Uzasadnienie
Decyzją z 21 października 2022 r., nr 1001-IUCKOD-2.4108.51.2022.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu A. Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. od wezwania z 17 sierpnia 2022 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 17 sierpnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał A. S.A. z siedzibą we W. do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd 16 czerwca 2022 r. o godz. 23:54 pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5t o nr rejestr. [...] na odcinku autostrady A4: Węzeł Brzezimierz - Wrocław Wschód. Podstawę prawną wezwania stanowił art. 37ge ust. 1 i 3 oraz ust. 5-15, art. 37gf ust. 1 i 2, ust. 5-7 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 659).
W piśmie z 25 sierpnia 2022 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi A. S.A. z siedzibą we W. poinformował, że na dzień popełnienia wykroczenia użytkownikiem pojazdu o ww. nr rejestr. była B. Sp. z o.o. z siedzibą w Bi. W piśmie z 16 września 2022 r., stanowiącym uzupełnienie sprzeciwu strona wniosła o umorzenie postępowania i skierowanie wezwania do podmiotu faktycznie zobowiązanego, tj. spółki B. oraz zwrot nienależnie pobranej należności głównej wraz z ewentualnymi kosztami egzekucyjnymi.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że 16 czerwca 2022 r. tj. w dniu przejazdu autostradą pojazdu o nr rejestr. [...] podjazd był własnością A. S.A. z siedzibą we W. ale podmiotem korzystającym z pojazdu w sposób ciągły był leasingobiorca, tj. B. Sp. z o.o. W załączeniu strona przedstawiła m.in. kopię umowy leasingu operacyjnego z 1 marca 2022 r.
Wskazaną na wstępie decyzją z 21 października 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu wskazując, że zgodnie z art. 37a zd. pierwsze ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Stosownie do treści art. 37a ust. 7 ustawy, do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest zobowiązany:
1) właściciel pojazdu, albo
2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.), albo
3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym.
Zgodnie z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, użytkownika pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu zgłasza do centralnej ewidencji pojazdów leasingodawca czyli właściciel pojazdu. Użytkownikiem pojazdu o którym mowa w ww. art. 80b ust. 1 pkt 4 jest zatem podmiot, którego dane zostały zawarte w ewidencji.
Odwołując się do uzasadnienia do ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1005) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że obowiązkiem wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS zostali obciążeni właściciel, posiadacz lub użytkownik pojazdu, określani łącznie jako wnoszący opłatę. Przepis ten jest konsekwencją obowiązujących regulacji i definicji legalnych zawartych w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, spójnych z centralną ewidencją pojazdów. Celem powyższej regulacji jest zapewnienie skutecznej egzekucji, ponieważ odpowiedzialność za przejazd autostradą bez wniesionej opłaty będzie spoczywała na właścicielu, posiadaczu lub użytkowniku pojazdu i to ten podmiot będzie podlegał sankcji, przy czym opłatę za przejazd autostradą może wnieść każdy, kto zamierza przejechać autostradą lub jej odcinkiem. Na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że 16 czerwca 2022 t., tj. w dniu zarejestrowania przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) przejazdu pojazdu o nr rejestr. [...] właścicielem podjazdu był A. S.A. z siedzibą we W.
Przepisy ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym nie nakładają na organ Krajowej Administracji Skarbowej prowadzący postępowanie obowiązku poszukiwania podmiotu, który rzeczywiście przemieszczał się autostradą. Katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą ma charakter zamknięty, a dla ustalenia definicji użytkownika pojazdu ustawodawca wprost odsyła do treści cyt. art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W przypadku braku danych użytkownika pojazdu w ewidencji organ jest uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania użytkownika.
Organ podkreślił, że z treści art. 37 ge ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym jednoznacznie wynika, że za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Możliwość nienaliczania opłaty dodatkowej występuje wyłącznie w przypadku, gdy opłata za przejazd autostradą zostanie wniesiona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik spółki zaskarżając decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 21 października 2022 r. w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uznania okoliczności przemawiających za tym, że to nie strona skarżąca jest podmiotem faktycznie zobowiązanym do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 37a ust. 7 ustawy, tylko faktycznie korzystający z pojazdu o nr rej. [...], w sposób ciągły na podstawie umowy leasingu, tj. B. Sp. z o.o.
naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 37a ust. 7 ustawy poprzez błędne uznanie, że użytkownikiem pojazdu może być jedynie podmiot wskazany przez właściciela w Centralnej Ewidencji Pojazdów.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że użytkownik pojazdu nie został zgłoszony przez A. do Centralnej Ewidencji Pojazdów, ponieważ strona jako spółka leasingowa nie została do powyższego zobowiązana przepisami prawa. Nie oznacza to jednak, że spółka nie mogła wskazać podmiotu korzystającego z pojazdu (leasingobiorcy) na etapie wniesienia sprzeciwu. Zdaniem pełnomocnika spółki ratio legis ww. przepisu jest aby to korzystający z pojazdu był płatnikiem opłat za przejazd autostradą, podobnie jak w przypadku opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
Odwołując się do treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pełnomocnik podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty powoduje wyłącznie postój pojazdu w miejscu uprawniającym właściwy zarząd dróg do pobierania opłat, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności parkowanego pojazdu. Zobowiązanym do ponoszenia opłat jest podmiot korzystający z drogi publicznej, a zatem także parkujący pojazd w miejskiej strefie parkowania. Korzystającym z drogi publicznej może być również m.in. posiadacz zależny. Z uwagi na powyższe, zdaniem pełnomocnika nie można przyjąć wykładni zawężającej odpowiedzialność za dokonanie opłaty autostradowej jedynie w stosunku do właściciela tylko ze względu na fakt, że korzystający nie został zgłoszony do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Dotyczy to również opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd autostradą. Organ jest uprawniony do stosowania domniemania faktycznego (nie ma obowiązku poszukiwania użytkownika), zgodnie z którym za zobowiązanego do zapłaty uważa się właściciela pojazdu, ale tylko do chwili, gdy właściciel zwolni się z tego obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Reasumując pełnomocnik podkreślił, że przyjęcie w każdym przypadku, że korzystający (oprócz wpisanego do centralnej ewidencji pojazdów) jest tożsamy z właścicielem stanowi poważne naruszenie i uproszczenie obowiązujących przepisów. Racjonalny ustawodawca, gdyby chciał nałożyć na właściciela obowiązek zapłaty opłaty za przejazd autostradą posłużyłby się jedynie pojęciem "właściciela". Tymczasem ustawodawca celowo wprowadził określenia: "właściciela pojazdu", "posiadacza pojazdu" oraz "użytkownika pojazdu", ponieważ przewidział sytuację, w której pojazd zostanie przekazany w posiadanie zależne, użyczony, czy nawet skradziony.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 855/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 21 października 2022 r. i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wyroku sąd nie podzielił stanowiska Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wskazując na nieprawidłową interpretację zarówno art. 37a ust. 7 ustawy, jak i będącego w związku z tym przepisem art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d., co w rezultacie doprowadziło nie tylko do wydania błędnego rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim ukierunkowało sposób wykładni i stosowania ww. regulacji w kierunku, który nie daje się pogodzić z podstawowymi standardami odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie prawa, jakie powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawnym.
Zdaniem sądu z treści art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. nie wynika aby leasingodawca był zobligowany do zgłoszenia leasingobiorcy do CEPiK. Przepis stanowi bowiem o tym, że rejestracja taka następuje wyłącznie w trybie wnioskowym, przy czym żaden inny przepis p.r.d., w szczególności art. 72 i n. dotyczące warunków rejestracji pojazdu, nie statuują obowiązku właściciela, aby rejestracja pojazdu zawsze musiała obejmować także zgłoszenie jego użytkownika (leasingobiorcę). Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji kwestię tę pozostawiono w gestii właściciela pojazdu, a więc to od niego tylko zależy, czy przedstawi w toku rejestracji pojazdu umowę powierzenia pojazdu użytkownikowi (leasingobiorcy), w celu stosownego utrwalenia tego faktu w dokumentach rejestracyjnych. Jeśli jednak tego nie uczyni, co jest szczególnie zrozumiałe zwłaszcza w przypadku, gdy rejestracja danego pojazdu nastąpiła przed zawarciem umowy jego leasingu, to trudno z tej okoliczności czynić właścicielowi pojazdu jakikolwiek zarzut, bowiem nie narusza on tym sposobem powszechnie obowiązującego prawa. Skoro zatem przepisy p.r.d. wprost nie nakładają na właściciela pojazdu (leasingodawcę) obowiązku zgłoszenia do CEPiK informacji o leasingobiorcy, to zobowiązania takiego z całą pewnością nie można wywodzić wskutek interpretacji art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym ustanawiającego katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
Zdaniem sądu art. 80b ust. 1 p.r.d. w całości ma charakter techniczny, tzn. określa zakres danych gromadzonych od różnych podmiotów w CEPiK. Jego istotą nie jest zatem ustanawianie jakichkolwiek praw i nakazów lub zakazów, lecz ustalenie, jakie dane przekazywane przez określone podmioty, gromadzi się w tej ewidencji. Mogą to być więc zarówno dane, które wynikają z nałożonych przez przepisy p.r.d. obowiązków, jak i takie, jak w rozpoznawanej sprawie, które mogą zostać do CEPiK przekazane, ale nie muszą, jeśli właściciel pojazdu uzna, że z sobie znanych powodów chce to jednak zrobić. W przypadku badanej sprawy art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. jest jedynym przepisem stanowiącym w ogóle o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu (leasingodawcę) w systemie prawnym, przez co ustawodawca nie mógł zastosować odesłania do innego aktu normatywnego, który w takim kontekście stanowiłby adekwatny punkt odniesienia. Skutkiem tego art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy został zredagowany w sposób wysoce niefortunny, bo sugeruje, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty za przejazd autostradą, a w przypadku jej nieuiszczenia – opłaty dodatkowej, może wprawdzie być także leasingobiorca, ale tylko pod warunkiem, że jego dane zostały zgłoszone do CEPiK przez właściciela pojazdu. Tymczasem, w ocenie składu orzekającego, zawarte w art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy odesłanie do ww. art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. bynajmniej nie służyło zawężeniu kręgu podmiotów potencjalnie zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą płatną i opłaty dodatkowej wyłącznie do leasingobiorców uwidocznionych w CEPiK, lecz do określenia ścieżki postępowania organu w dochodzeniu należności wynikających z dokonanego przejazdu. Zdaniem sądu art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym należy wykładać w ten sposób, że zobowiązuje on do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, jak również pozwala dochodzić opłaty dodatkowej, od każdego użytkownika pojazdu użytkującego go na podstawie umowy leasingu (leasigobiorcę), niezależnie od tego, czy użytkownik taki został zgłoszony przez właściciela pojazdu do CEPiK, czy też nie. W przypadku jednak dokonania takiego zgłoszenia, wezwanie do obciążenia opłatą dodatkową może zostać skierowane przez Szefa KAS bezpośrednio do leasingobiorcy, natomiast wobec braku stosownej informacji w CEPiK w tym zakresie, Szef KAS uprawniony jest do dochodzenia opłaty od właściciela pojazdu, który jednak może zwolnić się z obowiązku jej wniesienia, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot.
Sąd zwrócił również uwagę, że skoro w art. 37gf ust. 5 ustawy przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., to organ w postępowaniu ze sprzeciwu nie jest ograniczony wyłącznie materiałem, który sam posiada, wskazującym na okoliczności przejazdu i dane pochodzące z CEPiK, lecz jest zobowiązany uwzględnić także materiał dowodowy przedstawiony przez stronę, ocenić go i dopiero na tej podstawie wydać stosowną decyzję co do zasadności sprzeciwu. W rozpoznawanym przypadku organ całkowicie pominął zgłoszony przez stronę skarżącą dowód w postaci umowy leasingu finansowego z 1 marca 2022 r. zawartej na okres 36 m-cy ze spółką B. z siedzibą w Bi. wraz z oświadczeniem do tej umowy, dokumentem "Praktyczne informacje w zakresie obsługi posprzedażowej", wnioskiem o ubezpieczenie w zakresie OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, Auto-Casco, następstw nieszczęśliwych wypadków kierowcy i pasażerów, PAP, a także dokumentem "Ankieta potrzeb ubezpieczeniowych klienta dla produktów ubezpieczeniowych związanych z umową leasingu w A. SA", które dowodzą, że w dniu nieopłaconego przejazdu, tj. jak wynika z wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej – 16 czerwca 2022 r., użytkownikiem pojazdu o nr. rej. [...], którym przejazd ten był wykonany, była wspomniana wyżej spółka B., a nie skarżąca. W zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do przedstawionych przez stronę dowodów, co samo w sobie czyni uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wadliwym pod względem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Podsumowując sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jednocześnie uznał, że przedstawione przez stronę dowody, w tym przede wszystkim umowa leasingu finansowego z 1 marca 2022 r., jednoznacznie przesądzają o tym, że strona skarżąca nie jest podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem, którym wykonano nieopłacony przejazd. Skoro zatem skarżącej takiej odpowiedzialności nie można przypisać, to następstwem tego powinno być uwzględnienie przez organ sprzeciwu, a następnie dokonanie zwrotu uiszczonej przez stronę opłaty dodatkowej na podstawie art. 37gf ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu skierowanie przez organ działań przeciwko podmiotowi, któremu nie można przypisać odpowiedzialności za naruszenie prawa, czyni postępowanie wobec tego podmiotu bezprzedmiotowym.
Od powyższego wyroku pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi złożył skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis:
- zobowiązuje do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, jak również pozwala dochodzić opłaty dodatkowej, od każdego użytkownika pojazdu użytkującego go na podstawie umowy leasingu, niezależnie od tego, czy użytkownik taki został zgłoszony przez właściciela pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, czy też nie,
- uzasadnia stanowisko, że właściciel pojazdu może zwolnić się z obowiązku wniesienia opłaty, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot,
podczas gdy, w ocenie organu uwolnienie się przez właściciela pojazdu (leasingodawcy) od obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie sprzeciwu może nastąpić tylko w sytuacji, gdy użytkownik (leasingobiorca), który korzystał z autostrady figurował w CEPIK w chwili zaistnienia zdarzenia.
W konsekwencji sąd I instancji błędnie uznał, że na podstawie umowy leasingu operacyjnego z 1 marca 2022 r. skarżąca spółka nie jest zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej i uchylił zaskarżoną decyzję.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 37gf ust. 5, ust.1, 2,4 i 4a ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że umowa leasingu operacyjnego z 1 marca 2022 r., załączona do sprzeciwu strony miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że w dniu zdarzenia leasingobiorca nie był ujawniony w CEPIK, co uprawniało organ do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu.
W konsekwencji sąd I instancji błędnie uznał, że skarżącej nie można przypisać odpowiedzialności za przejazd autostradą na podstawie art.37a ust. 7 pkt 3 cyt. ustawy i uchylił zaskarżoną decyzję.
3) art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 37 gf ust. 1, 2, 3, 4, 4a ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym przez przyjęcie, że postępowanie wobec podmiotu, któremu nie można przypisać odpowiedzialności za naruszenie prawa czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, co nie zwalnia organu od konieczności dokonania zwrotu uiszczonej uprzednio przez skarżącą opłaty dodatkowej podczas gdy, w ocenie organu skarżąca spółka była zobowiązana do wniesienia opłaty dodatkowej. Ponadto zwrot opłaty dodatkowej może nastąpić jedynie w drodze rozpatrzenia i uznania sprzeciwu.
W konsekwencji sąd z naruszeniem ww. przepisu umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.
W oparciu o sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że podmioty zobowiązane do wniesienia opłaty za przejazd autostradą zostały określone w art. 37a ust. 7 ustawy. Katalog podmiotów ma charakter zamknięty. Z treści art. 37ge ust. 7 ustawy wynika, że Szef KAS wystawia "wnoszącemu opłatę" wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej. Z powyższego wynika, że Szef KAS, a w zasadzie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi jest uprawniony do wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, wyłącznie podmiotom określonym w art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach. Zatem wystawienie wezwania na podmioty inne, niż wymienione ww. przepisie, np. na użytkownika pojazdu, z którym właściciel pojazdu zawarł umowę leasingu, ale nie złożył do właściwego starostwa powiatowego wniosku o rejestrację tego użytkownika i tym samym użytkownik takiego pojazdu nie został wpisany do CEiP byłoby w sposób oczywisty pozbawione
Ponadto obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa. Dla jego powstania nie jest wymagana konkretyzacja w formie dodatkowego aktu administracyjnego – decyzji, bądź postanowienia. Powstanie obowiązku zapłaty opłaty jest bowiem następstwem wystąpienia zdarzenia polegającego na nieopłaconym (nieopłaconym w pełnej wysokości) przejeździe autostradą. Obowiązkiem organu jest jedynie wystawienie wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach. Na etapie formułowania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, podczas którego należałoby poszukiwać podmiotu, który rzeczywiście przemieszczał się autostradą. Na tym etapie organ nie ma więc obowiązku poszukiwać użytkownika, o którym w mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 u.r.d., skoro użytkownik taki nie został ujawniony w CEPiK. W przypadku braku danych użytkownika w CEPiK organ wystawia wezwanie na właściciela pojazdu.
Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, uwolnienie się właściciela pojazdu od obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w postępowaniu administracyjnym wszczętym złożonym sprzeciwem jest niemożliwe w sytuacji, gdy użytkownik nie figurował w CEPiK w chwili zaistnienia zdarzenia. Istotą sprzeciwu, o którym mowa w art. 37gf ww. ustawy, jest weryfikacja wezwania pod kątem zaistnienia zdarzenia, tj. czy istotnie naruszony został obowiązek wniesienia opłaty za przejazd autostradą, czy nie. W toku postępowania zainicjowanego złożonym sprzeciwem, wnoszący opłatę mają bowiem możliwość uwolnienia się od nałożonej opłaty dodatkowej, wskazując m.in. okoliczności, które świadczą, np. o prawidłowym opłaceniu przejazdu płatnym odcinkiem autostrady.
Inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku użytkownika pojazdu, który nie został zgłoszony przez właściciela pojazdu do CEPiK. Zgłoszenie użytkownika do CEPiK nie jest obowiązkiem właściciela pojazdu (leasingodawcy), na co zwrócił uwagę sąd. Właściciel ma jednak prawo zgłosić użytkownika do CEPiK, a jeśli z tego prawa nie korzysta, to bierze na siebie odpowiedzialność za naruszenia związane z korzystaniem z tego pojazdu, w tym za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą. Zgłoszenie użytkownika do CEPiK ma charakter dobrowolny. Firmy leasingowe nie zostały zobowiązane przepisami prawa do rejestracji użytkowników (leasingobiorców) w CEPiK, jednakże leasingodawca jako właściciel pojazdu powinien zadbać, aby dane w tej ewidencji były aktualne i zgodne ze stanem faktycznym, a tym samym wypełniały dyspozycję art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w celu uniknięcia odpowiedzialności za naruszenie dokonane przez leasingobiorcę.
Zdaniem pełnomocnika organu odesłanie zawarte w art. 37a ust.7 pkt 3 do art. 80b ust.1 pkt 4 p.r.d analogicznie, jak odesłanie zawarte w pkt 2 do art.73 ust. 5 p.r.d, było celowym zabiegiem ustawodawcy, który w ten sposób ograniczył krąg podmiotów zobowiązanych bezpośrednio do wniesienia opłaty, w przypadku posiadaczy do tych o których mowa w art.73 ust.5 i użytkowników pojazdu do tych, o których mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. Oznacza to, że może zaistnieć taka sytuacja w której właściciel pojazdu będzie zobowiązany do wniesienia opłat jeżeli autostradą przejechał i nie zapłacił za ten przejazd posiadacz nie wymieniony w art. 37a ust.7 pkt 2 i analogicznie jeżeli będzie to użytkownik, który w dacie zdarzenia nie był ujawniony w CEPIK.
W świetle powyższego rozpoznanie sprzeciwu złożonego spółkę sprzeciwu nie mogło doprowadzić do zakwestionowania danych dotyczących podmiotu zobowiązanego, które wynikały z bazy CEPiK w chwili odnotowania naruszenia będącego podstawą wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Wskazanie użytkownika pojazdu dopiero na etapie sprzeciwu było spóźnione. Nie można bowiem konwalidować braku rejestracji użytkownika w CEPiK i na podstawie danych ujawnionych dopiero w procedurze sprzeciwu, zgłoszonych na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, wystawić wezwanie na innego użytkownika, który znany jest tylko organowi prowadzącemu postępowanie zainicjowane sprzeciwem i który nadal nie figuruje w CEPiK. Wystawienie wezwania na użytkownika, który nie figurował w CEPiK w chwili zdarzenia i ciągle nie figuruje, byłoby niezgodne z art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy.
Pełnomocnik podkreślił, że na etapie rozpatrywania sprzeciwu organ może dokonać weryfikacji wezwania pod kątem podmiotowym, ale wyłącznie w zgodzie z zapisami CEPiK, aktualnymi w dniu zdarzenia.
Sąd uznając, że spółka nie jest podmiotem odpowiedzialnym za brak opłaty za przejazd autostradą uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne, uwalniając tym samym spółkę od odpowiedzialności za uiszczenie opłaty dodatkowej. Uznał, że skoro stronie nie można przypisać takiej odpowiedzialności, to następstwem tego powinno być uwzględnienie przez organ sprzeciwu i dokonanie zwrotu uiszczonej przez skarżącą opłaty dodatkowej na podstawie art. 37gf ust. 3 ustawy. W ocenie pełnomocnika uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie administracyjne sąd zamknął procedurę sprzeciwu oraz możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem strony i zgłoszonego przez nią leasingobiorcy w celu ustalenia właściwego adresata wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej. Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, które wszczęte zostało złożonym sprzeciwem oznacza bowiem, że sprzeciw został już rozpatrzony i nie można go ponownie rozpatrywać w trybie art. 37gf ust. 3 ustawy. Brak jest zatem możliwości zwrotu opłaty dodatkowej stronie, ponieważ może to nastąpić jedynie w drodze rozpatrzenia i uznania sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, popierając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu cyt. powyżej wyroku WSA w Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm; dalej: p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
Powołany przepis art. 179a p.p.s.a. zawiera dwie przesłanki. Sąd I instancji może bowiem stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Z uwagi na użyty przez ustawodawcę spójnik "albo" przesłanki unormowane w art. 179a są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie. Wystarczy zatem, aby ziściła się tylko jedna z nich, by powyższy przepis mógł zostać zastosowany. Regulacja ta wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i wynika ze względów ekonomiki procesowej. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd pierwszej instancji może zatem uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.
W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaistniała okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., polegająca na tym, że podstawy skargi kasacyjnej Sąd uznał za oczywiście usprawiedliwione. Dodać należy, że z oczywistością, o jakiej stanowi ww. unormowanie można mówić wówczas, gdy sąd podziela zarzuty skargi kasacyjnej, które w jego ocenie już na pierwszy rzut oka zasługują na uwzględnienie i tym samym uznaje swój błąd w tym zakresie. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dla rozpoznania skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. nie jest konieczne uznanie oczywistej zasadności wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Innymi słowy wystarczy, że sąd pierwszej instancji uzna za usprawiedliwiony choćby jeden z wielu zarzutów kasacyjnych, by mógł zastosować tryb autokontroli.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że w pierwszej kolejności usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37gf ust. 1-4 ustawy poprzez umorzenie zaskarżonym wyrokiem postępowania administracyjnego. Zgodnie ze wspomnianym art. 37gf ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu), "Wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej" (ust. 1). W myśl ust. 2 ww. przepisu: "Sprzeciw zawiera:
1) imię i nazwisko albo nazwę wnoszącego opłatę oraz jego adres;
2) numer PESEL albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnoszącego opłatę, o ile został nadany;
3) uzasadnienie wniesienia sprzeciwu;
4) numer rachunku bankowego albo rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, na który ma zostać dokonany zwrot wpłaconej opłaty dodatkowej, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu".
Z kolei ust. 3 tej regulacji stanowi, że "O uwzględnieniu sprzeciwu zawiadamia się wnoszącego opłatę. Wniesiona opłata dodatkowa podlega zwrotowi. Kwota zwrotu opłaty dodatkowej pomniejsza przychód Funduszu". "Odmowa uwzględnienia sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnoszący opłatę niezadowolony z decyzji administracyjnej może, w termie 14 dni od dnia jej doręczenia, zwrócić się do Szefa KAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" – ust. 4. Nadmienić dodatkowo trzeba, że w świetle ust. 5 "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego".
Analiza powyższej regulacji wskazuje na to, że wniesie sprzeciwu od wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej uruchamia specyficzne postępowanie administracyjne, które w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia dla strony, z woli ustawodawcy, kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku rozstrzygnięcia korzystnego dla sprzeciwiającego się przyjmuje z jednej strony postać czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia o uwzględnieniu sprzeciwu, z drugiej zaś czynności faktycznej polegającej na zwrocie wniesionej opłaty dodatkowej. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba więc wskazać, że uznanie przez Sąd możliwości skutecznego zwolnienia się przez spółkę skarżącą od odpowiedzialności za przejazd autostradą nie rodzi konieczności umorzenia postępowania administracyjnego wywiedzionego sprzeciwem, wszak postępowanie to nie staje się bezprzedmiotowe. Ustalenie braku odpowiedzialności za nieopłacony przejazd stanowi bowiem przesłankę do uwzględnienia sprzeciwu i zawiadomienia strony o tym fakcie, jak również do zwrotu przez organ wniesionej przez stronę opłaty dodatkowej, co wynika z cyt. art. 37gf ust. 3 ustawy, a nie do umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów sąd w zaskarżonym wyroku z 20 marca 2023 r. błędnie przyjął, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, niezasadnie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu nadmienić trzeba, że skarżący kasacyjnie organ administracji niezasadnie powołał się w kontekście naruszenia ww. przepisu postępowania sądowoadministracyjnego na związek z art. 37gf ust. 4a ustawy. Przepis ten, który stanowi, że "W postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia sprzeciwu od wezwania Szef KAS dokonuje czynności, w tym sporządza decyzje, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma procesowe, w języku polskim. Podania i inne pisma w tym postępowaniu składa się Szefowi KAS w języku polskim", został bowiem dodany do art. 36gf na mocy art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U.2023.760) o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie z dniem 6 maja 2023 r., tj. po dacie wydania spornej w sprawie decyzji, przez co nie miał w sprawie zastosowania.
Ponownie rozpoznając sprawę w trybie art. 179a p.p.s.a., Sąd uznał również za częściowo zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia własnym wyrokiem z 20 marca 2023 r. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 oraz art. 37gf ustawy o autostradach i drogach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi błędną wykładnię przywołanej regulacji poprzez przyjęcie, że przepisy te zobowiązują do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, jak również pozwalają dochodzić opłaty dodatkowej od każdego użytkownika pojazdu użytkującego go na podstawie leasingu, niezależnie od tego czy użytkownik taki został zgłoszony przez właściciela pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, czy też nie. Zarzut błędnej wykładni organ uzasadnił przede wszystkim w ten sposób, że art. 37a ust. 7 ustawy, przewidujący, że: "Do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, 1002, 1768 i 1783), albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - zwany dalej "wnoszącym opłatę"", ma charakter zamknięty, co czyni niedopuszczalnym rozszerzanie go na inne, nieujęte w tym przepisie, kategorie podmiotów. Zdaniem Sądu argumentacja ta jest trafna, a przyjęta w zakwestionowanym wyroku interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego rozszerzenia adresatów normy prawnej ustanawiającej sankcję administracyjnoprawną na podmioty, których ww. przepis nie wymienia. Doszłoby więc do sytuacji swoistego karania bez wyraźnej podstawy prawnej, co słusznie organ zakwestionował. Jednocześnie organ podejmując czynności w myśl zakwestionowanego kierunku wykładni, działałby wbrew zasadzie legalizmu, o której mowa choćby w art. 6 k.p.a., który to przepis nakazuje organom administracji działać na podstawie i w granicach prawa.
O ile jednak Sąd podzielił zastrzeżenia organu w wyżej opisanym zakresie, o tyle podtrzymuje swoje, a również kwestionowane skargą kasacyjną stanowisko, że właściciel pojazdu może zwolnić się z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot. Organ konsekwentnie natomiast prezentuje pogląd, że uwolnienie się przez właściciela pojazdu (leasingodawcę) od obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy użytkownik pojazdu (leasingobiorca), który korzystał z autostrady, figurował w CEPIK w chwili zdarzenia, błędnie wywodząc go z treści art. 37a ust. 3 pkt 7 ustawy w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d..
W tym miejscu wypada jednak zauważyć, że nie można podzielić stanowiska Dyrektora IAS jakoby z art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. wynikał dla leasingodawcy, czy właściciela pojazdu, prawny obowiązek zgłoszenia użytkownika pojazdu (leasingobiorcy) do CEPiK. Zgodnie z jego treścią: "W ewidencji gromadzi się następujące dane: (...) o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (właściciel pojazdu)". Zdaniem Sądu z powyższego nie sposób wyczytać, aby leasingodawca był zobligowany do zgłoszenia leasingobiorcy do CEPiK. Przepis stanowi bowiem o tym, że rejestracja taka następuje wyłącznie w trybie wnioskowym, przy czym żaden inny przepis p.r.d., w szczególności art. 72 i n. dotyczące warunków rejestracji pojazdu, nie statuują obowiązku właściciela, aby rejestracja pojazdu zawsze musiała obejmować także zgłoszenie jego użytkownika (leasingobiorcę). Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji kwestię tę pozostawiono w gestii właściciela pojazdu, a więc to od niego tylko zależy, czy przedstawi w toku rejestracji pojazdu umowę powierzenia pojazdu użytkownikowi (leasingobiorcy), w celu stosownego utrwalenia tego faktu w dokumentach rejestracyjnych. Jeśli jednak tego nie uczyni, co jest szczególnie zrozumiałe zwłaszcza w przypadku, gdy rejestracja danego pojazdu nastąpiła przed zawarciem umowy jego leasingu, to trudno z tej okoliczności czynić właścicielowi pojazdu jakikolwiek zarzut, bowiem nie narusza on tym sposobem powszechnie obowiązującego prawa. Skoro zatem przepisy p.r.d. wprost nie nakładają na właściciela pojazdu (leasingodawcę) obowiązku zgłoszenia do CEPiK informacji o leasingobiorcy, to zobowiązania takiego z całą pewnością nie można wywodzić wskutek interpretacji art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym ustanawiającego katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
Trzeba zauważyć, że art. 80b ust. 1 p.r.d. w całości ma charakter techniczny, tzn. określa zakres danych gromadzonych od różnych podmiotów w CEPiK. Jego istotą nie jest zatem ustanawianie jakichkolwiek praw i nakazów lub zakazów, lecz ustalenie, jakie dane przekazywane przez określone podmioty, gromadzi się w tej ewidencji. Mogą to być więc zarówno dane, które wynikają z nałożonych przez przepisy p.r.d. obowiązków, jak i takie, jak w rozpoznawanej sprawie, które mogą zostać do CEPiK przekazane, ale nie muszą, jeśli właściciel pojazdu uzna, że z sobie znanych powodów chce to jednak zrobić. W przypadku badanej sprawy niezbędne wydaje się poczynienie dodatkowej uwagi, a mianowicie, że art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. jest jedynym przepisem stanowiącym w ogóle o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu (leasingodawcę) w systemie prawnym, przez co ustawodawca nie mógł zastosować odesłania do innego aktu normatywnego, który w takim kontekście stanowiłby adekwatny punkt odniesienia. Skutkiem tego art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy został zredagowany w sposób wysoce niefortunny, zawężając krąg leasingobiorców, od których można dochodzić opłaty dodatkowej za nieopłacony przejazd autostradą płatną wyłącznie do tych, których dane zostały zgłoszone do CEPiK przez właściciela pojazdu, co poza marginesem odpowiedzialności pozostawia tych leasingobiorców, których dane nie zostały do ww. ewidencji zgłoszone, a takiego nieopłaconego przejazdu również się dopuścili. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku odpowiedzialność wyłącznie, bezpośrednio i przede wszystkim bezwzględnie powinna przenosić się na właścicieli pojazdów (leasingodawców), którzy nie zgłosili do CEPiK danych użytkownika pojazdu, którym tego rodzaju przejazd został wykonany, a tak chciałby to widzieć organ administracji. Taka zresztą perspektywa explicite została sformułowana w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, w którym organ wskazał cyt. "Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, uwolnienie się właściciela pojazdu od obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w postępowaniu administracyjnym wszczętym złożonym sprzeciwem jest niemożliwe w sytuacji, gdy użytkownik organu nie figurował w CEPiK w chwili zaistnienia zdarzenia". Rzecz w tym, iż w żadnym razie nie można ją uznać za prawidłową. Zdaniem składu orzekającego jakkolwiek zasadne jest wywodzenie z treści art. 37a ust. 3 pkt 7 ustawy, że Szef KAS uprawniony jest do dochodzenia opłaty dodatkowej od właściciela pojazdu, gdy nieopłacony przejazd autostradą był wykonywany przez leasingobiorcę niezgłoszonego do CEPiK, co wynika z pierwotnego braku wiedzy o oddaniu pojazdu przez jego właściciela w użytkowanie innemu podmiotowi, to jednak leasingodawca będzie mógł docelowo zwolnić się z obowiązku wniesienia wspomnianej opłaty, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot. Nie można bowiem podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej stanowiska organu, że w procedurze sprzeciwu organ administracji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wystawienia wezwania do zapłaty, tj. czy zaistniało zdarzenie polegające na nieopłaceniu przejazdu autostradą, a jeśli tak, to jakim pojazdem, w jakim terminie i w jakim miejscu, a następnie ustala, czy wezwanie wystawił podmiot właściwy, a więc nie uwzględnia zupełnie kwestii podmiotu wykonującego sporny przejazd, czyli de facto pomija najistotniejszą rzecz, tj. ustalenie, kto faktycznie dopuścił się przejazdu z naruszeniem prawa. Organ dodał przy tym, że wnoszący opłatę dodatkowa mają co prawda możliwość uwolnienia się od niej toku postępowania zainicjowanego sprzeciwem, ale dotyczy to nielicznych przypadków, w których kwestionowana jest własność pojazdu w momencie przejazdu wykonywanego z naruszeniem obowiązku zapłaty za przejazd autostradą, tj. przykładowo, gdy dotychczasowy właściciel sprzedał pojazd, ale w dacie wystawienia wezwania za przejazd organ nie miał takiej świadomości, ponieważ fakt sprzedaży nie został jeszcze zgłoszony do ewidencji. Tyle że takie rozumienie istoty sprzeciwu czyni tę instytucję fasadową.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie, odpowiedzialność za bezprawny, tj. nieopłacony zgodnie z obowiązującymi przepisami przejazd autostradą płatną ma charakter administracyjnoprawny. Samo wymierzenie opłaty stanowi zaś sankcję administracyjną nakładaną na podmiot naruszający prawo. Zdaniem przedstawicieli doktryny "Odpowiedzialność w najszerszym znaczeniu zarówno na gruncie przepisów prawa, jak i nauki prawa znaczy we wszystkich dyscyplinach prawniczych zasadę ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym" (W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej. Studium analityczne z dziedziny teorii prawa, Zeszyty Naukowe UMK w Toruniu 1968, Prawo VIII, s. 12). Pojęcie odpowiedzialności prawnej bywa zaś odnoszone do pojęcia sankcji prawnej. W takim ujęciu odpowiedzialność sprowadza się, co do zasady, do ponoszenia ujemnych konsekwencji bezprawnego działania lub zaniechania podmiotu uchybiającemu prawu.
Odpowiedzialność administracyjna dotyczy więc zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych, a także innych jednostek organizacyjnych posiadających zdolność prawną, ma przy tym charakter odpowiedzialności obiektywnej. Oznacza to, że nie jest wymagane wykazanie zawinienia sprawcy, a przesłanką wystarczającą jest stwierdzenie stanu obiektywnej bezprawności. Reasumując, odpowiedzialność administracyjna oznacza zasadę ponoszenia przez konkretne osoby fizyczne albo jednostki organizacyjne przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji, realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze, za działania bądź zaniechania stanowiące naruszenia nakazów lub zakazów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego lub w aktach administracyjnych o charakterze indywidualnym, które to konsekwencje stanowią nic innego jak sankcję administracyjną. Doktryna ujmuje zaś to pojęcie, m.in. jako nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa, albo prościej, jako różnego rodzaju środki administracyjne, które mogą być stosowane przez organy administracji w reakcji na naruszenie przepisów prawa administracyjnego (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie może ulegać wątpliwości, że odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą musi mieć charakter obiektywny i skonkretyzowany, a zatem powinna być podporządkowana zasadzie "naruszający płaci", z ewentualnym zastrzeżeniem wyjątków lub przypadków wprost wskazanych ustawą, kiedy nieujawnienie przez właściciela pojazdu podmiotu naruszającego, którym wykonano nieopłacony przejazd, wiąże się z nałożeniem sankcji w postaci opłaty dodatkowej właśnie na właściciela, ale nie z tytułu niewniesienia opłaty, lecz za nieujawnienie podmiotu, który takiego nieopłaconego przejazdu się dopuścił. Skoro zatem taka odpowiedzialność i w ślad za nią idąca sankcja administracyjna powinny mieć charakter zobiektywizowany i zindywidualizowany, a dodatkowo powinny mieć wyraźne umocowanie w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, to nie można poprzez wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów pozbawiać, w tym przypadku właściciela pojazdu, prawa do uwolnienia się od odpowiedzialności, a co za tym idzie sankcji, gdy skutecznie dowodzi on, poprzez przedłożenie umowy leasingu, że bezprawny przejazd został wykonany przez inny podmiot (w tym wypadku konkretnie przez leasingobiorcę), nawet mimo niezgłoszenia jego danych do CEPiK. Tymczasem retoryka organu w tym względzie jest zupełnie odmienna i opiera się na z zasady błędnym założeniu, że skoro określony art. 37a ust. 7 ustawy katalog podmiotów, do których Szef KAS może skierować wezwanie do zapłaty, ma charakter zamknięty, to za wszelką cenę odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą należy ukierunkować na któryś z wymienionych w tym przepisie podmiotów, pozostawiając tylko iluzoryczne prawo do zwolnienia się od niej w procedurze sprzeciwu, bo inaczej nie można określić sytuacji, w której sam organ wskazuje, że tylko absolutnie nieliczne przypadki mogą wchodzić tu w grę. Zasadniczo więc właściciel ma zapłacić opłatę dodatkową, mimo tego że dysponuje i przedstawia dowód, że to inny podmiot wykonał przejazd z naruszeniem prawa.
Powyższa wykładania przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym, którą prezentuje organ, jest nie do zaakceptowania nie tylko z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego, ale także zasad elementarnej sprawiedliwości, które wskazują, że odpowiedzialność powinna być, co do zasady, ukształtowana według wspomnianej wcześniej reguły "naruszający płaci". Znamienne jest przy tym, że w skardze kasacyjnej organ przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, wyrażonego w zakwestionowanym wyroku z 20 marca 2023 r., że zgłoszenie użytkownika pojazdu do CEPiK nie jest obowiązkiem właściciela pojazdu (leasingodawcy), lecz jego dobrowolnym prawem, a jednocześnie organ w sprzeczności do tego sformułowania czynnik niejako z ww. uprawnienia obowiązek, a nadto wskazuje, że nieskorzystanie z niego de facto może być powodem do nałożenia sankcji, bo cyt. "Firmy leasingowe nie zostały zobowiązane przepisami prawa do rejestracji użytkowników (leasingobiorców) w CEPiK, jednakże leasingodawca jako właściciel pojazdu powinien zadbać, aby dane w ewidencji były aktualne i zgodne ze stanem faktycznym, a tym samym wypełniały dyspozycję przepisu art. 37a ust 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w celu uniknięcia odpowiedzialności za naruszenia dokonane przez leasingobiorcę. (...) Pomimo więc, że właściciel pojazdu nie ma obowiązku zgłaszania użytkowników do Centralnej Ewidencji Pojazdów, to jednak ma takie prawo i powinien z niego skorzystać, jeśli chce uniknąć odpowiedzialności za ewentualne naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą". Sąd takiej argumentacji nie mógł podzielić, bo jak już wskazał wyższej, prowadzi ona do całkowitego odwrócenia pojęć, przekształcając prawo jednostki w jej obowiązek, którego niewykonanie jest nadto zagrożone sankcją, co przeczy podstawowym aksjomatom państwa prawnego. W ocenie składu orzekającego tego rodzaju retoryka wynika z niedoskonałości i wyjątkowo niefortunnego zredagowania art. 37a ust. 7 ustawy, który w obecnym brzmieniu de facto uniemożliwia dochodzenia opłaty dodatkowej od osób w nim niewymienionych, w sytuacji gdy nieopłaconego przejazdu dopuszcza się inny niż wskazany w tym przepisie podmiot, którego sprawstwo zostało ujawnione już po stwierdzeniu bezprawnego przejazdu, np. w toku postępowania wszczętego sprzeciwem od wezwania do zapłaty. Niedoskonałość przepisów nie może jednak stanowić czynnika uzasadniającego nakładanie odpowiedzialności administracyjnej na podmiot, który ewidentnie nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa, a nadto pozbawia się ten podmiot faktycznego prawa do obrony, skoro – jak w istocie sugeruje organ – nie ma rzeczywistej możliwości uwolnienia się od niej w procedurze sprzeciwu. Nie jest przy tym rolą Sądu, aby wyręczać ustawodawcę w takim redagowaniu przepisów, aby ich treść realizowała intencję projektodawców danej regulacji, czy stosujących ją organów administracji. Skoro przepis ustawy został sformułowany wadliwie, co bezspornie obnaża rozpoznawany przypadek, to powinnością ustawodawcy, powinno być podjęcie stosownych działań legislacyjnych polegających albo na nowelizacji ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym albo ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a być może obu tych aktów. Negatywnych skutków niechlujności legislacyjnej nie powinno się jednak przerzucać na jednostkę, gdyż samo w sobie czyni to takie działanie bezprawnym i niebudzącym zaufania do organów władzy publicznej (zob. art. 8 § 1 k.p.a.).
Z powyższych względów Sąd podtrzymuje zatem wyrażone wcześniej stanowisko, że interpretacja przepisów prawa materialnego zaprezentowana prze organ zarówno w wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej, jak i w zaskarżonej decyzji przeczy sensowi wprowadzonej przez ustawodawcę instytucji sprzeciwu od wezwania do zapłaty. Przyjęcie bowiem, jak to uczynił organ na gruncie badanego przypadku, że leasingobiorca w zasadzie nie może uchylić się od odpowiedzialności za przejazd dokonany bez stosownej opłaty, co prawda należącym do niego pojazdem, lecz oddanym w użytkowanie innemu podmiotowi na podstawie umowy leasingu, nawet przedstawiając dowód w postaci tej umowy, powoduje, że sprzeciw staje się środkiem czysto formalnym, jedynie pozorującym ochronę przed niesłusznym nałożeniem sankcji na podmiot, który faktycznie prawa nie naruszył. Na taką ochronę nie można liczyć, ponieważ organ stosuje swoistą formę prekluzji dowodowej, podnosząc wpis w CEPiK (tudzież jego brak) do rangi dowodu absolutnego, co przecież nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Tymczasem trudno zakładać, aby racjonalny ustawodawca wprowadzał do przepisów instytucję o czysto blankietowym, czy wręcz fasadowym charakterze. Sprzeciw należy więc traktować jako środek prawny, dzięki któremu podmiot niegodzący się z faktem nałożenia na niego opłaty dodatkowej może w toku postępowania administracyjnego dowodzić swoich racji, aby w konsekwencji uwolnić się od sankcji za niezgodny z prawem przejazd, za który odpowiedzialnością obarcza go organ administracji. Skoro przy tym w art. 37gf ust. 5 przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., to zdaniem składu orzekającego, organ w postępowaniu ze sprzeciwu nie jest ograniczony wyłącznie materiałem, który sam posiada, wskazującym na okoliczności przejazdu i dane pochodzące z CEPiK, lecz jest zobowiązany uwzględnić także materiał dowodowy przedstawiony przez stronę, ocenić go i dopiero na tej podstawie wydać stosowną decyzję co do zasadności sprzeciwu. Inaczej rzecz ujmując, w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie dochodzi do wyłączenia statuowanej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Podobnie nie ma podstaw, by twierdzić, że dochodzi do wyłączenia art. 75 § 1 k.p.a., określającego, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, na rzecz zasady prawdy formalnej i prekluzji dowodowej. W rozpoznawanym przypadku tego rodzaju refleksji organowi zabrakło, w rezultacie czego jego rozstrzygnięcie narusza ww. przepisy prawa procesowego. Jest ono ponadto arbitralne i dokonane w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, czym organ naruszył także art. 80 k.p.a. Organ bowiem całkowicie pominął zgłoszony przez stronę skarżącą dowód w postaci umowy leasingu operacyjnego z 1 marca 2022 r. zawartej na okres 36 m-cy ze spółką B. wraz z oświadczeniem do tej umowy, dokumentem "Praktyczne informacje w zakresie obsługi posprzedażowej" oraz wnioskiem o ubezpieczenie PZU AUTO, które dowodzą, że w dniu nieopłaconego przejazdu, tj. jak wynika z wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej – 16 czerwca 2022 r., użytkownikiem pojazdu o nr. rej. [...], którym przejazd realizowano, była wspomniana wyżej spółka B., a nie skarżąca. W zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do przedstawionych przez stronę dowodów, co samo w sobie czyni uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wadliwym pod względem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ograniczył swój wywód jedynie do stwierdzenia, że skoro w CEPiK nie odnalazł danych użytkownika pojazdu (leasingobiorcy), to był uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania jego użytkownika. Stwierdzenie to samo w sobie odpowiada prawdzie, ale tylko na etapie formułowania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Skoro jednak adresat tego wezwania, czyli właściciel pojazdu, zakwestionował je w drodze sprzeciwu i okazał dowody ujawniające faktycznego użytkownika pojazdu realizującego nieopłacony przejazd, to organ nie był uprawniony do zignorowania tego faktu, gdyż żaden przepis prawa nie dawał mu do tego stosownej legitymacji. Uzasadnienia takiego nie mogło też stanowić ogólne powołanie się na treść uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej aktualny mechanizm opłat za przejazd autostradami, gdyż samo w sobie nie stanowi ono prawa. Organ mógł natomiast przeprowadzić skuteczny przeciwdowód przeciwko dokumentom przedstawionym przez stronę, ale w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Z akt nie wynika bowiem w żadnej mierze, aby kwestia faktycznego użytkownika pojazdu miała charakter sporny, natomiast wobec braku jakichkolwiek odniesień do tej okoliczności, można przyjąć, że organ de facto wadliwie uznał ją za niemającą żadnego znaczenia dla sprawy. Z powyższych względów za chybiony należało więc uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 gf ust., ust. 1, 2, 4 i 4a ustawy, gdyż wbrew temu co sugeruje organ, w stanie faktycznym sprawy załączona do sprzeciwu umowa leasingu finansowego miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie kwestionując bowiem prawa organu do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, właściciel ten miał prawo posłużyć się tą umową w postępowaniu wywiedzionym sprzeciwem na dowód tego, że przejazd, za który organ chciałby obciążyć go odpowiedzialnością, wykonał jednak ktoś inny. Ocena tej okoliczności jest więc kluczowa dla uznania zasadności sprzeciwu lub jej zanegowania.
Podsumowując, z podniesionych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonym wyrokiem Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., dlatego na zasadzie art. 179a p.p.s.a. uchylił go w całości, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji. Sąd uznał jednocześnie, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 21 października 2022 r. nr 1001-IUCKOD-2.4108.51.2022.2 narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu do niniejszego wyroku. W szczególności zaś organ uwzględni stanowisko składu orzekającego w sprawie, że przedstawione przez stronę dowody, w tym przede wszystkim umowa leasingu operacyjnego z 1 marca 2022 r., jednoznacznie przesądzają o tym, iż na gruncie niniejszej sprawy właściciel pojazdu (leasingodawca) nie jest podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem, którym wykonano nieopłacony przejazd, następstwem czego powinno być uwzględnienie przez organ sprzeciwu, a następnie dokonanie zwrotu uiszczonej przez stronę opłaty dodatkowej na podstawie art. 37gf ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Jednocześnie, w myśl § 1 ww. przepisu, przepisy art. 202, art. 205 i art. 206 mają odpowiednie zastosowanie w przypadkach, o których mowa w art. 203 i art. 204. Z kolei art. 206 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Odnosząc treść powołanych wyżej regulacji do niniejszej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od A. SA na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, uznając że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniający to przypadek. Jakkolwiek bowiem na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Sąd uchylił swój wcześniejszy wyrok, to jednak ponownie rozpoznając sprawę, nadal dostrzegł konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w sprawie decyzji organu, a zatem uwzględnił skargę A. złożoną na to rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, uzyskując korzystne dla siebie rozstrzygnięcie A. nie powinien być dodatkowo obciążany kosztami postępowania kasacyjnego, które wynikają wyłącznie z błędnego osądu niektórych aspektów sprawy, podniesionych w skardze kasacyjnej organu i uwzględnionych przez Sąd, lecz które nie doprowadziły ostatecznie do zmiany ogólnie zajętego w tej sprawie stanowiska. Z tego powodu postanowiono jak w pkt. 3 sentencji.
d.cz.