III SA/Łd 853/22

III SA/Łd 853/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 2215
art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4, art. 49 ust. 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 137, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 7 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Rząśnia nr XXXVI/272/2022 z dnia 9 września 2022 roku w przedmiocie ustalenia regulaminu wynagradzania, kryteriów i trybu przyznawania nagród oraz ustalenia wymiaru i zasad udzielania obniżek godzin zajęć dydaktycznych zatrudnianych nauczycieli w placówkach oświatowych, dla których Gmina Rząśnia jest organem prowadzącym 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Rząśnia jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz § 6 pkt 2 i 3 Kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Rząśnia ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, stanowiących załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy Rząśnia na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
9 września 2022 r. Rada Gminy Rząśnia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", art 30 ust. 6 i ust. 6a, art. 42 ust. 6 i 7 pkt. 2 i art. 42a, art. 49 ust. 2, art. 91d ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1057), oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 854), po uzgodnieniu ze związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli, podjęła uchwałę nr XXXVI/272/2022 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania, kryteriów i trybu przyznawania nagród oraz ustalenia wymiaru i zasad udzielania obniżek godzin zajęć dydaktycznych zatrudnionych nauczycieli w placówkach oświatowych dla których Gmina Rząśnia jest organem prowadzącym.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując na naruszenie:
- § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, zarzucając tym przepisom istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela;
- załącznika Nr 2 do uchwały, zarzucając tam zawartym regulacjom istotne naruszenie prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela.
Na tej podstawie Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały oraz w całości załącznika Nr 2 uchwały, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podniósł, iż w dniu 9 września 2022 r. Rada Gminy Rząśnia podjęła uchwałę Nr XXXVI/272/2022 w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania, kryteriów i trybu przyznawania nagród oraz ustalenia wymiaru i zasad udzielania obniżek godzin zajęć dydaktycznych zatrudnionych nauczycieli w placówkach oświatowych dla których Gmin Rząśnia jest organem prowadzącym.
Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 4 października 2022 r. Wojewoda Łódzki przedstawił swoje wątpliwości co do legalności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Przewodniczący Rady Gminy Rząśnia złożył obszerne wyjaśniania wskazując, że regulacje uchwały są zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe, jak również powtórne przeanalizowanie postanowień uchwały, organ nadzoru uznał, że zapisy tegoż aktu prawnego pozostają w opozycji do obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zasadne było zaskarżenie tejże uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Skarżący stanął na stanowisku, że zapisy § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 są wprost niezgodne z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. Organ wskazał, że zgodnie z § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast Rada Gminy Rząśnia, w ocenie organu nadzoru, w swojej uchwale poszła jeszcze o krok dalej, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela wynagrodzenie wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca, co nie jest tożsame z określeniami "wypłaca się miesięcznie z góry, w terminie wypłaty wynagrodzenia" oraz "wypłaca się z dołu, w terminie wypłaty wynagrodzenia" - użytymi w załączniku Nr 1 do uchwały. Doszło tutaj do modyfikacji zapisów ustawowych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Jednakże narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę jeszcze raz tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok NSA we Wrocławiu z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02). Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego zapisy § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, są nie tylko wprost niezgodne z przytoczonym przepisem ustawy Karta Nauczyciela, ale również pozostają poza materią do uregulowania w uchwale w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli.
W sposób istotny naruszają prawo postanowienia załącznika Nr 2 do uchwały zatytułowanego: "Kryteria i tryb przyznawania nagrody dla nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Rząśnią ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze". Regulacja art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Analiza postanowień załącznika Nr 2 do uchwały wskazuje, że rada nie wypełniła delegacji wynikającej w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela ponieważ nie unormowała przesłanek otrzymania nagrody przez nauczyciela w przypadku realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, ponieważ tego wymogu nie spełnia treść § 7 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 2 do uchwały, który stanowi, iż nagrodę Wójta przyznaje się nauczycielowi za szczególne osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz realizację innych zadań statutowych szkoły, a w szczególności podejmowanie działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Skarżący stanął na stanowisku, że treść wskazanego wyżej upoważnienia prowadzi do stwierdzenia, że określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały, ustawodawca nakazał obligatoryjnie objąć wszystkie kwestie będące przedmiotem upoważnienia. Pominięcie przez radę któregoś z wymienionych elementów upoważnienia skutkuje brakiem pełnej jego realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego upoważnienia, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość złącznika Nr 2 do uchwały dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych wyżej przepisów, ponieważ Rada Gminy Rząśnia nie uwzględniła w nim realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa w czasie zajęć organizowanych przez szkołę do czego ustawodawca wprost ją zobowiązał. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 2 do uchwały stanowi jedynie powtórzenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela. Reasumując, prawidłowe wykonanie upoważnienia wynikającego z ustawy wymaga określenia przez Radę Gminy Rząśnia kryteriów przyznawania nagród nauczycielom z uwzględnieniem zarówno ich osiągnięć w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a także realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły. Jedynie w takiej sytuacji można uznać, że delegacja ustawowa została spełniona w całości. W innym przypadku treść załącznika Nr 2 dotknięta jest wadliwością, która prowadzi do istotnego naruszenia prawa, co oznacza, że przez okres obowiązywania uchwały jej potencjalni adresaci nie znają wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie nagrody. Postanowienia załącznika Nr 2 do uchwały mają normować wyczerpująco wszystkie kwestie przekazane w upoważnieniu prawodawcy, tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności tegoż załącznika, w których uregulowano kwestie związane z nagrodami ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli.
Sprzeczny z prawem jest również § 6 pkt 2 i 3 załącznika Nr 2 do uchwały, ponieważ ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, zaś inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia. Tym samym miernikiem służącym za podstawę pracy nauczyciela są np.: różne osiągnięcia, działania w ramach projektów miejskich, ogólnopolskich, międzynarodowych, przygotowanie ważnych imprez i uroczystości. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości uzależnienia prawa do nagrody przez nauczyciela od wyróżniającej się oceny pracy pedagogicznej uzyskanej przez niego w ciągu 3 lat pracy, czy też od tego, że w okresie roku poprzedzającego rok przyznania nagrody otrzymywał on przez co najmniej sześć miesięcy dodatek motywacyjny. Tak skonstruowane regulacje w istotny sposób naruszają art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Dodatkowo za istotnie naruszający prawo należy uznać § 12 ust. 2 oraz ust. 3 załącznika Nr 2 do uchwały w zakresie wyrazów "w szczególności", ponieważ pozwala na formułowanie przez podmiot odrębny od rady, dodatkowych jeszcze warunków uzależniających przyznanie nagrody dla nauczyciela, czy też dyrektora szkoły, co pozostaje w wyraźniej sprzeczności z art. 49 ust. 2 Kary Nauczyciela.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rząśnia wniosła o jej oddalenie argumentując, iż zapisy § 2 ust. 2, w § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 i w § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały nie naruszają art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela, gdyż wszystkie te zapisy mają charakter informacyjny. Nie pozostają one zatem w sprzeczności ze wskazanymi przepisami Karty Nauczyciela. Pierwszy z tych przepisów, tj. art. 39 ust. 3 reguluje ogólne zasady wypłaty wynagrodzenia. Natomiast przepis art. 39 ust. 4 nie wskazuje, o jakich składnikach wynagrodzenia jest mowa. Ponadto w tym przepisie jest również zawarta ogólna zasada dotycząca wypłaty wynagrodzenia – tj. końcowa część zdania w ust. 4 omawianego przepisu, który ostatecznie stwierdza, że wypłata składników wynagrodzenia następuje w dniu wypłaty wynagrodzenia. W końcu nielogicznym byłoby, gdyby dla poszczególnych pracowników wypłata poszczególnych dodatków, z różnych tytułów następowała w różnych terminach. Doprowadziłoby to do dezorganizacji w służbach księgowych.
W ocenie Rady Gminy zapis § 4 pkt 5b załącznika Nr 1 nie pozostaje w sprzeczności z § 6 Rozporządzenia MENiS z dnia 31 stycznia 2005r w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, który określa ogólne kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego. Otóż w przytaczanym paragrafie rozporządzenia jest mowa o ogólnych warunkach przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Natomiast omawiany zapis z załącznika Nr 1 wyraźnie odnosi sią do kwestii wysokości dodatku motywacyjnego. Ponadto uzupełnia on regulację ogólną o kwestie związane z obowiązkami powierzonymi na danym stanowisku pracy. Co w konsekwencji oznacza, że nie ma sprzeczności zapisów uchwały z cytowanym zapisem rozporządzenia. Mamy jedynie do czynienia z uzupełnieniem i uszczegółowieniem zasad obowiązujących przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego. W ocenie Rady Gminy zapisy § 6 pkt 2 i 3 zał. Nr 2 nie pozostają w sprzeczności z przytaczanym przez skarżącego art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. W tymże ust. 2 art. 49 wyraźnie zostało bowiem wskazane, że to organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej. Ponadto organ zauważył, że stosownie do treści § 6 załącznika Nr 2 do uchwały, nagrody mają charakter uznaniowy. W efekcie finalnym trudno jest mówić, że są ustanowione jakieś kryteria, które miałyby charakter roszczeniowy i które dawałyby w ogóle prawo do nagrody. Są to jedynie wytyczne dla dyrektora szkoły i informacja dla nauczycieli, kiedy i w jakich sytuacjach ewentualnie nagroda powinna być przyznana. Nie są to jednak zapisy nakazujące przyznanie takiej nagrody. Co zatem oznacza, że nie można tych zapisów oceniać w kontekście sprzeczności z przepisami ustawowymi. Podobnie nie należy regulacji zawartej w zapisach § 7 załącznika Nr 2 do uchwały traktować jako imperatywnych. Mamy bowiem do czynienia z nagrodą, która jest zależna od uznania wójta. Ponadto przedmiotowa regulacja dotyczy dyrektora szkoły, który poza obowiązkami dydaktycznymi ma szereg obowiązków organizacyjnych (o których mowa w § 7 ust. 2). Tym samym uzasadniona jest regulacja w ramach wytycznych, która zawiera wskazania dla wójta, obligujące do ustalenia, czy dyrektor szkoły poza swoimi obowiązkami dydaktycznymi należycie realizuje inne obowiązki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.", na wniosek skarżącego, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex/el nr 33805; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex/el nr 25639).
Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja RP odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4: "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy o samorządzie gminnym.
Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać (i czynią to) organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05, Lex/el nr 228225).
Z inicjatywy Wojewody Łódzkiego kontrolą sądową objęta została uchwała Nr XXXVI/272/2022 Rady Gminy Rząśnia z 9 września 2022 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania, kryteriów i trybu przyznawania nagród oraz ustalenia wymiaru i zasad udzielania obniżek godzin zajęć dydaktycznych zatrudnionych nauczycieli w placówkach oświatowych dla których Gmina Rząśnia jest organem prowadzącym. Uchwałą ta została opublikowana w Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 30 września 2022 r., pod poz. 5304.
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 - 34a,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, opublikowany w: OSP 2002/11/138) oraz art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. np. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, opublikowany w: OwSS 2002/1/19).
Zwrócić należy uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
Podkreślenia również wymaga, że w myśl § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis ten statuuje więc zakaz powtarzania w uchwale lub zarządzeniu przepisów innych aktów normatywnych.
Zgodnie z treścią § 143 wymienionego rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141; w dziale V, z wyjątkiem § 132; w dziale I w rozdziałach 1 - 7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Rząśnia i stanowiących upoważnienie do wydania tej uchwały.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Rady Gminy Rząśnia, za trafne uznać należy zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organ zakresu upoważnienia ustawowego przez przepisy § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Rząśnia jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wskazać bowiem należy, że terminy wypłaty wynagrodzenia zostały określone w ustawie i nie mogą być uregulowane w regulaminie wynagradzania nauczycieli. Kwestionowana uchwała w § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazuje zasady (termin – "z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia"; "z dołu w terminie wypłaty wynagrodzenia") wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia - odpowiednio dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego, dodatku funkcyjnego i dodatku za warunki pracy. Zgodnie z art. 39 ust. 3 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 4 cyt. ustawy, składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.
Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że kwestie dotyczące terminu wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia nie zostały pozostawione przez ustawodawcę do ustalenia w ramach regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli. Ustawodawca w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnił radę gminy jedynie do określenia wysokości stawek dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Oznacza to, że Rada Gminy Rząśnia określając w § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały terminy wypłat poszczególnych składników wynagrodzenia wykroczyła poza zakres udzielonej jej kompetencji ustawowej i dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawy co stanowi naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela oraz § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Jako zasadny sąd ocenił również zarzut dotyczący zapisów § 6 pkt 2 i 3 Kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Rząśnia ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, stanowiących załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są tylko i wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia. Podkreślić zatem należy, iż art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wyczerpująco określa co może być przedmiotem regulacji Rady Gminy w zakresie uchwalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. W ocenie sądu zapisy § 6 pkt 2 i 3 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Tym samym Rada przekroczyła przyznane jej przepisem art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela kompetencje normotwórcze.
Co do zarzutu wadliwości unormowania § 7 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 2 do spornej uchwały, to w ocenie sądu jest on niezasadny. W spornej uchwale Rada Gminy powinna była określić kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zdaniem sądu sprostała temu obowiązkowi. Zawarcie w uchwale regulacji wskazanych przez Wojewodę, stanowiłoby powtórzenie regulacji ustawowej, które zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowić może naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 555/19, Lex/el nr 3085641). Zaznaczenia wymaga także, iż jak stanowi art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż organy prowadzące szkoły mają obowiązek ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia związane z pracą dydaktyczną wychowawczą i opiekuńczą jednak ustawodawca wskazał, iż już w powołanych osiągnięciach mieszczą się nagrody za realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom, co wprost wynika ze sformułowania zawartego w tym przepisie, tj.: "w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę".
Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 2 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Rząśnia jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz § 6 pkt 2 i 3 Kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Rząśnia ze specjalnego funduszu nagród za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, stanowiących załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
a.l.