III SA/Łd 844/24

III SA/Łd 844/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 201/25 - Wyrok NSA z 2025-04-02
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 43, art. 45 ust.1 i 2, art. 51 ust.1 pkt 3, art. 53 ust. 1 i 2, art. 73 ust.1 i ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Miasta Radomsko na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 31 października 2024 roku nr 1558/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z 31 października 2024 r. nr 1558/24 Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił złożonego przez Miasto Radomsko protestu od negatywnej oceny projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23 w ramach naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 Priorytetu FELD.09 Fundusze europejskie dla Łódzkiego w transformacji, Działania FELD.09.03 Przestrzeń w transformacji, programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027.
W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa Łódzkiego, jako Instytucja Zarządzająca programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 (FEŁ2027) – dalej: "IZ FEŁ2027", "Instytucja Zarządzająca" lub "IZ", wskazał, że Regulamin wyboru projektów dla naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 Priorytetu FELD.09 Fundusze europejskie dla Łódzkiego w transformacji, Działania FELD.09.03 Przestrzeń w transformacji, programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 695/23 z 31 lipca 2023 r., zmienioną uchwałą nr 936/23 z 26 października 2023 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 31 lipca 2023 r. do 15 września 2023 r.
W ramach przedmiotowego naboru Miasto Radomsko 15 września 2023 r. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wsparcie sprawiedliwej transformacji poprzez rozwój infrastruktury OZE dla mieszkańców Miasta Radomska" nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23.
Wniosek o dofinansowanie spełnił wszystkie kryteria merytoryczne dostępu oraz specyficzne kryteria merytoryczne i uzyskał 67,69% maksymalnej liczby punktów. Z uwagi na wyczerpanie puli środków przewidzianych na nabór Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą z 18 czerwca 2024 r. nr 796/24 nie rekomendował ww. projektu do dofinansowania, co oznaczało ocenę negatywną stosownie do art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079). O wyniku oceny wnioskodawca został poinformowany pismem z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt FSTI.432.8.42.2023, które zostało doręczone 25 czerwca 2024 r.
8 lipca 2024 r. wnioskodawca złożył protest od wyników przeprowadzonej oceny ww. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W proteście wnioskodawca odwołał się od oceny kryterium merytorycznego punktowego ogólnego nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE", gdzie przyznano 2 z 6 możliwych do uzyskania punktów. W tym zakresie podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem ekspertów dokonujących oceny dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z którym w projekcie czy też w Programie funkcjonalno-użytkowym (PFU) nie wskazano precyzyjnie i jednoznacznie, iż planowane pompy ciepła zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych, co też nie pozwala stwierdzić, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii. Wnioskodawca podkreślił, że w kilku miejscach w dokumentacji aplikacyjnej wskazał, iż realizacja projektu przyczyni się do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii, a mianowicie we wniosku o dofinansowanie w polu opisowym pn. "Opis projektu", wskazano następujący cel pośredni: "zmniejszenie stopnia wykorzystania konwencjonalnych źródeł energii". Ponadto w polu opisowym pn. "Grupy docelowe", wskazano, że główną grupą docelową będą właściciele prywatnych budynków mieszkalnych, przy których zamontowane zostaną urządzenia OZE oraz których indywidualne, nieekologicznie źródła ciepła zostaną wymienione lub zlikwidowane. Poza tym w polu opisowym "Zrównoważony rozwój", zapisano: "Docelowo w ramach przedmiotowego projektu zadania koncentrują się na wymianie nieekologicznych źródeł ciepła na pompy ciepła oraz na instalowaniu źródeł prądu w postaci paneli fotowoltaicznych wraz z magazynami energii". W tym samym polu opisowym zawarto również następujący zapis: "Konsekwencją wspomnianej rewolucji w zakresie zmiany dotychczasowych źródeł ogrzewania będzie także zmniejszenie tzw. "niskiej emisji" - czyli zawieszenia szkodliwych pyłów i gazów na małej wysokości (do 40 metrów)", który stanowi dodatkowe podkreślenie tego, iż planowana jest zmiana dotychczasowych, nieekologicznych źródeł ogrzewania na nowe źródła ciepła oparte na odnawialnych źródłach energii. Wnioskodawca zaznaczył również, że w załączniku nr 8a do wniosku o dofinansowanie w polu opisowym A. 1.1 wskazano, iż planuje się zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii przez OZE, na co wskazuje zapis: "Rezultatem zastąpienia dotychczasowych źródeł ciepła OZE będzie polepszenie jakości powietrza, a tym samym gleb i wód powierzchniowych oraz głębinowych, do których spływały zanieczyszczenia z opadami atmosferycznymi (...) - łagodzeniem zmian klimatu - przedmiotowy projekt poprzez likwidację nieefektywnych źródeł ciepła poprzez m.in. montaż pompy ciepła (typu gruntowego lub typu woda - powietrze) lub pieców na pellet o podwyższonej jakości wraz z montażem instalacji fotowoltaicznej i magazynem energii przyczyni się do redukcji emisji gazów cieplarnianych". W tym samym załączniku, w polu opisowym A. 7.2 wskazano, że w ramach przedmiotowego projektu przewidziano instalacje OZE w miejsce dotychczas używanych nieefektywnych źródeł ciepła w domach mieszkańców Miasta Radomska (...), zaś likwidacja pieców starej generacji pociągnie za sobą konsekwencje w postaci oddania do celu recyklingu w PSZOK-u materiałów dotychczas gromadzonych w celach opałowych w domach. Tym samym, w dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca wielokrotnie wskazał, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii, co nie zostało uwzględnione przez Komisję Oceny Projektów. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy przeprowadzona ocena jest krzywdząca i niekorelująca z informacjami przedstawionymi we wniosku o dofinansowanie i w załącznikach.
Ponadto w zakresie przeprowadzonej oceny wnioskodawca podniósł zarzuty o charakterze proceduralnym. W tym zakresie wskazał, że ocena projektu pod kątem spełnienia kryterium merytorycznego punktowego nr 9: "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE" została dokonana w sposób niezgodny z zapisami § 16 pkt 3) Regulaminu wyboru projektów. Zdaniem wnioskodawcy podczas oceny stopnia spełnienia kryterium merytorycznego punktowego nr 9 eksperci dokonujący oceny nie wzięli od uwagę kompletu informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz w dołączonych do niego załącznikach. Dokumentacja aplikacyjna zawierała zapisy jednoznacznie wskazujące, że w ramach projektu nastąpi montaż źródeł ciepła bazujących na OZE w miejsce dotychczasowych konwencjonalnych (nieekologicznych) źródeł ciepła, co w praktyce oznacza zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii cieplnej. W ocenie wnioskodawcy zapisy te nie zostały we właściwy sposób uwzględnione przez oceniających, którzy w karcie oceny merytorycznej wskazali, że "W projekcie czy też w PFU nie wskazano precyzyjnie i jednoznacznie, iż planowane pompy ciepła zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych, co też nie pozwala stwierdzić, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii (0 pkt)". Ponadto, zdaniem wnioskodawcy eksperci dokonujący oceny przedmiotowego kryterium nie wzięli pod uwagę zapisów zawartych w załączniku nr 8a, który jest integralną częścią dokumentacji aplikacyjnej i który, podobnie jak sam wniosek o dofinansowanie, zawiera zapisy jednoznacznie wskazujące, że w ramach projektu nastąpi wymiana konwencjonalnych źródeł energii cieplnej na źródła energii cieplnej bazujące na OZE, co mogło mieć istotny, negatywny wpływ na rezultat oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 9.
W ocenie wnoszącego protest powyższe postępowanie stoi w sprzeczności z zapisami ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027, według których właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Dokonana w niniejszej sprawie ocena projektu i brak uwzględnienia w jej ramach przywołanych zapisów dokumentacji aplikacyjnej w opinii wnioskodawcy oznacza, że doszło do naruszenia zasady rzetelności i zobowiązania instytucji oceniającej do dogłębnej analizy treści wniosku o dofinansowanie i jego załączników.
W związku z powyższym Miasto Radomsko wniosło o powtórną analizę i ocenę wniosku o dofinansowanie projektu nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23 w zakresie spełniania kryterium nr 9: "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE", z uwzględnieniem informacji zawartych w złożonym proteście.
Zarząd Województwa Łódzkiego, rozpoznając protest, wskazał na stanowisko Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w zakresie oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 9 Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE. Zdaniem oceniających w ramach projektu planuje się wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE, tj. energii słonecznej (panele fotowoltaiczne), energii aerotermalnej (pompy ciepła) oraz biomasy (kotły na pellet - 2 pkt). Jednocześnie w projekcie czy też w PFU nie wskazano precyzyjnie i jednoznacznie, iż planowane pompy ciepła zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych, co nie pozwala stwierdzić, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii (0 pkt). W ramach kryterium przyznano 2 pkt.
IZ FEŁ2027 wskazała, że zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 pn. Kryteria wyboru projektów dla priorytetu 9 Fundusze Europejskie dla Łódzkiego w transformacji kryterium Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE weryfikuje, czy w ramach projektu planuje się: wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE (przy czym w przypadku biomasy będzie ona traktowana jako jeden rodzaj niezależnie od źródeł energii wykorzystywanych w systemach spalania biomasy) lub zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii. Punktacja, jaką można uzyskać w ramach jego oceny, jest następująca: "0 - projekt nie spełnia żadnego warunku ocenianego w ramach kryterium, 2 - w ramach projektu planuje się wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE 4 - w ramach projektu planuje się zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii. Przyznane punkty sumują się". Kryterium nie było obowiązkowym kryterium dostępu, o jego spełnieniu decydował sam wnioskodawca, jeśli chciał uzyskać wyższą punktację wniosku.
Następnie IZ wyjaśniła, że w dokumentacji konkursowej brakuje definicji przyjętej na potrzeby naboru i interpretacji kryterium dotyczącej pojęcia konwencjonalnych źródeł energii. Z tej przyczyny należy oprzeć się na powszechnym rozumieniu źródeł konwencjonalnych, czyli tych wykorzystujących surowce nieodnawialne w postaci paliwa kopalnego jak węgiel, olej opałowy czy gaz ziemny lub płyny (ropa naftowa) oraz torf. Zatem są to te źródła, których wykorzystanie jest znacznie szybsze niż uzupełnianie zasobów. Członkowie panelu KOP podali w karcie oceny merytorycznej, że w projekcie czy też w PFU nie wskazano precyzyjnie i jednoznacznie, iż planowane pompy ciepła zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych. W tej kwestii należy odwołać się do definicji słownika języka polskiego PWN dotyczącej pojęcia "poszczególny" - tj. każdy z wielu, pojedynczo rozpatrywany. Instytucja organizująca nabór (ION) na podstawie stanowiska ekspertów oceniających wniosek wymagała więc nie tyle ogólnikowych deklaracji, że jakieś konwencjonalne źródła ciepła zostaną w niektórych przypadkach zastąpione przez OZE, tylko oczekiwała konkretnych i bezspornych informacji potwierdzających, że wymiana ta nastąpi w poszczególnych nieruchomościach objętych projektem. Precyzyjne i jednoznaczne informacje miały dotyczyć wymiany w ogóle źródeł ciepła uznanych za konwencjonalne, co wynika z tego, że kryterium nie wprowadza podziału, które rodzaje konwencjonalnego ogrzewania ono obejmuje.
Odnosząc się do drugiej przesłanki kryterium organ wskazał, że oczekiwaną sytuacją jest jak najszersza wymiana dotychczasowej instalacji na źródła ciepła OZE. Nieracjonalnym byłoby premiowanie tą samą liczbą punktów projektu, w którym planuje się spełnienie przesłanki kryterium w 100%, to znaczy, w którym w każdym budynku objętym projektem ma nastąpić wymiana konwencjonalnego ogrzewania na OZE i tego, który tylko w nikłej części przewidział takie zastąpienie. Skala zastąpienia konwencjonalnych źródeł ogrzewania świadczy o potencjalnym stopniu wykorzystania nowych instalacji OZE, a z nazwy kryterium Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE jasno wynika, że dodatkowe punkty zdobywają te projekty, które zapewnią maksymalny stopień potencjału zastosowania ogrzewania bazującego na OZE. Nie mogą to więc być projekty hybrydowe, w ramach których budynki będą mogły być ogrzewane przez pompy ciepła i zarazem przez konwencjonalne źródła energii cieplnej. Wprawdzie przesłanka kryterium nie wymaga wprost, by źródła konwencjonalne zostały usunięte, tylko, że mają zostać zastąpione, jednak zgodnie z definicją słownika języka polskiego, zastąpienie oznacza zamianę czegoś na coś innego. Docelowo więc należy interpretować, że nieruchomości poddane modernizacji instalacji grzewczej nie mogą być ogrzewane z dwóch źródeł, konwencjonalnego jak i bazującego na OZE, a zapewnienie maksymalnego możliwego wykorzystania nowych instalacji może dokonać się tylko poprzez demontaż istniejącego ogrzewania konwencjonalnego.
Następnie IZ wskazała, że zgodnie z Regulaminem wyboru projektów przedmiotowe kryterium należało do grupy kryteriów punktowych niepodlegających poprawie. Przesądzającym o jego spełnieniu były treści wniosku i jego załączników potwierdzające w sposób bezsporny i jednoznaczny zamiar spełnienia jego przesłanek. Niepełne czy niespójne ze sobą informacje zawarte w dokumentacji zgłoszonej w naborze przez projektodawcę, powodujące wątpliwości oceny, nie mogły być rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy. Jednocześnie wnioskodawca nie zgłosił żadnych problemów z rozumieniem kryterium w trakcie przygotowywania wniosku ani we wniesionym proteście.
Dokonując weryfikacji stanowiska ION co do braku jednoznacznych i precyzyjnych deklaracji i informacji zawartych przez wnioskodawcę w dokumentacji złożonej w naborze, IZ FEŁ2027 zauważyła, że treść wniosku budzi wątpliwości co do planów zawartych w projekcie. Na stronie nr 1 wniosku o dofinansowanie w ramach opisu projektu wnioskodawca podał, że celem głównym jest zwiększenie produkcji energii ze źródeł odnawialnych na terenie Miasta Radomska. Cele pośrednie to poprawa jakości powietrza i ogólnego stanu środowiska naturalnego na terenie Miasta Radomska poprzez zmniejszenie emisji szkodliwych substancji do atmosfery, zmniejszenie stopnia wykorzystania konwencjonalnych źródeł energii, zwiększenie stopnia wykorzystania OZE w regionie, rozpowszechnianie i promocja OZE wśród społeczeństwa lokalnego, zwiększenie świadomości społeczeństwa Miasta Radomska w zakresie ochrony środowiska, poprawa warunków i jakości życia mieszkańców Miasta Radomska, dekarbonizacja regionu, tj. Obszaru Transformacji w województwie łódzkim. Z zapewnienia, że źródła OZE przyczynią się do zmniejszenia wykorzystania konwencjonalnych źródeł ciepła nie wynika, że konwencjonalne źródła energii cieplnej (bazujące na paliwach kopalnych) zostaną w ramach projektu zastąpione pompami ciepła czy w ogóle przewidzianymi źródłami energii cieplnej w projekcie (pompy i piece na pellet z biomasy), w przypadku nieruchomości objętych projektem.
Ponadto z zapisów zawartych na stronie 15 wniosku o dofinansowanie wynika jedynie, że instalacje OZE (w tym pompy ciepła) zostaną zamontowane, co przyczyni się do zwiększenia wpływu OZE na poprawę jakości powietrza. Brakuje jednak bezspornej informacji, że zastąpią one konwencjonalne źródła ogrzewania w nieruchomościach objętych projektem.
Na stronie 2 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca podał, że główną grupą docelową będą właściciele prywatnych budynków mieszkalnych, przy których zamontowane zostaną urządzenia OZE oraz których indywidualne, nieekologicznie źródło ciepła zostanie wymienione lub zlikwidowane. Jednakże projektodawca posłużył się tu pojęciem "nieekologicznych źródeł ciepła", nie wyjaśniając co przez to rozumie, czy chodzi tu o fakt wpływu w postaci emisji szkodliwych substancji, czy pozyskiwania ze środowiska surowców, nieulegających odnowie i będących na wyczerpaniu. Brakuje zdefiniowania pojęć, którymi posługuje się projektodawca w treści dokumentacji. Tymczasem pojęcia nieekologiczne i konwencjonalne źródła energii, o których traktuje kryterium, niekonieczne muszą być tożsame, tak jak to jest w przypadku ogrzewania na gaz ziemny, którego spalanie nie powoduje znaczącej emisji szkodliwych substancji. Ponadto, zdaniem IZ, nie wiadomo co wnioskodawca miał na myśli pisząc o wymianie nieekologicznych źródeł grzewczych. We wniosku wskazano, że projekt obejmuje 302 nieruchomości i w każdej z nich ma nastąpić instalacja źródeł ciepła OZE - pompy lub piece na pellet z biomasy. Budzi wątpliwości czy wymiana, o której mowa w ww. zdaniu będzie na instalacje OZE, ponieważ brakuje konkretnego tego wskazania, czy może na inne konwencjonalne ogrzewanie, którego dokona już poza projektem we własnym zakresie bezpośredni odbiorca wsparcia. Organ nadmienił, że w PFU brakuje konkretnych informacji dotyczących demontażu dotychczasowych konwencjonalnych źródeł ciepła. Może więc dojść do likwidacji nieekologicznego źródła ciepła, co oznacza, że OZE zastąpi dotychczasowe ogrzewanie lub jego wymiany na inne, choć konwencjonalne, poza projektem, w ramach hybrydowego ogrzewania budynku, na który zdecyduje się bezpośredni odbiorca wsparcia. W ocenie IZ część opisu grupy docelowej jest bardzo nieprecyzyjna i nie potwierdza, że konwencjonalne źródła energii zostaną zastąpione przez OZE w poszczególnych nieruchomościach objętych projektem.
Ponadto organ zauważył, że również fakt, iż zgodnie z opisem zadania nr 2 Wykonanie prac budowlano-montażowych urządzeń OZE (str. 15 wniosku o dofinansowanie) w każdej z nieruchomości nastąpi instalacja pomp ciepła różnego rodzaju (297 sztuk) i pieców na biomasę (5 sztuk), nie oznacza równocześnie, że nie pozostaną w nich działające dotychczasowe konwencjonalne instalacje grzewcze.
Następnie IZ wskazała, że na stronie 28 w ramach opisu zrównoważonego rozwoju projektodawca napisał: "Docelowo w ramach przedmiotowego projektu zadania koncentrują się na wymianie nieekologicznych źródeł ciepła na pompy ciepła oraz na instalowaniu źródeł prądu w postaci paneli fotowoltaicznych wraz z magazynami energii" oraz "Konsekwencją wspomnianej rewolucji w zakresie zmiany dotychczasowych źródeł ogrzewania będzie także zmniejszenie tzw. "niskiej emisji" - czyli zawieszenia szkodliwych pyłów i gazów na małej wysokości (do 40 metrów)". Zdaniem organu ponownie mowa jest tu o źródłach nieekologicznych, przy czym nadal nie wiadomo co dokładnie wnioskodawca ma na myśli używając tej nomenklatury. Ponadto w kontekście niejasnych treści wniosku i braku konkretnych informacji w PFU nie można mieć pewności, czy faktycznie projektodawca zamierza spełnić przesłankę kryterium.
W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego ani we wniosku, ani w żadnym załączniku projektodawca nie sprecyzował skali wymiany dotychczasowego "nieekologicznego" ogrzewania na źródła OZE. Z treści wniosku wynika jednoznacznie jedynie to, że pompy i piece zostaną zainstalowane w 302 nieruchomościach i w jakimś nieskonkretyzowanym zakresie zastąpią one ogrzewanie, które wnioskodawca nazywa nieekologicznym, lub nieefektywnym energetycznie. Powyższe budzi wątpliwości, czy projektodawca nie pozostawi w niektórych nieruchomościach ogrzewania, które uzna w swojej opinii za dość ekologiczne, czy efektywne, nawet jeśli nie będzie się opierało o pozyskiwanie ciepła ze źródeł odnawialnych, alternatywnych.
Następnie organ odniósł się do przytoczonych w proteście fragmentów załącznika 8a do wniosku o dofinansowanie Analiza oddziaływania na środowisko, gdzie w ramach podpunktu A. 1.1 wskazano m.in. że: "Rezultatem zastąpienia dotychczasowych źródeł ciepła OZE będzie polepszenie jakości powietrza, a tym samym gleb i wód powierzchniowych oraz głębinowych, do których spływały zanieczyszczenia z opadami atmosferycznymi". W ocenie organu z treści wskazanego zapisu nie można z całą pewnością wywnioskować, że OZE zastąpią konwencjonalne źródła. Ponadto wątpliwości dodaje kolejny fragment załącznika - w podpunkcie A.7.2: "W ramach przedmiotowego projektu przewidziano instalacje OZE w miejsce dotychczas używanych nieefektywnych źródeł ciepła w domach mieszkańców Miasta Radomska. Efektem podjętych działań będzie zmniejszenie spalania w piecach nieefektywnych energetycznie materiałów, które były dotychczas składowane lub nabywane do tego celu. Likwidacja pieców starej generacji pociągnie za sobą konsekwencje w postaci oddania do celu recyklingu w PSZOK-u materiałów dotychczas gromadzonych w celach opałowych w domach". Sformułowania takie jak "nieefektywne źródła ciepła w domach" czy "piece starej generacji" nie muszą oznaczać, że wnioskodawca miał na myśli inne konwencjonalne źródła energii, które nadal opierają się np. na spalaniu węgla. Z tego zdania może wynikać, że zostaną usunięte tylko nieefektywne piece, a pozostawione w nieruchomościach zostaną te nowsze, spełniające pewne wymogi. W tym zakresie należy odnieść się do pojęć programu "Czyste Powietrze", którymi operuje wnioskodawca. Przez nieefektywne źródło ciepła należy rozumieć źródło ciepła na paliwo stałe niespełniające wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe lub Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe (piece na paliwo stałe niespełniające 5 klasy efektywności energetycznej). Projektodawca nie sprecyzował we wniosku co rozumie pod pojęciem pieców starej generacji, jednak można przyjąć, że chodzi właśnie o te, które nie spełniają najwyższej 5 klasy efektywności energetycznej dla kotłów węglowych. Ponadto wnioskodawca w ww. fragmencie napisał, że "Efektem podjętych działań będzie zmniejszenie spalania w piecach nieefektywnych energetycznie materiałów", co sugeruje, że źródła energii cieplnej OZE nie zastąpią każdego rodzaju źródła konwencjonalnego. Zdanie to jest tylko deklaracją, że nastąpi zmiana w zakresie spalania materiałów w nieefektywnych energetycznie piecach. Powyższe sfomułowanie sugeruje, że zastąpienie nastąpi wyłącznie w przypadku pieców nieefektywnych energetycznie. Treści te nie są spójne z treściami zawartymi we wniosku, gdzie jest mowa o źródłach ciepła uznanych za nieekologiczne, pomijając fakt niezdefiniowania przez wnioskodawcę tego pojęcia.
Podsumowując powyższe rozważania w zakresie spełnienia drugiej przesłanki kryterium Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE IZ podkreśliła, że nie każde konwencjonalne ogrzewanie jest tożsame z nieefektywnym energetycznie źródłem ciepła czy piecem starej generacji. Ponadto brak ujęcia skali przedmiotowego zastąpienia, co nie pozwala ocenić, czy faktycznie projekt zasługuje na uzyskanie wyższej punktacji w ramach przedmiotowego kryterium.
Organ rozpatrujący protest zauważył ponadto, że w swoim stanowisku ION, za ekspertami powołała się na treść wniosku i PFU. Uzasadnienie nie dotyczyło brzmienia informacji przedstawionych w załączniku 8a. Jednak sama treść załącznika 8a nie potwierdza spełnienia przesłanki kryterium, wprowadzając wątpliwości co do zamiarów wnioskodawcy. Treść wniosku z uwzględnieniem informacji dotyczących konkretów wsparcia jednoznacznie wskazuje tylko na fakt, że pompy i piece na biomasę zostaną zainstalowane w 302 nieruchomościach i że zastąpią one dotychczasowe źródła ciepła tylko w przypadku kiedy zostaną uznane za nieekologiczne, czy starej generacji.
IZ FEŁ2027 zauważyła, że wnioskodawca nie wskazał w załączniku do wniosku PFU wymogu likwidacji istniejącego konwencjonalnego ogrzewania. Co prawda na stronie 12 w ramach treści pkt. b Instalacja pomp ciepła napisano, że "Należy zmodernizować każdą z kotłowni tak aby system ogrzewania spełniał warunki PFU", a na str. 13 w pkt. c Instalacja kotłów na pellet wskazano, że "Ze względu na charakter inwestycji modernizowany kocioł powinien być zasilany pelletem i uniemożliwiać spalanie innych paliw. Zmodernizowana kotłownia powinna być bezobsługowa, a ingerencja użytkownika powinna się ograniczać do uzupełniania zasobnika paliwem, typowych czynności kontrolnych i konserwacyjnych związanych z normalną eksploatacją oraz wprowadzaniu odpowiednich nastaw na elementach automatyki". Zdaniem organu z obu fragmentów nie wynika, czy ta modernizacja polegać ma na zastąpieniu przez OZE źródeł konwencjonalnego ogrzewania w nieruchomościach objętych projektem, gdyż brak informacji o ich demontażu.
Zarząd Województwa Łódzkiego zaznaczył, że w okolicznościach sprawy oceny dokonywali dwaj niezależni bezstronni eksperci, którzy zgodnie ustalili, że treść wniosku nie pozwala na przyznanie większej liczby punktów w związku z weryfikacją kryterium. Członkowie panelu oceniającego są zobligowani do uwzględnienia każdej przydatnej do oceny wniosku informacji zawartej we wszystkich jego częściach. Jeśli treści są niespójne, wprowadzają chaos informacyjny lub powodują sytuację, w której oceniający muszą się domyślać intencji wnioskodawcy, to nie mogą służyć pozytywnemu wynikowi oceny kryterium, a konsekwencje za to spadają na wnioskodawcę w postaci niższej punktacji projektu. Treść wniosku powinna być przejrzysta i jednoznaczna. Interpretowanie niespójności czy niekompletności informacji zawartych we wniosku na korzyść projektodawcy groziłoby nierównym traktowaniem podmiotów, składających wnioski w konkursie.
Wobec powyższego organ uznał, że na podstawie dokumentacji złożonej w naborze brak jest podstaw do uznania zarzutów wnioskodawcy i uchylenia uwag oceniających. Nieprecyzyjność, niespójność oraz niekompletność informacji nie pozwalają na potwierdzenie w sposób jednoznaczny spełniania drugiej przesłanki ww. kryterium.
Odnosząc się następnie do zarzutów o charakterze proceduralnym IZ FEŁ2027 wskazała, że w rozdziale 3. Zasady wyboru projektów Wytycznych dotyczących wyboru projektów na lata 2021-2027 wskazano cztery nadrzędne zasady regulujące sposób postępowania w naborze i ocenie wniosków, tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność oraz równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Rzetelność oznacza przede wszystkim to, że każdy projekt jest oceniany zgodnie z obowiązującymi w danym postępowaniu kryteriami i w trybie określonym w regulaminie oraz, że Instytucja uzasadnia ocenę każdego kryterium (zero-jedynkowego lub punktowego) wskazując wszystkie okoliczności, które doprowadziły do jego negatywnej oceny. W niniejszej sprawie oceniający wykazali całkowitą rzetelność oceny, uzasadniając w pełni swoje stanowisko, co potwierdza działanie zgodne z ww. wytycznymi i zaprzecza zarzutowi o charakterze proceduralnym. Wnioskodawca uzyskał wiedzę na temat tego, dlaczego projekt został oceniony negatywnie, a uzasadnienie oceny posiada walor merytoryczny. Instytucja organizująca nabór uznała za oceniającymi będącymi zewnętrznymi ekspertami w danej dziedzinie, którym zlecono ocenę wniosku, że jedna z przesłanek kryterium jest niespełniona. Uzasadnienie stanowiska nie posiada niespójności i jest w pełni zrozumiałe. Wnioskodawca też zgodnie z ww. Wytycznymi został poinformowany o ocenie wniosku poprzez przesłanie mu karty oceny merytorycznej zawierającej oryginalne uwagi oceniających. Dowodem na rzetelność oceny jest też fakt złożenia przez wnioskodawcę merytorycznego odniesienia się do uwag oceniających, a więc skuteczne wniesienie protestu.
Zdaniem IZ FŁ2027 brak potwierdzenia w brzmieniu uwag twierdzenia wnioskodawcy, że oceniający nie wzięli pod uwagę kompletu informacji zawartych we wniosku i jego załącznikach. Oceniający nie mogli uznać treści wniosku ani załącznika 8a za spełniające w bezsprzeczny sposób wszystkie punktowe przesłanki kryterium. Fakt, że oceniający przywołali w swojej uwadze PFU, a nie załączniki nr 8a, nie świadczy o ich niezapoznaniu się z tym załącznikiem, lecz z wagą jaką ma dla nich PFU. Zapewnienia wnioskodawcy o zawarciu w dokumentacji złożonej w naborze jednoznacznie brzmiących informacji na temat wymiany konwencjonalnych źródeł ciepła na te bazujące na OZE są jedynie subiektywnym przekonaniem, którego ani treść wniosku, ani jego załączników w sposób bezsporny nie potwierdza.
Ponadto organ zaznaczył, że wnioskodawca miał dostęp do wymagań konkursu poprzez ogłoszoną na stronie naboru dokumentację, w tym Regulamin wyboru projektów i Instrukcję wypełniania wniosku, a przede wszystkim załącznik nr 4 do Regulaminu, czyli tabelę zawierającą kryteria wyboru projektów. Miał więc prawo, a przystępując do konkursu obowiązek zapoznać się treścią kryterium i zarazem z wymaganiami dotyczącymi tego co powinien zaprezentować we wniosku, aby wszystkie przesłanki kryterium zostały uznane za spełnione. Kryterium posługiwało się konkretną nomenklaturą i precyzyjnym opisem pożądanego stanu rzeczywistego. Wnioskodawca nie może winić Instytucji czy oceniających za to, że opisuje swoje zamiary w sposób nieprecyzyjny, używając pojęć nieadekwatnych do meritum kryterium, tj. stosując nazewnictwo nieefektywnych energetycznie, starej generacji czy nieekologicznych źródeł energii cieplnej, zamiast podania jednoznacznie brzmiącej informacji o zastąpieniu przez OZE konwencjonalnego ogrzewania i bez określenia skali tego zastąpienia.
W związku z powyższym IZ FEŁ2027 nie stwierdziła błędów proceduralnych dokonanej oceny wniosku, nie uznając zarzutów wnioskodawcy podniesionych w tym zakresie.
Miasto Radomsko, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z 31 października 2024 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art 45 ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, polegające na zaakceptowaniu przez organ wadliwej oceny projektu, sprzecznej z wiążącymi opisami kryteriów oraz naruszającej zasady normatywne, w zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 9: Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE;
b. art. 56 ust. 1 - 5, w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, oraz w związku z § 18 pkt 10) Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, numer naboru FELD.09.03.IZ.00.001/23, poprzez zaniechanie przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny projektu wnioskodawcy, pod względem spełnienia kryteriów opisanych w Regulaminie wyboru projektów, a w konsekwencji wydanie oceny negatywnej zamiast pozytywnej.
W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację zawartą w proteście od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23. Ponadto podniosła, że w kryterium nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE", gdzie wskazano, że cztery punkty uzyskuje się, gdy w ramach projektu planuje się "zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii", nie użyto sformułowania "w poszczególnych obiektach mieszkalnych". W związku z tym w przypadku intencji, aby cztery punkty przyznawane były za zastąpienie "poszczególnych" konwencjonalnych źródeł energii, takie sformułowanie powinno pojawić się literalnie w dokumentacji konkursowej. Dokumentacja konkursowa powinna zawierać precyzyjne i jednoznaczne kryteria oceny projektów, które nie powinny dawać ekspertom możliwości dowolnej interpretacji.
Zdaniem strony nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż w projekcie, czy też w PFU brak jest "precyzyjnych i jednoznacznych informacji" co do zastąpienia konwencjonalnych źródeł ciepła w poszczególnych obiektach mieszkalnych. Projekt obejmuje 302 nieruchomości i w każdej z nich ma nastąpić instalacja źródła ciepła OZE. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że wątpliwości budzi sformułowanie "wymiany" źródeł ciepła. Tymczasem oczywistym jest, iż użyte wielokrotnie w dokumentacji aplikacyjnej sformułowania "wymiana" oraz "zastąpienie" w żadnym razie nie może prowadzić do wniosku, iż intencją wnioskodawcy było umożliwienie ogrzewania budynku z dwóch źródeł energii - konwencjonalnego oraz bazującego na OZE. Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem, jakoby w dokumentacji aplikacyjnej brakowało "konkretnych informacji dotyczących demontażu dotychczasowych konwencjonalnych źródeł ciepła". W dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca wielokrotnie wskazał, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii, co nie zostało uwzględnione przez KOP. W związku z powyższym przeprowadzona ocena jest krzywdzącą i niekorelującą z informacjami przedstawionymi we wniosku o dofinansowanie i w załącznikach.
W ocenie strony skarżącej nie sposób zgodzić się z wyrażanym w uzasadnieniu uchwały zapatrywaniem, jakoby wnioskodawca tylko w nikłej części przewidział wymianę konwencjonalnego ogrzewania na OZE. Nie wynika to bowiem z dokumentacji aplikacyjnej w niniejszej sprawie.
Ponadto strona podniosła, że zupełnie bezzasadne jest zawarte w uzasadnieniu uchwały twierdzenie, iż opis zadania nr 2 Wykonanie prac budowlano - montażowych urządzeń OZE - w każdej nieruchomości nastąpi instalacja pomp ciepła różnego rodzaju (297 sztuk) i pieców na biomasę (5 sztuk), nie oznacza, że nie pozostaną w nich działające dotychczasowe konwencjonalne instalacje grzewcze. Przeczy temu dokumentacja aplikacyjna rozpatrywana jako całość, w której treści wielokrotnie użyto pojęcia "wymiana'' czy też "zastąpienie".
Poza tym, zdaniem strony skarżącej, eksperci dokonujący oceny przedmiotowego kryterium nie wzięli pod uwagę zapisów zawartych w załączniku nr 8a, który jest integralną częścią dokumentacji aplikacyjnej i który, podobnie jak sam wniosek o dofinansowanie, zawiera zapisy jednoznacznie wskazujące, że w ramach projektu nastąpi wymiana konwencjonalnych źródeł energii cieplnej na źródła energii cieplnej bazujące na OZE, co mogło mieć istotny, negatywny wpływ na rezultat oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 9.
Mając na względzie powyższe, Miasto Radomsko stwierdziło, że bezpodstawna jest zawarta w zaskarżonej uchwale konkluzja, iż Instytucja zidentyfikowała nieprecyzyjność, niespójność oraz niekompletność informacji, które nie pozwalają na potwierdzenie w sposób jednoznaczny spełniania drugiej przesłanki kryterium.
Strona nadmieniła również, że w treści uzasadnienia skarżonej uchwały organ wielokrotnie podkreśla, iż wnioskodawca zawarł niejednoznaczne informacje co do zamiaru spełnienia przesłanek kryterium. Tymczasem w części uzasadnienia uchwały odnoszącej się do zarzutów o charakterze proceduralnym sam organ wskazuje, iż "kryterium posługiwało się konkretną nomenklaturą i precyzyjnym opisem pożądanego stanu rzeczywistego (w ramach projektu planuje się zastąpienie konwencjonalnych źrodeł energii)". W tym miejscu występuje wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu skarżonej uchwały, bowiem na stronie 5 uzasadnienia organ przyznaje jednocześnie, iż w dokumentacji konkursowej brakuje definicji przyjętej na potrzeby naboru i interpretacji kryterium dotyczącej pojęcia konwencjonalnych źródeł energii. Trudno czynić zatem zarzuty z tego tytułu wobec wnioskodawcy.
Zdaniem strony skarżącej ocena ekspertów w zakresie zakwestionowanych kryteriów nie odpowiada wymogom określonym w art. 45 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Opinie ekspertów leżące u podstaw negatywnej oceny projektu, które powielił organ w treści zaskarżonej uchwały, nie mają charakteru rzetelnego i nie zostały wystarczająco umotywowane, lecz są dowolne i arbitralne. Treść kryteriów nie została właściwie zinterpretowana przez KOP. Powyższe narusza art. 45 ww. ustawy. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skarżonej uchwały, intencją wnioskodawcy była likwidacja wszystkich konwencjonalnych źródeł energii objętych wnioskiem, a nie dopuszczenie do ich ewentualnej dalszej eksploatacji przy jednoczesnej instalacji urządzeń OZE.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz przekazanie sprawy Instytucji Zarządzającej w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia. Ponadto wniosła o zasądzenie od Zarządu Województwa Łódzkiego na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, z późn. zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków europejskich. Art. 76 tej ustawy stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a.
Jak wynika z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Wymienione w tym przepisie zasady przeprowadzenia postępowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego.
Art. 43 ustawy wdrożeniowej wskazuje, że wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów, które - jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy - określa regulamin wyboru projektów.
Oceny projektu w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów dokonuje komisja oceny projektów (art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), której wynik podlega następnie zatwierdzeniu przez właściwą instytucję (art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Jak wynika z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:
1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.
Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 58 ust. 1 ww. ustawy właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu.
W myśl art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej).
Podkreślić należy, że sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej (pośredniczącej) w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny projektu dokonanej przez organ, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy wdrożeniowej. Konsekwentnie, sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez komisję oceny projektów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz IZ nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru – dokonanej oceny i przyznanej punktacji (por. wyroki: NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt I GSK 1324/22; WSA: w Poznaniu z 6 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Po 760/18 i we Wrocławiu z 23 października 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 244/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Podkreślić również należy, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy też wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście. W związku z tym złożenie protestu uprawnia organ do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym, a w konsekwencji zakres złożonego protestu wyznacza także zakres sądowej kontroli dokonanej oceny wniosku skarżącego (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 205/19 oraz przywołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego z 31 października 2024 r. nr 1558/24, którą nie uwzględniono protestu strony od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Wsparcie sprawiedliwej transformacji poprzez rozwój infrastruktury OZE dla mieszkańców Miasta Radomska" oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23 w ramach naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 Priorytetu FELD.09 Fundusze europejskie dla Łódzkiego w transformacji, Działania FELD.09.03 Przestrzeń w transformacji, programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027.
Jak wynika z akt sprawy, złożony przez stronę w ramach naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wsparcie sprawiedliwej transformacji poprzez rozwój infrastruktury OZE dla mieszkańców Miasta Radomska" spełnił wszystkie kryteria merytoryczne dostępu oraz specyficzne kryteria merytoryczne i uzyskał 67,69% maksymalnej liczby punktów. Zarząd Województwa Łódzkiego nie rekomendował jednak ww. projektu do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych na nabór, co zgodnie art. 56 ust. 6 ustawy wdrożeniowej oznaczało ocenę negatywną.
Strona wniosła protest, nie zgadzając się z wynikiem oceny w zakresie oceny kryterium merytorycznego punktowego ogólnego nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE", gdzie Komisja Oceny Projektów przyznała jej 2 z 6 możliwych do uzyskania punktów. W tym zakresie podkreśliła, że w dokumentacji aplikacyjnej w kilku miejscach wskazała, iż realizacja projektu przyczyni się do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii. Ponadto podniosła, że przeprowadzona ocena projektu została dokonana w sposób niezgodny z § 16 pkt 3) Regulaminu wyboru projektów oraz z naruszeniem ustanowionych w ustawie wdrożeniowej zasad rzetelności i zobowiązania instytucji oceniającej do dogłębnej analizy treści wniosku o dofinansowanie i jego załączników.
W zaskarżonej uchwale organ rozpatrujący protest stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko ekspertów oceniających wniosek w zakresie oceny zakwestionowanego kryterium, iż z przedłożonej przez stronę dokumentacji aplikacyjnej nie wynika jednoznacznie i precyzyjnie, że planowane instalacje OZE zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych. Zdaniem organu powyższe nie pozwala stwierdzić, iż w ramach projektu dojdzie do zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na brak ujęcia skali przedmiotowego zastąpienia przez stronę, nie stwierdzając jednocześnie błędów o charakterze proceduralnym podniesionych w złożonym proteście.
Zdaniem sądu ocena merytoryczna projektu strony skarżącej przez organ w zaskarżonej uchwale została dokonana prawidłowo, w sposób nienaruszający prawa.
Wskazać należy, że nabór w ramach którego wnioskodawca złożył projekt pn. "Wsparcie sprawiedliwej transformacji poprzez rozwój infrastruktury OZE dla mieszkańców Miasta Radomska" oznaczony wnioskiem o dofinansowanie nr FELD.09.03-IZ.00-0043/23, przeprowadzany był w oparciu o Regulamin wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027. Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego, który - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - określa kryteria wyboru projektów.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie strona jako uczestnik naboru projektów do dofinansowania, składając aplikację, była obowiązana bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, zaś właściwa instytucja była zobligowana do dokonania wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami regulaminu konkursu.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakwestionowane zostało przez stronę kryterium merytoryczne punktowe nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE", którego definicja zawarta została w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 pn. Kryteria wyboru projektów dla Priorytetu 9 Fundusze Europejskie dla Łódzkiego w transformacji. Zgodnie z tą definicją w ramach przedmiotowego kryterium weryfikuje się, czy w ramach projektu planuje się wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE (przy czym w przypadku biomasy będzie ona traktowana jako jeden rodzaj niezależnie od źródeł energii wykorzystywanych w systemach spalania biomasy) lub zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii. Punktacja jaką można uzyskać w ramach jego oceny jest następująca: "0 - projekt nie spełnia żadnego warunku ocenianego w ramach kryterium, 2 - w ramach projektu planuje się wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE, 4 - w ramach projektu planuje się zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii Przyznane punkty sumują się". W ramach oceny przedmiotowego kryterium strona uzyskała 2 z 6 możliwych do uzyskania punktów. Jak słusznie wskazano w karcie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, niewątpliwe w ramach projektu planuje się wykorzystanie więcej niż jednego rodzaju OZE, tj. energii słonecznej (panele fotowoltaiczne), energii areotermalnej (pompy ciepła) oraz biomasy (kotły na pellet). Z tego tytułu zasadnie przyznano stronie 2 punkty.
W ocenie sądu prawidłowe jest również stanowisko KOP i instytucji rozpoznającej protest, że w dokumentacji aplikacyjnej złożonej przez stronę brak jednoznacznych i precyzyjnych wskazań, iż planowane źródła OZE zastąpią konwencjonalne źródła energii cieplnej w poszczególnych obiektach mieszkalnych objętych projektem. Z tego powodu nieuzasadnione jest przyznanie stronie punktów za spełnienie warunku zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii.
Podkreślić należy, że z Szczegółowego Opisu Priorytetów FEŁ2027 oraz § 4 Regulaminu wyboru projektów obowiązującego dla naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 wynika, że rodzajem projektu przewidzianym do wsparcia w ramach działania FELD.09.03 Przestrzeń w transformacji jest wsparcie infrastruktury służącej do wytwarzania energii elektrycznej, pochodzącej ze źródeł odnawialnych, wraz z magazynami energii działającymi na potrzeby danego źródła OZE (typ 1); służącej do wytwarzania energii cieplnej lub chłodu, pochodzącej ze źródeł odnawianych wraz z przyłączeniem do sieci (typ 2) oraz służącej do magazynowania ciepła lub chłodu ze źródeł odnawialnych działającej na potrzeby danego źródła OZE (typ 3). Powyższe regulacje jasno obrazują intencje IZ FEŁ2027 w zakresie objęcia wsparciem finansowym projektów, których przedmiotem są instalacje służące do wytwarzania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych.
W związku z powyższym, biorąc również pod uwagę brzmienie kryterium nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE" oraz jego opis, stwierdzić należy, że niewątpliwe instytucja organizująca nabór ustanawiając przedmiotowe kryterium miała na celu premiowanie tych projektów, które przewidują jak najszerszą wymianę dotychczasowych konwencjonalnych źródeł ciepła na źródła ciepła OZE. Skala zastąpienia konwencjonalnych źródeł ogrzewania świadczy bowiem o potencjalnym stopniu wykorzystania nowych instalacji OZE. Trafnie zatem organ przyznawał dodatkowe punkty projektom, które przewidywały maksymalny stopień potencjału zastosowania ogrzewania bazującego na OZE.
Podkreślić należy, że druga przesłanka kryterium, o którym mowa, wymagała zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że interpretując tę przesłankę z uwagi na brak definicji źródeł konwencjonalnych przyjętej na potrzeby naboru, IZ FEŁ2027 słusznie odwołała się w tym zakresie do powszechnego rozumienia źródeł konwencjonalnych. Zatem są to źródła wykorzystujące surowce nieodnawialne w postaci paliwa kopalnego jak węgiel, olej opałowy czy gaz ziemny lub płyny (ropa naftowa) oraz torf, których wykorzystanie jest znacznie szybsze niż uzupełnianie zasobów. Należy przy tym mieć na uwadze, że kryterium nie wprowadza rozróżnienia, jakich rodzajów konwencjonalnego ogrzewania dotyczy. Wobec tego należy przyjąć, że obejmuje wszystkie źródła konwencjonalnego ogrzewania w ich powszechnym rozumieniu. Podobnie w przypadku zwrotu "zastąpienie źródeł konwencjonalnych" użytego w opisie kryterium należy odwołać się do powszechnie przejętego rozumienia tego pojęcia, zgodnie z którym zastąpienie oznacza zmianę czegoś na coś innego (por. Słownik języka polskiego PWN). Kryterium "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE", należy zatem interpretować w ten sposób, że nieruchomości poddane modernizacji instalacji grzewczej nie mogą być ogrzewane z dwóch źródeł, konwencjonalnego jak i bazującego na OZE, a zapewnienie maksymalnego możliwego wykorzystania nowych instalacji można dokonać tylko poprzez likwidację istniejącego ogrzewania konwencjonalnego.
Podkreślenia również wymaga, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, w związku z czym właściwa instytucja jest związana treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Instytucja ta nie może więc wykraczać poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu przedmiotowo istotne elementy projektu, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej doń dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania, co byłoby nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia, nie zaś nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia, jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany projekt kryteria te spełnia, a zadaniem wymienionej instytucji jest ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę. Wniosek o dofinansowanie wraz z uzupełnieniami powinien być zatem kompletny co do treści i odpowiadać na kryteria wyboru projektów, przeciwne zaś działanie podważa zasadność i celowość organizacji oceny wniosków o dofinansowanie w oparciu o złożoną dokumentację aplikacyjną opracowaną przez poszczególnych wnioskodawców na podstawie dokumentacji konkursowej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 2303/18; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16; z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11, dostępne w CBOSA).
Zaznaczyć także należy, że strona skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Akceptując zasady konkursu uczestnik postępowania konkursowego musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Udział w konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach. Skoro w niniejszej strona złożyła wniosek o dofinansowanie, to na niej spoczywał obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, z uwzględnieniem kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych projektów, zgodnie z wymogami konkursu. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Brak podania w złożonej aplikacji danej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie. Członkowie panelu oceniającego wniosek są zobowiązani do uwzględnienia każdej przydatnej do oceny wniosku informacji zawartej we wszystkich jego częściach. Jeśli treści są niespójne lub powodują sytuację, w której oceniający muszą się domyślać intencji wnioskodawcy, to nie mogą służyć pozytywnemu wynikowi oceny kryterium. Wszelkie nieścisłości i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących (w tym ekspertów oceniających), aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Treść wniosku bowiem powinna być przejrzysta i jednoznaczna. Interpretowanie niespójności czy niekompletności informacji zawartych we wniosku na korzyść projektodawcy groziłoby nierównym traktowaniem podmiotów, składających wnioski w konkursie. Dodać należy, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak by w rezultacie doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych.
W niniejszej sprawie eksperci oceniający wniosek, jak i rozpatrująca protest instytucja zarządzająca zgodnie uznali, że podane przez wnioskodawcę informacje w dokumentacji aplikacyjnej w ramach naboru nr FELD.09.03-IZ.00-001/23 są niejasne, niespójne, niekompletne i wprowadzają chaos inoformacyjny w zakresie wykazania w projekcie drugiej przesłanki ww. kryterium, która przewidywała zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii. W ocenie sądu ww. stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Powołane przez strony zapisy wniosku o dofinansowanie, jak i zapisy załączników do przedmiotowego wniosku w żadnym razie nie potwierdzają spełnienia tej przesłanki wspomnianego kryterium.
Bez wątpienia za uznaniem, iż realizacja projektu spowoduje zastąpienie konwencjonalnych źródeł energii nie przemawia przytoczony przez wnioskodawcę fragment wniosku o dofinansowanie zawarty w polu opisowym pn. "Opis projektu", w którym wskazano, że celem pośrednim projektu jest m.in. zmniejszenie stopnia wykorzystania konwencjonalnych źródeł energii i zwiększenie stopnia wykorzystania OZE w regionie. Sformułowanie to nie wskazuje, że konwencjonalne źródła energii cieplnej zostaną zastąpione źródłami ciepła OZE w przypadku nieruchomości objętych projektem. Podobnie opis zadania znajdujący się na stronie 15 wniosku o dofinansowanie nie uprawnia do takiego stwierdzenia. Ze wspomnianego opisu wynika, że zaplanowano wykonanie prac budowlano - montażowych urządzeń OZE w 302 lokalach mieszkalnych w postaci pomp ciepła (typu gruntowego lub typu woda-powietrze lub powietrzna) lub pieców na pellet o podwyższonej jakości wraz z montażem instalacji fotowoltaicznych i magazynów energii. Wspomniane działania zostaną zrealizowane w domach mieszkańców Miasta Radomska, zwiększając tym samym wpływ OZE na poprawę jakości powietrza oraz polepszenie jakości życia dla lokalnej społeczności. Zostaną zamontowane: 47 szt. pomp ciepła typu gruntowego (o mocy: 8 do 30 KW), 2 pompy ciepła typu powietrznego (o mocy 10 i 15 KW), 248 pomp ciepła typu woda-powietrze (o mocy: 4 do 30 KW), 5 pieców na pellet o podwyższonej jakości (9, 12, 18 KW) wraz z wybudowaniem 276 oraz zmodernizowaniem 26 instalacji fotowoltaicznych (o mocy od 3 do 29,9 kWh) oraz 302 magazynów energii (o pojemności: 5,10,20 kWh). Zatem opis zadania dostarcza jedynie informacji o montażu poszczególnych instalacji OZE w 302 lokalach mieszkalnych należących do mieszkańców Miasta Radomska, co przyczyni się do zwiększenia wpływu OZE na poprawę jakości powietrza oraz polepszenia jakości życia lokalnej społeczności. Wskazany opis nie stanowi zapewnienia, że ww. nieruchomościach nie pozostaną działające konwencjonalne instalacje grzewcze, gdyż mowa w nim jedynie o montażu urządzeń OZE.
Tak samo fragment wniosku o dofinansowanie zawarty w polu opisowym pn. "Grupy docelowe", na który powołuje się strona w proteście oraz skardze do sądu, nie wskazuje, że w nieruchomościach objętych projektem nastąpi zastąpienie konwencjonalnych źródeł ciepła przez źródła ciepła OZE. We fragmencie tym podano, że "Główną grupą docelową będą właściciele prywatnych budynków mieszkalnych, przy których zamontowane zostaną urządzenia OZE oraz których indywidualne, nieekologicznie źródło ciepła zostanie wymienione lub zlikwidowane". Należy zauważyć, że w treści przytoczonego zapisu wnioskodawca posłużył się pojęciem "nieekologicznych źródeł ciepła", nie wyjaśniając co przez to pojęcie rozumie. Nie wiadomo zatem, czy strona miała na myśli negatywny wpływ ogrzewania na środowisko poprzez emisję szkodliwych substancji do powietrza i generowanie szkodliwych odpadów czy też miała na myśli wpływ poprzez wykorzystanie nieodnawialnych, będących na wyczerpaniu surowców. Tymczasem pojęcia nieekologiczne i konwencjonalne źródła energii, o których traktuje kryterium, nie zawsze są tożsame. Przykładem jest gaz ziemny, który bezspornie należy do konwencjonalnych źródeł ogrzewania, a jednocześnie jest uważany za źródło ekologiczne, bowiem jego spalanie nie powoduje znaczącej emisji szkodliwych substancji oraz nie generuje szkodliwych odpadów.
Ponadto w ww. fragmencie wniosku o dofinansowanie projektodawca napisał, że w tych lokalach mieszkalnych, które posiadają nieekologiczne źródła ciepła, nastąpi wymiana źródeł grzewczych lub ich likwidacja. Analizując ten zapis IZ FEŁ2027 słusznie zauważyła, że nie wiadomo co wnioskodawca miał na myśli, pisząc o wymianie nieekologicznych źródeł grzewczych. Brakuje konkretnego wskazania, że wymiana, o której mowa w ww. zdaniu, będzie na instalacje OZE. Wobec niejasności ww. sformułowania, można tak samo uznać, że wymiana nastąpi na konwencjonalne ogrzewanie, którego dokona we własnym zakresie bezpośredni odbiorca wsparcia.
Strona powołuje się również na zapis znajdujący się w polu opisowym "Zrównoważony rozwój" wniosku o dofinasowanie, stanowiący że w ramach przedmiotowego projektu zadania koncentrują się na wymianie nieekologicznych źródeł ciepła na pompy ciepła oraz na instalowaniu źródeł prądu w postaci paneli fotowoltaicznych wraz z magazynami energii. Ponadto zwraca również uwagę, że w tym samym polu opisowym zawarto również zapis, że konsekwencją wspomnianej rewolucji w zakresie zmiany dotychczasowych źródeł ogrzewania będzie także zmniejszenie tzw. "niskiej emisji" - czyli zawieszenia szkodliwych pyłów i gazów na małej wysokości (do 40 metrów)". W przytoczonych zapisach ponownie mowa o źródłach nieekologicznych, które - jak już wyżej wskazano - można interpretować w różny sposób. Wnioskodawca posługując się tym pojęciem nie wyjaśnił jego rozumienia na potrzeby złożonego projektu.
Jeśli chodzi o powołany przez stronę fragment załącznika nr 8a do wniosku o dofinansowanie pn. "Analiza oddziaływania na środowisko", przypomnieć należy, że w jego treści w polu opisowym A.1.1. strona wskazała, że rezultatem zastąpienia dotychczasowych źródeł ciepła OZE będzie polepszenie jakości powietrza, a tym samym gleb i wód powierzchniowych oraz głębinowych, do których spływały zanieczyszczenia z opadami atmosferycznymi. Ponadto w polu opisowym A.7.2. tego samego załącznika wskazano, że "W ramach przedmiotowego projektu przewidziano instalacje OZE w miejsce dotychczas używanych nieefektywnych źródeł ciepła w domach mieszkańców Miasta Radomska. Efektem podjętych działań będzie zmniejszenie spalania w piecach nieefektywnych energetycznie materiałów, które były dotychczas składowane lub nabywane do tego celu. Likwidacja pieców starej generacji pociągnie za sobą konsekwencje w postaci oddania do celu recyklingu w PSZOK-u materiałów dotychczas gromadzonych w celach opałowych w domach". Na podstawie ww. zapisów nie można jednak wnioskować, że OZE z całą pewnością zastąpią konwencjonalne źródła w nieruchomościach objętych projektem. W polu opisowym A.1.1. mowa jest o zastąpieniu dotychczasowych źródeł ciepła OZE, co może oznaczać nie tylko konwencjonalne źródła ciepła. Natomiast w polu opisowym A.7.2. projektodawca posłużył się sformułowaniami "nieefektywne źródła ciepła" oraz "piece starej generacji", które to sfomułowania nie zostały przez niego dookreślone. Użycie takich sfomułowań nie musi oznaczać, że wnioskodawca miał na myśli konwencjonalne źródła energii. W tym zakresie zasadnym jest odniesienie się do pojęć programu "Czyste Powietrze", w którym wskazano, że przez nieefektywne źródło ciepła należy rozumieć źródło ciepła na paliwo stałe niespełniające wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe lub rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe (piece na paliwo stałe niespełniające 5 klasy efektywności energetycznej). Do tych źródeł ciepła zalicza się m.in.: trzony kuchenne i piece kaflowe, piecyki typu "koza", kominki z płaszczem wodnym lub systemem rozprowadzenia ciepłego powietrza, piece centralnego ogrzewania na węgiel i/lub drewno (na wszystko). Jak słusznie zauważył organ, w związku z powyższym również sformułowanie "piece starej generacji" można odnieść do instalacji, które nie spełniają najwyższej 5 klasy efektywności energetycznej dla kotłów węglowych. Zatem nie każde konwencjonalne ogrzewanie jest tożsame z nieefektywnym energetycznie źródłem czy piecem starej generacji. Z treści ww. zapisu może wynikać, że zostaną usunięte tylko nieefektywne piece, a pozostawione w nieruchomościach zostaną te nowsze, spełniające pewne wymogi. Natomiast ze zdania "Efektem podjętych działań będzie zmniejszenie spalania w piecach nieefektywnych energetycznie materiałów", wynika, że nastąpi zmniejszenie stopnia użycia konwencjonalnych źródeł ciepła, które wykorzystują nieefektywne energetycznie materiały, co nie jest jednoznaczne z całkowitym zastąpieniem konwencjonalnych źródeł energii. Ponadto należy zauważyć, że ww. treści załącznika nr 8a do wniosku nie są spójne z treścią wniosku, gdzie jest mowa o źródłach ciepła uznanych za nieekologiczne, nie zaś o nieefektywnych źródłach ciepła oraz piecach starej generacji.
Z powyższych względów niezasadna jest argumentacja strony, że wniosek o dofinansowanie oraz załącznik nr 8a do wniosku zawierają zapisy jednoznacznie wskazujące, że w ramach projektu nastąpi wymiana konwencjonalnych źródeł energii cieplnej na źródła energii cieplnej bazujące na OZE.
Na stronie 12 załącznika do wniosku pn. "Program funkcjonalno – użytkowy" (PFU) w ramach treści pkt. b Instalacja pomp ciepła wnioskodawca wskazał, że "Należy zmodernizować każdą z kotłowni tak aby system ogrzewania spełniał warunki PFU", a na str. 13 w pkt. c Instalacja kotłów na pellet - "Ze względu na charakter inwestycji modernizowany kocioł powinien być zasilany pelletem i uniemożliwiać spalanie innych paliw. Zmodernizowana kotłownia powinna być bezobsługowa, a ingerencja użytkownika powinna się ograniczać do uzupełniania zasobnika paliwem, typowych czynności kontrolnych i konserwacyjnych związanych z normalną eksploatacją oraz wprowadzaniu odpowiednich nastaw na elementach automatyki". Z ww. fragmentów nie wynika, czy modernizacja kotłów polegać ma na zastąpieniu przez OZE źródeł konwencjonalnego ogrzewania w nieruchomościach objętych projektem. W zapisach załącznika do wniosku PFU brak jest informacji o likwidacji istniejących konwencjonalnych źródeł ogrzewania.
Należy również zwrócić uwagę, że strona ani we wniosku ani w załącznikach do wniosku nie sprecyzowała skali wymiany dotychczasowego ogrzewania na źródła OZE. Z dokumentacji przedłożonej przez stronę wynika, że pompy ciepła i piece na pellet zainstalowane zostaną w 302 nieruchomościach. Brak jednak informacji, w jakim zakresie zastąpią one ogrzewanie, które wnioskodawca nazywa nieekologicznym, lub nieefektywnym energetycznie. Wobec tego, biorąc również pod uwagę zapisy PFU, w których wnioskodawca nie zawarł konkretnych informacji dotyczących demontażu dotychczasowych konwencjonalnych źródeł ciepła, nie jest jasne, czy wnioskodawca nie pozostawi w części budynków ogrzewania hybrydowego, na gruncie którego budynki będą ogrzewane jednocześnie przez pompy ciepła i konwencjonalne źródła energii. Powyższe nie pozwala z kolei ocenić, czy projekt zasługuje na przyznanie większej ilości punktów w ramach kryterium "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE".
Zauważenia wymaga również fakt, że informacje o planowanej wymianie lub likwidacji dotychczasowych źródeł energii lub ciepła projektodawca zawarł jedynie w częściach wniosku zawierających ogólne opisy projektu. Informacji takich brakuje natomiast w częściach szczegółowych wniosku i załącznikach do niego, w ramach których wnioskodawca powinien przedstawić konkretne działania w toku realizacji projektu. Wymiana lub likwidacja dotychczasowych źródeł energii lub ciepła nie została ujęta w "Specyfikacji dostaw i usług", które mają być wykonane w ramach projektu (zał. 2A do wniosku). Nie dotyczy jej żaden ze wskaźników projektu (cześć C wniosku). Wykonania tego typu prac nie przewiduje również plan finansowo - rzeczowy zawarty w formularzu wniosku w sekcji E "Budżet projektu", jak również "Zakres finansowy projektu" (zał. 10C do wniosku). Podniesiony przez stronę na rozprawie argument, że w kosztach montażu nowych źródeł OZE ujęto koszty demontażu dotychczasowych źródeł ciepła nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostało to wyraźnie wskazane w dokumentacji. Jak już wyżej wskazano, działań takich nie wskazano również w programie funkcjonalno-użytkowym, tj. PFU (zał. 2 do wniosku), który to dokument powinien zawierać wszystkie planowane działania w zakresie inwestycji. Podkreślić należy, że PFU służy do opisu przedmiotu zamówienia udzielanego w systemie "projektuj i buduj" (art. 103 ust. 2 i 3 ustawy Prawo zamówień publicznych). Powyższe oznacza, że jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, wówczas PFU zawiera opis zadania budowlanego, w którym podaje się przeznaczenie ukończonych robót budowlanych oraz stawiane im wymagania techniczne, ekonomiczne, architektoniczne, materiałowe i funkcjonalne. Roboty budowlane niewymienione konkretnie w tym dokumencie, nie będą wykonane w ramach danego zamierzenia budowlanego. Deklaracje skarżącej o planowanej wymianie lub likwidacji dotychczasowych źródeł ciepła nie znajdują zatem odzwierciedlenia w częściach szczegółowych wniosku i załącznikach do niego, w związku z czym należy uznać je za gołosłowne.
Podniesiony na rozprawie argument strony, iż wskazane w dokumentacji aplikacyjnej różnice w parametrach emisji źródeł ciepła oraz wskaźniki rezultatu świadczą o likwidacji konwencjonalnych źródeł ciepła, nie jest zasadny. Dane te wskazują bowiem na poprawę w zakresie emisji szkodliwych substancji do atmosfery na terenie Miasta Radomska, ale nie dowodzą faktu zastąpienia dotychczasowych instalacji grzewczych OZE.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art 45 ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez zaakceptowanie przez organ wadliwej oceny projektu, sprzecznej z wiążącymi opisami kryteriów oraz naruszającej zasady normatywne, w zakresie kryterium merytorycznego punktowego ogólnego nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE".
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 - 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz w związku z § 18 pkt 10) Regulaminu wyboru projektów, poprzez zaniechanie przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny projektu wnioskodawcy, pod względem spełnienia kryteriów opisanych w Regulaminie wyboru projektów, a w konsekwencji wydanie oceny negatywnej zamiast pozytywnej.
W ocenie sądu ocena projektu strony skarżącej, jak również jego weryfikacja po złożeniu przez nią protestu, została przeprowadzona przez organ z zachowaniem zasad określonych w ustawie wdrożeniowej. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Zasady te mają charakter normatywny, przy czym stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach i instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie – zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców. Rzetelność oznacza, że każdy projekt jest oceniany zgodnie z obowiązującymi w danym postępowaniu kryteriami i regulaminem, związana jest również z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek działania w sposób wiarygodny oraz dokonania oceny i wyboru projektów przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Z kolei zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów i wymaga, aby osoby, które znajdą się w konflikcie interesów, zostały wyłączone z oceny projektów (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020; LEX/el. 2014 nr 208524 oraz wyroki NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 339/17 i z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, dostępne w CBOSA).
Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z ww. zasadami pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, które określone zostały w Regulaminie wyboru projektów w sposób konkurencyjny w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027 obowiązującym w naborze nr FELD.09.03-IZ.00-001/23. Projekt strony skarżącej w pierwszej kolejności oceniony został przez dwóch członków Komisji Oceny Projektów będących ekspertami zgodnie z ww. Regulaminem w oparciu o informacje zawarte przez projektodawcę we wniosku i załącznikach do wniosku. Następnie protest wniesiony przez stronę skarżącą został wnikliwie rozpatrzony poprzez IZ FEŁ2027, która weryfikowała prawidłowość dokonanej oceny względem projektu skarżącej w zakresie spornego kryterium i zarzutów podniesionych w proteście. W zaskarżonej uchwale nieuwzgledniającej protestu od negatywnej oceny projektu organ dokonał wszechstronnej, logicznej i wyczerpującej analizy dokumentacji aplikacyjnej złożonej przez stronę oraz karty oceny merytorycznej wniosku pod kątem spełnienia kwestionowanej przez nią przesłanki kryterium merytorycznego punktowego nr 9 "Wykorzystanie potencjału w zakresie OZE" i możliwości przyznania większej ilości punktów z tego tytułu. Ponadto organ wyczerpująco i przekonująco odniósł się do podniesionych przez stronę w proteście zarzutów oraz trafnie wskazał na powody negatywnej oceny wniosku. Stanowisko IZ FEŁ2027 oraz ekspertów dokonujących oceny wniosku zawiera szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny i uzasadnienie negatywnej oceny merytorycznej. Należy w pełni podzielić konkluzję organu, że złożony przez stronę wniosek o dofinansowanie nie zawiera treści niezbędnych do uznania, iż spełniona została przesłanka kwestionowanego kryterium, w ramach której ustanowiono wymóg wykazania w projekcie zastąpienia konwencjonalnych źródeł energii. Wady dokumentacji aplikacyjnej w postaci braku precyzyjności, spójności i kompletności powodują, że kwestionowana przesłanka kryterium nie można zostać oceniona pozytywne, co trafnie zostało ocenione przez ekspertów wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów oraz IZ FEŁ2027. Jak już wspomniano wszelkie braki i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę, wobec czego nie można na tej podstawie formułować zarzutu wadliwej oceny projektu. Należy mieć również na względzie, że postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania środkami unijnymi muszą mieć na celu wybór najlepszego projektu, najpełniej gwarantującego wydatkowanie środków zgodnie z celami poszczególnych naborów, przy jednoczesnej możliwości eliminacji dofinansowania tych projektów, które w mniejszym wymiarze pozwalają na realizację założeń programów wsparcia.
Zgodzić się trzeba z IZ, że brak potwierdzenia w brzmieniu uwag podnoszonej przez stronę okoliczności, iż eksperci dokonujących oceny projektu nie wzięli pod uwagę kompletu informacji zawartych we wniosku i dołączonych do niego załącznikach. Wnioskodawca w złożonym proteście nie dowiódł, że członkowie panelu KOP nie zapoznali się z treścią dokumentacji wniosku. Fakt, że oceniający przywołali w swojej uwadze PFU, nie wymieniając przy tym załącznika nr 8a do wniosku, nie świadczy o ich niezapoznaniu się z tym załącznikiem, lecz wagą PFU jako dokumentu, który powinien zawierać wszystkie planowane działania w zakresie inwestycji. Natomiast IZ FEŁ2027 weryfikując dokonaną ocenę słusznie uznała, że oceniający nie mogli uznać treści wniosku ani załącznika 8a za spełniające w bezsprzeczny sposób wszystkie punktowe przesłanki kwestionowanego kryterium.
W niniejszej sprawie, wnioskodawca miał dostęp do wymagań naboru poprzez ogłoszoną na stronie naboru dokumentację, w tym Instrukcję wypełniania wniosku i Regulamin wyboru projektów wraz z załącznikiem nr 4 do Regulaminu zawierającym kryteria wyboru projektów. Przystępując do naboru wnioskodawca zgodził się na jego warunki i podlegał jego wymaganiom na równi z innymi wnioskodawcami składającymi wnioski. Jak słusznie zauważył organ wnioskodawca miał zatem obowiązek zapoznać się z kryteriami wyboru projektów do dofinansowania i zarazem z wymaganiami dotyczącymi tego, co powinien zaprezentować we wniosku, by wszystkie przesłanki kryterium zostały uznane za spełnione. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zakwestionowane kryterium posługiwało się jednoznacznym opisem pożądanego stanu rzeczywistego. W opisie przedmiotowego kryterium brak sfomułowania "w poszczególnych obiektach mieszkalnych", jednakże ocena spełnienia kwestionowanej przesłanki kryterium nie może zostać właściwie przeprowadzona na podstawie ogólnikowych deklaracji wnioskodawcy. Instytucja organizująca nabór prawidłowo wymagała więc konkretnych, szczegółowych i spójnych ze sobą informacji w tym zakresie potwierdzających, że wymiana konwencjonalnych źródeł ciepła na te bazujące na OZE nastąpi w poszczególnych nieruchomościach objętych projektem. Wnioskodawca takich danych opisowych oraz liczbowych nie przedstawił, wobec czego nie przysługiwała mu wyższa ilość punktów w ramach przedmiotowego kryterium, co prawidłowo zostało ustalone w niniejszej sprawie.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.
d.j.