III SA/Łd 838/24

III SA/Łd 838/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Małgorzata Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 737
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 53 par. 2a, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 roku sprawy ze skargi D. M. na zarządzenie Burmistrza Sulejowa z dnia 9 września 2024 roku nr 192/2024 w sprawie odwołania Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy Sulejów na rzecz skarżącej D. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z 9 września 2024 r. nr 192/2024 Burmistrz Sulejowa odwołał D. M. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P..
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawny.
22 maja 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Sulejowie wpłynęła skarga dotycząca niewłaściwego zachowania Dyrektor Samorządowego Przedszkola w P. D. M. oraz wykorzystywania przez nią swojej pozycji do zastraszania i manipulowania rodzicami. Skarga została podpisana przez 25 osób będących rodzicami dzieci, które w chwili obecnej uczęszczają lub uczęszczały do tej placówki. W skardze tej rodzice zarzucili szereg nieprawidłowości, w tym takie jak ograniczanie zapisywania do przedszkola dzieci pod pretekstami zdrowotnymi w sytuacji braku podstaw ku temu, niewłaściwe zachowanie w stosunku do rodziców, w tym bezpodstawne grożenie założeniem niebieskiej karty, zabranianie przebierania dzieci, które nie zdążyły skorzystać z toalety, a nawet naruszenie nietykalności cielesnej dzieci.
W dniach 22-24 maja 2024 r. na polecenie Burmistrza Sulejowa w placówce została przeprowadzona kontrola w celu oceny prawidłowości zarzadzania oraz zasad funkcjonowania przedszkola. W protokole z tej kontroli przeprowadzający ja główny specjalista ds. kontroli wewnętrznej Urzędu Miejskiego w Sulejowie wskazał, że z treści odpowiedzi dyrektora przedszkola na skargę a także załączonych do tej odpowiedzi dokumentów oraz postanowień Statutu przedszkola nie wynika by dyrektor przedszkola naruszyła postanowienia Statutu. Podnoszone w skardze zarzuty na działanie dyrektora przedszkola (z wyjątkiem pism skarżących) nie zostały poparte żadnymi dokumentami świadczącymi na wet w sposób pośredni o nieprawidłowościach w działaniach dyrektora w stosunku do wychowanków przedszkola. Niektóre z zarzutów, szczególnie dotyczące cech osobowych dyrektora czy też sposobu ubierania się wskazują na subiektywny osąd osoby je formułującej. Jednoznaczna ocena predyspozycji organizacyjnych, pedagogicznych i wychowawczych dyrektora przedszkola oraz jego działań na przestrzeni ostatnich lat nie jest możliwa na podstawie posiadanych dokumentów i krótkiej obserwacji pracy w dniach kontroli. Z rozeznania kontrolera dokonanego w Urzędzie Miejskim w Sulejowie wynika, że od 2019 r. do urzędu nie trafiła żadna skarga w tej sprawie. W Biurze Obsługi Jednostek Oświatowych również na przestrzeni lat 2019-2024 nie odnotowano żadnych skarg na działalność dyrektora przedszkola. Podczas indywidulanych rozmów z pracownicami przedszkola wszystkie pracownice, z wyjątkiem jednej osoby, stwierdziły, że część z tych zarzutów wobec dyrektora przedszkola odnośnie sytuacji których były świadkami lub uczestnikami miała miejsce. Osoby te także jednoznacznie negatywnie oceniły działalność dyrektora placówki.
Dyrektor przedszkola 24 czerwca 2024 r. na posiedzenie Komisji skarg, wniosków i petycji Rady Miejskiej w Sulejowie przedłożyła odpowiedź na skargę,
w której stanowczo zaprzeczyła stawianym zarzutom.
8 lipca 2024 r. odbyło się posiedzenie Komisji skarg, wniosków i petycji Rady Miejskiej w Sulejowie. Uczestnikami posiedzenia byli skarżący rodzice, przedstawiciele Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, a także audytor wewnętrzny Urzędu Miejskiego w Sulejowie, który przeprowadził kontrolę w przedszkolu w od 22 do 24 maja 2024 r. W takcie posiedzenia komisji jeden ze skarżących rodziców przekazał dodatkowe pisma byłych pracowników, potwierdzające zastraszanie, prześladowanie, naruszanie nietykalności dziecka. Audytor wewnętrzny, który przeprowadził kontrolę, potwierdził jednoznacznie negatywną działalność dyrektor przedszkola. Dlatego też Komisja uznała skargę za zasadną i wyraziła opinię, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odwołanie dyrektor przedszkola bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.
12 sierpnia 2024 r. Rada Miejska w Sulejowie podjęła uchwałę nr V/47/2024
w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Samorządowego Przedszkola
w P., uznając ją za zasadną. U uzasadnieniu uchwały wskazano, że obecni na posiedzeniu komisji rodzice potwierdzili nieprawidłowości w działalności dyrektora placówki. Do komisji wpłynęły liczne oświadczenia rodziców o nieprawidłowościach w działalności dyrektora, w tym pismo byłego pracownika przedszkola potwierdzające zastraszanie, prześladowanie i naruszenie nietykalności cielesnej dziecka. Także audytor wewnętrzny potwierdził jednoznaczną negatywną działalność dyrektora przedszkola.
Pismem z 14 sierpnia 2024 r. Burmistrz Sulejowa zwróciła się do Łódzkiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania D. M. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P..
Pismem z 4 września 2024 r. Kurator Oświaty w Łodzi wskazał, że w jego ocenie, nie ma przesłanek do odwołania dyrektora w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 737). Podkreślił, że organ prowadzący nie wskazał w swoim wniosku żadnych okoliczności o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym ani nagłym, z których wynikałoby, że dalsze kierowanie placówką przez jej dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla jego funkcjonowania, realizacji jego funkcji opiekuńczych, dydaktycznych i wychowawczych. Kuratora podkreślił, że D. M. pełni funkcję dyrektora przedszkola od 1 września 2022 r. Od lipca 2019 r. organ prowadzący kilkukrotnie powierzył jej pełnienie obowiązków dyrektora taj jednostki oświatowej. Do Łódzkiego Kuratora Oświaty w czasie kiedy przedszkolem kierowała D. M. na jej działalność wpłynęła tylko jedna skarga z maja 2024 r., która została skierowana do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Łódzkim celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego obecnie nie sposób stwierdzić czy stawiane przez rodziców zarzuty się potwierdzą. Zaś wynik przeprowadzonego w placówce w maju 2024 r. audytu nie wykazał aby dyrektor naruszył postanowienia Statutu przedszkola jak również nie potwierdził jednoznacznie stawianych przez rodziców zarzutów.
Zarządzeniem z 9 września 2024 r. Burmistrz Sulejowa, na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, zm. poz. 721) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, odwołał D. M. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P..
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przesłanką odwołania D. M. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P. są okoliczności przedstawione w uzasadnieniu do uchwały Nr V/47/2024 Rady Miejskiej w Sulejowie z 12 sierpnia 2024 r. Rada wprost wskazała, że okoliczności te stanowią szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odwołaniem dyrektor przedszkola, którą to opinię podziela także Burmistrz Sulejowa. Uzyskano wymaganą prawem opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty.
W skardze na powyższe zarządzenie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. M., zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść skarżonego aktu skutkowało bowiem bezpodstawnym jej odwołaniem z funkcji dyrektora Samorządowego Przedszkola w P., tj.:
a) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że okoliczności wymienione w treści uzasadnienia Zarządzenia Burmistrza Sulejowa z 9 września 2024 r. stanowią szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a w szczególności zdarzenia mogące nosić cechy czynu karnego - bez ich uprzedniego udowodnienia przez uprawnione do tego organy;
b) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przytoczone w treści uzasadnienia skarżonego aktu okoliczności - przejęte niemal w całości z uzasadnienia uchwały nr V/47/2024 z 12 sierpnia 2024 r. Rady Miejskiej w Sulejowie nie miały w rzeczywistości miejsca, a zwłaszcza takie zdarzenia jak zastraszanie, prześladowanie, czy naruszenie nietykalności dziecka nie zostały potwierdzone przez uprawnione do tego organy ścigania, ani organy dyscyplinarne, zaś pozostałe rzekome uchybienia pomijając kwestię ich udowodnienia nie są aż tak istotne, aby niemożliwe było dalsze sprawowanie funkcji dyrektora przez skarżącą, jak również w sytuacji gdy organ nadzoru pedagogicznego wydał pozytywną opinię na skutek kontroli doraźnej zainicjowanej skargą rodziców na dyrektora Samorządowego Przedszkola w P.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść skarżonego aktu, skutkowało bowiem błędnym ustaleniem, że nieprawidłowości wymienione w skardze na dyrektora Samorządowego Przedszkola w P. rzeczywiście wystąpiły tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. stosowane per analogiam: poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, błędne ustalenie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia - tylko w oparciu o treść uzasadnienia uchwały
z 12 sierpnia 2024 r. Rady Miejskiej w Sulejowie, której lakoniczna treść oraz brak wskazania konkretnych dowodów na zaistnienie okoliczności wymienionych w jej treści nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznych konstatacji przez organ zważywszy, że nie zostały one potwierdzone ustaleniami poczynionymi przez uprawnione do tego organy, a nadto w oparciu o skargę rodziców, która legła u podstaw przyjętej uchwały podpisaną wyłącznie przez nieznaczną część rodziców, których dzieci uczęszczają do Samorządowego Przedszkola w P. oraz w oparciu o ustalenia audytu wewnętrznego, który stosownie do art. 57 ustawy prawa oświatowe może dotyczyć tylko kwestii spraw finansowych i administracyjnych, a nie nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty;
b) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. per analogiam - poprzez brak pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia skargi sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) - dalej "u.s.g.". W myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).
W rozstrzyganej sprawie przedmiot skargi stanowi zarządzenie Burmistrza Sulejowa z 9 września 2024 r. o odwołani skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P..
Tytułem wstępu wskazać należy, że legitymacja skargowa do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia z uwagi na jego charakter, w ślad za orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (por. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011).
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jest obok decyzji administracyjnej prawną formą w jakiej wójt/burmistrz/prezydent może podejmować władcze rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 439/04 Opublikowano: OwSS 2005/3/69).
Z kolei obsada stanowiska kierowanego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej sprawowanej przez organy samorządu terytorialnego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2188/18, Lex numer 2603842 oraz z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 359/14, Lex numer 1480907). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że akt powołania i odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołanie dyrektora ze stanowiska jest właśnie takim aktem administracyjnym o dwoistym charakterze, mającym oparcie w przepisach administracyjnych oraz w przepisach prawa pracy. Z jednej strony dotyczy sprawowania funkcji publicznej w placówce oświatowej realizującej zadania publiczne, a z drugiej strony jest czynnością z zakresu prawa pracy, dotyczącą sfery indywidualnej, ingerując w sytuację prawną osoby odwołanej (por.: wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12, wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 1449/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zarządzenie o odwołaniu dyrektora ze stanowiska na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt u.s.g., w zw. z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie, w kontekście przesłanek dopuszczalności skargi wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i konkretnym interesem prawnym, gdyż zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków, skoro zostało wydane w sprawie jej odwołania z funkcji dyrektora placówki oświatowej.
Skarga nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, ani jej wniesienie nie jest ograniczone terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że zostało ono wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 przywołanej powyżej ustawy Prawo oświatowe.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje go ze stanowiska kierowniczego w razie:
a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,
b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,
c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3;
W myśl natomiast art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Użyte przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie jego ust.1 pkt 2 nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit.b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyrokach: z 14 listopada 2018 r., I OSK 22/17, z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2870/17, z 28 maja 2019 r., I OSK 1884/17, CBOSA). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania placówki, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08 LEX nr 470925). "Przypadki szczególnie uzasadnione" dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, wyrok z 23 marca 2022 r. III OSK 2784/21, wyrok z 2 czerwca 2022 r. III OSK 5073/21 dostępne w CBOSA).
Natomiast przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym, współpracownikami, lub rodzicami wychowanków nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. I OSK 2137/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt SA/Op 333/18, CBOSA).
Ponadto prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Przesłance "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy nadać znaczenie ad casum wskazując na konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia okoliczności, które powinny przy tym znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Samo podejrzenie czy też domniemanie nieprawidłowości nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem odwołania dyrektora ze stanowiska w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a Wójt nie jest organem uprawnionym do jego oceny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 marca 2020 r., III SA/Gl 89/20, LEX nr 2979184 wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z24 października 2024 r. II SA/Go 455/24 LEX nr 3778401).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że dwuzdaniowe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje żadnych konkretnych uchybień w działalności dyrektora przedszkola skutkujących koniecznością jego natychmiastowego odwołania z zajmowanego stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.
Wymóg działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.
Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395).
Ze względu na swoją lakoniczność uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w zasadzie uniemożliwia skuteczną kontrolę jego prawidłowości nie wskazuje bowiem i nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się organ przy jego podejmowaniu. Podkreślić należy, że ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jego podjęcia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., III OSK 132/21. CBOSA), powinno ono także wskazywać podstawę prawną i oparte na niej prawne rozumowanie, które doprowadziło organ do wydania w sprawie określonego rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia tych wymogów nie spełnia. Faktem zdającym się w ocenie organu przemawiać za słusznością zaskarżonego rozstrzygnięcia jest okoliczność podjęcia przez Radę Miejską w Sulejowie uchwały nr V/47/2024 z 12 sierpnia 2024 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Samorządowego Przedszkola w P., uznającej tę skargę za zasadną. Jednak okoliczność uznania przez radę miejską za zasadną skargi na dyrektora przedszkola złożonej w trybie skarg i wniosków przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wydanie kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście sformułowanych w niej zarzutów, z których większość, nawet przy założeniu ich rzeczywistego charakteru, nie mogła stanowić podstaw do zwolnienia dyrektora przedszkola w trybie art. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W swojej uchwale rada miejska nie wskazała przy tym, które z zarzutów złożonej do niej skargi i na jakiej podstawie uznała za zasadne. W uzasadnieniu tym nie wskazano na żadne konkretne naruszenie prawa bądź obowiązków przez skarżącą, które skutkowałoby koniecznością natychmiastowego odwołania jej z funkcji dyrektora przedszkola.
Nie może budzić wątpliwości, że brak wskazania w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia konkretnych powodów przemawiających za koniecznością odwołania skarżącej z piastowanej funkcji w trybie natychmiastowym stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia.
Zdaniem sądu, działanie organu w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora było obarczone istotnymi naruszeniami prawa o charakterze proceduralnym stanowiącym naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), które w efekcie doprowadziło do niewykazanie zaistnienia materialnoprawnej przesłanki powyższego odwołania tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkując naruszeniem przez organ art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.
Mając na uwadze powyższe, sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.
EC