III SA/Łd 837/16

III SA/Łd 837/16 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2016-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 680/17 - Wyrok NSA z 2017-10-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 39, art. 40 par. 1, art. 42 par. 1, art. 46 par. 1, art.76 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
art. 39 ust. 1, 2, art. 41 ust. 2 pkt 2, 9
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
Sentencja
Dnia 7 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 23) - po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 17 maja 2016 roku w przedmiocie zwolnienia młodszego aspiranta M.J. ze służby w Policji z dniem 6 czerwca 2016 roku, Komendant Miejski Policji w Ł. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 31 sierpnia 2016 roku, zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:
Postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia 18 lipca 2014 roku o sygn. akt [...] mł.asp. M.J. został przedstawiony zarzut o to, że w dniu 15 kwietnia 2014 r. w Ł. będąc funkcjonariuszem publicznym - pełniącym służbę w Wydziale Ruchu Drogowego KMP w Ł., działając wspólnie i w porozumieniu ze st. asp. S. K. w trakcie kontroli pomiaru prędkości przeprowadzonej na skrzyżowaniu ulic A/B w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjął od M. B. korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie 100 zł za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia postępowania mandatowego za popełnione przez M. B. wykroczenia w ruchu drogowym, tj. o czyn z art. 228 § 3 kk. Następnie, postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia 18 lipca 2014 roku o sygn. akt [...] zastosowany został wobec mł.asp. M.J. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia podejrzanego w czynnościach służbowych.
Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 18 lipca 2014 roku mł.asp. M.J. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od dnia 18 lipca 2014 roku do dnia 17 października 2014 roku na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Niniejszy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 18 lipca 2014 roku. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K. p.a.
Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 2 października 2014 roku przedłużono mł.asp. M.J. okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego na podstawie art 39 ust. 3 ustawy o Policji.
W dniu 30 grudnia 2014 roku przeciwko mł.asp. M.J. skierowano akt oskarżenia o sygn. akt [...]do VI Wydziału Karnego Sądu Rejonowego dla Ł.- Ś. w Ł..
Aktem oskarżenia z dnia 31 grudnia 2014 roku o sygn akt [...] mł. asp. M.J. przedstawiono zarzut o następujące czyny: w dniu 15 kwietnia 2014 r. w Ł. będąc funkcjonariuszami publicznymi - pełniącymi służbę S.K. jako kierownik a M.J. jako kontroler II Ogniwa Referatu Kontroli Ruchu Drogowego w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Ł., nie dopełnili ciążących na nim obowiązków w ten sposób, że działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru wspólnie i w porozumieniu w rejonie ulic A/B w Ł. w godzinach 18:20 - 18:42 przeprowadził statyczne kontrole drogowe ośmiu wskazanym osobom kierującym pojazdami, które to kontrole drogowe zostały przeprowadzone w sposób niezgodny z zarządzeniem nr 9 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2007 r. poprzez zaniechanie powiadomienia dyżurnego WRD KMP Ł. o objęciu służby w punkcie statycznej kontroli drogowej, która to kontrola nie wynikała z nałożonych zadań w wyznaczonym punkcie pomiarowym oraz zaniechali sprawdzeń czy kontrolowana osoba bądź pojazd są zarejestrowani w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji co pozostawało w sprzeczności z § 71 decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania Krajowego Systemu Informacyjnego Policji działając na szkodę interesu publicznego poprzez nierzetelne przeprowadzenie ww. kontroli drogowych a następnie będąc uprawnionymi i zobowiązanymi do wystawienia dokumentu to jest prowadzenia notatnika służbowego w dokumentach tych o nr [...] poświadczyli nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne podając, iż w dniu 15 kwietnia 2014 r. w godzinach 18-20.30 przebywali w siedzibie WRD KMP Ł. wykonując obowiązki służbowe polegające na sporządzaniu bieżącej dokumentacji Ogniwa II WRD KMP Ł. co nie odpowiadało prawdzie, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. i art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.
Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. VI Wydział Karny postanowieniem z dnia 6 maja 2015 roku na podstawie art. 253 § 1 K.p.k. postanowił uchylić zastosowany wobec oskarżonego postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia 18 lipca 2014 roku środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2016 roku został on poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Pismem z dnia 10 marca 2016 roku pełnomocnik skarżącego złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 270 § 1 K.K. polegające na sfałszowaniu podpisu mł.asp. M.J. na potwierdzeniu odbioru rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 2 października 2014 roku. Komendant Miejski Policji w Ł. po dokonaniu analizy materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 17 maja 2016 roku zwolnił mł. asp. M.J. ze służby w Policji z dniem 6 czerwca 2016 roku na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a.
Od wskazanego rozkazu personalnego pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 10 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niewszechstronne rozpoznanie sprawy, w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wniosków składanych w toku postępowania dotyczących:
- dopuszczenia dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia, że podpis widniejący na zwrotce potwierdzającej doręczenie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 2 października 2014 roku nie jest faktycznie własnoręcznym podpisem mł. asp. M.J., a podpis został sfałszowany;
- dopuszczenia dowodu z zeznań mł. asp. M.J. na okoliczność czy faktycznie odebrał rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 02 października 2014 roku i czy podpis na zwrotce został przez niego nakreślony;
- dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków A. P., A. K. na okoliczność przebiegu dotychczasowej służby mł.asp. M.J., składanych skarg i opinii na jego temat;
- niezwrócenia się do Prokuratury Rejonowej Ł.-Ś. o kopię opinii grafologa w sprawie o sygn. akt [...]. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80, 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewszechstronne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia czy zwrotne potwierdzenie odbioru rozkazu nr [...] zostało podpisane przez mł. asp. M.J. oraz nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Prokuraturę Rejonową Ł.-Ś. o sygn. akt [...] i niezwrócenie się do Prokuratury o przesłanie kopii wskazanych akt. Zarzucił również naruszenie art. 7, 8, 46 § 1, art. 127 § 1 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowo doręczony rozkaz nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia 2 października 2014 roku, w sytuacji, gdy podpis strony na potwierdzeniu odbioru został sfałszowany, decyzja tym samym nie została doręczona, a strona została pozbawiona możliwości złożenia odwołania od ww. rozkazu personalnego. Wskazał również naruszenie 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niezasadne zastosowanie polegające na zwolnieniu policjanta z powodu upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych w sytuacji, gdy rozkaz nr [...] nie został w ogóle doręczony stronie, a tym samym nie można przyjąć, że strona była zawieszona przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz wnosi o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego.
Po zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego organ II instancji powołał brzmienie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten jest jasny i klarowny, dotyczy bowiem sytuacji policjantów, którym postawione zostały zarzuty karne, w sprawie których trwa postępowanie karne i brak jest możliwości określenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku. Sporną bowiem w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, iż mł.asp. M.J. pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych nieprzerwanie od dnia 18 lipca 2014 roku. W kontekście powyższego organ stwierdził, iż niewątpliwie niepełnienie czynności służbowych przez policjanta przez okres ponad 12-tu miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Zwolnienie natomiast ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta. Sposób wykonywania zaś przez policjanta obowiązków służbowych oraz zachowanie w życiu prywatnym nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu. Organ wskazał, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione wart. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, która może być wydana po dokonaniu oceny całego zebranego materiału dowodowego oraz po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i po drugie nie ustania przyczyn będących podstawą zawieszenia.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących sfałszowania podpisu na potwierdzeniu odbioru rozkazu personalnego nr [...] oraz niedoręczeniu ww. decyzji stronie organ stwierdził, że doręczenia rozkazu personalnego nr [...] organ I instancji dokonał za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w miejscu zamieszkania strony, a więc zgodnie z art 39 i art. 42 § 1 k.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji zostało opatrzone nazwiskiem i imieniem adresata napisanym odręcznie oraz datą doręczenia 6 października 2014 roku, a także stemplami urzędu pocztowego nadawczego i oddawczego. Zawiera więc wszystkie niezbędne elementy, o których mowa wart. 46 § 1 K.p.a., warunkujące skuteczność doręczenia. Tak wypełniony druk potwierdzenia odbioru ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a więc korzysta z domniemania prawdziwości, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Jeżeli natomiast doszło do sfałszowania podpisu strony widniejącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji to okoliczność ta powinna wynikać z prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu. Tymczasem strona nie przedstawiła takiego orzeczenia powołując się jedynie na złożone zawiadomienie do organów ścigania o popełnieniu przestępstwa polegającego na sfałszowaniu jego podpisu oraz opinię grafologa. O ile zatem strona w toku postępowania przed organem I instancji oraz w dacie składania odwołania kwestionowała fakt doręczenia mu przesyłki, jak też wskazywała na wątpliwości co do trybu jej doręczenia rozkazu personalnego nr [...], ani nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - to organ nie miał żadnych podstaw do kwestionowania prawdziwości wynikających z tego dokumentu wskazań odnoszących się do daty doręczenia decyzji jak też tożsamości osoby, która tą przesyłkę odebrała. Ponadto organ stwierdził, iż w dniu 9 marca 2016 roku strona, zeznała, iż ma świadomość tego, iż posiada status policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.
Organ zaznaczył, że przyczyną zwolnienia mł. asp. M.J. ze służby w Policji jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustąpienie przyczyn będących podstawą zawieszenia. Policjant jest zawieszony w czynnościach służbowych przez okres dłuższy niż to przewiduje dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Ideą przewodnią dla bytu tego przepisu jest nie pełnienie służby przez policjanta przez okres minimum 12 miesięcy, brak możliwości określenia terminu powrotu do służby, a tym samym właściwego zabezpieczenia realizacji zadań dotychczas wykonywanych przez nieobecnego w służbie policjanta. Powyższy przepis nie ma charakteru zwolnienia "represyjnego", lecz jest tylko wyrazem realizacji nadrzędnego interesu służby. Poza tym art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami pracodawcy. uprawnieniami pracownika. W niniejszej sprawie interes strony przemawia zaś za tym, by mł. asp. M.J. mógł kontynuować stosunek służbowy i pobierać 50% uposażenia zasadniczego. Interes społeczny tożsamy z interesem służby przejawia się tym, że uzasadnione podejrzenie o niepraworządne działania policjanta, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia go od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Organ podkreślił, że nie jest w interesie Policji, aby zatrzymywać w jej szeregach policjanta, który przez tak długi okres czasu pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych i de facto służby nie pełni, a ponadto otrzymuje 50% uposażenia. Z punktu widzenia jego przełożonych, którzy są odpowiedzialni za prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki organizacyjnej Policji, tak długa nieobecność podległego funkcjonariusza miała negatywny wpływ na to funkcjonowanie. Ponadto sytuacja, kiedy w służbie jest policjant, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa może wywierać negatywny skutek na wizerunek Policji jako służby. Komendant Miejski Policji w Ł. nie ma wpływu na toczące się postępowanie karne, a tym bardziej na czas zakończenia tego postępowania. Wobec powyższego skorzystał z prawa, jakie daje art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i zwolnił wymienionego ze służby w Policji. Organ I instancji niewątpliwie zważył też, stosownie do art. 7 K.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W ocenie organu II instancji w stosunku do strony spełnione zostały wszystkie przesłanki określone wart. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Organ II instancji nie dopatrzył się też przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w niniejszej sprawie organ oceniał jedynie czy są podstawy do dalszego utrzymywania istniejącego stosunku służbowego, w sytuacji długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Oceny tej organ I instancji dokonał z punktu widzenia pracodawcy rozważającego dalszą przydatność funkcjonariusza do służby. W tym stanie prawnym, gdy możliwe było tylko dalsze utrzymywanie sytuacji, w której skarżący jest zawieszony w czynnościach służbowych, uzasadnione było wydanie rozkazu o rozwiązaniu stosunku służbowego. W trosce o słuszny interes policjanta wskazać należy, że w myśl przepisu art. 42 ust. 7 ustawy o Policji zakończenie postępowania karnego wyrokiem uniewinniającym lub orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu nie popełnienia przestępstwa albo braku ustawowych znamion czynu zabronionego, jest podstawą do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne.
Na powyższy rozkaz personalny M.J. wniósł skargę do WSA w Łodzi zaskarżając go w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
l. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 7 kpa oraz art. 77 § l kpa w zw. z art. 75 § l kpa i art. 78 § l kpa oraz art. 86 kpa
poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, zebranie istotnego dla sprawy
materiału procesowego w sposób niewyczerpujący, naruszenie przez organ obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie wniosków strony w zakresie przeprowadzenia postępowania . dowodowego co do okoliczności mających dla sprawy istotne znaczenia, to jest:
-wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia, że podpis widniejący na zwrotce potwierdzającej doręczenie rozkazu nr [...] z dnia 2 października 2014 r. w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych mł. asp. M. J. nie jest faktycznie jego własnoręcznym podpisem, ale został sfałszowany
-wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań strony na okoliczność czy mł. asp. M. J. faktycznie odebrał rozkaz personalny nr [...] i czy podpis na zwrotce został przez niego nakreślony;
-wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków A.P. oraz A.K. na okoliczność przebiegu dotychczasowej służby mł. asp. M. J., składanych skarg i opinii na jego temat;
-wniosku o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowe Ł. Ś. 1 Ds. 498/16 o kopię opinii grafologa zgodnie z którą podpis "M.J." na potwierdzeniu odbioru wskazanego rozkazu nie został nakreślony przez M.J.;
- art. 10 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa i 46 § 1 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa i 129 § 2 kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wyrażające się w pozbawieniu M.J. możliwości wniesienia odwołania od rozkazu nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, a wynikające z uznania doręczenia rozkazu nr [...] stronie za prawidłowe i skuteczne, podczas gdy podpis strony potwierdzający odbiór przesyłki został sfałszowany, M.J. faktycznie nie odebrał rozkazu i został pozbawiony prawa do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji;
- art. 8 kpa, 11 kpa i 107 § 3 kpa poprzez tendencyjne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji i lakoniczne wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony rozkaz, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i przekonywania o prawidłowości rozstrzygnięcia.
- art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się uchyleniem zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustaleniem daty zwolnienia ze służby w Policji na dzień 31 sierpnia 20l6 r. oraz utrzymaniem w mocy zaskarżonego rozkazu w pozostałej części, w sytuacji gdy rozkaz personalny nr [...]należało uchylić w całości.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:
- art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego wyrażające się w nieuzasadnionym eksponowaniu interesu społecznego tożsamego z interesem służby i negatywnego wpływu długotrwałej nieobecności M.J. i ciążących na nim zarzutów na funkcjonowanie i wizerunek Policji oraz niezasadne zastosowanie normy, polegające na zwolnieniu M.J. ze służby pomimo: nieistnienia przesłanki w postaci upływu 12 miesięcy zawieszenia o charakterze ciągłym w czynnościach służbowych, z uwagi na niedoręczenie skarżącemu rozkazu nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a nadto nieistnienia przesłanki w postaci nieustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, podczas gdy Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., VI Wydział Kamy sygn. akt [...] dnia 6 maja 2015 r. uchylił środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych M.J. a sam fakt toczącego się postępowania karnego nie uzasadnia zwolnienia ze służby ze względu na brak ustaleń odnoszących się do winy skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonego rozkazu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 287 z 2011r. poz.1378 ze zm.).
Zgodnie z treścią art.41 ust.2 pkt.2 wymienionej ustawy policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.
Z wymienionego przepisu wynika, że zwolnienie policjanta ze służby jest dopuszczalne po spełnieniu dwóch następujących przesłanek: po pierwsze po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i po drugie w razie nie ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia.
Należy zaznaczyć, że podstawą zawieszenia policjanta może być zarówno decyzja administracyjna właściwego przełożonego określona w art.39 ust.1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. jak i zastosowanie przez prokuratora lub sąd powszechny nieizolacyjnego środka zapobiegawczego, o którym mowa w art.276 w związku z art.249 § 1 K.p.k. Do dwunastomiesięcznego okresu, o którym mowa w art.41 ust.2 pkt.9 ustawy o Policji wlicza się wszystkie okresy zawieszenia bez względu na to na jakiej podstawie doszło do zawieszenia.
Rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem na podstawie art.41 ust.2 pkt.9 ustawy z 6 kwietnia 1990r. ma charakter fakultatywny. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach nie mogą wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Badają jedynie czy organy te w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., I OSK 961/13).
W niniejszej sprawie jak wynika z zebranego materiału dowodowego rozkazem personalnym z dnia 18 lipca 2014r. Komendant Miejski Policji w Ł. zawiesił M.J. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 18 lipca 2014r. do dnia 17 października 2014r. Nadto postanowieniem z tego samego dnia (tzn. z 18 lipca 2014r.) prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. zastosował wobec M.J. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z 2 października 2014r. Komendant Miejski Policji w Ł. przedłużył skarżącemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Rozkaz ten został wysłany stronie na adres jego miejsca zamieszkania i potwierdzenie odbioru zostało podpisane przez odbiorcę. Postanowieniem z dnia 6 maja 2015r. Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. uchylił wobec M.J. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.
W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest spełnienie przesłanki zwolnienia ze służby w Policji w postaci upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Chodzi o skuteczność doręczenia M.J. rozkazu z 2 października 2014r. o przedłużeniu okresu zawieszenia. W ocenie organów obu instancji rozkaz ten został skutecznie doręczony skarżącemu i jest on ostateczny. Zdaniem M.J. natomiast rozkaz nie został mu doręczony gdyż to nie on podpisał jego odbiór na potwierdzeniu odbioru przesyłki. W związku z czym, w ocenie skarżącego, rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego.
Należy zaznaczyć, że rozkaz nr [...] został wysłany na adres miejsca zamieszkania skarżącego zaś na potwierdzeniu odbioru przesyłki w miejscu podpisu odbiorcy figuruje odręczny podpis "M.J." oraz data "6.10.2014" (k.7 akt administracyjnych). Przesyłkę doręczono zatem zgodnie z wymaganiami określonymi w art.39, 40 § 1 i 42 § 1 K.p.a. Potwierdzenie odbioru spełnia przesłanki określone w art.46 § 1 K.p.a. i jest to dokument urzędowy w rozumieniu art.76 § 1 K.p.a. Potwierdzenie to korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści potwierdzenia przy czym ciężar przeprowadzenia takiego dowodu spoczywa na stronie.
W sytuacji gdy strona podnosi, że podpis na potwierdzeniu odbioru aktu został sfałszowany to okoliczność ta winna zostać stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego bądź organu ścigania. Orzeczenie takie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt.2 K.p.a. (por wyrok WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 20914r. w spr. II SA/Wr 213/14). W niniejszej sprawie M.J. nie złożył prawomocnego orzeczenia sądu lub organu ścigania stwierdzającego sfałszowanie podpisu na potwierdzeniu odbioru przesyłki a w konsekwencji nie został także złożony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem rozkazu nr [...]. Skarżący złożył jedynie zawiadomienie do organów ścigania o popełnieniu przestępstwa sfałszowania jego podpisu. W aktach administracyjnych znajduje się nadto ekspertyza grafologiczna stwierdzająca, że podpis na potwierdzeniu odbioru nie został sporządzony przez M.J. ani przez pozostałe 5 osób wymienionych w ekspertyzie (k.122-133). Skoro brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia karnego stwierdzającego sfałszowanie podpisu na potwierdzeniu odbioru, stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, to organy administracji trafnie uznały, że rozkaz nr [...] jest ostateczny gdyż nie obalono domniemania prawidłowości jego doręczenia.
Nadto należy podnieść, że w sytuacji gdy organ administracji stoi na stanowisku, że wydany przez niego akt jest ostateczny gdyż został skutecznie doręczony stronie zaś strona uważa, że akt ten nie wszedł do obrotu prawnego gdyż nie został on jej doręczony (np. według strony sfałszowano jej podpis na potwierdzeniu odbioru) to, niezależnie od zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa sfałszowania podpisu (postępowanie karne może się długo toczyć), strona ma możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt.4 K.p.a. W ten sposób zostanie poszanowana zasada dwuinstancyjności postępowania. W postępowaniu wznowieniowym organ administracji jest zobowiązany zbadać czy strona faktycznie nie brała udziału w postępowaniu (czy rzeczywiście nie doręczono jej aktu).
W rozpoznawanej sprawie M.J. nie złożył wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem rozkazu nr [...] na podstawie art.145 § 1 pkt.4 K.p.a. mimo, że wiedział o wydaniu tego rozkazu przynajmniej od dnia 9 marca 2016r. W tym dniu zapoznał się bowiem z aktami sprawy w tym także z treścią rozkazu z 2 października 2014r. oraz potwierdzeniem jego odbioru. Wynika to wprost z protokołu wyjaśnień strony z 9 marca 2014r., w którym skarżący zeznał, że to nie on podpisał się na potwierdzeniu odbioru (k.41-42). Mimo posiadania wiedzy o treści rozkazu nr [...] M.J. nie złożył wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt.4 K.p.a. Nie podjął zatem działań zmierzających do wzruszenia tego rozkazu w trybie postępowania nadzwyczajnego mimo kwestionowania treści rozkazu oraz faktu jego doręczenia. W rozpoznawanej sprawie M.J. podnosi, że nie upłynął okres dwunastu miesięcy jego zawieszenia w czynnościach służbowych gdyż nie został mu doręczony rozkaz nr [...] lecz nie zrobił nic w celu wzruszenia tego rozkazu w trybie nadzwyczajnym.
Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że spełniona została przesłanka upływu okresu dwunastu miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. M.J. nie obalił domniemania prawidłowości doręczenia mu rozkazu nr [...]. Nie przedstawił bowiem prawomocnego rozstrzygnięcia karnego stwierdzającego sfałszowanie podpisu na potwierdzeniu odbioru co uzasadniałoby wznowienie postępowania. Sam również nie złożył wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem rozkazu nr [...] na podstawie art.145 § 1 pkt.4 K.p.a. Organy administracji trafnie uznały, że wymieniony rozkaz jest ostateczny a w konsekwencji upłynął okres dwunastu miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Dodać należy, że od dnia 18 lipca 2014r. do dnia wydania zaskarżonego rozkazu M.J. nie wykonywał obowiązków służbowych i otrzymywał 50% uposażenia. Zdawał sobie zatem sprawę, że w tym okresie jest on zawieszony w czynnościach służbowych.
Okolicznością niesporną jest, że nie ustała przyczyna zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Do chwili obecnej nie zakończyło się bowiem postępowanie karne jakie toczy się przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Ś. w sprawie VI K 52/15.
W ocenie sądu organy administracji podejmując decyzję o zwolnieniu M.J. ze służby nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniach rozkazów obu instancji szczegółowo wyjaśniono dlaczego M. J. został zwolniony ze służby. Trafnie zwrócono uwagę na zakres, specyfikę i istotę zadań powierzonych Policji (art.1 ustawy o Policji) oraz potrzebę skutecznej ich realizacji w interesie państwa i wszystkich obywateli jak również na negatywny wpływ długotrwałego niewykonywania przez skarżącego obowiązków z powodu zawieszenia w czynnościach.
Należy zaznaczyć, że M.J. pełnił służbę w Wydziale Ruchu Drogowego KMP w Ł. a wydziałowi temu postawiono nowe zdynamizowane zadania związane ze szczytem NATO w Warszawie i Światowymi Dniami Młodzieży w Krakowie. W związku z nowymi zadaniami długotrwała nieobecność skarżącego wpływała destabilizująco na pracę komórki organizacyjnej, w której dotychczas pełnił on służbę. Jego obowiązki musieli przejąć inni funkcjonariusze co powodowało dodatkowe ich obciążenie i mogło wpływać na jakość ich służby. Powodowało to również utrudnienie we właściwym planowaniu służby prewencyjnej na drogach co przekładało się także na obniżenie bezpieczeństwa, ładu i porządku publicznego na terenie podległym KMP w Ł. Dodać należy, że M.J. był zawieszony w czynnościach służbowych od przeszło 22 miesięcy a więc przez długi okres czasu. Trafnie podniesiono, że zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zatrudnienie nowego funkcjonariusza, który będzie realizował nałożone na niego obowiązki.
Organy administracji zwróciły również uwagę na jeszcze inny aspekt a mianowicie taki, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza przeciwko któremu od kilkunastu miesięcy toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu wpływa negatywnie na wizerunek Policji jako służby. W interesie społecznym leży aby w Policji nie pozostawali policjanci, którzy są podejrzani o popełnienie przestępstw kryminalnych.
Organy administracji obu instancji w sposób szczegółowy, jasny i logiczny wyjaśniły dlaczego zwolniły M.J. ze służby. W ocenie sądu brak jest podstaw do uznania, że doszło w tym zakresie do naruszenia granic uznania administracyjnego.
Nieuzasadniony jest zarzut skargi oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia, że M.J. nie podpisał się na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej rozkaz nr [...].
Przede wszystkim należy podnieść, że w aktach administracyjnych znajduje się ekspertyza grafologiczna z której wynika, że ani M.J. ani 5 innych osób wymienionych w opinii nie podpisały się na potwierdzeniu odbioru rozkazu nr [...] (k.122-130). Nie zostało jednak złożone prawomocne rozstrzygnięcie karne stwierdzające, że podpis na potwierdzeniu odbioru został sfałszowany. Rozstrzygnięcie takie mogłoby stanowić podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem rozkazu nr [...]. Wniosek o wznowienie takiego postępowania, na podstawie arty.145 § 1 pkt.4 K.p.a. mógł złożyć również sam skarżący lecz tego nie uczynił. Zaznaczyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art.41 ust.2 pkt.9 ustawy z 6 kwietnia 1990r. nie zaś wzruszenie rozkazu nr [...] w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe. Zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadny jest zarzut skargi oddalenia wniosku o przesłuchanie skarżącego na okoliczność ustalenia, że nie podpisał on potwierdzenia odbioru rozkazu nr [...].
M.J. w swoich zeznaniach złożonych w dniu 9 marca 2016r. wyjaśnił, że nie podpisał się na potwierdzeniu odbioru rozkazu nr [...] (k.41-42). W związku z czym nie było potrzeby jego ponownego przesłuchania na tę okoliczność. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.
Niezasadny jest zarzut skargi oddalenia wniosku o przesłuchanie świadków A.P. i A.K. na okoliczność dotychczasowego przebiegu służby skarżącego. Okoliczności na które mieliby zeznawać wymienieni świadkowie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym nie było potrzeby przesłuchiwania wymienionych osób.
Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art.10 § 1 K.p.a. w związku z art.40 § 1 K.p.a. i 46 § 1 K.p.a. w związku z art.127 § 1 i 129 § 2 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wyrażające się w pozbawieniu M.J. możliwości odwołania się od rozkazu nr [...].
Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach w sytuacji gdy w ocenie strony wydany akt nie wszedł do obrotu prawnego gdyż nie został mu doręczony zaś zdaniem organu wydany przez niego akt jest ostateczny gdyż został skutecznie doręczony stronie to strona ma możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt.4 K.p.a. W tym postępowaniu będzie ustalane czy miała miejsce podstawa wznowienia(czy stronie skutecznie doręczono akt). Skarżący takiego wniosku nie złożył. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi, że uniemożliwiono M. J. wzruszenie rozkazu nr [...].
Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że M.J. był zawieszony w czynnościach służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Organy administracji zwalniając skarżącego ze służby w Policji nie przekroczyły jednocześnie granic uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę M.J.
k.ż.