III SA/Łd 83/12

III SA/Łd 83/12 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
par. 8 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawie M. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 13 ust. 1, § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870) wstrzymał J.Z. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał J. Z.płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, informując o warunkach wypłaty płatności w 4 i 5 roku. W dniu [...] r. strona złożyła w siedzibie organu oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć wraz z dokumentami potwierdzającymi ich wykonanie.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik wstrzymał J. Z. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z powodu uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć.
Wskazane rozstrzygnięcie na skutek odwołania strony zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]
Wskutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia.
Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił J.Z.przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Wskazane rozstrzygnięcie wskutek wniesionego zażalenia zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1547/10 oddalił skargę strony na postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...]
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ stwierdził, że okolicznością niesporną jest zrealizowanie przez wnioskodawcę w ustawowym terminie przedsięwzięć zadeklarowanych w planie i wniosku. Mając jednak na uwadze fakt, że J. Z. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po terminie określonym w § 8 ust. 2 rozporządzenia, zasadnym było wstrzymanie płatności, tak jak stanowi o tym § 9 ust. 1 rozporządzenia.
W odwołaniu od tej decyzji J.Z. podniósł, że w ustawowym terminie zrealizował przedsięwzięcie i otrzymane pieniądze wykorzystał zgodnie z celem, na który zostały przyznane. Wyjaśnił, iż uchybił terminowi do złożenia oświadczenia z powodu poważnego urazu kręgosłupa. Przebyty uraz i konieczność rehabilitacji wyłączyły go z czynnego życia i uniemożliwiły wpływ na przebieg codziennych spraw.
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że w dniu [...] r. dokonano na rzecz strony przelewu płatności w trzecim roku realizacji planu. W tej sytuacji - zdaniem organu II instancji - sześciomiesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięć upłynął w dniu 22 października 2008 r., natomiast termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć upłynął bezskutecznie w dniu 29 października 2008 r. Natomiast J.Z. dopiero w dniu 31 października 2008 r. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć, załączając do niego umowę kupna - sprzedaży maszyn rolniczych oraz faktury VAT. Uchybienie terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia musiało - w przekonaniu Dyrektora - skutkować wydaniem przez organ I instancji decyzji o wstrzymaniu płatności, zwłaszcza, że w złożonym w dniu [...] r. wniosku o przyznanie płatności strona oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz skutki niewykonania zobowiązań wynikających z planu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Z.zarzucając naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Ł. Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zasadniczym zagadnięciem wymagającym wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo wstrzymały J. Z.płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z powodu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.)- dalej rozporządzenia.
Stosownie do treści § 8 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz
2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1).
Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 (ust. 2).
W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:
1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;
2) wystąpienie klęski żywiołowej;
3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;
4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.
W ocenie Sądu brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to zapis taki winien zostać dokonany w treści rozważanego rozporządzenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Skoro jednak zapisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji za złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tak jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl regulacji zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia, jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Ten rygor sprowadza się do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Lu 390/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 890/09 i z dnia 23 marca 2010r. sygn. akt II SA/Łd 29/10).
Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273), podobnie jak rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, jak sama nazwa wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem.
Zatem złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane, nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności.
Za słusznością takiego poglądu przemawia dodatkowo unormowanie § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a i b rozważanego rozporządzenia stanowiące, że płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Przepis § 3 nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia.
Wyjaśnienia wobec tego wymaga, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia w przypadku oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przewidzianym w § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnić można dwa rodzaje terminów, mianowicie są to terminy materialne i terminy procesowe. Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Jego upływ skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym i - co ważne - nie jest również możliwie jego przywrócenie. Natomiast terminy procesowe określają okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie takiemu terminowi wywołuje skutek prawny na płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu.
Podkreślić trzeba, że przepisy prawa administracyjnego nie określają wprost, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia i dlatego też w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo.
Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia, to bez wątpienia skutek w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje - zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 - jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych wyłącznie w § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Z tego punktu widzenia termin 6 miesięcy, zastrzeżony na realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, liczony od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu, jest bez wątpienia terminem materialnoprawnym.
Jeżeli zatem wymóg zawarty w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, odnoszący się do siedmiodniowego terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie jest wymieniony w przepisie § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, to tym samym jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki i przez to nie jest to termin materialnoprawny, lecz termin o charakterze procesowym.
Terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite, których niezachowanie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której termin ów był zastrzeżony i terminy instrukcyjne, których niezachowanie nie pociąga za sobą takich skutków.
Z jakiego rodzaju terminem procesowym mamy do czynienia w konkretnym wypadku można wskazać dopiero po analizie skutków jego naruszenia.
Ocena skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, prowadzi - w ocenie składu orzekającego - do wniosku, iż prawodawca skutków tych w ogóle nie określił, pomimo tego, iż jest to termin zastrzeżony dla zachowania strony postępowania.
Skutków tych nie można również wyprowadzić w oparciu o inne regulacje prawne z zakresu prawa administracyjnego, bowiem brak jest takich unormowań, z których w jednolity sposób dałoby się wywnioskować skutek w razie naruszenia terminu procesowego.
Skutek w postaci bezskuteczności czynności procesowej zastrzegany w razie niezachowania terminu wynika za każdym razem z konkretnej normy prawnej, ustanawiającej termin dla dokonania określonej czynności procesowej. Zaś przepisy o charakterze ogólnym określają jedynie możliwości uwolnienia się od skutków prawnych przekroczenia tegoż terminu.
Skoro zatem brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Okoliczność, iż terminy o charakterze instrukcyjnym, a więc takie, których niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, zastrzegane były dotychczas najczęściej dla niektórych czynności organów administracji, nie może być samoistną podstawą do uznania, iż taki termin nie został przewidziany dla strony w przepisie § 8 ust. 2 rozważanego rozporządzenia. Zatem, w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz ustalić, czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie - wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.
Sąd, przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że organy obu instancji błędnie uznały, iż złożenie przez J. Z.oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie oraz we wniosku po upływie terminu zakreślonego § 8 ust. 2 rozporządzenia, winno skutkować wydaniem decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, bowiem na wyciągniecie takich wniosków, co trzeba kategorycznie podkreślić, nie pozwala ocena charakteru terminu zastosowanego w tym unormowaniu oraz dokonana przez sąd wykładnia przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia.
Wobec stwierdzonych uchybień konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R.zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi tak, aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom obowiązującego prawa materialnego oraz procesowego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji
O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.
t.p.