III SA/Łd 82/19

III SA/Łd 82/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1530/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1610
art. 21 ust. 1 pkt 2, 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
Sentencja
Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 23 lutego 2018 r. nr LVII/403/2018 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4, § 7 w zakresie wyrazów "braku tytułu prawnego do lokalu lub", § 9 pkt 1, § 10 ust. 2 i ust. 7, § 14 ust. 3, § 16, § 17 ust. 2 i ust. 3, § 19 pkt 1-3, § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2; 2) zasądza od Gminy Wieruszów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr LVII/403/2018 z 23 lutego 2018 r. Rada Miejska w Wieruszowie, na podstawie art. 21 ust 1 pkt 2 i ust 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.; dalej jako: "ustawa o ochronie praw lokatorów") oraz art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.: dalej jako: "u.s.g.") przyjęła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów.
W skardze z dnia 14 grudnia 2018 r. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tj.: § 4 oraz § 7 w zakresie wyrazów "brak tytułu prawnego do lokalu lub", 9 pkt 1, §10 ust. 2 i 7, § 14 ust. 3, § 16, § 17 ust. 2 i 3, § 19 pkt 1-3, § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2. Zaskarżonej w tej części uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
1. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów,
3. art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym
4. art. 25 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204);
5. § 115 i 118 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "ZTP").
W oparciu o powyższe zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LVII/403/2018 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 23 lutego 2018 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów w części dotyczącej § 4 oraz § 7 w zakresie wyrazów "brak tytułu prawnego do lokalu lub", 9 pkt 1, §10 ust. 2 i 7, § 14 ust. 3, § 16, § 17 ust. 2 i 3, § 19 pkt 1-3, § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, a także zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, który łącznie z art. 21 ust. 1 pkt 2 stanowi materialnoprawną podstawę podejmowania uchwał dotyczących zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ustawodawca szczegółowo i precyzyjnie określił uprawnienia rady gminy w przedmiocie określenia tychże zasad.
W ocenie organu nadzoru uchwała Nr LVII/403/2018 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 23 lutego 2018 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów, zawiera postanowienia sprzeczne z prawem, a dotyczy to:
1) § 4 ust. 1 i 2, w których Rada Miejska, postanowiła, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 2 lata z możliwością jej przedłużenia na kolejne okresy w przypadkach przewidzianych w uchwale (ust. 1) oraz, że umowę najmu lokalu socjalnego zawartą na skutek orzeczenia przez sąd o prawie do lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony nie dłuższy niż 2 lata (ust. 2). Tymczasem problematyka dotycząca czasu na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego i jego przedłużenia uregulowana jest i to w sposób odmienny w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, a ustawodawca nie przyznał radzie gminy żadnych kompetencji w zakresie ustalania okresu na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Długość okresu na jaki ma być zawarta taka umowa ustalają zatem stosownie do art. 358¹ Kodeksu cywilnego strony umowy tj. najemca i organ wykonawczy gminy. Zakwestionowana regulacja została więc podjęta z przekroczeniem zakresu delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.
2) § 4 ust. 3, zgodnie z którym "Najemcy, z którymi zostaną zawarte umowy najmu lokali należących do zasobu gminy z wyłączeniem lokali socjalnych, są zobowiązani do wpłacenia kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługującej wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu: 1) za lokal wyposażony w urządzenia kąpielowe i centralne ogrzewanie w wysokości 10 - krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy, 2) za lokal wyposażony w urządzenia kąpielowe w wysokości 5 - krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy, 3) za lokal nie wyposażony w urządzenia kąpielowe ani centralne ogrzewanie w wysokości 2 - krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy. W ocenie skarżącego skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów postanowił, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu oraz, że kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu, to z regulacji tej nie wynika, aby rada gminy uprawniona była do wydania w tym zakresie przepisów wykonawczych. Rada Miejska w Wieruszowie nie była zatem władna do ustanowienia, w § 4 ust. 3 kwestionowanej uchwały obowiązku wpłacania kaucji w przypadkach i w wysokości w nim określonej.
3) § 7 w zakresie wyrazów "brak tytułu prawnego do lokalu lub". W kwestionowanym paragrafie Rada Miejska postanowiła, iż za warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uważa się brak tytułu prawnego do lokalu lub zamieszkiwanie w lokalu, w którym powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy jest mniejsza niż 5 m² w gospodarstwie wieloosobowym i 10 m² w gospodarstwie jednoosobowym, bądź zamieszkujących w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi. Tymczasem w ocenie strony skarżącej brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów inaczej, niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Tym samym Rada Miejska naruszyła ww. art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i § 115 w związku z § 143 ZTP;
4) § 9 pkt 1, w którym Rada przyznała pierwszeństwo zawarcia umowy lokalu socjalnego na czas oznaczony osobom uprawnionym do jego otrzymania na podstawie wyroku sądowego, co wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Strona skarżąca podniosła, że obowiązek dostarczania takim osobom lokali socjalnych uregulowany jest w art. 14 ust. 1 tej ustawy.
5) § 10 ust. 2 i ust. 7, w których Rada Miejska w Wieruszowie postanowiła, iż najemcy lokali mogą dokonywać zamiany lokali jeżeli przemawiają za tym względy zdrowotne, rodzinne, społeczne, materialne lub uzasadniony interes gminy (ust. 2) oraz, że koszty związane z dokonaniem zamiany ponoszą najemcy (ust. 7). W ocenie skarżącego zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów rada gminy upoważniona jest do określenia, w ramach zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach. Zakwestionowana regulacja jest zatem sprzecza z tym przepisem. Warunki zamiany musza być bowiem określone w sposób jednoznaczny tj. taki aby każdy kto znajdzie się w konkretnej sytuacji wiedział, czy jest uprawniony czy też zobowiązany do zamiany takiego lokalu. Z kolei regulacja zawarta w ust. 7 kwestionowanego paragrafu należy do kompetencji organu wykonawczego;
6) § 14 ust. 3, w którym Rada Miejska postanowiła, że w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach Burmistrz Wieruszowa, po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji, może wydać skierowanie do zawarcia umowy dla osób nieujętych w wykazach, o których mowa w § 12 ust. 1 tj. w wykazie osób oczekujących na oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i w wykazie osób oczekujących na oddanie w najem lokalu socjalnego. Zakwestionowana regulacja, zdaniem skarżącego, narusza art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokalowych, zgodnie z którym gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z przepisu tego wynika więc, że intencją ustawodawcy było, aby gmina oddawała lokale mieszkalne w najem mieszkańcom o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz o niskich dochodach. Tymczasem Rada Miejska w § 14 ust. 3 dopuściła możliwość wydania przez Burmistrza skierowania do zawarcia umowy osobom nieujętym w wykazach, o których mowa w § 12 ust. 1, a zatem niespełniającym kryteriów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokalowych, wyłącznie w oparciu o bliżej nieokreśloną przesłankę "wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadków" oraz pozytywną opinię Komisji Mieszkaniowej;
7) § 16, zgodnie z którym najemca, który wykona na własny koszt, za zgodą zarządcy, modernizację lub remont zajmowanego lokalu (w zakresie należącym do obowiązków właściciela) może ubiegać się o odliczenie z pobranego czynszu maksymalnie do 50 % kosztów poniesionych nakładów określonych przez zarządcę (ust. 1) oraz, że zakres i sposób wykonania prac określonych w ust. 1 winien być ustalony z Zarządcą budynku na podstawie pisemnej umowy (ust. 2). W ocenie strony skarżącej zawarta w nich treść wykracza poza zakres delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto w myśl art. 6d tejże ustawy najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu. Oznacza to zdaniem skarżącego naruszenie ww. przepisów oraz art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w związku z § 143 ZTP;
8) § 17 ust. 2, 3, w których Rada Miejska w Wieruszowie postanowiła, iż jeżeli po upływie okresu, na który była zawarta umowa najmu lokalu socjalnego ulegnie zmianie sytuacja materialna najemcy, w sposób dyskwalifikujący pozostawienie go w lokalu socjalnym, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy do opróżnienia takiego lokalu zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 i 2 ustawy (ust. 2) oraz, że osoba zajmująca lokal socjalny, której dochód w czasie trwania umowy nie przekracza wysokości określonej w § 5 ust.2 ustawy, może po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy złożyć wniosek o zawarcie umowy zajmowanego lokalu socjalnego na kolejny okres, pod warunkiem, iż nie zalega z czynszem i opłatami eksploatacyjnymi za lokal (ust. 3). W ocenie strony skarżącej problematykę tę reguluje art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Jak z powyższego wynika ustawodawca nie uzależnia przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego od braku zalegania z czynszem i opłatami eksploatacyjnymi. Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła zatem art. 21 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 115 i § 118 w związku z § 143 ZTP;
9) § 19 pkt 1-3 i § 20 ust. 1 i ust.2 pkt 1 i 2, gdyż zawarta w nich regulacja wykracza poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy zaś rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków w tym dotyczących wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres nie krótszy niż 5 lat (co najmniej ostatnich 5 lat), nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego, uregulowania zaległości z tytułu czynszu i opłat za używanie lokalu oraz warunków dotyczących braku przez dotychczasowego najemcę tytułu prawnego do lokalu, do którego się przeprowadził, uzyskania przez niego tytułu prawnego do lokalu w wyniku zawarcie związku małżeńskiego i uzyskanie tytułu prawnego do innego lokal, w którym po przekwaterowaniu wszystkich osób uprawnionych, nastąpiłoby nadmierne zatrudnienie - nie ma więc uzasadnienia prawnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieruszowie wniosła o jej oddalenie i wskazała, iż podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada zrealizowała uprawnienia przewidziane w art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów - ustaliła zasady wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Wieruszów. W orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy obowiązana jest kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie kwestie wskazane w upoważnieniu ustawowym, mając na uwadze zindywidualizowane potrzeby danej społeczności lokalnej oraz, że regulacja przyjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów powinna w sposób wyczerpujący uregulować wszystkie kwestie dotyczące zakresu spraw przekazanych przez ustawodawcę. W związku z tym, celem z zaskarżonej uchwały było kompleksowe uregulowanie zasad wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Wieruszów. Rada Miejska w Wieruszowie podkreśliła, iż w jej ocenie w uchwale Nr LVII/403/2018 zrealizowane zostały dyrektywy wynikające z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i naruszenia prawa.
Odpierając zarzuty pod adresem § 4 ust 1 i 2 zaskarżonej uchwały, Rada wskazała, że przepis powyższy nie zawiera władczego rozstrzygnięcia w zakresie długości trwania umowy najmu lokalu socjalnego, a jedynie konkretyzuje normę przewidzianą w art. 23 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. W zakwestionowanym przepisie Rada Miejska w Wieruszowie nie ustanowiła okresu trwania umowy najmu lokalu socjalnego w konkretnym wymiarze, ale przyjęła uregulowanie, zgodnie z którym umowa najmu takiego lokalu ma trwać nie mniej niż 2 lata. Jest to więc przepis o charakterze semiimperatywnym, korzystny dla potencjalnych najemców i dodatkowo pożądany z punktu widzenia pewności obrotu prawnego, nie może być uznany za sprzeczny z art. 23 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który stanowi o tym, że umowa najmu lokalu socjalnego zawierana jest na czas oznaczony.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie § 4 ust 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Wieruszowie ustaliła wysokość kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu płatnej przy zawarciu umowy, wskazano, że art. 6 ust 1 ustawy o ochronie lokatorów przewiduje możliwość pobierania kaucji oraz statuuje jej maksymalną wysokość. Brak jest zatem przeszkód, ażeby rada gminy w uchwale skonkretyzowała zasady pobierania kaucji, w tym jej wysokość.
W nawiązaniu do zarzutów pod adresem § 7 w zakresie słów "brak tytułu prawnego do lokalu lub", Rada wskazała, że zapis ten nie narusza przepisu art. 21 ust 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiącego o konieczności konkretyzacji w drodze uchwały rady gminy "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Brak tytułu prawnego do lokalu stanowi, obok skonkretyzowanych w dalszej części zapisu uchwały warunków zamieszkiwania, odrębną, samodzielną przesłankę do przyznania lokalu socjalnego/komunalnego. Cytowane przez organ nadzoru orzecznictwo znalazłoby zastosowanie w sytuacji, gdyby brak tytułu prawnego do lokalu był warunkiem niezbędnym do uzyskania lokalu socjalnego/komunalnego.
W odpowiedzi na zarzuty w zakresie § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Wieruszowie podniosła, iż art. 14 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wyłącza obowiązku organu stanowiącego gminy do uregulowania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3) ustawy o ochronie lokatorów, które winny obejmować także osoby legitymujące się wyrokiem eksmisyjnym.
Odnosząc się do zarzutów pod adresem § 10 ust. 2 i 7 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Wieruszowie nie podzieliła stanowiska Wojewody co do ogólności, czy też niejednoznaczności zapisu, iż "najemcy lokali mogą dokonywać zamiany lokali jeżeli przemawiają za tym względy zdrowotne, rodzinne, społeczne, materialne lub uzasadniony interes gminy". Stwierdziła, iż takim zapisem pozostawiono każdorazowo w sferze uznania administracyjnego organu wykonawczego ocenę słuszności dokonania zamiany w konkretnym przypadku. Kazuistyczne ujęcie zasad dopuszczalności zamiany lokali wobec mnogości potencjalnych stanów faktycznych byłoby problematyczne i niecelowe. Dodatkowo za niezasadne uznała stanowisko odmawiające organowi stanowiącemu, prawa do przyjęcia regulacji, iż koszty związane z dokonaniem zamiany ponoszą najemcy, skoro art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów uprawnia do podjęcia uchwały kompleksowo regulującej te kwestie.
W zakresie zarzutów po adresem § 14 ust. 3 w/w uchwały, Rada wskazała, że niezasadnie Wojewoda odmawia radzie gminy prawa do przyznania Burmistrzowi Wieruszowa prawa do wydania skierowania do lokalu socjalnego/komunalnego osobom nieujętym w stosownych wykazach w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Regulacja ta nie stanowi, w ocenie Rady, naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, który to obliguje gminę, aby zapewniała lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokajała potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wręcz przeciwnie, kwestionowany zapis umożliwia efektywną realizację tego obowiązku. Stosowne wykazy (jak wynika z innych zapisów uchwały) są aktualizowane raz do roku, a co za tym idzie, brak jest możliwości udzielenia szybkiej pomocy osobom, które nagle znalazły się w sytuacji uprawniającej do przyznania lokalu i pilnie go potrzebują. Ponadto, decyzja Burmistrza nie jest arbitralna, ale musi ją poprzedzać pozytywna opinia Komisji Mieszkaniowej. Ogólność zapisu podyktowana jest dążeniem do tego by obejmował on wszystkie przypadki kwalifikujące się do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Odpierając zarzuty pod adresem § 16 zaskarżonej uchwały, Rada podniosła, że wbrew stanowisku skarżącego nie narusza on art. 6d ustawy o ochronie praw lokatorów. Zaskarżona regulacja, podobnie jak ustawowa zawiera wymóg zgody wynajmującego na dokonanie ulepszeń. Kwestionowany zapis nie reguluje warunków wprowadzania ulepszeń, a jedynie normuje zasady ich rozliczania, co mieści się w granicach delegacji ustawowej dla rady gminy określonej w art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie § 17 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, wskazano w odpowiedzi na skargę, iż zawarte tam regulacje mieszczą się w granicach delegacji ustawowej przewidzianej 21 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów. Odpierając natomiast zarzuty pod adresem § 19 pkt 1-3 oraz par. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały, Rada wskazała, że przyjęta regulacja nie narusza art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o ochronie lokatorów, który nakazuje radzie gminy określić zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Za nietrafne uznała poglądy prezentowane w przytoczonym przez skarżącego orzecznictwie, iż uzależnienie możliwości zawarcia umowy najmu od konkretnego okresu zamieszkiwania z najemcą dyskwalifikuje pewne osoby z kręgu uprawnionych do lokalu socjalnego/komunalnego, bowiem osoba taka, w razie spełnienia przesłanek może ubiegać się o przydzielenie lokalu na zasadach ogólnych.
Dodatkowo Rada Miejska w Wieruszowie podniosła, iż większość z kwestionowanych przez organ nadzoru zapisów znajdowała się w poprzedniej, regulującej tę materię uchwale nr XLVIII/379/2010 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływana jako: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na podstawie cyt. powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g., wobec niestwierdzenia przez Wojewodę Łódzkiego nieważności uchwały będącej przedmiotem skargi we własnym zakresie, w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie był przy tym ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (p. m.in. wyrok NSA z 17.02.2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX 2036630).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LVII/403/2018 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 23 lutego 2018 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów. Przedmiotem zaskarżenia organu nadzoru są uregulowania zawarte w § 4, § 7 w zakresie wyrazów "brak tytułu prawnego do lokalu lub", § 9 pkt 1, § 10 ust 2 i 7, § 14 ust 3, § 16, § 17 ust 2 i 3, § 19 pkt 1-3, § 20 ust 1 i ust 2 pkt 1 i 2.
Zaakcentować należy, że zaskarżona uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dla oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego stanowionego przez radę gminy, zasadnicze znaczenie ma jego zgodność z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do uchwały tej odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1).
Zgodnie również z § 115 i § 118 w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "ZTP"), w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12.09.2008 r., sygn. akt II SA/Gl 565/08, stwierdził, iż: "Każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń" (por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 6.07.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 379/16, Lex numer 2105309). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 370/07, Lex numer 446997) za utrwalony należy uznać pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich uzupełniania w takim akcie. Wynika to również z § 143 ZTP.
Kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.; zwaną dalej: "ustawą o ochronie praw lokatorów") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.; dalej: "u.s.g.").
Podjęcie przez radę gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
W art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, który łącznie z art. 21 ust. 1 pkt 2 stanowi materialnoprawną podstawę podejmowania uchwał dotyczących zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ustawodawca szczegółowo i precyzyjnie określił uprawnienia rady gminy w przedmiocie określenia tychże zasad. Zgodnie z ww. przepisem powinny one określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub
w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.
Z treści w/w przepisu ustawy wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501).
W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, że uchwała Nr LVII/403/2018 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 23 lutego 2018 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wieruszów, zawiera postanowienia w sposób istotny naruszające prawo.
Jak wynika z § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Wieruszowie postanowiła, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 2 lata z możliwością jej przedłużenia na kolejne okresy w przypadkach przewidzianych w uchwale (ust. 1) oraz, że umowę najmu lokalu socjalnego zawartą na skutek orzeczenia przez sąd o prawie do lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony nie dłuższy niż 2 lata (ust. 2 ). Tymczasem – jak słusznie wskazuje organ nadzoru - problematyka dotycząca czasu na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego i jego przedłużenia uregulowana jest i to w sposób odmienny w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl ust. 1 tego artykułu umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Z kolei zgodnie z ust. 3 umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2.
Z powyższego wynika zatem, iż ustawodawca nie przyznał radze gminy żadnych kompetencji w zakresie ustalania okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Długość okresu na jaki ma być zawarta taka umowa ustalają - stosownie do art. 3581 Kodeksu cywilnego, strony umowy tj. najemca i organ wykonawczy gminy. Uprawnienia organu wykonawczego gminy w tym zakresie wynikają bowiem z przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym oraz z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204) przewidującym, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8.05.2013 r., (sygn. akt IV SA/Po 149/13), zgodnie z którym władcze uregulowanie przez radę gminy długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, bowiem jest interwencją w uprawnienie stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest również działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego. Uregulowanie przyjęte przez Radę Miejską w Wieruszowie wkracza w kompetencje organu wykonawczego, istotnie naruszając przepisy prawa ustrojowego, zwłaszcza art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2016 roku, sygn. akt IV SA/Gl 216/16, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W tym stanie rzeczy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zaakceptował zarzut Wojewody Łódzkiego, iż zakwestionowana regulacja została podjęta z przekroczeniem zakresu delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła również art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 115 w związku z § 143 ZTP, 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd podzielił także zarzut zawarcia nieuprawnionego ustalenia w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Najemcy, z którymi zostaną zawarte umowy najmu lokali należących do zasobu gminy z wyłączeniem lokali socjalnych, są zobowiązani do wpłacenia kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługującej wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu:
1) za lokal wyposażony w urządzenia kąpielowe i centralne ogrzewanie w wysokości 10 - krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy,
2) za lokal wyposażony w urządzenia kąpielowe w wysokości 5 - krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy,
3) za lokal nie wyposażony w urządzenia kąpielowe ani centralne ogrzewanie w wysokości 2 - krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy.
Wskazać należy, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów postanowił, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu oraz, że kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Z regulacji tej nie wynika natomiast, aby rada gminy uprawniona została do wydania w tym zakresie przepisów wykonawczych. Należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że Rada Miejska w Wieruszowie nie była zatem władna do ustanowienia, w § 4 ust. 3 kwestionowanej uchwały obowiązku wpłacania kaucji w przypadkach i w wysokości w nim określonej.
Wskazać należy, że kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów).
Podkreślenia przy tym wymaga, że świadczenie w postaci zwrotu kaucji ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, a w związku z tym, podlega reżimowi przepisów Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, skoro w ustawie o ochronie praw lokatorów brak jest regulacji szczegółowej dotyczącej kaucji zabezpieczającej oraz reguł jej przeprowadzania, należy odwołać się do zasad ogólnych zawartych w art. 3581 k.c. Funkcją art. 3581 k.c. jest zapewnienie ochrony prawnej jednej ze stron stosunku zobowiązaniowego, która ze względu na zaistnienie określonych okoliczności, w razie jego rozwiązania, poniosłaby uszczerbek w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 28 lipca 2016 roku (sygn. akt IV SA/Gl 216/16) oraz WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2009 r., (sygn. akt IV SA/Wr 77/09), zgodnie z którym w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym treść upoważnienia określonego we wspomnianych przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie ustalania sztywnej wysokości kaucji zabezpieczającej. Przedmiotowe postanowienia, zdaniem Sądu, może zawierać jedynie umowa najmu zawierana między stronami, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do regulowania wysokości kaucji będzie organ wykonawczy - jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych. Natomiast wprowadzenie przedmiotowej regulacji do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego należy uznać za przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego. Wspomnianą uchwałą Rada Miejska narzuciła, jako warunek zawarcia umowy najmu lokalu, wpłacenie przez najemcę kaucji zabezpieczającej, pozbawiając reprezentujący gminę jej organ wykonawczy, tj. burmistrza możliwości umownego rozstrzygnięcia tej kwestii. Tymczasem, wobec tego, że stosunek najmu ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter, również wzajemne rozliczenia związane z jego ustaniem mogą stanowić przedmiot umowy stron. W uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15.12.2011 r. sygn. IV SA/Po 503/11 podkreślono, iż: "na temat dopuszczalności wprowadzenia do umowy najmu kaucji zabezpieczającej ustawodawca wypowiedział się w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiąc, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Ustawodawca nie przesądził tym samym obligatoryjnego charakteru kaucji oddając tym samym inicjatywę w jej ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu." Warto w tym miejscu przywołać także uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 r., sygn. III CZP 58/02 (OSNC 2003 r., nr 9, poz. 117), w której stwierdzono, że wierzytelność najemcy obejmująca zwrot sumy pieniężnej wpłaconej wynajmującemu jako tzw. kaucja mieszkaniowa stanowi wierzytelność pieniężną i to wierzytelność w sensie ścisłym ( art. 3581 § 1 K.c.). Skoro zaś w ustawie o ochronie praw lokatorów brak jest delegacji pozwalającej gminie na ustalenie sposobu obliczania świadczenia, to tym samym, w każdym indywidualnym przypadku może to być kształtowane wolą stron, zaś spór w tym zakresie rozstrzygnie sąd powszechny.
Podkreślenia przy tym wymaga również, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (tak NSA w wyroku z 15.01.1997 r., sygn. akt III SA 534/96, M.P. 12/1997).
Poprzez zakwestionowaną regulację Rada Miejska w Wieruszowie przekroczyła zatem zakres delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła ww. przepisy oraz art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji oraz § 115 w związku z § 143 ZTP.
Sąd jako zasadny poczytał także zarzut w zakresie uregulowania zawartego w § 7 uchwały odnośnie zawartych w nim wyrazów "brak tytułu prawnego do lokalu lub". W kwestionowanym paragrafie Rada Miejska postanowiła, iż za warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uważa się brak tytułu prawnego do lokalu lub zamieszkiwania w lokalu, w którym powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy jest mniejsza niż 5 m2 w gospodarstwie wieloosobowym i 10 m2 w gospodarstwie jednoosobowym, bądź zamieszkujących w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi. Tymczasem jak trafnie podnosi strona skarżąca, brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów inaczej, niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.08.2013 r., sygn. akt. II SA/Wa 2275/12). Wprowadzenie warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie, a tym samym naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 287/14, Lex numer 1532030 oraz III SA/Łd 86/18 z dnia 28 marca 2018 roku, dostępny na stronie CBOSA).
Tym samym Rada Miejska naruszyła ww. art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP i § 115 w związku z § 143 ZTP.
Oceniając pod względem legalności zaskarżoną uchwałę podzielić także należy stanowisko Wojewody Łódzkiego, że § 9 pkt 1, w którym Rada Miejska w Wieruszowie przyznała pierwszeństwo zawarcia umowy lokalu socjalnego na czas oznaczony osobom uprawnionym do jego otrzymania na podstawie wyroku sądowego, wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Obowiązek dostarczania takim osobom lokali socjalnych uregulowany jest bowiem w art. 14 ust. 1 tejże ustawy. Jak słusznie zauważył przy tym skarżący, przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowią odrębne podstawy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest przy tym stanowisko, że kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic ustawowego obowiązku wynikającego z ww. art. 14 tej ustawy. W sytuacji, gdy nie istnieją regulacje wskazujące, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 7 lutego 2013 roku (sygn. akt IV SA/Po 1133/12, Teza numer 2, Lex numer 1287187) wskazał, że przepis uchwały określający zasady pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego z uwagi na legitymowanie się wyrokiem eksmisyjnym jest sprzeczny z prawem.
W wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 marca 2018 r. sygn. III SA/Łd 86/18 podkreślono, iż przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów nie dają podstaw do ustalania przez rady gminy pozaustawowych kryteriów udostępniania mieszkańcom lokali komunalnych w drodze najmu w sposób dowolny. Przepis uchwały, ustalający że w pierwszej kolejności zawierane mają być umowy najmu lokali socjalnych z osobami, którym sąd nakazał opróżnienie lokalu i orzekł o ich uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, dyskryminuje osoby w nim nie wymienione i narusza zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP (orzeczenie dostępne - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki - na stronie CBOSA). Również w wyroku z dnia 29.05.2014 r. sygn. III SA/Łd 287/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności zapisu uchwały rady gminy, regulującego pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali na podstawie prawomocnego wyroku sądu. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, iż: "Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie, wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy tej ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Kreowane natomiast przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu uchwały, w istocie bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela cytowane wyżej stanowiska sądów administracyjnych.
Należy zgodzić się również z twierdzeniem strony skarżącej, że § 10 ust. 2 i ust. 7, w których Rada Miejska w Wieruszowie postanowiła, iż najemcy lokali mogą dokonywać zamiany lokali, jeżeli przemawiają za tym względy zdrowotne, rodzinne, społeczne, materialne lub uzasadniony interes gminy (ust. 2) oraz, że koszty związane z dokonaniem zamiany ponoszą najemcy (ust. 7) są sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym rada gminy upoważniona jest do określenia, w ramach zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach. Warunki zamiany – jak trafnie podkreśla strona skarżąca - muszą być bowiem określone w sposób jednoznaczny, tj. taki, aby każdy, kto znajdzie się w konkretnej sytuacji wiedział, czy jest uprawniony, czy też zobowiązany do zamiany takiego lokalu. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy nakłada na radę gminy obowiązek unormowania w przedmiotowej uchwale "warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, a zapis § 10 ust. 2 i ust. 7 kontrolowanej uchwały świadczy o tym, że Rada Miejska w Wieruszowie nie zrealizowała wyłącznej swojej kompetencji w tym zakresie. Prowadzi to do braku zupełności i kompletności regulacji, do której obligują radę przepisy art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z kolei regulacja zawarta w ust. 7 kwestionowanego paragrafu należy do kompetencji organu wykonawczego. Kwestionowane postanowienia naruszają zatem ww. art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz § 115 w związku z § 143 ZTP.
Zasadnie wskazał także organ nadzoru, że § 14 ust. 3, w którym Rada Miejska postanowiła, że w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach Burmistrz Wieruszowa, po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji, może wydać skierowanie do zawarcia umowy dla osób nieujętych w wykazach, o których mowa w § 12 ust. 1 tj. w wykazie osób oczekujących na oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i w wykazie osób oczekujących na oddanie w najem lokalu socjalnego narusza art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokalowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust 2 tej ustawy gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z przepisu tego wynika więc, że intencją ustawodawcy było, aby to gmina oddawała lokale mieszkalne w najem mieszkańcom o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz o niskich dochodach. Tymczasem Rada Miejska w § 14 ust. 3 dopuściła możliwość wydania przez Burmistrza skierowania do zawarcia umowy osobom nieujętym w wykazach, o których mowa w § 12 ust. 1, a więc niespełniającym kryteriów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokalowych, wyłącznie w oparciu o bliżej nieokreśloną przesłankę "wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadków" oraz pozytywną opinię Komisji Mieszkaniowej. Wskazany zapis nie określa - nawet poprzez przykładowe wyliczenie - co należy rozumieć przez "szczególne uzasadnione przypadki", które uzasadniają złożenie przez organ wykonawczy oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego poza kolejnością, co w efekcie, w praktyce może stanowić podstawę dowolnej interpretacji przepisu oraz prowadzić do naruszenia zasady równości obywateli w dostępnie do określonego prawa (p. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10.05.2018 r. sygn. II SA/Go 220/18). Także w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 29.05.2014 sygn. III SA/Łd 287/14 podkreślono, iż: termin "kryterium" znaczy tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), "miernik służący za podstawę oceny; sprawdzian, probierz" (Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999). Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad najmu lokalu, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". Takich wymagań nie spełnia natomiast klauzula "uzasadnionych przypadków" która, w praktyce, swobodnemu uznaniu Burmistrza pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest szczególnie uzasadniony. To z kolei stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy w przyznawaniu konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy miała niewątpliwie eliminować. W przepisie § 14 ust. 3 uchwały w istocie wykreowano kompetencje Burmistrza Wieruszowa do skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy nie upoważniał Rady do takiego działania, a zwłaszcza nie sposób tego upoważnienia wyprowadzić z treści art. 21 ust. 3 ustawy, w tym z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5, zgodnie z którym rada gminy w ramach zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określa tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W ramach określenia "trybu" nie mieści sie bowiem kreowanie kompetencji organu administracji publicznej, jakim jest burmistrz, jak i umocowywanie innego organu niż rada do regulowania chociażby wycinkowo trybu załatwiania wniosków o najem lokali, a taki charakter mają uregulowania § 14 ust. 3 uchwały (p. wyrok WSA w Krakowie z 18.02.2014 r. sygn. III SA/Kr 1242/13). W zapisach tych doszło zatem do nieznajdującej podstaw prawnych subdelegacji kompetencji Rady Miejskiej w Wieruszowie, co wskazuje, że w tym zakresie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji należało stwierdzić nieważność przepisów § 14 ust. 3 uchwały.
Skarżący trafnie podnosi również w skardze, że przepis § 16 uchwały, zgodnie z którym najemca, który wykona na własny koszt, za zgodą zarządcy, modernizację lub remont zajmowanego lokalu (w zakresie należącym do obowiązków właściciela) może ubiegać się o odliczenie z pobranego czynszu maksymalnie do 50 % kosztów poniesionych nakładów określonych przez zarządcę (ust. 1) oraz, że zakres i sposób wykonania prac określonych w ust. 1 winien być ustalony z Zarządcą budynku na podstawie pisemnej umowy (ust. 2) wykracza poza zakres delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wojewoda Łódzki trafnie zauważył przy tym, że w myśl art. 6d tejże ustawy najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu. Normy ustawy, do których odwołuje się organ nadzoru kwestionując powyższy przepis, przewidują zatem umowne określenie zasad rozliczeń pomiędzy wynajmującym, a najemcą lokalu w kwestii nakładów poczynionych przez niego na przedmiot najmu, a zatem związanych z ulepszeniem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ulepszeniem lokalu jest bowiem dokonanie każdej zmiany, która podnosi standard zajmowanego przez najemcę lokalu (por. J. Panowicz-Lipska, System Prawa Prywatnego. Tom 8. Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Wa-wa 2004, s. 106). Należy więc przyjąć, że intencją ustawodawcy jest, każdorazowo, indywidualne ustosunkowanie się przez wynajmującego do faktycznie poniesionych przez najemcę nakładów w tym względzie i z tego tytułu uzgodnienie rozliczeń w ramach stosunku zobowiązaniowego. Wynikająca z art. 6a-6e tej ustawy wyczerpująca regulacja podmiotów zobowiązanych do dokonania remontów i dopuszczalnego zakresu modyfikowania tych obowiązków ustawowych przez strony stosunku najmu, wyklucza uprawnienie rady gminy do samodzielnego regulowania tej materii w uchwale. Oznacza to naruszenie ww. przepisów oraz art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w związku z § 143 ZTP (p. wyrok WSA w Krakowie z 02.10.2014 r. sygn. III SA/Kr 1071/14 i wyrok WSA we Wrocławiu z 08.11.2012 r., sygn. IV SA/Wr 429/12).
Odnosząc się do zarzutu niezgodności treści § 17 ust. 2, 3, w których Rada Miejska w Wieruszowie postanowiła, iż jeżeli po upływie okresu, na który była zawarta umowa najmu lokalu socjalnego ulegnie zmianie sytuacja materialna najemcy, w sposób dyskwalifikujący pozostawienie go w lokalu socjalnym, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy do opróżnienia takiego lokalu zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 i 2 ustawy (ust. 2) oraz, że osoba zajmująca lokal socjalny, której dochód w czasie trwania umowy nie przekracza wysokości określonej w § 5 ust. 2 ustawy, może po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy złożyć wniosek o zawarcie umowy zajmowanego lokalu socjalnego na kolejny okres, pod warunkiem, iż nie zalega z czynszem i opłatami eksploatacyjnymi za lokal (ust. 3) wykracza poza zakres delegacji określonej w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów podczas. Zgodnie bowiem z tym przepisem umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Ustawodawca nie uzależnia zatem przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego od braku zalegania z czynszem i opłatami eksploatacyjnymi. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego mogą ubiegać się osoby o niskich dochodach oraz nieposiadające tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, w uchwale natomiast wprowadzono dodatkowe uwarunkowania, których spełnienie umożliwia ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Powyższe stanowi niedopuszczalną ingerencję aktu niższej rangi w treść aktu o randze ustawy, przy czym należy ocenić że stwierdzona ingerencja ma istotne znaczenie, bowiem poprzez treść inkryminowanego przepisu uchwały zawężony został krąg potencjalnych najemców lokali socjalnych (p. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10.05.2018 r. sygn. II SA/Go 220/18 oraz WSA w Olsztynie z 15.05.2018 r. sygn. II SA/Ol 264/18). Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła tym samym art. 21 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w zw. z § 143 ZTP.
Za zasadny należało uznać również wniosek o stwierdzenie nieważności § 19 pkt 1-3 i § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, gdyż zawarta w nich regulacja wykracza poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z tym przepisem uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy zaś rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków w tym dotyczących wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres nie krótszy niż 5 lat (co najmniej ostatnich 5 lat), nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego, uregulowania zaległości z tytułu czynszu i opłat za używanie lokalu oraz warunków dotyczących braku przez dotychczasowego najemcę tytułu prawnego do lokalu, do którego się przeprowadził, uzyskania przez niego tytułu prawnego do lokalu w wyniku zawarcie związku małżeńskiego i uzyskanie tytułu prawnego do innego lokal, w którym po przekwaterowaniu wszystkich osób uprawnionych, nastąpiłoby nadmierne zatrudnienie nie ma więc – jak słusznie podnosi strona skarżąca - uzasadnienia prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 287/14 i z dn. 28.03.2018 sygn. akt III SA/Łd 86/18).
Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi stwierdzić nieważność zaskarżonej w tej części uchwały.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
R.T.