III SA/Łd 819/07

III SA/Łd 819/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2008-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący/
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 960/08 - Wyrok NSA z 2009-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b. art. 130 ust. 1, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 24 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kierowania pojazdami 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. (numer w rejestrze [...]), 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Uzasadnienie
III SA/Łd 819/07
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o skierowaniu J. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "B".
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001r. poz. 856 ze zm.).
Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 14 października 2005 r. do Prezydenta Miasta Ł. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia 10 października 2005 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji J. C. do kierowania pojazdami. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że J. C. otrzymał łącznie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 29 listopada 2004 r. do dnia 29 września 2005 r. Komendant wykazał, że na łączną sumę składają się naruszenia ruchu drogowego dokonane w dniach: a) 29.11.2004 r. (nałożone punkty karne: 10); b) 29.11.2004 r. (nałożone punkty karne: 6); c) 28.02.2005 r. (nałożone punkty karne: 6); d) 27.09.2005 r. (nałożone punkty karne: 6). W stosunku do ostatniego ze wskazanych naruszeń, Komendant – pismem z dnia 1 stycznia 2006 r. – wyjaśnił, że wymienione wykroczenie faktycznie miało miejsce w dniu 28 września 2005 r. i w dniu 9 stycznia 2006 r. skierował do organu administracji nowy wniosek z poprawioną datą zdarzenia.
J. C. w dniu 5 października 2005r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś Wydziału Grodzkiego o uchylenie prawomocnego mandatu karnego z dnia 28.09.2005 r. Postanowieniem z dnia [...] w sprawie XVII Ow 55/05 Sąd odmówił uchylenia prawomocnego mandatu.
W dniu [...], Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję o skierowaniu J. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zakresie prawa jazdy kategorii "B" w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie w decyzji zastrzeżono, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 4 października 2007 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.
Pismem z dnia 17 września 2007 r. J. C. złożył odwołanie od powyższego skierowania. Wnosił o uchylenie ww. skierowania, oraz zgłosił wnioski dowodowe o: - przeprowadzenie dowodu z dokumentów - informacji Zarządu Dróg i Transportu w Ł., wniosku o uchylenie mandatu i dowodu jego nadania, - przeprowadzenie oględzin akt szkodowych pojazdów biorących udział w kolizji z dnia 28 września 2005 r., - przeprowadzenie oględzin miejsca zdarzenia na okoliczność organizacji ruchu i oznakowania poziomego ulicy Traugutta; przesłuchania odwołującego się w charakterze strony na okoliczność przebiegu zdarzenia w dniu 28 września 2005 roku.
W uzasadnieniu odwołania J. C. opisał okoliczności zdarzenia mającego miejsce w dniu 28 września 2005 r., którego następstwem było ukaranie go mandatem karnym oraz naliczenie 6 punktów karnych. Odwołujący się wskazał, że złożone wnioski dowodowe mają "służyć wykazaniu, że nałożono grzywnę w drodze mandatu karnego za czyn niebędący wykroczeniem". Do odwołania J. C. przedłożył także kserokopię orzeczenia psychologicznego Nr 312/07, które stwierdza brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że organy ruchu drogowego stwierdziły, iż J. C. w okresie od dnia 29 listopada 2004 r. do dnia 28 września 2005 r. czterokrotnie dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Dalej organ wskazał, że strona kwestionuje przede wszystkim zasadność naliczenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. 6 punktów za naruszenie przez odwołującego się przepisów ruchu drogowego w dniu 28 września 2005 r. Tego też zdarzenia dotyczyły wszystkie złożone przez stronę wnioski dowodowe.
Kolegium uznało, że zarówno organ I instancji, jak również samo Kolegium, nie jest władne zarówno do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz usunięcia jakiegokolwiek wpisu z tej ewidencji, jak również, że w kompetencji tych organów nie mieści się weryfikacja zasadności naliczenia w niej punktów karnych. Tym bardziej, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest weryfikacja zasadności naliczenia punktów karnych lecz konsekwencja wynikająca z przekroczenia przez stronę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, tj. skierowanie J. C. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło też, że z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania, bez znaczenia pozostaje, jakie wykroczenia i w jakich okolicznościach zostały popełnione przez stronę. Istotnym jest natomiast, że za wykroczenia te zostały naliczone punkty karne, których suma w okresie jednego roku przekroczyła liczbę 24, a Komendant Wojewódzki Policji wystąpił ze stosownym wnioskiem - co w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi strona postawiła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., przede wszystkim przez wskazanie w decyzji organu I instancji terminu wykonania decyzji, mimo, że przepisy prawa materialnego nie wskazują żadnego terminu oraz ewentualne wskazanie nierealnego terminu wykonania decyzji, przez co była ona niewykonalna w dacie jej wydania, a także ewentualne wskazanie nowego terminu wykonania decyzji. Jako drugi zarzut strona wskazała naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998) przez nieuwzględnienie okoliczności, że ukaranie za wykroczenia w ruchu drogowym uważa się za niebyłe i powinny być one usunięte z ewidencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie skargę należało uznać za uzasadnioną.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowił art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Zgodnie dyspozycją tego przepisu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1;
Podkreślić należy, że przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Co istotne, również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to – w ocenie Sądu - że organ każdorazowo musi ocenić, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Omawiana kwestia podlega zatem rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Natomiast decyzja, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1b tej ustawy, rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06 - niepublikowany).
Wskazać należy w związku z tym, że termin jako dodatkowy element decyzji, zgodnie z poglądami piśmiennictwa, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. "Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu /termin początkowy/, albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu /termin końcowy/" (zob. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994 nr 6 str. 22 i n.). Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, stwierdzić należy, że nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku, np. – jak w tym przypadku – określenie terminu obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami.
Tym samym należy dojść do wniosku, iż określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują takiego działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wszystkie elementy decyzji, zarówno rozstrzygnięcie, jak i warunki, terminy i inne dodatkowe zastrzeżenia, winny mieć oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Potwierdza to również art. 107 § 2 k.p.a., stanowiący, iż poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile stanowią tak przepisy szczególne. W braku podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej, a zatem nieważny zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Powyższy pogląd prezentowany był już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjny, m.in. w sprawach z zakresu prawa budowlanego (por. wyrok z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1502/97), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że brak w przepisach podstawy określenia terminu rozbiórki stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą jej nieważnością w części ustalającej taki termin (por. w tym zakresie także wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2562/93).
Reasumując Sąd uznał, iż decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł upoważnienia do określania granicznego terminu w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu egzaminowi. W konsekwencji decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w części ustalającej termin w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została podjęta bez podstawy prawnej, czym wypełniła przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jako organ wyższego stopnia, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco naruszyło prawo, a więc także zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, Sąd stosownie do art. 152 ww. ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
TR