III SA/Łd 813/22

III SA/Łd 813/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1820/23 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 189a, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4 pkt 13, art. 55b, art. 5 ust. 1, art. 7a, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92, art. 92a, art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Referent – stażysta Anna Modrzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.1465.2021.2058.LD5.265446 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 września 2022 r. nr BP.501.1465.2021.2058.LD5.265446 Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 1 i 22, art. 5 ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 180, dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. P. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 29 czerwca 2021 r. nr WITD.DI.0152.V0132/20/21 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł.
Organy II instancji uzasadniając orzeczenie wyjaśnił, że podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Powyższe stwierdzono 24 lutego 2021 r. podczas kontroli drogowej w Ł. pojazdu ciężarowego marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita wynosiła powyżej 3,5 t. Pojazdem kierował M. P., przewożący w chwili zatrzymania do kontroli ładunek płyt granitowych z Ł. do K.. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z 24 lutego 2021 r.
29 czerwca 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł na stronę za naruszenia stwierdzone w toku kontroli.
Pełnomocnik strony złożył odwołanie od decyzji, zaskarżając ją w całości. Decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie:
1. art. 92c ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię,
2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne niezastosowanie,
3. art. 189d § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że waga naruszenia nie była znikoma,
4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,
3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie wysokości kary
i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, odstąpienie od wymierzania kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 pkt 1, 3 i 22 u.t.d., art. 5 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7, art. 92c ust. 1 i Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Stwierdził, że 24 lutego 2021 r. w Ł. poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], którym wykonywano transport drogowy rzeczy na trasie Ł.–K.. Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji. Jednocześnie kierujący nie okazał żadnych innych dokumentów uprawniających do wykonywania przewozu. Kierowca zeznał: "nie okazałem licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika, gdyż jestem w trakcie jej załatwiania". Powyższe organ odwoławczy ustalił na podstawie protokołu kontroli, oświadczenia strony oraz okazanych w czasie kontroli dokumentów. Protokół kontroli został przez kierującego podpisany bez wnoszenia zastrzeżeń.
Organ odwoławczy uznał, że strona wykonywała przewóz drogowy rzeczy bez posiadania uprawnienia do jego wykonania, tj. nie posiadała zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przewóz wykonywany zatrzymanym do kontroli pojazdem stanowił krajowy transport drogowy rzeczy. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.d. transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 4 u.t.d. transportem drogowym, który zaliczany jest do przewozu drogowego, jest nie tylko podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy, na warunkach określonych w art. 4 pkt 1 i pkt 2, ale w myśl art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. transportem drogowym jest także każdy faktyczny przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, która to nie polega na wykonywaniu transportu drogowego, jeśli nie stanowi on przewozu na potrzeby własne. Nawet jeśli przedsiębiorca nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie przewozu rzeczy, to wykonywany przez niego przewóz drogowy (tylko pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności, jeśli nie spełnia on kumulatywnych warunków przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 pkt 4 u.t.d.), uznać należy za transport drogowy, na wykonywanie którego, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Jeśli dany przejazd drogowy spełnia wymogi z art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d., jego uznanie za transport drogowy jest niezależne od tego, czy spełnia on formalne wymogi prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2 u.t.d. i to nawet wówczas, gdy wykonywany był tylko jednorazowo, czy incydentalnie.
Skarżący w dniu kontroli nie posiadał uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego. Tym samym argumenty strony złożone w postępowaniu wyjaśniającym czy odwoławczym pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uzyskanie przez skarżącego zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego 25 marca 2021 r. nie wpływa na zmianę stanowiska organu w kwestii stwierdzonego w dniu kontroli naruszenia.
Jednocześnie organ wskazał, że obowiązek posiadania zezwolenia uprawniającego do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d. W niniejszym przypadku strona, zgodnie z wpisem do CEIDG, od 11 listopada 2020 r. prowadzi działalność o kodzie 49.41.Z - transport drogowy towarów. Organ wyjaśnił, że transportem drogowym jest każdy (faktyczny) przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niepolegającej na wykonywaniu transportu drogowego, o ile nie stanowi przewozu na potrzeby własne. Przesądzenie zaś, że przejazd nie stanowi przejazdu na potrzeby własne oznacza, że transport drogowy wykonywany był w rozumieniu art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d.
Organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność administracyjna ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia. Przepisy u.t.d. nakładają na podmiot wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień (licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy). Strona zaś powyższych uprawnień nie posiadała. Na stronie jako na przedsiębiorcy ciąży obowiązek zachowania należytej staranności w działaniach, które podejmuje. W tym przypadku to strona powinna dołożyć wszelkich starań, jako prowadząca działalność gospodarczą, aby wykonywać podejmowane czynności zgodnie z prawem. Ewentualnie zwolnienie z odpowiedzialności byłoby możliwe po wykazaniu przez przedsiębiorcę przesłanek wynikających z art. 92c u.t.d. Jednak w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania ww. przepisu. Poza tym przedsiębiorca nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów, potwierdzających istnienie okoliczności egzoneracyjnych.
Odnośnie zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy zważył, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego postępowanie, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym i dokonał prawidłowej analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie co do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia i swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Organ II instancji wskazał, że wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji powoduje, iż organ jest obowiązany do zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej dla ww. naruszenia. Odstąpienie przez organ od nałożenia kary pieniężnej w takim przypadku stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d.. Treść art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia wskazane w tym załączniku. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych, a regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Organ dokonał właściwej oceny w powyższym zakresie, w tym także co do niespełnienia w tej sprawie przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., prawidłowo przyjmując, że do naruszenia doszło w wyniku działań skarżącego. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że strona może wystąpić do organu z wnioskiem o umorzenie kary w całości lub w części, rozłożenie kary pieniężnej na raty lub odroczenie terminu jej płatności.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając obrazę następujących przepisów, mającą wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej, tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;
2) art. 77 i 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
3) art. 107 § 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegającą na niewystarczającym uzasadnieniu decyzji, w szczególności poprzez brak rozpoznania zgłoszonych wniosków oraz twierdzeń strony;
4) art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy odrębne zawarte w u.t.d., podczas gdy nie zawiera ona kompletnej regulacji w zakresie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od jej nałożenia lub udzielenia pouczenia, co oznacza że we wskazanym materii mają zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a.;
5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania przez stronę naruszania prawa;
6) art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędne niezastosowanie i niezwolnienie skarżącego z ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej, a w konsekwencji nałożenie na niego kary pieniężnej, pomimo że z analizy całości materiału dowodowego wynika, że istniały przesłanki umorzenia postępowania, bowiem skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia z uwagi na niemożność uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z przyczyn niezależnych od skarżącego, a które to naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.
W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, m.in. że skarżący nie miał wpływu na dokonane naruszenie. Brak zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowany był niemożnością jego uzyskania w odpowiednim czasie z uwagi na panującą wówczas pandemię COVID-19 i jej konsekwencji dla życia publicznego, w tym pracy urzędów. Skarżący zatem w żaden sposób nie przyczynił się do powstania nieprawidłowości. W tym zakresie skarżący złożył wyczerpujące wyjaśnienia, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji. Nie ulega wątpliwości, że pandemia COVID-19 doprowadziła do dezorganizacji życia publicznego, w tym działania urzędów, które na przełomie 2020 i 2021 r. w większości pracowały w trybie zdalnym, co ograniczało możliwość uzyskania przez skarżącego wszystkich wymaganych dokumentów do wykonywania krajowego transportu drogowego, w szczególności zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W związku z panującą wówczas pandemią COVID-19 oraz koniecznością przestrzegania szeregu nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa kontakt z placówkami urzędowymi był ograniczony, funkcjonowały one z dużym opóźnieniem. Skarżący nie miał wpływu na szybkość działania urzędów w tamtym okresie, jak i załatwiania spraw wniesionych przez obywateli. W przypadku normalnego funkcjonowania urzędów skarżący bez zbędnej zwłoki skompletowałby całą wymaganą dokumentację, dzięki czemu nie doszłoby do popełnienia przez niego naruszenia. Skarżący nie mógł przewidzieć, że pandemia sparaliżuje działanie urzędów w takim stopniu, że wydawanie zezwolenia będzie się nadmiernie przedłużało, bowiem był przekonany, że ze względu na prawie rok trwania pandemii urzędy wypracowały metody względnie szybkiego załatwiania spraw w ekstremalnych warunkach pandemii. Ponadto skarżący przed rozpoczęciem swojej działalności złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, dołożył on zatem należytej staranności, z uwagi jednak na opisane okoliczności, procedura jego wydania trwała dłużej niż zazwyczaj. Wobec pogarszającej się sytuacji finansowej, co było wynikiem pandemii, w poczuciu odpowiedzialności za rodzinę, skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, będąc przekonanym, że dopełnił wszystkich wymaganych prawem formalności. Skarżący zatem dopuścił się naruszenia bez swojej winy. Było ono wynikiem działania siły wyższej w postaci pandemii i jej ogólnospołecznych konsekwencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Sąd, poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 29 czerwca 2021 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w chwili kontroli skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Skarżący dostarczył do organu I instancji wyjaśnienia, w których podniósł, że w związku z sytuacją pandemiczną rozwiązał umowę o pracę z dotychczasowym pracodawcą i postanowił w listopadzie 2020 r. otworzyć własną działalność w zakresie usług transportowych. Sytuacja osobista spowodowała opóźnienie w realizacji wszystkich formalności związanych ze spełnieniem warunków potrzebnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Na początku marca 2021 r. zatrudnił osobę zarządzającą transportem, posiadającą wymagany certyfikat kompetencji zawodowych, zapłacił wymagany podatek drogowy oraz zawarł umowę ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej przewoźnika drogowego i złożył komplet dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W wyjaśnieniach skarżący wskazał, że od początku rozpoczęcia działalności odwiedzał klientów, proponując im w przyszłości współpracę, okazywał auto i dogrywał szczegóły załadunków i rozładunków. Tak było też w dniu kontroli. Wskazał, że nie było jego intencją działanie przeciw komukolwiek, w tym wbrew obowiązującemu prawu. Uważał, że zdołał wyrobić większość dokumentów koniecznych do wykonywania zawodu przewoźnika, chociaż ich fizycznie nie posiada. W związku z sytuacją osobistą i materialną wniósł o całkowite odstąpienie od wymierzania kary finansowej.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i ust. 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE.
Natomiast art. 4 pkt 1 u.t.d. stanowi, że krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 3 u.t.d. określenie krajowy transport drogowy (lub międzynarodowy transport drogowy) obejmuje również: a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4; b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy; c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Z treści powyższego przepisu (z wyłączeniem art. 4 pkt 4 u.t.d.) wynika, że z zakresu przedmiotowego pojęcia "krajowy lub międzynarodowy transport drogowy" wyłączony jest tzw. niezarobkowy przewóz drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 4 lit. a–d u.t.d.
Z kolei art. 7a u.t.d. stanowi, że zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848 i 1590), po uiszczeniu opłat, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i 11. Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, dokumenty wymienione w art. 87 u.t.d., w tym wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji (art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d.).
W rozpoznawanej sprawie, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy. Podczas kontroli nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego czy też wypisu z licencji. Także z jego wyjaśnień, dołączonych do protokołu kontroli drogowej z 24 lutego 2021 r. wynika, że w dniu kontroli nie posiadał uprawnień na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, był w trakcie ich załatwiania. Zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego uzyskał 25 marca 2021 r.
W tym kontekście należy zgodzić się z organami, że każdy podmiot (przedsiębiorca), podejmujący i wykonujący transport drogowy w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest zobowiązany posiadać licencję na wykonywanie przewozu drogowego rzeczy. Obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Wykonywanie bowiem transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Z przepisów art. 4 pkt 1–3, art. 5–5b oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 670/08; wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2017 r., sygn. III SA/Kr 667/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).
W ocenie sądu skoro skarżący nie legitymował się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na wykonywanie transportu drogowego, organy słusznie uznały, że wykonując transport drogowy rzeczy, dopuścił się naruszenia określonego w Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (kara pieniężna w wysokości 12 000 zł).
Zaskarżona decyzja nie została również wydana z naruszeniem przepisów działu IV k.p.a. poprzez niezastosowanie zawartych w nim regulacji do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. Zgodnie z treścią art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Przepis art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
W ocenie sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., jako odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., reguluje zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma bowiem w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r., sygn. II GSK 248/21, CBOSA, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r. sygn.. akt I SA/Bd 666/22 -LEX nr 3507632).
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 189f k.p.a. Zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie przepisów działu IV k.p.a., są zatem bezzasadne.
Zgodnie z art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Natomiast stosownie do art. 92c ust. 1a u.t.d. przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2. Podkreślić należy, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu, prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Takich okoliczności strona skarżąca nie wskazała i nie wykazała.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w przypadku obowiązku udowodnienia okoliczności, wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy transportowego na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., reguła wynikająca z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. doznaje ograniczenia. Udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa bowiem na przedsiębiorcy (zarządzającym transportem), gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Organ nie jest zobowiązany do wykazywania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Jego obowiązek ogranicza się do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17, CBOSA).
Skoro skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności oraz dowodów nakierowanych na wykazanie przesłanek warunkujących wyłączenie jego odpowiedzialności za stwierdzony delikt administracyjny, to nie ma też podstaw do stawiania organom zarzutu, iż nie zastosowały art. 92c u.t.d. Podkreślić należy, że w zakresie wykazania przesłanek warunkujących zastosowanie regulacji opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczna jest inicjatywa dowodowa samej strony. Powyższe oznacza, że nie było podstaw do uznania, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany w skardze. Ponadto organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Stan epidemii sam w sobie nie świadczy o niemożności dochowania powyższych standardów wykonywania działalności gospodarczej związanych z przestrzeganiem przepisów u.t.d. W szczególności ten stan epidemii, oddziałowujący m.in. na szybkość działania urzędów, nie mógł usprawiedliwiać wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji wbrew zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie jest zatem zasadne powoływanie się na stan epidemii jako na okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów u.t.d.
W ocenie Sądu całkowicie niezasadne jest zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenie, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika przed rozpoczęciem działalności, lecz wydłużenie procedury wydania zezwolenia skłoniło go do podjęcia działalności bez odpowiedniego zezwolenia. W pisemnym wyjaśnieniu z dnia 9 marca 2021 r. skarżący przyznał, iż wniosek złożył na początku marca 2021 r., a więc po kontroli drogowej z 24 lutego 2021 r. Okres między wniesieniem wniosku, a wydaniem zezwolenia – 25 marca 2021 r. nie był zatem znaczny. Szczególnie, że organ działał w trudnych warunkach spowodowanych pandemią COVID – 19.
Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ zasługuje na aprobatę, a jego wynik znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W działaniu organów sąd nie dopatrzył się wad, w tym nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa. W ocenie sądu organy administracji w sposób wystarczający wyjaśniły, dlaczego brak jest podstaw do uwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, a dokonana ocena pozbawiona jest cech dowolności.
Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
eg