III SA/Łd 788/23

III SA/Łd 788/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1147/24 - Wyrok NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 6,7, art. 19
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19a
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 6 października 2023 roku nr 479/2023 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 października 2023 r. nr 479/2023, wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) - Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi - po rozpoznaniu odwołania M.K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 0080-2023-003757 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
29 kwietnia 2022 r. M.K. złożyła wiosek o przyznanie płatności na rok 2022, wnioskując o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), uzupełniającej płatności podstawowej, płatności dla krów, płatności dla bydła, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) oraz płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020). H2 maja 2022 r. strona złożyła zmianę do ww. wniosku w zakresie płatności dobrostanowej, dodając wniosek o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 2. W dniach od 20 do 23 grudnia 2022 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której sporządzono dwa raporty:
1) nr 9005-00000037326/22 - raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, kontrola nie obejmowała wszystkich działek zadeklarowanych przez stronę,
2) nr 9005-00000067652/22 - raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności.
Producent uczestniczył w kontroli. Kontrola w zakresie wzajemnej zgodności odbyła się z uwagi na wyniki kontroli w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Strona otrzymała oba raporty wraz z uzasadnieniem 1 marca 2023 r., a 15 marca 2023 r. złożyła zastrzeżenia do obu raportów, które jednak zostały uznane przez Biuro Kontroli na Miejscu Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR za niezasadne.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022:
1. Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 8 084,05 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 955,22 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
2. Płatność za zazielenienie w wysokości 5 426,02 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 640,65 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
3. Płatność redystrybucyjna w wysokości 2 535,04 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 299,18 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
4. Płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości 1 649,61 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 86,82 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
5. Płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości 4 960,31 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 640,09 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
6. Płatność do bydła w wysokości 5 295,48 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 515,08 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
7. Płatność do krów w wysokości 6 695,19 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 782,41 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia;
8. Uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 576,22 zł.
Kierownik Biura Powiatowego w Kutnie przyznał także stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 405,38 zł, wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 50,07 zł ze względu na stwierdzone niezgodności.
Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Nie zgodziła się z naliczonymi sankcjami. Do raportu kontroli z dnia 20-23 grudnia 2022 roku, zgłosiła zastrzeżenia i wyjaśniał, że powstałe błędy nie są z jej winy. Program rolnośrodowiskowy i plany były wyliczone przez doradcę. Błędnie zostały przytoczone przepisy, na podstawie których dokonano zmniejszenia płatności, z którymi się nie zgodziła i są bezpodstawne zarzuty o nieprzechowywaniu ewidencji.
W uzasadnieniu strona podniosła, że obszar jaki deklarowała wynosi 17,55 ha, natomiast ARiMR w Kutnie naliczył płatność do powierzchni mniejszej, czyli 17,45 ha. Agencja powołała się na przepis art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Zdaniem odwołującej ten akapit jest błędnie przytoczony. Powierzchnia działek rolnych deklarowana we wniosku w 2022 roku do płatności wynosiła 17,55 ha, skoro powierzchnia stwierdzona w toku prowadzonego postępowania przez ARiMR, wyniosła 17,45 ha, to płatność powinna być przyznana do zadeklarowanej przez stronę powierzchni we wniosku na 2022 rok.
Ponadto strona wskazała, że w ubiegłym roku miała zobowiązanie rolnośrodowiskowe i w tym działaniu nie można zmieniać powierzchni upraw we wniosku, a ARiMR, ponoć corocznie przeprowadza kontrole administracyjne i jakoś w ubiegłych latach nie było problemu ze zgłaszaną powierzchnią gospodarstwa, gdzie ta raczej się nie zmieniła. Podniosła, że wstępując do programu cały plan działalności wykonywał doradca rolnośrodowiskowy z uprawnieniami, to on wykonywał plany i posiadał program do obliczeń dawek nawozowych. Więc jak rolnik może odpowiadać za cudze błędy. Strona powołała się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, zgodnie z którym aby pomóc beneficjentom w zwiększeniu świadomości na temat związku pomiędzy praktykami rolniczymi i zarządzaniem gospodarstwami, z jednej strony, a wymogami w zakresie środowiska, zmiany klimatu, utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, bezpieczeństwa żywności, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt, zdrowia roślin oraz dobrostanu zwierząt, z drugiej strony, państwa członkowskie powinny ustanowić kompleksowy system doradztwa rolniczego skierowany do beneficjentów. Wspomniany system doradztwa rolniczego nie powinien jednak wpływać w jakikolwiek sposób na obowiązki i odpowiedzialność beneficjentów w zakresie przestrzegania tych wymogów. Ponadto, państwa członkowskie powinny jasno rozgraniczyć doradztwo i kontrole.
Odwołująca podniosła, że w gospodarstwie są właściwie stosowane środki ochrony roślin zgodnie z etykietami, co potwierdziła kontrola PIORIN w Kutnie, którą to ARiMR w Łodzi wysłała i ona nie wykazała żadnych uchybień w stosowaniu środków ochrony roślin. Wpisana jest w ewidencję nazwa środka i jego dawka. Podała, że w wykazie działań agrotechnicznych są nazwy i dawki zgodne z podanymi etykietami.
W 2013 roku złożyła wniosek na budowę płyty obornikowej i silosu na kiszonki, aby w bezpieczny sposób przechowywać nawozy naturalne o szczelnych i nieprzepuszczalnych powierzchniach, ale po dwóch latach batalii z ARiMR w Łodzi wniosek w 2015 r. został odrzucony z błahego powodu, otóż wystarczyło o jeden dzień przesunąć termin na dostarczenie ostatecznego pozwolenia na budowę i projekt byłby zrealizowany. Po tej całej sytuacji zmieniły się przepisy i została wydłużona możliwość nieposiadania płyt obornikowych do 31 grudnia 2024 roku dla gospodarstw poniżej 210 DJP. Więc zdaniem strony nie może mieć naliczonej z tego tytułu sankcji. W materiale informacyjnym Ministerstwa i Rozwoju Wsi z lutego 2021, który dotyczy zasad wzajemnej zgodności jest jasno napisane: "Jednocześnie, rolnicy zostali zobligowani do tego, aby w wyznaczonym w Programie działań czasie zapewnić odpowiednią powierzchnię lub pojemność posiadanych miejsc do przechowywania nawozów naturalnych (obornika, gnojówki, gnojowicy), tak aby umożliwiła ona przechowywanie: co najmniej 6-miesięcznej produkcji nawozów naturalnych płynnych lub co najmniej 5-miesięcznej produkcji nawozów naturalnych stałych w okresach, w których te nawozy nie są wykorzystywane rolniczo. Obowiązują dwa terminy, od których należy zapewnić odpowiednią powierzchnię lub pojemność posiadanych miejsc do przechowywania nawozów naturalnych tj.: od 1 stycznia 2022 r. - w przypadku rolników prowadzących chów lub hodowlę zwierząt gospodarskich w liczbie większej niż 210 DJP, w tym prowadzących chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk lub chów lub hodowlę świń powyżej 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior lub od 1 stycznia 2025 r. - w przypadku rolników prowadzących chów lub hodowlę zwierząt gospodarskich w liczbie mniejszej lub równej 210 DJP.
Ponadto strona wskazała, że w zastrzeżeniach do raportu, które zostały przesłane do ARiMR w Łodzi w dniu 15 marca 2023 r. zgłaszała, iż obowiązują ją maksymalne ilości azotu ze wszystkich źródeł, a nie plan nawozowy. W raporcie z czynności kontrolnych ARiMR w Łodzi, w sekcji WPD.1.32 i WPD. 1.32.1, jest napisane, że rolnik okazał plan nawożenia azotem 2022 i plan azotanowy 2021/2022 Osoby kontrolujące nakazały przedstawić dokumenty dotyczące tych lat i tylko te sprawdzały. Ale w dalszej sekcji WPD. 1.33 i WPD. 1.35 jest napisane: Beneficjent opracował plan nawozowy i w kolumnie 2 zaznaczono - Nie dotyczy. W ocenie strony oznacza to, że jej nie dotyczy plan nawozowy i nie powinien on być brany pod uwagę. Powinna zatem stosować nawożenie zgodnie z obliczeniami maksymalnych dawek azotu.
Strona podała, że nie rozumie, jak można naliczać sankcję, skoro kontrola wykazała, iż jest ewidencja. Ponadto w raporcie w uwagach wpisano: Rolnik przechowuje dokumenty, a ARiMR w Kutnie nalicza sankcje za nieprzechowywanie planu nawożenia azotem lub obliczeń maksymalnych dawek azotu przez okres 3 lat.
Odwołującą nie zgadziła się także z naliczaniem sankcji za lata 2020 i 2021, ponieważ osoby kontrolujące powiedziały, że kontroli podlega tylko i wyłącznie rok 2022, to dlaczego naliczane są sankcje za lata wstecz.
Decyzją z 6 października 2023 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 26 kwietnia 2023 r. Kierownika Biura Powiatowego w Kutnie.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym płatności związanych do zwierząt, reguluje ustawa o płatnościach. Organ przytoczył treść art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach, art. 2 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia nr 640/2014, art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 i wyjaśnił, iż składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Rolą organu jest weryfikacja wniosku. W pierwszej kolejności należy zbadać spełnienie przez rolnika ustawowych przesłanek. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą producent rolny deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.
Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy rozporządzenia nr 1306/2013, pomimo utraty jego mocy z dniem 1 stycznia 2023 r., mają zastosowanie po dniu 1 stycznia 2023 r. do wydatków poniesionych i płatności dokonanych na rzecz systemów wsparcia na mocy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022 i wcześniejszych lat, zgodnie z art. 104 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 2021/2116, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania powoływane przez stronę w odwołaniu przepisy art. 59 oraz art. 85 rozporządzenia nr 2021/2116.
Organ odwoławczy przytaczając treść art. 17 i 18 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, wyjaśnił, że strona we wniosku za 2022 r. zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej siedem działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 17,55 ha. Powierzchnia, do której przyznaje się jednolitą płatność obszarową, ma kluczowe znaczenie dla przyznania innych płatności obszarowych, takich jak płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zielenienie) czy też płatność dodatkowa (redystrybucyjna). Organ wskazał, że płatności obszarowe przyznawane są do Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru (dalej MKO). Powierzchnia, do której przyznano stronie ostatecznie jednolitą płatność obszarową, wynosi 17,45 ha, a zadeklarowana przez stronę wynosiła 17,55 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 0,1 ha.
W toku postępowania organ I instancji wykluczył z jednolitej płatności obszarowej (a co za tym idzie z płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej) powierzchnię 0,10 ha, tj. część powierzchni działki rolnej A zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 100204_5.0016.37, uzasadniając powyższe faktem zadeklarowania do tej płatności obszaru niekwalifikującego się do tej płatności. Stąd też organ I instancji uznał, że powierzchnia stwierdzona w zakresie wspomnianych płatności obszarowych wynosi 17,45 ha i taka powierzchnia została uwzględniona przy przyznaniu stronie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).
Jak wskazał organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie do ustalenia powierzchni uprawnionej do jednolitej płatności obszarowej będą miały w szczególności zastosowanie wyniki kontroli administracyjnej, nie zaś kontroli na miejscu, dotyczącej działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, ponieważ kontrola na miejscu nie obejmowała wszystkich działek podrzędnych działki rolnej odznaczonej jako A, które zostały zgłoszone przez stronę do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Działka rolna A znajduje się miedzy innymi na działce ewidencyjnej oznaczonej nr 1000204_5.0016.67. Zadeklarowana powierzchnia tej działki wynosi 9,24 ha, jednakże powierzchnia działki ewidencyjnej tworzącej tę działkę rolną, stwierdzona w postępowaniu podczas kontroli administracyjnej, wynosi 9,14 ha. Wykluczeniu zatem podlegał obszar 0,10 ha, nie zaś 0,12 ha, jak to wskazano omyłkowo w tabeli na stronie 3 decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Kutnie z 26 kwietnia 2023 r. i w pierwszym zdaniu umieszczonym pod tabelą. Należy to uznać za oczywistą omyłkę pisarską, a potwierdzeniem tego jest okoliczność, że wszelkie wartości tej płatności uwzględniały wyłączenie obszaru o powierzchni 0,10 ha.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona składała wniosek o przyznanie płatności w ramach kilku systemów wsparcia bezpośredniego, tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), uzupełniającej płatności podstawowej, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności dla krów oraz płatności dla bydła, jednakże obszar, do którego przyznana zostaje jednolita płatność obszarowa, jest kluczowy dla płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 17 i 18 rozporządzenia 640/2014, stwierdził, że strona złożyła wniosek o płatności do różnych rodzajów upraw, ale ten sam obszar służy jako podstawa do złożenia wniosku o płatność więcej niż jednego systemu płatności - w niniejszym przypadku są to jednolita płatność obszarowa i płatność dodatkowa. Różnica pomiędzy obszarem deklarowanym a stwierdzonym u strony wynosi 0,10 ha, ale zgłoszonych płatności jest więcej niż jedna, to dla celów obliczeniowych różnica wynosi 0,10 ha za każdy system płatności. W tej sytuacji skoro jest więcej niż jedna płatność, to oznacza, że przedeklarowanie nie nastąpiło w wysokości 0,10 ha, ale co do jego wielokrotności uwzględniając wszystkie systemy wsparcia, w jakich strona ubiega się o płatności objęte powyższymi przepisami, tj. jednolitą płatność obszarową i płatność dodatkową (redystrybucyjną).
Organ wskazał, że z kontroli wzajemnej zgodności sporządzono raport, z którego wynika, iż w jej toku stwierdzono: I Nieprawidłowości w zakresie obszaru środowiska, utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej – woda, oznaczone kodami pokontrolnymi, tj. WPD.1.12, WPD.1.32, WPD.1.37.
Ponadto stwierdzono nieprawidłowości w zakresie obszaru II Zdrowie publiczne, zdrowie roślin, oznaczone kodami pokontrolnymi, tj. W.10.1. W.10.14. Jednocześnie za lata poprzednie (za rok 2020 i 2021) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wskazanych powyżej kodów pokontrolnych.
Dyrektor ARiMR w Łodzi zauważył, że w piśmie z 5 września 2023 r. strona powołuje się na wyniki kontroli Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej - PIORTN), która miała miejsce 29 marca 2023 r., a zatem niemal 4 miesiące po kontroli pracowników ARIMR. Kontrola ta nie była zatem częścią kontroli ARIMR z grudnia 2022 r. Nie wiadomo, czego dotyczyła ani jaki był jej zakres. Strona nie załącza żadnych dokumentów, dotyczących tej kontroli. Z tych też względów twierdzenia strony w zakresie wyników kontroli nie powinny być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie jako udowodnione.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 99 rozporządzenia nr 1306/2013, art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, art. 74 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego 809/2014, art. 45 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnością i wskazał jak wygląda ocena wagi poszczególnych nieprawidłowości w poszczególnych obszarach.
Ponadto organ wskazał, że strona w odwołaniu nie kwestionuje ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu, a jedynie wyjaśnia przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości, tj. wskazuje, że to doradca rolniczy opracował plan nawozowy i program azotanowy w jej gospodarstwie i to on powinien ponieść konsekwencje swoich błędów, a nie rolnik, czyli strona. Zdaniem organu ewentualne błędy doradcy rolniczego obciążają rolnika, który podpisuje się pod wnioskami. Jednocześnie rolnik może dochodzić swych praw od doradcy rolniczego czy też doradców rolniczych na zasadach ogólnych, zgodnie z regułami kodeksu cywilnego.
Dyrektor ARMiR w Łodzi stwierdził, że w związku z naruszeniami w latach 2021 i 2020 na rolnika został nałożony drugi rodzaj kar administracyjnych za nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności w latach poprzednich. Należne stronie kwoty płatności za 2022 r. należało pomniejszyć o kwotę kary administracyjnej za naruszenia stwierdzone w latach 2020, 2021, z uwzględnieniem kwot przyznanych w decyzjach za lata 2020-2021, przy uwzględnieniu sumy punktów przypisanej do niezgodności stwierdzonych w raporcie, tj. decyzji z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 0080-2020-000597 oraz decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r. nr 0080-2021-004152 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Organ odwołał się też do sentencji wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości C- 361/19 z dnia 27 stycznia 2021 r. i przedstawił w jaki sposób ustalił należne wnioskodawcy płatności.
Mając na uwadze treść odwołania, w którym strona wyjaśniła, iż wszystkie nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli na miejscu wynikały z jej niewiedzy oraz trudnej sytuacji osobistej spowodowanej chorobą matki i zalaniem przez wodę obory, organ odwoławczy wyjaśnił, iż art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i na zmianę stanowiska organu nie wpływają argumenty podniesione przez stronę w treści odwołania. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem działania siły wyższej czy nadzwyczajnej okoliczności. Ponadto strona, składając wniosek, złożyła oświadczenie, stanowiące, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w tym m.in. konsekwencje w razie określonego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że producent rolny, występujący o przyznanie płatności, traktowany jest jako profesjonalista, od którego oczekiwać należy szczególnej troski i staranności w zakresie ochrony swoich praw, ale przede wszystkim w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości były wynikiem działania organu lub miały taki charakter, że nie mogły zostać w rozsądny sposób odkryte przez wnioskodawcę.
W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 77 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna, albowiem mając na uwadze zasięg, dotkliwość oraz trwałość stwierdzonych niezgodności nałożono na stronę zgodnie z brzmieniem załącznika 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. karę administracyjną w wysokości 5%.
Odnosząc się do art. 77 ust. 2 lit. f rozporządzenia nr 1306/2013, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wyjątki od stosowania kar administracyjnych zostały określone w art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 (zaistnienie siły wyższej) oraz w art. 39 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 640/2014. Natomiast przepisy zobowiązujące rolnika do zasad Programu działań, mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu, nie przewidują możliwości odstąpienia od karania w przypadku niewywiązania się z przedmiotowego obowiązku, jak również nie zaistniały sytuacje określone 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1305/2013.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji z powodu braku zawinienia skarżącej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca nie zgodziła się z naliczaniem sankcji za lata wstecz. Zdaniem skarżącej, skoro wniosek o płatności bezpośrednie złożyła w roku 2022 (29 kwietnia 2022 r.), a kary mają być naliczane w ciągu roku od stwierdzenia niezgodności, to kara powinna być naliczona w 2023 r. na podstawie złożonego wniosku o płatności bezpośrednie za 2022 rok.
Ponadto zdaniem skarżącej, art. 97 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, wskazuje iż karę administracyjną nakłada się, w przypadku gdy taką niezgodność można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, czyli w tym przypadku tych niezgodności związanych z działaniami lub zaniechaniami, jakie wynikły po kontroli, nie można bezpośrednio jej przypisać, ponieważ całą dokumentację dotyczącą planów i ewidencji wykonywał doradca.
Jednocześnie w ocenie skarżącej każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, ponieważ nie ma dwóch takich samych przypadków, więc wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie C-361/19 w jej sprawie nie ma żadnej mocy wiążącej. Odnosząc się do tego wyroku skarżąca wskazała, że to tam poinformowano skarżącą o zamiarze zastosowania wobec niej zmniejszenia płatności bezpośrednich o 5%, ale nie jest wskazane jak jest wyliczone te 5% i napisane jest, iż sankcje mają dotyczyć zmniejszenia tylko z dopłat bezpośrednich, a ma naliczane sankcje nie tylko do dopłat bezpośrednich. Skarżąca nie zgodziła się także z sankcjami do płatności za bydło domowe i płatności do krów.
Podobnie jak w odwołaniu, skarżąca powołała się na to, że skoro powierzchnia stwierdzona w toku prowadzonego postępowania przez ARiMR, wyniosła 17,45 ha, to płatność powinna być przyznana do zadeklarowanej przez stronę powierzchni we wniosku na 2022 rok, na podstawie art. 18 ust.6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia 640/2014.
Skarżąca wskazała, iż nie miała żadnych informacji ani wiedzy, iż doradca wykonał dla jej gospodarstwa dwa plany nawozowe, w których były odmienne dawki nawozowe. Doradca wykonywał ewidencje zabiegów nawożenia w programie komputerowym i przekazał informacje, iż już od 2020 r. nie musi jej wypełniać ręcznie, do czego skarżąca się zastosowała. Ponadto skarżąca nie zgadza się z naliczaniem sankcji za lata wstecz, ponieważ na podstawie art. 77 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 można odstąpić od nakładania sankcji.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (decyzji), czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 6 października 2023 r. nr 479/2023 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.
Rozpoznając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.
Rozpatrywana sprawa dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Główne zasady przyznawania tych płatności regulują przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.). Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły również m.in. przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. nr 347, poz. 549, ze zm., rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 2014 nr 181, poz. 48 ze zm.), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2103 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE L z 2013 r. nr 347, poz. 608 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności i tego wsparcia określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.
Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa (płatności obszarowe), są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, przy czym działka rolna nie może mieć powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, nie więcej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W myśl art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wysokość płatności:
1) obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni,
2) do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę
- po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.
Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Na tej podstawie organ dokonuje weryfikacji deklarowanej powierzchni, w drodze kontroli administracyjnej albo kontroli na miejscu, co wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną pomniejszenia skarżącej płatności na 2022 r. w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienia oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do bydła, płatności do krów i uzupełniającej płatności podstawowej - było stwierdzenie w trakcie kontroli administracyjnej, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku, bowiem nie wynosi 17,55 ha, jak zadeklarowała skarżąca, lecz 17,45 ha.
Nie budzi wątpliwości, że na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. Ponadto konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnych dla wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich wynika z art. 59 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność.
Ustalenia kontroli administracyjnej zostały dokonane w oparciu o dane z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, tj. w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.
Niewątpliwie zatem celem kontroli jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika na dany rok. W przypadku poszczególnych działek ewidencyjnych wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru MKO, rozumianego jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności. Zatem powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności.
Jednocześnie jak stanowi art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 państwa członkowskie dokonują corocznej oceny jakości systemu identyfikacji działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej oraz systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w tytule III rozdział 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Ocena ta obejmuje dwie klasy zgodności.
Należy również podkreślić, że niewątpliwie obowiązkiem ARiMR, jako agencji płatniczej, jest przeprowadzanie kontroli sprawdzających warunki kwalifikowalności powierzchni i przyznawanie płatności zgodnie z przepisami prawa do powierzchni nie większych niż faktycznie są użytkowane.
Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że maksymalny obszar kwalifikowany ma decydujące znaczenie dla przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia 640/2014 bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.
Jednakże w tej sprawie, zdaniem Sądu, nie można tracić z pola widzenia treści art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci. Należy bowiem zaważyć, że pewną możliwość przyjęcia obszaru zgłoszonego dają przepisy rozporządzenia (UE) nr 640/2014. W art. 18 ust. 6 akapit 2 tego rozporządzenia wskazano, że różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach środka wsparcia obszarowego jest mniejsza lub równa 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy obszarowi zgłoszonemu. Przy czym, zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit 3, akapitu 2 nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20% całkowitej powierzchni obszaru zgłoszonego do objęcia płatnością.
Przechodząc co stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności na 2022 rok zadeklarowała siedem działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 17,55 ha. Po weryfikacji w oparciu o ww. system informacji geograficznej organ I instancji stwierdził, że deklarowana działka A o łącznej powierzchni 9,36 ha, powierzchnia deklarowana do danej płatności w ramach tej działki to 9,24 ha, zaś uznano powierzchnię 9,14 ha.
Organ I instancji stwierdził, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wynosi zatem 0,12 ha. Powyższe stanowisko organu jest niekonsekwentne i zarazem błędne w zakresie określenia obszaru wykluczenia, bowiem powierzchnia wykluczenia w ww. sytuacji wynosi 0,10 ha. Ponadto organ I instancji określając powierzchnię wykluczenia 0,12 ha odwołał się do akapitu pierwszego art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014, pomijając akapit drugi i trzeci, oraz zacytował wyłącznie treść art. 19 tego rozporządzenia. Dokonując zaś wyliczenia poszczególnych płatności instancji przyjął powierzchnię zatwierdzoną, tj. 17,45 ha, czyli o 0,10 ha mniejszą od powierzchni zgłoszonej przez skarżącą. Granice wyrysowano przez MKO (Maksymalny Obszar Kwalifikowalny). Ponadto Kierownika Biura Powiatowego w Kutnie stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowalnych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 0,57 %.
Natomiast organ II instancji stwierdził, że zadeklarowana powierzchnia działki A wynosi 9,24 ha, jednakże powierzchnia działki ewidencyjnej tworzącej tę działkę rolną, stwierdzona w postępowaniu podczas kontroli administracyjnej, wynosi 9,14 ha. Wykluczeniu zatem podlegał obszar 0,10 ha, nie zaś 0,12 ha, jak to wskazano omyłkowo w tabeli na stronie 3 decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Kutnie z dnia 26 kwietnia 2023 r. i w pierwszym zdaniu umieszczonym pod tabelą.
Dyrektor Łódzkiego Oddziału ARiMR w Łodzi uznał powyższe za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem potwierdzeniem tego jest okoliczność, że wszelkie wartości tej płatności uwzględniały wyłączenie obszar o powierzchni 0,10 ha.
Ponadto organ odwoławczy, przytaczając treść art. 17 i 18 rozporządzenia 640/2014, stwierdził, że strona złożyła wniosek o płatności do różnych rodzajów upraw, ale ten sam obszar służy jako podstawa do złożenia wniosku o płatność więcej niż jednego systemu płatności - w niniejszym przypadku są to jednolita płatność obszarowa i płatność dodatkowa. Różnica pomiędzy obszarem deklarowanym a stwierdzonym u strony wynosi 0,10 ha, ale zgłoszonych płatności jest więcej niż jedna, to dla celów obliczeniowych różnica wynosi 0,10 ha za każdy system płatności. W tej sytuacji skoro jest więcej niż jedna płatność, to oznacza, że przedeklarowanie nie nastąpiło w wysokości 0,10 ha, ale co do jego wielokrotności uwzględniając wszystkie systemy wsparcia, w jakich strona ubiega się o płatności objęte powyższymi przepisami, tj. jednolitą płatność obszarową i płatność dodatkową (redystrybucyjną).
W ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Za zasadny należy uznać zarzut skarżącej zawarty w skardze, że płatność powinna być przyznana do zadeklarowanej przez stronę powierzchni kwalifikowanej wskazanej we wniosku na 2022 rok, na podstawie art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia 640/2014, co oznacza, że w przypadku, gdy różnica między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowalną a całkowitą powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowalnej, wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowalnej. Ponadto skarżąca w uwagach do raportu z czynności kontrolnych z dnia 10 marca 2023 r. podnosiła, że wskazując powierzchnię danej działki rolnej opierała się na danych przekazanych przez ARiMR na 2022 rok.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przy czym ust. 2 tego artykułu określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy jest dowolna. W zaskarżonej decyzji organ wprawdzie przywołał przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jednakże w sposób niewynikający z tego przepisu odmówił jego zastosowania w zakresie możliwości przyjęcia obszaru zgłoszonego przez beneficjenta. Organ I instancji całkowicie zaś pominął pewną możliwość przyjęcia obszaru zgłoszonego, jaką dają przepisy rozporządzenia (UE) nr 640/2014.
Wbrew stanowisku organu II instancji w akapicie drugim ustawodawca odwołał się do płatności w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, czyli do jednolitej płatności obszarowej (rozdział 1 tytuł III), płatności redystrybucyjnej (rozdział 2 tytuł III ), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (rozdział 3 tytuł III ), wsparcia związanego z produkcją (tytuł IV), płatności dotyczących systemu dla małych gospodarstw (tytuł V). Z powyższego akapitu nie wynika zaś, tak jak to interpretuje organ, że skoro jest więcej niż jedna płatność, to oznacza, że przedeklarowanie nie nastąpiło w wysokości 0,10 ha, ale co do jego wielokrotności uwzględniając wszystkie systemy wsparcia, w jakich strona ubiega się o płatności objęte powyższymi przepisami, tj. jednolitą płatność obszarową i płatność dodatkową (redystrybucyjną). Pogląd organu nie znajduje żadnego oparcia w treści przepisu.
Nie budzi wątpliwości, że różnica między powierzchnią wskazaną do płatności we wniosku (17,55 ha) a powierzchnią ustaloną przez organ (17,45 ha) wynosiła 0,10 ha, co stanowiło 0,57 %. różnicy między powierzchnią zgłoszoną a stwierdzoną przez organ. Dlatego organ powinien wnikliwie rozważyć zarzuty strony o przyznanie płatności do obszaru zgłoszonego.
W ocenie Sądu, uwzględniając wielkość stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym i to, że różnica jest równa 0,1 ha należało w sprawie zastosować regulacje art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 640/2014, a nie jak przyjął organ I instancji akapit pierwszy. A zatem skoro różnica jest równa 0,10 ha do obliczenia płatności powinna być przyjęta powierzchnia zadeklarowana przez producenta. Z ww. regulacji wynika wprost, że jeżeli nawet powierzchnia zgłoszona nie odpowiada rzeczywistej, tzn. została zawyżona, to mimo to do obliczenia płatności przyjmuje się treść wniosku (czyli powierzchnię zgłoszoną), pod dwoma wszakże warunkami: różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a zatwierdzoną (ustaloną przez organ w drodze kontroli administracyjnej) nie może przekraczać 0,1 ha, a nadto różnica nie może wynosić więcej niż 20 % powierzchni zgłoszonej do płatności.
W niniejszej sprawie różnica wyniosła 0,10 ha i nie przekracza 20%, a zatem odpowiada przesłankom przyznania płatności w wysokości zawnioskowanej, wynikającym z rozporządzenia. W związku z tym niezasadnie organy zastosowały regulacje zawartą w art. 18 ust. 6 akapit 1 rozporządzenia 640/2014 i przyznały płatność do obszaru zatwierdzonego, a przynajmniej nie wyjaśniły w sposób logiczny przyjętego toku rozumowania w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy.
Stosownie zaś do art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar. Jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej zgodnie z ust. 1 za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną, o której mowa w tym ustępie, zmniejsza się o 50 %, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego.
Konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest naruszenie art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 sprowadzające się do bezpodstawnego nałożenia na skarżącą sankcji prowadzących do pomniejszenia jej płatności za rok 2022 z powodu zawyżonej deklaracji. Organ nie wyjaśnił także jaką powierzchnię MKO przyjął do płatności za lata wsteczne, tj. za rok 2021 oraz 2020. Tym bardziej, że skarżąca opiera się na MKO przekazanym przez ARiMR.
Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że organ przyjął, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące płatności rolno – środowiskowej – klimatycznej z uwagi na okoliczność, że podstawą przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej w zakresie wzajemnej zgodności były wyniki kontroli w ramach działania rolno – środowiskowo - klimatycznego. Obie kontrole wykazały niezgodności, które były podstawą nałożenia na stronę kar administracyjnych, za wyjątkiem uzupełniającej płatności podstawowej. Organy stwierdziły niezgodności w zakresie obszaru Środowisko, utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej – woda oraz w zakresie obszaru II Zdrowie publiczne, zdrowie roślin. Organy uznały, że skarżąca była zobowiązana do prowadzenia i przestrzegania planu nawozowego (zobowiązanie rolno – środowiskowo - klimatyczne realizuje od roku 2018) oraz wpisywania pełnej nazwy ŚOR (środków ochrony roślin). Ponadto organy uznały, że powyższe nieprawidłowości odnoszą się także do lat poprzednich, tj. do roku 2020 i 2021. W związku z tym na rolnika został nałożony drugi rodzaj kar administracyjnych za nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności w latach poprzednich.
Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że istotne znaczenie dla stwierdzenia powyższych niezgodności ma Raport z czynności kontrolnych. Z Raportu wynika niezgodność z wymogami wynikającymi z SMR nr 1, o którym mowa w załączniku II rozporządzenia nr 1306/2013, oznaczona kodem pokontrolnym - WPD.1.12, tj. rolnik nie przestrzega obowiązku przechowywania nawozów naturalnych płynnych i stałych w sposób bezpieczny dla środowiska. Na potwierdzenie powyższego wykonana zostało foto miejsc składowania obornika na terenie gospodarstwa za budynkami, które potwierdza stanowisko organów.
W ocenie Sądu, wbrew zatem zarzutom skargi, dokumentacja sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania potwierdza stwierdzoną przez organ niezgodność.
Kolejna niezgodność wynikająca z Raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności oznaczona kodem pokontrolnym - WPD.1.32. dotyczy okazanego przez rolnika planu nawożenia azotem w roku 2022 oraz planu azotanowego na 2021/2022 rok. Kontrolujący stwierdzili, że zgodnie z zapisami w ewidencji nawożenia załączonym do planu azotanowego, rolnik przekroczył dopuszczone dawki nawożenia przewidziane w planie nawozowym sporządzonym na podstawie prób, w związku z czym stwierdzono niezgodność.
Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia kontrolujących nie budzą wątpliwości. Wbrew zarzutom skargi plan nawozowy został dobrowolnie sporządzony przez beneficjenta, a nie przestrzegał zakazu stosowania wyższych dawek nawozów niż wynikające z tego planu. Wobec powyższego zarzuty skarżącej w tym zakresie są niezasadne.
Nie budzą też wątpliwości ustalenia kontrolujących w zakresie niezgodności dotyczące kodu WPD.1.37. Kontrolujący stwierdzili, że rolnik przestrzega obowiązku przechowywania ewidencji zabiegów agrotechnicznych związanych nawożeniem azotem - wykonano foto rejestru rolnośrodowiskowego i ewidencji zabiegów agrotechnicznych. Jednak ewidencja jest niepełna. Ewidencja zabiegów z jesieni 2019 rok: dz. A1 brak dawek zastosowanych nawozów, A2, B1 brak danych o zawartości azotu w nawozie, zapis - "polifoska", dz. A6 zapis 11 sierpnia 2019 r. - "przyoranie obornika" - brak dawki; natomiast nawożenie na sezon 2020/2021 oraz 2021/2022 stwierdza niezgodność danych z rejestru rolnośrodowiskowego z danymi zawartymi w ewidencji zabiegów agrotechnicznych załączonych do programu azotanowego.
Ponadto stwierdzono niezgodności oznaczone kodami pokontrolnymi W.10.1 i W.10.1.4. w zakresie niepełnej nazwy środka ochrony roślin (ŚOR) - ewidencja prowadzona w rejestrze rolnośrodowiskowym. Z Formularza oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie Formularza oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności wynika, że osoba zatwierdzająca miała uwagi do niezgodności W.10.1. i W.10.1.4. dotyczącej niepełnej nazwy środka ochrony roślin ŚOR za rok 2022, 2021, 2020 - ewidencja prowadzona w rejestrze rolnośrodowiskowym. W pkt 9 uwag podano - "dlaczego zmieniono uzasadnienie". Odpowiedzi na to pytanie nie ma, natomiast w wyjaśnieniach wykonawcy wpisano "1-9 poprawiono".
Zauważyć przy tym należy, że niezgodność W.10.1.4 dotyczy niezgodności z wymogami wynikającymi z SMR nr 10, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013 i oznacza stwierdzenie niekompletności lub braku ewidencji zabiegów wykonywanych przy użyciu środków ochrony roślin. Stosownie do treści art. 55 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U L 309 z 24.11.2009, s. 1) - środki ochrony roślin muszą być stosowane właściwie. Właściwe stosowanie obejmuje stosowanie zasad dobrej praktyki ochrony roślin i spełnianie warunków ustanowionych zgodnie z art. 31 i podanymi w etykietach. Musi być ono również zgodne z przepisami dyrektywy 2009/128/WE, a w szczególności z ogólnymi zasadami integrowanej ochrony roślin, o których mowa w art. 14 tej dyrektywy oraz w załączniku III do niej, które będą stosowane najpóźniej dnia 1 stycznia 2014 r.
Z załączonej dokumentacji foto wynika, że skarżąca wpisywała nazwy ŚOR i dawkę. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia powinny być dokładnie uzasadnione, aby nie budziły żadnych wątpliwości, że kontrola została prawidłowo przeprowadzona. Protokół jest bowiem podstawą do uznania, że zostały naruszone przepisy w zakresie wzajemnej zgodności.
Skarżąca podnosi, że doradca jest odpowiedzialny za powstałe nieprawidłowości i nie zgadza się z naliczaniem sankcji za lata wstecz. Zdaniem skarżącej, skoro wniosek o płatności bezpośrednich złożyła w roku 2022 (29 kwietnia 2022 r.), a kary mają być naliczane w ciągu roku od stwierdzenia niezgodności, to kara powinna być naliczona w 2023 r.
Sąd zauważa, że należne stronie kwoty płatności za 2022 r. pomniejszono o kwotę kary administracyjnej za naruszenia stwierdzone w latach: 2020, 2021 z uwzględnieniem kwot przyznanych w decyzjach, tj. decyzji z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 0080-2020-000597 oraz decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r. nr 0080-2021-004152 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Uzasadnieniem dla powyższego stanowiska, w ocenie organów. jest wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości C-361/19 z dnia 27 stycznia 2021 r. , w którym Trybunał wskazał, że artykuł 97 ust. 1 akapit pierwszy i art. 99 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 73 ust. 4 akapit pierwszy lit. a rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenia płatności bezpośrednich z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie płatności, które zostały lub mają zostać przyznane w odniesieniu do roku, w którym taka niezgodność wystąpiła.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013, w przypadku, gdy beneficjent, o którym mowa w art. 92, nie przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, ustanowionych w art. 93, nakłada się na niego karę administracyjną. Karę administracyjną, o której mowa w ust. 1, stosuje się jedynie w przypadku gdy niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać danemu beneficjentowi; oraz w przypadku gdy spełniony jest jeden z następujących warunków dodatkowych, lub obydwa:
a) niezgodność związana jest z działalnością rolniczą beneficjenta;
b) dotyczy ona obszaru gospodarstwa rolnego beneficjenta.
Stosownie do treści art. 92 rozporządzenia nr 1306/2013 - art. 91 stosuje się do beneficjentów otrzymujących płatności bezpośrednie na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. rozporządzenia przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności obejmują podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się do następujących obszarów: a) środowisko, zmiana klimatu oraz utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej; b) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin; c) dobrostan zwierząt.
W myśl art. 99 ust. 1 tego rozporządzenia karę administracyjną przewidzianą w art. 91 stosuje się w drodze zmniejszenia całkowitej kwoty płatności lub wykluczenia z płatności wymienionych w art. 92, które zostały lub mają zostać przyznane danemu beneficjentowi w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy, które złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowość.
Jednakże, zastosowanie kary w postaci zmniejszenia płatności, tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie, możliwe jest jedynie wtedy, gdy stwierdzona niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać danemu beneficjentowi.
Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że z ww. wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości C- 361/19 z dnia 27 stycznia 2021 r. wynika, iż zmniejszenie płatności bezpośrednich z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności może odnosić się również do roku, w którym taka niezgodność wystąpiła, a obliczenia dokonuje się na podstawie płatności, które zostały już przyznane.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące braku odpowiedzialności beneficjenta za błędy doradcy. Skutki błędów popełnionych przez doradcę w zakresie dokumentacji dotyczącej danej płatności obciążają beneficjenta. Skorzystanie z pomocy profesjonalisty przy wypełnianiu wniosku i innej dokumentacji, jakkolwiek wskazuje na dobre intencje w zakresie poprawności ubiegania się o płatności, to nie zwalnia wnioskodawcy od odpowiedzialności za błędy popełnione przez profesjonalny podmiot przy jej sporządzaniu.
Zdaniem Sądu, z uwagi jednak na wyżej przedstawione ustalenia organów co do stwierdzonego zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do płatności o 0,10 ha i wykluczenia takiej też powierzchni z płatności, organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że przedeklarowanie nie nastąpiło w wysokości 0,10 ha, ale jego wielokrotności za każdy system płatności (decyzje organów w tym zakresie są niespójne). Ponadto, w ocenie Sądu, powyższe nie wynika z powołanego art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 640/2014.
Brak jest także wyczerpującego odniesienia do zarzutu dotyczącego stosowania środków ochrony roślin, tj. niezgodności oznaczonej kodami pokontrolnymi W.10.1 i W.10.1.4.
Z przepisu art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wynika, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organy są jednak zobligowane do stania na straży praworządności i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ramach tego obowiązku są zatem, zobligowane do odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę, która kwestionuje ustalenia faktyczne organu i przedstawia własną argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Z omówionych wyżej przyczyn w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 18 ust. 6, akapit drugi i trzeci, art. 19a rozporządzenia nr 640/2014 oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy i nie poddał materiału dowodowego wszechstronnej ocenie.
Wskazania Sądu, jakie organ winien uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu, zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
bg