III SA/Łd 786/25

III SA/Łd 786/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-01-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Ewa Alberciak
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18a, art. 30 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Dnia 15 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 roku w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
5 listopada 2024 r. Komisja Rewizyjna Rady Miasta Zgierza na podstawie § 53 ust. 5 Regulaminu Rady Miasta Zgierza oraz § 3 ust. 3 i § 12 Regulaminu Komisji Rewizyjnej wystąpiła do Rady Miasta Zgierza z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydanie zewnętrznej, płatnej ekspertyzy prawnej w związku z pismem Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z 24 października 2024 r. W uzasadnieniu wniosku Komisja Rewizyjna wskazała, że ekspertyza prawna ma na celu wyjaśnić sytuację prawną łączenia funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w radzie nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa, tj. naruszenia art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1090) przez [...] P.S. Ekspertyza, jak podała komisja jest niezbędna aby udzielić kompleksowej i pełnej informacji Wojewodzie Łódzkiemu i powinna zostać sporządzona przez niezależnych, zewnętrznych ekspertów, niezwiązanych z Urzędem Miasta Zgierza.
W piśmie z 13 listopada 2024 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku z 5 listopada 2024 r. Komisja Rewizyjna Rady Miasta Zgierza wskazała niezależną Kancelarię Prawną, tj. Ax. reprezentowaną przez adwokata B.G. do sporządzenia opinii prawnej, która ma na celu udzielić odpowiedzi Wojewodzie Łódzkiemu, czy doszło do naruszenia przez[...] – P.S. art. 4a ust. 1 cyt. ustawy. Komisja rewizyjna wyjaśniła, że wybór Kancelarii nastąpił po uprzednim skierowaniu zapytań ofertowych do kilku podmiotów, a pozytywnej odpowiedzi udzieliła tylko jedna, wskazana powyżej Kancelaria zapewniając, że sporządzenie opinii nastąpi bez zbędnej zwłoki.
13 listopada 2024 r. Rada Miasta Zgierza na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), dalej u.s.g. oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i § 53 ust. 5 załącznika Nr 5 do Statutu Miasta Zgierza, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLIX/463/06 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Zgierza (Dz. Urz. Wojew. Łódzkiego Nr 280, poz. 2173 ze zm.) wydała postanowienie proceduralne Nr 2 w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady.
Zgodnie z § 1 postanowienia proceduralnego, Rada Miasta Zgierza wyraża zgodę na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej w celu opisania pełnej sytuacji prawnej łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w Radzie Nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa tj. możliwości złamania art. 4a ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przez [...] P.S. W myśl § 2 postanowienia proceduralnego, wskazuje się Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku.
Akt został przekazany do Wojewody Łódzkiego 13 grudnia 2024 r. W ustawowym terminie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.
29 stycznia 2025 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zaskarżając § 2 postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. polegające na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej w określony sposób, tym samym wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy.
W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia proceduralnego w zakresie § 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że wprawdzie sposób sformułowania § 2 postanowienia proceduralnego nie określa bezpośrednio sposobu wykonania tego aktu, lecz wynika on z uzupełnienia do wniosku Komisji Rewizyjnej z 13 listopada 2024 r. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej w uzupełnieniu do wniosku wskazał na konkretną Kancelarię Prawną oraz reprezentującego ją adwokata, który sporządzi opinię prawną w danej sprawie. Takie postępowanie Rady Miasta Zgierza oraz Komisji Rewizyjnej wkracza w kompetencje Prezydenta Miasta Zgierza, który został zobowiązany do wykonania uchwały (postanowienia proceduralnego), w określony sposób. Prezydent miasta wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone w przepisach prawa, w szczególności określa sposób wykonania uchwały, który jest pierwszym etapem jej wykonania. Do zadań prezydenta miasta należy zatem ustalenie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Ustanowienie prezydenta organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego prezydent wykonuje osobiście. Określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego, w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Co do zasady, kwestia wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) prezydenta. Przyznanie kompetencji prezydenta miasta do decydowania o sposobie wykonania uchwał uzasadnia upoważnienie rady gminy wyłącznie do stanowienia o kierunkach działania prezydenta miasta (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty mają stanowić o rekomendacji do określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o jej ostatecznej treści. Uchwały kierunkowe podejmowane przez radę ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany sposób działania prezydenta, a zatem niedopuszczalne jest podejmowanie ich w sposób oznaczający wkroczenie w kompetencje innych podmiotów. Prezydent miasta nie jest organem wykonawczym rady gminy, a zatem nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych w konkretnych sprawach.
Zdaniem organu nadzoru, stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta nie może wkraczać w zakres kompetencji ustawowych prezydenta miasta, nie może też w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, czy też wskazywać sposób załatwienia konkretnej sprawy. Tym samym, zdaniem Wojewody Łódzkiego, Rada Miasta, mając na uwadze regulację zawartą w § 52 ust. 5 Regulaminu Rady, miała prawo do podjęcia aktu prawnego w zakresie wyrażenia jedynie zgody na przeprowadzenie płatnej ekspertyzy prawnej, nie miała natomiast kompetencji do wkroczenia w uprawnienie przyznane wyłącznie organowi wykonawczemu gminy i do zobowiązania prezydenta do podjęcia określonych działań, co skutkowało istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza wniosła o oddalenie skargi wskazując, że stosownie do § 7 ust. 1 Statutu Miasta Zgierza, stanowiącego Załącznik do uchwały Nr XLIX/463/2006 Rady Miasta Zgierza z 29 czerwca 2006 r., miasto wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów: Rady i Prezydenta. W myśl § 7 ust. 2 statutu, naczelnym organem decyzyjnym i kontrolnym w Mieście jest Rada (...)", przy czym Rada kontroluje działalność Prezydenta, jednostek organizacyjnych Miasta oraz jednostek pomocniczych przy pomocy Komisji Rewizyjnej (...)" (§ 7 ust. 3 statutu). Stosownie zaś do § 4 ust. 2 Regulaminu Rady, stanowiącego Załącznik Nr 5 do Statutu Miasta Zgierza, do wyłącznej właściwości Rady należy m.in.: ustalanie wynagrodzenia Prezydenta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 Regulaminu Komisji Rewizyjnej, stanowiącego Załącznik Nr 13 do Statutu Miasta Zgierza, Komisja Rewizyjna Rady, zwana dalej "Komisją", jest głównym organem kontrolnym Rady. Zadaniem Komisji jest m.in. kontrolowanie działalności Prezydenta, podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych (§ 2 Regulaminu) W myśl § 7 Regulaminu, Komisja w toku wykonywania swoich zadań może korzystać z pomocy biegłych i specjalistów. Stosownie do treści § 34 ust. 5 Regulaminu, Komisja przedkłada Radzie wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Radę określonych problemów związanych z działalnością Prezydenta i podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych.
Zdaniem Rady Miasta, w niniejszej sprawie zaistniała konieczność zasięgnięcia opinii eksperta celem dokonania analizy okoliczności sprawy i sporządzenia rzetelnej opinii prawnej we wskazanym zakresie. Mając na uwadze fakt, że problem prawny dotyczył personalnie prezydenta miasta, postanowieniem proceduralnym Rada Miasta Zgierza na wniosek Komisji Rewizyjnej, wyraziła zgodę na sporządzenie zewnętrznej odpłatnej ekspertyzy prawnej przez Kancelarię wybraną przez komisję po uprzednim zwróceniu się do kilku podmiotów oferujących usługi prawne. Prezydent został jedynie wskazany do realizacji zadania, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., to do niego należy wykonywanie budżetu gminy, a Rada Miasta za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej wykonywała funkcję kontrolną w stosunku do Prezydenta Miasta. Sposób realizacji postanowienia proceduralnego, który miałby polegać na oddaniu w ręce prezydenta miasta kompetencji wyboru podmiotu sporządzającego opinię prawną, czyniłby funkcję kontrolną rady względem organu wykonawczego iluzoryczną. Rada Miasta stoi na stanowisku, że zlecenie ekspertyzy prawnej w ramach środków zabezpieczonych w budżecie Miasta na rzecz Komisji/Rady jest działaniem mieszczącym się w kompetencjach rady, określonych w Statucie Miasta Zgierza. W ocenie Rady, odmienna ocena zaskarżonego postanowienia proceduralnego ograniczałaby jej uprawnienia wynikające z art. 18a ust. 1, 4 i 5 oraz art. 22 u.s.g.
Postanowieniem z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 143/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Wojewody Łódzkiego na postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady wskazując, że zaskarżone postanowienie proceduralne nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy; nie stanowi też podstawy do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku, stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku i nie tworzy też, ani nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżony akt dotyczy zrealizowania określonej czynności na rzecz komisji rewizyjnej, tj. zawarcia umowy na sporządzenie ekspertyzy prawnej, a więc w istocie sprawy o charakterze cywilnym, a co za tym idzie nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył Wojewoda Łódzki. Zaskarżając postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez błędne uznanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, że w przedmiotowej sprawie zaskarżony akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a tym samym zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej;
2. prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Wojewoda Łódzki nie może skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady, w sytuacji w której art. 93 ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych postanowień dotyczących przesłanek wniesienia skargi do sądu, poza jednym warunkiem, który odnosi się do upływu trzydziestodniowego terminu pozwalającego organowi nadzoru na samodzielne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.
Postanowieniem z 7 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1647/25 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji podzielając zarzut błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Odwołując się do treści uchwały z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt l OPS 14/13 NSA stwierdził, że "akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są rozumiane jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mogą zatem to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów, czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej. (...) Gdy są to akty mające charakter uchwał, czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas są zaliczane do omawianej kategorii". Wszelka zatem aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych, a kwalifikacji zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, jako zadań publicznych nie zmienia okoliczność, że zadania te mogą być wykonywane w różnych formach, w tym niekiedy również w formach właściwych dla prawa cywilnego (np. zawieranie umów cywilnoprawnych). Wykonywanie zadań w rozmaitych formach nie daje podstaw do wyodrębniania wśród zadań samorządu terytorialnego wykonywanych przez organy tego samorządu zadań publicznych i zadań niepublicznych.
NSA podkreślił, że intencją rady było doprowadzenie do zlecenia odpłatnej ekspertyzy prawnej, a więc zlecenie zawarcia umowy cywilnoprawnej. Komisja Rewizyjna Rady Miasta Zgierza wystąpiła z wnioskiem, którego tematyka dotyczy działalności prezydenta, a rada wykonuje funkcję kontrolną wobec organu wykonawczego. W ocenie NSA działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane, jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej nawet wówczas, gdy zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Za niezasadny NSA uznał natomiast drugi zarzut postawiony w skardze kasacyjnej.
Na rozprawie 15 stycznia 2026 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego popierając wniesioną skargę, z uwagi na treść art. 94 ust.1 u.s.g. zmodyfikował zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 postanowienia proceduralnego w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie wydania § 2 postanowienia proceduralnego z naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Przewodniczący Rady Miasta Zgierza wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy wskazać, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały (aktu) może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. określona jako Postanowienie proceduralne nr 2 w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej z 5 listopada 2024 r., uzupełniony w piśmie z 13 listopada 2024 r., na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej w celu wyjaśnienia sytuacji prawnej łączenia funkcji Prezydenta Miasta Zgierza z członkostwem w radzie nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie WSA w Łodzi z 12 czerwca 2025 r. odrzucające skargę wskazał, że intencją Rady Miasta Zgierza było zlecenie sporządzenia odpłatnej ekspertyzy prawnej, a więc zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym, na wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Zgierza dotyczący działalności Prezydenta Miasta, w ramach funkcji kontrolnej, którą rada miasta wykonuje wobec organu wykonawczego gminy. NSA podkreślił, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane, jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej nawet wówczas, gdy zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych przesądzając tym samym, że zaskarżone postanowienie proceduralne jest aktem z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i nakazując merytoryczną ocenę skargi.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są:
1) rada gminy;
2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta (art.11a ust. 3 u.s.g.). Z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Organem wykonawczym gminy jest wójt (art. 26 ust. 1 u.s.g.).
Kompetencje rady gminy zostały uregulowane w art. 18 u.s.g. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej Z kolei w art. 18 ust. 2 u.s.g. został określony katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie kompetencji rady oznacza, że jeśli z przepisów ustawy o samorządzie gminy lub innych ustaw wyraźnie nie wynika, który z organów gminy jest właściwy do załatwienia określonej sprawy, to należy przyjąć właściwość rady. Inaczej mówiąc, w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy, przysługuje ona radzie gminy. Jeżeli natomiast przepis ustawy powierza załatwienie sprawy innym organom, w tym organowi wykonawczemu gminy czy organom jednostek pomocniczych, to domniemanie kompetencji rady nie ma zastosowania i w takim wypadku nie jest dopuszczalne podjęcie działania przez radę na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red P. Chmielnickiego. Wyd. 1 W-wa 2013 r, str. 357).
Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz sprawami należącymi "z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych, w szczególności związków zawodowych. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. Analogiczne stanowisko dotyczące domniemania właściwości rady gminy wynika również z jednolitej linii orzecznictwa. W wyroku NSA z 19 listopada 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 496/96, (opubl. OwSS 2000/3, poz. 78), podkreślono, że warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, (Lex nr 40852) stwierdzając m.in., że zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) - por. także Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III Opublik: WKP 2021.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Pracodawcą wójta jest urząd gminy, a czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy.
Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania tych celów. Z zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, że uchwała rady gminy adresowana do wójta (prezydenta miasta) nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów działania wójta ( prezydenta miasta), które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy.
Zgodnie z cyt. powyżej art. 15 ust. 1 u.s.g., rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Do jej zadań w myśl art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g., należy kontrola działalności wójta (prezydenta miasta), gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 u.s.g.) Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 (art. 18a ust. 4 u.s.g.). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (art. 18a ust. 5 u.s.g.).
Komisja rewizyjna, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie aparatem pomocniczym (wewnętrznym) rady gminy, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną.
Zgodnie z § 7 Statutu Miasta Zgierza, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLIX/463/06 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany statutu Miasta Zgierza (Dz. Urz. Wojew. Łódzk. z 2006 r., nr 280, poz. 2173), miasto wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów: Rady i Prezydenta. Naczelnym organem decyzyjnym i kontrolnym w Mieście jest Rada. Regulamin Rady określa załącznik Nr 5. Rada kontroluje działalność Prezydenta, jednostek organizacyjnych Miasta oraz jednostek pomocniczych przy pomocy Komisji Rewizyjnej. Regulamin Komisji Rewizyjnej określa załącznik Nr 13. W myśl § 9 ust. 1 Statutu Miasta Zgierza, organem wykonawczym Miasta jest Prezydent.
Zgodnie z § 4 pkt 2 Regulaminu Rady, stanowiącego załącznik Nr 5 do uchwały, do wyłącznej właściwości Rady należy ustalanie wynagrodzenia Prezydenta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.
Stosownie do treści § 1 Regulaminu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Zgierza, stanowiącego załącznik Nr 13 do uchwały, Komisja Rewizyjna Rady Miasta Zgierza zwana dalej "Komisją" jest powoływana przez Radę Miasta Zgierza. W myśl § 2 Regulaminu, komisja działa na podstawie:
1) Statutu Miasta Zgierza;
2) niniejszego regulaminu.
W myśl § 3 Regulaminu, komisja jest głównym organem kontrolnym Rady. Komisja jest samodzielnym organem doradczym i inicjatywnym Rady. Zadaniem Komisji jest m.in. kontrolowanie działalności Prezydenta, podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Miasta. Komisja w zakresie swojej właściwości bada w szczególności wykonanie uchwał Rady, działalność finansową i majątkową Miasta, w tym wykonanie budżetu oraz realizację zadań rzeczowych Miasta. Komisja w zakresie swojej właściwości rozpatruje wnioski i postulaty do niej zgłaszane oraz sprawy podjęte z własnej inicjatywy, a dotyczące działalności Miasta. Komisja opiniuje sprawy przedstawiane przez Radę i jej organy oraz przez Prezydenta.
Zgodnie natomiast z § 52 ust. 5 Statutu Miasta Zgierza, komisje mogą korzystać z pomocy doradców (ekspertów) nie będących członkami komisji. Zlecenie ekspertyzy płatnej wymaga zgody Rady. O taką zgodę w niniejszej sprawie wystąpiła Komisja Rewizyjna do Rady Miasta Zgierza i uzyskała ją w postaci Postanowienia proceduralnego nr 2.
Odnosząc się natomiast do kompetencji wójta (prezydenta miasta), wskazanego przez Radę w § 2 zaskarżonego "Postanowienia proceduralnego nr 2" do realizacji wniosku, należy podkreślić, że z art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności:
1)przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;
1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
2) określanie sposobu wykonywania uchwał;
3) gospodarowanie mieniem komunalnym;
4) wykonywanie budżetu;
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
W realizacji zadań własnych wójt gminy podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 u.s.g.).
Z powyższego unormowania w sposób jednoznaczny wynika, że wójt jest jedynym podmiotem uprawnionym do wykonywania uchwał rady i rada nie ma kompetencji do powierzenia wykonywania uchwał innej osobie, niż wójt (burmistrz, czy prezydent miasta).
W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Zgierza na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i § 52 ust. 5 (mylnie wskazano § 53 ust. 5) Statutu Miasta Zgierza wydała postanowienie proceduralne z 13 listopada 2024 r., w którym wyraziła zgodę na wniosek Komisji Rewizyjnej, na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej w celu opisania pełnej sytuacji prawnej łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w Radzie Nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa, przy czym wniosek wskazywał także konkretną Kancelarię, która podjęła się wydania opinii. Do realizacji tego wniosku w § 2 uchwały wskazany został Prezydent Miasta Zgierza, jako organ wykonawczy.
Zdaniem sądu, zaskarżone postanowienie proceduralne w § 2, wbrew zarzutom Wojewody Łódzkiego nie narusza art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g., a podstawą wydania tego postanowienia był art. 18 ust. 1 u.s.g. Właściwość rady gminy, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań o charakterze niewładczym, pod warunkiem, że pozostają w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa.
Należy w tym miejscu również podkreślić, że każda działalność rady gminy (miasta), jako organu kolegialnego przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. Uchwała, zależnie od swojej treści, może być przy tym jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (por. R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Samorząd Terytorialny 2015, Nr 3, s. 39). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1262/08). Stąd sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. O ile uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym, jak akty stosowania prawa w sprawach powierzonych radzie gminy, akty współstosowania prawa takie jak: zawieranie umów, czy porozumień, muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu, to do wydania aktu o charakterze niewładczym, a do tej kategorii można zaliczyć różnego rodzaju uchwały intencyjne, wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna.
Oznacza to, że akty o charakterze niewładczym muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego, określonych przez ustawy (por. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2779/16, Lex nr 2226615).
Zakwestionowany przez Wojewodę akt został wydany w ramach uprawnień kontrolnych rady miasta wynikających z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 18a u.s.g. i służy realizacji tych uprawnień. Zobowiązanie Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej z 5 i 13 listopada 2024 r. mieści się w uprawnieniach kontrolnych Rady Miasta Zgierza, realizowanych przez Komisję Rewizyjną, która kontroluje działalność Prezydenta Miasta, a Prezydent Miasta jest jedynym podmiotem uprawnionym do wykonywania uchwał Rady. Rada nie ma kompetencji do powierzenia wykonywania uchwał innemu podmiotowi, niż wójt (burmistrz, czy prezydent miasta). Zaskarżona uchwała (postanowienie proceduralne) nie wkracza w sferę uprawnień organu wykonawczego gminy, ponieważ w tym przypadku Prezydent Miasta Zgierza został zobowiązany do realizacji wniosku tylko w zakresie zawarcia umowy na sporządzenie ekspertyzy prawnej z wybraną kancelarią prawną i pokrycia jej kosztów z budżetu miasta. Sąd podziela stanowisko Rady Miasta Zgierza, że z uwagi na fakt, że przedmiotem ekspertyzy prawnej miała być ocena prawna sytuacji Prezydenta Miasta Zgierza, przyznanie temu Prezydentowi kompetencji do wyboru eksperta do sporządzenia opinii prawnej w jego własnej sprawie, spowodowałoby, że kontrola rady względem organu wykonawczego gminy byłaby iluzoryczna i ograniczałaby uprawnienia rady wynikające z art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1, 4 i 5 u.s.g. Ponadto wyrażenie zgody na zlecenie ekspertyzy prawnej w ramach środków zabezpieczonych w budżecie Miasta Zgierza na rzecz komisji rewizyjnej jest działaniem mieszczącym się w kompetencjach rady, określonych w postanowieniach Statutu Miasta Zgierza, tj. § 52 ust. 5. Komisja rewizyjna nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie narzędziem kontroli, za którego pomocą rada gminy wykonuje swoje uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g.
Z powołanych powyżej względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty postawione w skardze. Rada gminy może wypowiadać się w kwestiach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), a zatem w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie Rada Miasta Zgierza nie naruszyła art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 52 ust. 5 Statutu Miasta Zgierza. Wydany na podstawie przepisów statutowych akt, bez względu na nazwę, mieści się w zakresie działania gminy i wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie wkracza w zakres zadań innych organów gminy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
d.cz.