III SA/Łd 776/22

III SA/Łd 776/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1 w zw. z art. 210 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 16, art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 33 ust. 1 pkt 2 lit.c ust. 1a, art.134 ust. 3, art. 63 ust. 4, art. 37 ust. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 2 września 2022 r. nr KO.481.22.2022 w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 20 maja 2022 r. znak: WK.5441.17.2022.EP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 września 2022 r., nr KO.481.22.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 20 maja 2022 r. znak: WK.5441.17.2022.EP o odmowie wpisu T.K. do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie uprawnień kategorii C, CE i D, posiadającego uprawnienia instruktora nauki jazdy EPI 0172 w zakresie uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, B1 i B.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z 20 maja 2022 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego orzekł o odmowie wpisu T.K. do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie uprawnień kategorii C, CE i D. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnia warunków do dokonania wpisu co do kategorii C, CE i D, gdyż nie posiada co najmniej trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że 26 kwietnia 2012 r. T.K. wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, który nastąpił 5 listopada 2012 r.
3 grudnia 2012 r. T.K. wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii C, C+E, D.
Decyzją z 5 kwietnia 2013 r., nr KT-V.5441.31.2013 organ pierwszej instancji odmówił wpisu do ewidencji w zakresie uprawnień kategorii C, CE, D. Decyzja ta z dniem 23 kwietnia 2013 r. stała się ostateczna, gdyż skarżący jej nie zaskarżył.
20 czerwca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek T.K. o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 kwietnia 2013 r.
Decyzją z 31 lipca 2017 r., nr KO.484-2/17, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, zaś decyzją z 12 września 2017 r., nr KO.484-6/17 utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w pierwszej instancji.
26 stycznia 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek T.K. o wpis do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C, CE, D. Do wniosku załączone zostały: zapytanie o udzielenie informacji o osobie, orzeczenie lekarskie nr [...], orzeczenie psychologiczne nr [...], kopia prawa jazdy, kopia opłaty za wpis oraz jedno zdjęcie.
Z wniosku wynikało, że T.K. był wpisany do ewidencji instruktorów nauki jazdy, prowadzonej przez Starostę Powiatu Piotrkowskiego, lecz został z niej wykreślony decyzją z 8 czerwca 2017 r. z powodu nieprzedstawienia orzeczenia lekarskiego i psychologicznego.
18 lutego 2022 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie prawa jazdy kategorii: C, CE, D z uwagi na fakt, że w sprawie toczyło się już wobec wnioskodawcy postępowanie i zostało zakończone ostateczną decyzją. Przeprowadzona analiza zgromadzonych dokumentów wykazała, że T.K. nie spełnia wszystkich wymagań zawartych w ustawie, co do żądań określonych we wniosku. Skarżący zachował wyżej wymienione wymogi w zakresie wpisu dotyczącego kategorii AM, A1, A2, A, B1, B.
Decyzją z 22 lutego 2022 r., znak: WK.5441.17.2022.EP Starosta Powiatu Piotrkowskiego wpisał T.K. do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B.
Postanowieniem z 31 marca 2022 r., nr KO.481.10.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło postanowienie Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 18 lutego 2022 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z 11 kwietnia 2022 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego wystąpił do T.K. o dostarczenie dokumentów potwierdzających wymóg, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 lit. c bądź ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), zwanej dalej u.k.p.
Z przepisu art. 33 ust. 1 u.k.p. wynika, że w przypadku osoby zainteresowanej uzyskaniem wskazanych uprawnień, nie wystarczy jedynie odbycie stosownego szkolenia oraz zdanie egzaminu państwowego. Niezbędne jest spełnienie jeszcze pozostałych warunków, w tym wykazanie co najmniej trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkoleń na kategorię B. Skoro weryfikacja wniosku osoby zainteresowanej następuje w dniu rozstrzygnięcia takiego żądania, a ponadto uprawnienia instruktora wydawane są wyłącznie osobie spełniającej wszystkie wymogi, to także spełnienie warunku przewidzianego w art. 33 ust. 1 pkt 2c u.k.p. należy ocenić na dzień wydania decyzji. Przyznanie uprawnień instruktora nauki jazdy jest dopuszczalne, gdy postępowanie weryfikacyjne wykaże, że wnioskodawca w dniu rozpatrywania jego wniosku spełnia wszystkie warunki do nadania mu określonego prawa.
26 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo, w którym skarżący podniósł że wymóg trzyletniego doświadczenia w szkoleniu kandydatów na kierowców kat. "B" go nie dotyczy. Skarżący nie przedstawił wymaganego dokumentu, co oznacza, że nie spełnił wymogu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 2 lit. c u.k.p. Nie posiada co najmniej trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.
T.K. zdał egzamin w zakresie kategorii: C, CE, D 14 grudnia 2012 r. oraz 18 stycznia 2013 r., tj. jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, która obowiązuje od 19 stycznia 2013 r.
Starosta jest zobligowany do sprawdzenia spełnienia wszystkich wymienionych w ustawie wymogów. Egzamin jest tylko jednym z koniecznych warunków. Pomimo ważnego egzaminu osoba, która nie posiada trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, nie spełnia uregulowań prawnych. W związku z tym o dokonanie wpisu do ewidencji instruktorów może wystąpić osoba, która ma co najmniej trzyletnie doświadczenie w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek. Niespełnienie choćby jednego z wymienionych rodzajów wymagań uniemożliwia wydanie uprawnień we wskazanym zakresie. Ustawodawca zgodnie z art. 134 ust. 3 u.k.p. uznaje zdany egzamin, co jednak nie oznacza, że pod rządami nowej ustawy takiej osobie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów możliwe jest wydanie uprawnień we wskazanym zakresie, jeśli nie spełnia wymogu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 2 lit. c. Ustawa o kierujących pojazdami, niewątpliwie zaostrzyła wymagania w stosunku do kierujących oraz instruktorów nauki jazdy. Zamiarem ustawodawcy była m. in. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego przez podniesienie kwalifikacji kierujących pojazdami, oraz instruktorów nauki jazdy.
Pierwsze uprawnienia instruktora nauki jazdy, tj. w zakresie kategorii A i B T.K. nabył 5 listopada 2012 r. Dopiero po upływie trzyletniego okresu w prowadzeniu szkoleń na kategorię B, tj. po 5 listopada 2015 r. skarżący nabyłby wymagane doświadczenie, czego jednak nie odzwierciedla zgromadzona dokumentacja instruktora nauki jazdy. W aktualizacji danych z 9 maja 2013 r. w rubryce dotyczącej numeru ewidencyjnego ośrodka szkolenia, w którym instruktor prowadzi szkolenie skarżący wpisał, że "nie dotyczy". 7 stycznia 2015 r. przedstawił zaświadczenie dotyczące uczestnictwa w warsztatach doskonalenia zawodowego instruktorów już jako osoba posiadająca uprawnienia egzaminatora. 30 grudnia 2015 r. T.K. przedstawił również zaświadczenie o warsztatach dla egzaminatorów, nie dla instruktorów nauki jazdy. Z art. 63 ust. 4 u.k.p. wynika, że egzaminator zatrudniony w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego nie może jednocześnie prowadzić szkoleń dla osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami. Wnioskodawca nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 37 ust. 1 pkt 1a u.k.p., tj. nie przekazał Staroście numeru ewidencyjnego ośrodka szkolenia lub numeru ewidencyjnego innego podmiotu, w którym miałby prowadzić szkolenie. Przepisy intertemporalne nowej ustawy nie są całkowicie jasne, precyzyjne i wyczerpujące. Brak jest jednak jednolitej i utrwalonej linii orzeczniczej. Dokonując wykładni art. 134 u.k.p. organ pierwszej instancji wskazał, że w odniesieniu do osób, które zdały egzamin państwowy wyłącznie tyle, że ustawodawca uznaje skuteczność tego egzaminu. Nie oznacza to natomiast przyznania żadnych innych, dodatkowych przywilejów, w tym odstąpienia od wymogu zachowania aktualnego progu wiekowego, czy też wymogu doświadczenia. Zatem jeżeli osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy, zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy, to taki egzamin jest nadal ważny, gdyż egzamin ten uważa się za spełniający wymagania określone w obowiązującej aktualnie ustawie. Zdanie egzaminu zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, stanowi tylko jeden z warunków, które musi spełnić wnioskodawca. Badaniu podlegają również inne kryteria, warunkujące nabycie określonych uprawnień. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji, można odstąpić, gdy przepisy przejściowe tak stanowią. Powołana ustawa takich wyjątków od reguły stosowania przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła, co oznacza, że zasady tej także w omawianej kategorii spraw nie zniosła. Wobec obowiązującego od 19 stycznia 2013 r. stanu prawnego, pomimo zdanego pozytywnie egzaminu państwowego, skarżący nie mógł uzyskać uprawnień instruktora we wnioskowanym zakresie.
W odwołaniu od tej decyzji T.K. wskazał, że obowiązek posiadania trzyletniego doświadczenia w szkoleniu kierowców kat. "B" wszedł w życie 19 stycznia 2013 r., od kiedy to zaczęła obowiązywać ustawa o kierujących pojazdami. Egzaminy zdał natomiast przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami. Wtedy nie było jeszcze wymogu trzyletniego doświadczenia. Organ pierwszej instancji błędnie interpretuje art. 134 u.k.p., a jeżeli nie interpretuje błędnie i są dwa odmienne stanowiska organów administracji publicznej w analogicznej sprawie, to art. 134 budzi wątpliwość co do treści normy prawnej i zgodnie z art. 7a k.p.a. powinien być interpretowany na korzyść strony. Organy administracji publicznej na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Uzyskanie uprawnień instruktora nauki jazdy kat. "C, C+E i D" to proces złożony i kosztowny. Rozpoczyna się od długiego szkolenia a kończy egzaminami (teoretycznym i praktycznym). Skarżący zaznaczył, że zapisując się na szkolenie nie posiadał wiedzy, że w 2013 r. będzie wymagane trzyletnie doświadczenie w szkoleniu na kat. "B", ponieważ w tym czasie obowiązywała tylko ustawa Prawo o ruchu drogowym. Egzaminy państwowe na kategorie "C, C+E i D" zdawał 14 grudnia 2012 r. i 18 stycznia 2013 r., kiedy obowiązywała tylko ustawa Prawo o ruchu drogowym. Skarżący powołał się na zasadę niedziałania prawa wstecz, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2015 r., II GSK 706/14, art. 7a i art. 8 § 1 k.p.a.
Organ drugiej instancji uznając, że stanowisko organu pierwszej instancji jest uzasadnione podniósł, że skarżący wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji instruktorów z 26 stycznia 2022 r. przedstawił: zapytanie o udzielenie informacji o osobie z 3 stycznia 2022 r., orzeczenie lekarskie nr [...] z 3 stycznia 2022 r., orzeczenie psychologiczne nr [...] z "3 stycznia 2027 r." (powinno być 3 stycznia 2022 r.), kopię prawa jazdy, kopię opłaty za wpis. W okresie od 14 grudnia 2011 r. do 26 kwietnia 2012 r. skarżący odbył kurs kwalifikacyjny dla kandydatów dla instruktorów, co potwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Piotrkowie Trybunalskim nr IP/007/2012 z 7 maja 2012 r. 5 grudnia 2012 r. zdał egzamin w zakresie prawa jazdy kategorii C i C+E, a 18 stycznia 2013 r. w zakresie prawa jazdy kategorii D i C+E. Skarżący wraz z wnioskiem ani też na wezwanie organu nie przedłożył jednak wymaganego dokumentu wskazującego na co najmniej trzyletnie doświadczenie w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Żądanie strony wpisania do ewidencji instruktorów nauki jazdy powinno być ocenione z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie dotyczące kandydatów na instruktorów. W konsekwencji zgodne z prawem było zastosowanie art. 134 ust. 1-3 oraz ust. 4 pkt 5 u.k.p. Na gruncie nowej regulacji prawnej przy ocenie spełniania przesłanek do wydania decyzji o wpisaniu do ewidencji instruktorów organ powinien uwzględnić, że w zakresie, w jakim zostały wydane, zachowują ważność zaświadczenia o ukończeniu z wynikiem pozytywnym kursu dla kandydatów na instruktorów wydane na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.) – art. 33 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 134 ust. 2 i ust. 4 pkt 4 u.k.p. oraz egzamin sprawdzający kwalifikacje złożony z wynikiem pozytywnym przed komisją powołaną przez wojewodę. Skarżący nie legitymuje się co najmniej trzyletnim doświadczeniem w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B – dotyczy instruktorów osób ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami rozszerzających uprawnienia do prowadzenia szkolenia o jedną z wymienionych kategorii. Analiza przepisu wskazuje, że z mocy art. 134 ust. 1 u.k.p. jedynie szkolenie osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy lub szkolenie dla kandydatów dla instruktorów prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy w formie kursu lub zajęć szkolnych jest kontynuowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Nie oznacza to jednak, że cała procedura wpisu do ewidencji instruktorów następuje również w trybie dotychczasowych przepisów. Odbycie szkolenia oraz zdanie stosownego egzaminu zarówno w poprzednim, jak i aktualnym stanie prawnym, stanowi jedynie jeden z warunków, który musi spełnić wnioskodawca. Obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy wnioskodawca spełnia pozostałe kryteria, czyli jak w sprawie niniejszej, czy posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skoro skarżący takiego doświadczenia nie posiada (brak potwierdzenia spełniania tego warunku) odmowa wpisu do ewidencji instruktorów jest uzasadniona. W trybie omawianych przepisów sprawdzane są warunki do wpisania do ewidencji instruktorów. Nie są zaś weryfikowane wymagania dotyczące egzaminatorów. Organ działa na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że nie może uznać, że skoro skarżący jest wieloletnim egzaminatorem w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, to w sytuacji ubiegania się przez niego o wpis do ewidencji instruktorów jest zwolniony z obowiązku posiadania wymaganego w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Powołane przez skarżącego w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych nie mają mocy wiążącej w innych sprawach, gdyż zapadły one w okolicznościach faktycznych konkretnych spraw. Według organu drugiej instancji nie ma wątpliwości co do aktualnego brzmienia przepisów. Wniosek o wpis do ewidencji instruktorów został złożony 26 stycznia 2022 r., a ustawa o kierujących pojazdami wymaga udokumentowania trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję skarżący podniósł, że swoją karierę zawodową rozpoczął w 2009 r., kiedy to zatrudnił się na stanowisku egzaminatora prawa jazdy w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, gdzie pracuje do dziś. W 2011 r. zapisał się na kurs instruktora nauki jazdy kat C, C+E i D i po ukończeniu kursu zdał egzaminy państwowe na wskazane kategorie. Niestety w 2013 r. otrzymał decyzję o odmowie wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy. Przyczyną tej odmowy był brak obowiązku posiadania trzyletniego doświadczenia w szkoleniu kandydatów na kierowców kat. B, który to obowiązek wszedł w życie 19 stycznia 2013 r. wraz z ustawą o kierujących pojazdami. Gdy zapisywał się na szkolenie, składał wniosek o wydanie uprawnień i zdawał egzaminy, obowiązywała tylko ustawa Prawo o ruchu drogowym, w której nie było wymogu trzyletniego doświadczenia w szkoleniu kandydatów na kierowców kategorii B. Nie odwołał się od decyzji, bo "zaufał organowi administracji publicznej". W 2014 r. uzyskał informację, że w identycznej sytuacji, jego kolega został wpisany do ewidencji instruktorów nauki jazdy. Po uzyskaniu powyższych informacji poczuł się "skrzywdzony" przez organ administracji, ponieważ tylko ustawa Prawo o ruchu drogowym obowiązywała, gdy 14 grudnia 2011 r. rozpoczął szkolenie, 3 grudnia 2012 r. złożył wniosek o wpis, 5 grudnia 2012 r. zdał egzamin na kat. C, 18 stycznia 2013 r. zdał egzamin kat. D i C+E. Z uwagi na wykonywanie pracy egzaminatora prawa jazdy, uzyskanie trzyletniego doświadczenia w szkoleniu kierowców jest niemożliwe, ponieważ ustawa o kierujących pojazdami zabrania prowadzenia szkolenia egzaminatorom prawa jazdy. Jeżeli w 2011 r. posiadałby wiedzę, że w 2013 r. wejdzie w życie wskazany przepis, nie zapisywałby się na szkolenie, egzamin, ponieważ poniósł duże koszty z tym związane. Przepisy prawa, na podstawie których ktoś traci możliwość wykonywania zawodu, powinny być jasne i przejrzyste. Zdaniem skarżącego, organ administracji gdy uzyska informację o tym, że obywatel mógł zostać skrzywdzony jego decyzją, z urzędu powinien uruchomić procedurę wyjaśniającą. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 706/14, dotyczy tych samych uprawnień i tego samego stanu faktycznego. Skarżący podniósł, że złożył dwa wnioski o wydanie uprawnień 3 grudnia 2012 r. i 26 stycznia 2022 r. Tylko i wyłącznie rozpatrywanie pierwszego wniosku po 19 stycznia 2013 r. sprawiło, że nie otrzymał uprawnień instruktora nauki jazdy. Uzasadniając zarzut nieprawidłowej interpretacji art. 134 u.k.p., niezastosowanie zasady lex retro non agit będącą elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz art. 32 Konstytucji RP powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 706/14. Zarzucił także naruszenie art. 8 k.p.a. wskazując na nierówne traktowanie obywateli oraz art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przy wykładni art. 134 u.k.p. Zarzucając zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 134 u.k.p. a nie wykładni celowościowej skarżący podniósł, że posiada dwunastoletnie doświadczenie w egzaminowaniu kierowców wszystkich kategorii. Prowadzi egzaminy na kwalifikację wstępną dla zawodowych kierowców. Posiada uprawnienia instruktora doskonalenia techniki jazdy i wykształcenie wyższe pedagogiczne. Może egzaminować instruktorów nauki jazdy wszystkich kategorii. Celem szkolenia na prawo jazdy jest przygotowanie kursanta do egzaminu państwowego. Nikt lepiej nie przygotuje do egzaminu niż były egzaminator prawa jazdy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej "ustawą o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia z 6 grudnia 2022 r. o rozprawie zdalnej poinformowano skarżącego o tym, że sąd przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zwrócono się także do skarżącego o udzielenie informacji, czy posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji informując, że uczestnictwo w rozprawie zdalnej wymaga wskazania sądowi w terminie 7 dni adresu elektronicznego na platformie ePUAP zgodnie z art. 74a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W związku z brakiem oświadczenia skarżącego co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej zarządzeniem z 5 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżący i organ administracji zostali zawiadomieni.
Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony nie skorzystały.
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 20 maja 2022 r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Starosta Powiatu Piotrkowskiego z 20 maja 2022 r. o odmowie wpisu skarżącego do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie uprawnień kategorii C, CE i D. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 26 stycznia 2022 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji 27 stycznia 2022 r.
Poza sporem jest, że ostateczną decyzją z 5 kwietnia 2013 r. Starosta Piotrkowski odmówił skarżącemu wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie uprawnień kategorii C, C+E i D. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 3 grudnia 2012 r. Decyzją z 31 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty Piotrkowskiego z 5 kwietnia 2013 r. Następnie decyzją z 12 września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną z 31 lipca 2017 r. Decyzje te są ostateczne i prawomocne.
Organ pierwszej instancji zatem dwukrotnie, bo decyzjami z 5 kwietnia 2013 r., a następnie z 20 maja 2022 r. orzekł o odmowie wpisu skarżącego do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie uprawnień kategorii C, CE i D wskazując w uzasadnieniach obu tych decyzjach na niespełnienie przez skarżącego wymogu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 2 lit. c u.k.p., tj. wymogu posiadania co najmniej trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.
W związku z powyższym wskazać należy, że w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić nie tylko w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., czy w art. 145 § 1 k.p.a., ale też w sytuacjach określonych w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem.
Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.
Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, a zatem podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Istotne jest zatem zaistnienie tożsamości sprawy w zakresie podmiotu, przedmiotu, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., I GSK 341/18; z 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09).
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami, nie będącymi przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też okolicznościami stanowiącymi podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone dowody. Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej, okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163).
W tym miejscu wskazać należy, że na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważyć skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (res iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). Nie budzi zatem wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty.
Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska Komentarz do art. 105, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019). Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie, w której wydano już decyzję ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – naruszenie zasady res iudicata (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1503/20, LEX nr 3149896).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji niedostatecznie rozważyły, czy sprawa z wniosku skarżącego z 26 stycznia 2022 r., zakończona zaskarżoną decyzją, jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją z 5 kwietnia 2013 r.
Nie budzi wątpliwości, że w obu sprawach skarżący wystąpił z żądaniem wpisania do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie uprawnień C, CE i D. Z uzasadnień wydanych w obu sprawach decyzji natomiast wynika, że przyczyną odmowy wpisania skarżącego do ewidencji instruktorów było niespełnienie przez skarżącego wymogu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 2 lit. c u.k.p., tj. wymogu posiadania co najmniej trzyletniego doświadczenia w prowadzeniu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia z 31 marca 2022 r. organ drugiej instancji za niewątpliwe uznał, że skarżący posiada już wymagane trzyletnie, o którym wyżej mowa i za niewątpliwe uznał, że obecnie artykuł 33 u.k.p. posiada inne brzmienie niż w 2013 r. Nie wyjaśnił jednak dlaczego tak uznał. W uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 20 maja 2022 r. poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania i wskazaniem, że 5 kwietnia 2013 r. została wydana decyzja o odmowie wpisu skarżącego do ewidencji w zakresie uprawnień kategorii C, CE, D, która jest ostateczna, organy administracji obu instancji nie odniosły się w wystarczającym stopniu do tego, czy w obu sprawach stan prawny jest tożsamy i czy stan faktyczny mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest niezmieniony.
Jak już wyżej wskazano, jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji, w sprawie, w której wydano już decyzję ostateczną oznaczałoby natomiast wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady res iudicata.
Jednocześnie wskazać należy, że skarżący wprawdzie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 kwietnia 2013 r., a postępowanie to zakończyło się wydaniem 12 września 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzji utrzymującej w mocy decyzję tego organu z 31 lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 5 kwietnia 2013 r., które to decyzje są ostateczne i prawomocne, lecz nie oznacza to braku możliwości skorzystania przez skarżącego z innych konstrukcji prawnych służących wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, jak np. z trybu określonego w art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśnić przy tym należy, że przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Za prawo nabyte należy uznać każdą korzyść, jaką strona uzyskuje w sferze prawnej z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną, wszakże z zastrzeżeniem, że korzyść ta ma odnosić się do sfery prawa materialnego, a nie uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., I OSK 603/20). Według W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno decyzjami administracyjnymi, na mocy których strony nie nabywają prawa, są: wyłącznie decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia (M. Wincenciak, Sankcje prawne i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 204 i n.).
Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania dla organu wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a.
k.ż.