III SA/Łd 776/05

III SA/Łd 776/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6261 Regulamin organizacyjny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Sentencja
Dnia 28 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie upoważnienia Przewodniczącego Rady Miasta K. do wykonywania w imieniu Rady Miasta czynności w postępowaniu karnym 1) stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2) orzeka, że do dnia uprawomocnienia się wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Miasta Kutno na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
III SA/Łd 776/05
UZASADNIENIE
Wojewoda Ł. zaskarżając uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Miasta K. do wykonywania w imieniu Rady Miasta czynności w postępowaniu karnym zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Ł. kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wojewoda Ł. argumentował, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa w art. 31 wyraźnie stanowi, iż reprezentacja gminy na zewnątrz należy do kompetencji wójta. Rada Miasta nie mogła uchwałą zmienić kompetencji uregulowanych ustawowo. W ocenie Wojewody Ł., powołującego się na wyrok NSA z dnia 29 marca 200or. sygn. akt I SA 720/99, w którym sąd stwierdził, że "wójt jest uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu" do podejmowania ewentualnych czynności w postępowaniu karnym upoważniony był jedynie prezydent lub osoba przez niego upoważniona. Upoważnienie Przewodniczącego Rady Miasta K. do wykonywania czynności w postępowaniu karnym narusza ponadto art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje w sposób wyczerpujący, jakie czynności należą do kompetencji przewodniczącego, stanowiąc, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu argumentowano, że Rada Miasta K. została uznana za pokrzywdzonego w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Zarząd Miasta K., przy tworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą Dyrekcja Inwestycji w K. oraz zbywania udziałów tejże Spółki ze szkodą dla interesu publicznego i prywatnego. Podniesiono, ze wykonywanie w postępowaniu karnym uprawnień pokrzywdzonego przez Radę Miasta, będącą organem kolegialnym składającym się z 21 radnych jest w sposób oczywisty utrudnione. Ponadto większość czynności należy dokonywać w zakreślonym przez przepisy terminach. Zwoływanie w każdym takim przypadku sesji jest praktycznie niemożliwe i może doprowadzić do dezorganizacji funkcjonowania Rady oraz uniemożliwić udział pokrzywdzonego w prowadzonym postępowaniu ze względu na terminy procesowe wynikające z kodeksu postępowania karnego. W ocenie skarżącego podjęta uchwała nie dotyczy upoważnienia Przewodniczącego Rady do występowania w imieniu Miasta K.. Uchwała nie przenosi na przewodniczącego żadnych kompetencji organu wykonawczego gminy w ramach zadań, które zostały powierzone gminom do realizacji przepisami prawa. Z tego powodu do przedmiotowej sprawy nie można odnosić bezpośrednio przepisów o reprezentacji gminy. Obowiązujące na terenie Miasta Kutna regulacje prawne tj. Statut Miasta K. i Regulamin Rady Miasta K .nie zawierają w swej treści unormowań w przedmiocie reprezentowania Rady Miasta K. w postępowaniach sądowych. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują podziału kompetencji w sprawach związanych z udziałem Rady w postępowaniach sądowych w charakterze pokrzywdzonego. W opinii skarżącego, skoro zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa zostało złożone przez Radę Miasta K. i dotyczy przekroczenia uprawnień oraz niedopełnienia obowiązków organu wykonawczego gminy, nieuprawnionym byłoby, aby czynności procesowe (np. zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania kończące postępowanie w sprawie) mające na celu kontrolowanie prawidłowości działań organów dochodzeniowo-śledczych były wykonywane przez ten sam organ wykonawczy gminy, który miałby dokonać przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków. Dla oceny przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia jest również stanowisko Prokuratury Rejonowej w K. oraz Prokuratury Okręgowej w Łodzi, z której postępowania wynika, że nie kwestionują legitymacji procesowej osoby upoważnionej do reprezentowania Rady Miasta K., którą potraktowano jako organ uprawniony do reprezentacji Miasta K.– pokrzywdzonego w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji w ocenie skarżącego zarzut Wojewody Ł., że podjęta uchwała narusza prawo jest nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały upoważniającej Przewodniczącego Rady Miasta K. do wykonywania w imieniu Rady Miasta czynności w postępowaniu karnym jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).
W świetle tego przepisu do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
W ocenie Sądu rozważania merytoryczne w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od wskazania przepisów o charakterze fundamentalnym, które będą miały znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 w/cyt. ustawy gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną (ust. 2 ). Samodzielność gminy podlega ochronie sadowej (ust.3). W świetle zaś art. 11a ust. 1 organami gminy są 1/ rada gminy, 2/ wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1). Organem wykonawczym gminy jest wójt (art. 26 ust. 1). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31).
Analiza powyższych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że podmiotem prawa publicznego jest gmina, a rada gminy, podobnie jak wójt (burmistrz, prezydent) są jej organami, którym ustawa przyznaje określone kompetencje. W rozdziale trzecim ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poświęconym władzom gminy, określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach. Przepisy dotyczące tak węzłowych kwestii ustrojowych mają charakter norm bezwzględnie wiążących i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzić rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące. W tym kontekście zasada domniemania kompetencji rady gminy wynikająca z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy ma więc określone granice. Przepis ten przekazuje do właściwości rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Można na tej podstawie domniemywać kompetencje rady tylko wtedy, gdy przepis prawny nie przypisuje ich wyraźnie konkretnemu organowi gminy i jednocześnie kompetencje odpowiadają charakterowi działań rady jako organu stanowiąco-kontrolnego. Prowadzi to do stwierdzenia, że rada gminy nie może przejąć kompetencji w sprawach własnych gminy, które wyraźnie zostały zastrzeżone dla wójta gminy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że upoważniając Przewodniczącego Rady Miasta K. do reprezentowania tejże Rady w postępowaniu karnym, Rada nie wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla wójta (prezydenta miasta). Na podkreślenie zasługuje bowiem fakt, iż Rada Miasta K. nie stanowi odrębnego od gminy bytu prawnego. Jak podniesiono wyżej jest organem gminy. Kwestia reprezentacji dotyczy więc w konsekwencji reprezentowania gminy na zewnątrz i podejmowania określonych czynności prawnych w imieniu gminy. Jedynym upoważnionym do tego organem w świetle wskazanych wyżej regulacji ustawowych jest wójt (prezydent miasta). Wobec powyższego nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że uprawnienia kontrolne niewątpliwie przysługujące z mocy art. 15 radzie gminy rozciągają się na udział w postępowaniu karnym w charakterze pokrzywdzonego. Zgodnie bowiem z art. 18a cytowanej ustawy rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy: w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W świetle unormowań wynikających z załącznika nr 3 do Statutu Miasta K., będącego Regulaminem Komisji Rewizyjnej Miasta K., a konkretnie § 5 pkt 13 komisja w przypadku stwierdzenia rażących zaniedbań ma obowiązek poprzez Radę wnioskować o przeprowadzenie kontroli NIK, regionalną izbę obrachunkową, a także kierować sprawy do rozpatrzenia przez prokuraturę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy uprawnienia kontrolne rady gminy zakończyły się w momencie powiadomienia prokuratury o zaistniałych nieprawidłowościach.
Jak podniesiono wyżej rada gminy jest organem gminy o określonych kompetencjach, działającym na sesjach: a contrario takimi organami nie jest ani przewodniczący, ani jej komisja. Komisje oraz przewodniczący rady gminy są organami wewnętrznymi rady gminy, jako organu kolegialnego, składającego się z radnych, zbierającego się i obradującego na sesjach. Mandat radnego stanowi tytuł wyłącznie do udziału w pracy zespołowej (na sesji i w komisjach). Radny jest jedynie członkiem grupy i jego głos o tyle będzie miał znaczenie prawne dla osób trzecich, o ile będzie poparty prze większość radnych uczestniczących w glosowaniu. Swoje rozstrzygnięcia rada gminy podejmuje w formie uchwał, które są formą działania kolegialnego organu samorządowego, którego wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji) w drodze głosowania. Rada gminy jako organ kolegialny, jest związana podjętymi uchwałami.
Reasumując rada gminy jest kolegialnym organem gminy, działającym w imieniu gminy w zakresie przyznanym jej przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym, obejmującym uprawnienia stanowiąco-kontrolne, związanym podjętymi na sesjach uchwałami. Dokonana wykładnia prowadzi do wniosku, iż podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała upoważniająca Przewodniczącego Rady Miasta K. do reprezentowania Rady Miasta w postępowaniu karnym nie znajduje umocowania w powołanym w podstawie prawnej uchwały przepisie prawa i jako naruszająca przepis art. 31 ustawy jest nieważna.
W świetle art., 31 ustawy wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. W ocenie Sądu przepis ten umieszczony w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym władze gminy nie pozostawia wątpliwości, że organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy jako osoby prawnej i składania w jej imieniu oświadczeń woli jest wójt (prezydent miasta).
Nie ma w cytowanych wyżej przepisach prawa umocowania do ustalenia reprezentacji Rady Miasta. Jak bowiem podkreślono, Rada Miasta nie stanowi odrębnego od gminy bytu prawnego, a jest jedynie jej organem. Działania Rady Miasta są więc działaniami w imieniu gminy. Działania te mogą być podejmowana tylko w zakresie przyznanych ustawą kompetencji. W tej sytuacji skoro Rada Miasta K. sama nie posiada upoważnienia do reprezentowania gminy tym bardziej nie może tych kompetencji przekazać członkowi tejże rady. I nie chodzi tutaj tylko o to, że uprawnienia i kompetencje przewodniczącego rady są ściśle określone w art. 19 ust. 2 ustawy. Takiego upoważnienia w świetle obowiązujących przepisów Rada Miasta K. nie mogła udzielić żadnemu radnemu – członkowi rady. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 listopada 1999r. sygn. akt K 13/99 (OTK 1999/7/155) wyraził pogląd, że mandat przedstawicielski, nabywany z chwilą wyboru oznacza stosunek polityczno-prawny zachodzący pomiędzy podmiotem sprawującym funkcję z wyboru, a wyborcami, obejmującymi udzielone przez wyborców pełnomocnictwo do reprezentowania ich w sprawowaniu władzy publicznej. Nie jest pełnomocnictwem do wykonywania określonych czynności (nie przesądza o kompetencjach), lecz stanowi legitymację uczestniczenia w rozstrzygnięciach, do których organ został uprawniony na mocy ustawy. Kompetencje organu wyznacza ustawa, ona także może je zmienić. W tym miejscu należy również wskazać na treść art. 38 kodeksu cywilnego zgodnie z którym, osoba prawna działa prze swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Ustanowione więc w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organu o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust.1) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 ustawy) (por. wyrok NSA z dnia 25.10.1999r. sygn. akt I SA/Ka 1628/99 LEX Nr 40852). Reprezentantem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz, a więc i do składania środków prawnych w jej imieniu jest zaś zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy wójt (prezydent miasta). Takie stanowisko zaprezentował również na rozprawie w dniu 28 lutego 2006r. pełnomocnik Miasta K..
Na zakończenie należy podnieść, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny legalności postępowania karnego i uwzględnianych w tym postępowaniu pism składanych przez Przewodniczącego Rady Miasta K.. Jednak na marginesie sprawy można tylko wskazać, że zgodnie z art. 49§ 1kpk pokrzywdzonym jest osoba fizyczna lub prawna, której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone lub zagrożone przez przestępstwo. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego , że ewentualnym pokrzywdzonym w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Zarząd Miasta K., przy tworzeniu spółki z ograniczona odpowiedzialnością pod nazwa Dyrekcja Inwestycji w K. oraz zbywania udziałów tejże Spółki ze szkodą dla interesu publicznego i prywatnego jest Miasto K., a nie Rada Miasta K.. Przyznał to pełnomocnik Rady Miasta K. na rozprawie w dniu 28 lutego 2006r.
Konsekwentnie za pokrzywdzonego, który nie jest osobą fizyczną, czynności procesowe dokonuje organ uprawniony do działania w jego imieniu (art. 51 § 1 kpk). Jak wykazano wyżej jedynym uprawnionym organem w przedmiotowej sprawie jest prezydent miasta na mocy art. 31 ustawy.
Nie można równie uwzględnić prezentowanego przez organ stanowiska, że Rada Miasta K. reprezentowała w postępowaniu karnym siebie. Wyżej wykazano, że Rada Miasta K. nie jest samodzielnym podmiotem zaś w strukturze gminy jest organem posiadającym uprawnienia stanowiące i kontrolne.
Sąd nie ocenia również wcześniejszych uchwał, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, bowiem nie zostały one zaskarżone do Sądu.
Reasumując, Sąd oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały pragnie podkreślić, że wielokrotnie w orzecznictwie NSA i obecnie WSA prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, że w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz regułę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr142 poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej uchwały zostało podjęte przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.
O kosztach postępowania , na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240,00 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.