III SA/Łd 77/25

III SA/Łd 77/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1795/25 - Wyrok NSA z 2026-03-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1518
par. 54 ust. 1 i 4 pkt 1,  par. 55 ust.2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 29 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2025 roku sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 listopada 2024 roku nr SKO.4163.57-58.2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 13 września 2024 roku, nr 160; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących A. K. i S. K. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 lipca 2024 r. A. i S. K. wystąpili do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości K., gm. B..
Decyzją nr 160 z 13 września 2024 r. Zarząd Województwa Łódzkiego odmówił A. i S. K. udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości K..
W odwołaniu A. i S. K. wnieśli o uchylenie decyzji w całości i wyrażenie zgody na zjazd na ul. R. z działki [...], podnosząc, że nie posiadają obecnie żadnego zjazdu i nie mogą wybudować budynku na przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z 20 listopada 2024 r., nr SKO.4163.57-58.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej: "u.d.p."; § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), dalej: "rozporządzenie", oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołań A. K. i S. K., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 13 września 2024 r. nr 160 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość zlokalizowana w K., gm. B. – działka ew. nr [...], obręb K. ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej: ul. B. (działka ew. nr [...]obręb K.) oraz ul. R. (działka ew. nr [...], obręb K.). Właściciele nieruchomości wystąpili o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na ul. R. (droga wojewódzka Nr [...]; klasy G – główna). Na nieruchomości wnioskodawców ma powstać pawilon handlowy.
Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz warunków zawartych w rozporządzeniu i zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p., wskazują bezspornie, że w sprawach lokalizacji zjazdu zwykłego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Podkreślono, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach, które stanowią jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, wskazują, że obsługa otoczenia drogi przez zjazd, wyjazd i wjazd jest zapewniona w sposób bezpieczny, jeżeli: a) są one w porę dostrzegane, b) zapewniona jest widoczność przy włączaniu się do ruchu, c) są zrozumiałe i nie obniżają zrozumiałości przestrzeni drogi, z którą się łączą, d) zapewnione są warunki przejezdności (przy określonych gabarytach i cechach dynamicznych pojazdu miarodajnego z uwzględnieniem zagospodarowania obsługiwanego obszaru), e) są dostosowane do wymagań poszczególnych grup użytkowników, f) nie generują nadmiernej liczby konfliktów wynikających z krzyżowania się z innymi strumieniami ruchu i różnicy prędkości. Jednocześnie organ zaznaczył, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 55 ust. 2 rozporządzenia nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie projektowany zjazd musiałby zostać wbudowany w przystanek transportu zbiorowego – zatoka przystankowa (oznaczona znakiem D-15 "przystanek autobusowy"), na której znajduje się wiata ograniczająca widoczność oraz istniejący chodnik, co zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zjazd zwykły bez pasa włączania nie upłynnia ruchu i nie zwiększa bezpieczeństwa. Ponadto organ zauważył, że lokalizacja projektowanego zjazdu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. R. z ul. B. (ok. 15 m.). Zjazd w tym miejscu będzie w oczywisty sposób blokował płynny przejazd ulicą R.. Auta będą musiały wyhamować, a nawet zatrzymywać na ulicy R. celem wjazdu na nieruchomość, przy czym dotyczy to pojedynczych pojazdów, a planowana jest w tym miejscu budowa pawilonu handlowego.W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, wnioskowana lokalizacja zjazdu zwykłego niewątpliwie pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym miejscu.
Nadto organ odwoławczy zauważył, że ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego ogranicza się dostępność drogi przyjmując, że im wyższa klasa drogi, tym bardziej ograniczona jest jej dostępność. Gęstość połączeń wzdłuż drogi zależy od: a) klasy drogi, b) liczby nieruchomości gruntowych wzdłuż drogi, które wymagają zapewnienia dostępu do drogi, c) występowania innych części drogi (np. skrzyżowania, węzła, przystanku transportu zbiorowego, przejścia dla pieszych, przejazdu dla rowerów itp.) (str. 13 wytycznych).
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w rozpoznanej sprawie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
A. i S. K.wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na ww. decyzję organu II instancji. Podnosząc, że nie posiadają obecnie żadnego zjazdu z działki nr [...], wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wyrażenie zgody na zjazd na ulicę R..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie uzupełniającym z 9 maja 2025 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera złożoną skargę i wnosi o jej uwzględnienie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z 13 września 2024 r. nr 160 oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Dodatkowo złożył wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: decyzji Wójta Gminy B. z 25 kwietnia 2025 r. znak sprawy: GPS.7230.7.22.2024.KW o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi – działki gminnej nr ewid. [...], obręb K. na teren działki nr ewid. [...]obręb K., gm. B.; pisma Wójta Gminy B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 stycznia 2025 r.; postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 6 marca 2025 r. znak sprawy: SKO.4163.80-81.2024 GPS.7230.7.22.2024.KW o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki gminnej nr ewid. [...]na działkę nr ewid. [...] obręb K.; postanowienia Wójta Gminy B. z 11 grudnia 2024 r. znak sprawy: GPS.7230.7.22.2024.KW o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki gminnej nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...] obręb K.; pisma Wójta Gminy B. do skarżących A. i S. K. z 28 maja 2024 r.; uchwały nr [...]Rady Gminy w B. z 7 lutego 2001 r. w sprawie zaliczenia na terenie gminy B. dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych; uchwały nr [...]Rady Gminy w B. z 15 października 1993 r. w sprawie nadania nazw ulic; pisma Wójta Gminy B.z 23 kwietnia 2024 r.o wyrażeniu zgody na lokalizację budynku usługowego, planowanego do realizacji na działce nr ewid. [...]; zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Łodzi z 17 czerwca 2024 r. o braku sprzeciwu na zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie podziemnego, szczelnego zbiornika w miejscowości K.; wymagań technicznych nr [...]z 10 sierpnia 2021 r. na podłączenie do sieci wodociągowej – informacja o istnieniu możliwości zasilania w wodę działki nr [...]położonej w K.; oświadczenia K. K. kaka projekt z 20 stycznia 2025 r. o zleceniu przez skarżących wykonania projektu budowlanego pawilonu handlowego na działce nr [...]w K. oraz umowy nr [...]o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej obiektu pawilonu handlowego na działce nr [...]w K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga A. i S. K. jest zasadna, a w konsekwencji wydane w niniejszej sprawie decyzje wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny (w tym przypadku decyzja administracyjna) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia, zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy w szczególności wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a.
Przedmiot kontroli sądowej w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 13 września 2024 r. odmawiającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren należącej do nich nieruchomości nr [...]położonej w miejscowości K..
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepis przywołanej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), dalej: "rozporządzenie".
Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została, zatem ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r.
W myśl § 54 ust. 1 i 4 pkt 1 rozporządzenia, połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się, jako jedno lub dwukierunkowy zjazd. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się, jako:
1) zwykły – przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;
2) techniczny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów służb ratowniczych;
3) awaryjny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów obsługi drogi.
Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Decyzja wydawana na gruncie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot "zarządca drogi może", a to oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 k.p.a. – interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne zawarte w powołanym rozporządzeniu. Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy, to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i ten indywidualny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019, sygn. akt IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 161/18; NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18, NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia tym staranniej powinien ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację wnioskowanego zjazdu. W ocenie Sądu przy wydaniu kontrolowanych decyzji organy naruszyły granice uznania administracyjnego oraz dopuściły się dowolności w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie. Co prawda, bowiem organ może, ale nie musi uzgodnić proponowaną przez stronę lokalizację zjazdu na drogę publiczną niemniej jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i po poczynieniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie znajdujących oparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym oraz po jego wszechstronnym rozważeniu, a także właściwym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wydawana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).
Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego. W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. A zatem organ administracji korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony – wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. m.in. wyroki NSA z 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 i z 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z 14 września 2005 r., akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z 21 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377).
Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia nie ustanawia generalnego i bezwzględnego zakazu projektowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów, lecz dotyczy wyłącznie miejsc, w których ich lokalizacja zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Oznacza to, że rolą organów administracji odmawiających lokalizacji zjazdu jest wykazanie, że planowane miejsce zjazdu, wskazane przez stronę w jej wniosku, w razie realizacji przedsięwzięcia skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu odbywającego się na drodze, na której zjazd ten byłby umieszczony. W ocenie Sądu, co wynika przede wszystkim z zasad logiki i zdrowego rozsądku, wykładnia powołanego § 55 ust. 2 rozporządzenia nie może zmierzać w kierunku wyeliminowania możliwości lokalizowania zjazdów nawet w odniesieniu do dróg wyższej kategorii poprzez formułowanie ogólnikowych tez, iż każda próba lokalizowania zjazdu, wjazdu czy wyjazdu, stanowi czynnik wpływający na bezpieczeństwo ruchu drogowego w danym miejscu, np. poprzez ograniczenie płynności tego ruchu wynikające z hamowania pojazdów na drodze. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każda ingerencja w ciąg drogi zakłóca płynność odbywającego się na niej ruchu, co nie zawsze jednak wiąże się z tym, iż tego rodzaju zakłócenia a priori muszą rodzić niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Na taką konkluzję można sobie pozwolić dopiero wówczas, gdy rozważy się wszelkie istotne czynniki wpływające na sferę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc weźmie się pod uwagę zarówno jego natężenie na danym odcinku drogi, ale także choćby sposób ukształtowania danej drogi, obowiązujące na niej ograniczenie prędkości, ilość już istniejących zjazdów itp. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne zarządcy drogi nie mogą mieć w tym zakresie charakteru ogólnego i abstrakcyjnego, ale wymagają każdorazowo powiązania z konkretnymi cechami i właściwościami sytuacji drogowej na danym fragmencie drogi publicznej na tle parametrów planowanego zjazdu, z uwzględnieniem istniejącej organizacji ruchu, aktualnych danych, co do jego natężenia i płynności oraz częstotliwości i rodzajowości zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu w tym obszarze, istniejących elementów infrastruktury drogowej na rozważanym odcinku, ilości i częstotliwości lokalizacji zjazdów już istniejących. Orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, właściwy zarządca drogi uwzględnia zatem ogół przesłanek i okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla oceny rodzaju lub stopnia oddziaływania wnioskowanego zjazdu w określonej lokalizacji na bezpieczeństwo i porządek ruchu drogowego na danym odcinku drogowym, a rozstrzygnięcie wniosku musi bazować na skonkretyzowanych okolicznościach sprawy, które mają bezpośredni związek z tym odcinkiem i projektowanym zjazdem, objętym treścią wniosku (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 161/21, LEX 3730634).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było uznanie przez organy obu instancji, że wyrażeniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu sprzeciwiają się zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organy argumentowały, że mając na uwadze klasę drogi – droga wojewódzka, kwestie bezpieczeństwa i natężenia ruchu na ocenianym odcinku drogi oraz okoliczność, że hipotetyczny zjazd musiałby zostać wbudowany w zatokę przystankową, na której znajduje się wiata ograniczająca widoczność oraz istniejący chodnik, należy odmówić zgody na wnioskowany zjazd zwłaszcza, że znalazłby się on w bezpośrednim sąsiedztwie – ok. 15 m. – od skrzyżowania ul. R. z ul. B., a tuż przy wjeździe na nieruchomość zaplanowano budowę pawilonu handlowego. Wskazując powyższe argumenty organy, poza przyjętymi hipotezami, nie przedstawiły żadnych dowodów potwierdzających ich prawdziwość. Przed wydaniem decyzji nie tylko nie dokonano pomiaru natężenia ruchu na analizowanym odcinku drogi, nie przeprowadzono odpowiednio starannej wizji lokalnej pozwalającej na fotograficzne dokumentującej nie tylko stan nawierzchni ul. B. ale także istnienie w pobliżu innych zjazdów i obiektów przy ul R.. Biorąc pod uwagę, że organy odmówiły udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, powołując się m.in. na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, należałoby się spodziewać, że do sprawy zostanie załączony bardziej szczegółowy protokół wizji lokalnej zawierający informacje wskazujące na występowanie czynników zwiększających ryzyko wystąpienia zagrożeń w powyższym zakresie zwłaszcza, że w dołączonych zdjęć nic takiego nie wynika.
W świetle treści dokumentacji fotograficznej trudno zrozumieć logikę wywodu organów, opierającą się na dowodzeniu, że zasadniczym i wystarczającym argumentem świadczącym o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jest natężenie ruchu, skoro zostały na niej uwidocznione pojedyncze pojazdy. Odnosząc się do powołanego w kontrolowanych decyzjach obu instancji "znacznego" natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, w przebiegu której miałby powstać projektowany zjazd, Sąd zauważa, że organy nie wskazały nawet ogólnego źródła tego rodzaju twierdzeń (dane odnoszące się do natężenia ruchu zbierane są chociażby w ramach programu Generalny Pomiar Ruchu). Mimo że aktualne rezultaty takiego pomiaru dokonane przez organy mogą stanowić ważny element wskazujący na zwiększone zagrożenie dla ruchu drogowego w obrębie danej drogi publicznej to w warunkach niniejszej sprawy zarówno Zarząd Województwa Łódzkiego, jak i SKO w Łodzi dość pobieżnie podeszły do powoływanej w uzasadnieniach swoich decyzji – jako zasadnicza – okoliczności. Pomiary takie powinny aby były miarodajne, powinny zostać przedstawione na tle informacji świadczących, że przy wynikającym z nich natężeniu ruchu faktycznie dochodzi do zwiększenia różnego rodzaju zagrożeń. Przyjęcie za prawdziwą tezy organów, że ruch na drodze wojewódzkiej sam w sobie generuje zwiększone niebezpieczeństwo mogłoby prowadzić w konsekwencji do wyeliminowania możliwości lokalizowania zjazdów z wszelkich dróg publicznych, wszak każdy ruch generuje jakieś niebezpieczeństwo. Z powyższego powodu dane wynikające z pomiaru natężenia ruchu na analizowanym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...]powinny zostać poszerzone o dodatkowe informacje, dotyczące m.in. tego, czy w tym rejonie, przy tym natężeniu występują lub występowały określone zdarzenia drogowe, a jeśli tak, to ile i jakiego rodzaju oraz czy miały one związek ze zlokalizowanymi tam zjazdami. Dopiero komplet takich informacji stwarza realne podstawy do formułowania twierdzeń o rzeczywistym charakterze ruchu drogowego na danym odcinku drogi publicznej, występujących tam niebezpieczeństwach i ewentualnych ryzykach oraz wadze ich zwiększenia w razie lokalizacji z danej drogi zjazdu. Dokumentów, które ten rodzaj wiedzy dostarczałyby, organy nie zgromadziły, co świadczy o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, a więc o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wnioski zarówno zakwestionowanej skargą decyzji organu odwoławczego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie znajdują potwierdzenia w niepełnym i poddanym pobieżnej analizie, materiale dowodowym, co czyni sporne rozstrzygnięcia co najmniej przedwczesnymi. Zdaniem Sądu ocena dowodów nie miała nadto charakteru swobodnej, tj. zgodnej z art. 80 k.p.a., lecz raczej arbitralnej spekulacji na temat rzekomych zagrożeń dla bezpieczeństwa komunikacyjnego i ruchu drogowego w rejonie planowanego zjazdu bez uzasadnienia formułowanych w ten sposób twierdzeń stosownymi danymi.
Argumentacja oparta na gołosłownej ocenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu nie może być całkowicie subiektywna bowiem taki niepełny sposób sporządzenia uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, zarówno decyzje jak i ich uzasadnienia powinny uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrywanej sprawy, takie jak rzeczywiste i sprawdzalne natężenie ruchu drogowego, odległość od skrzyżowań, przejść dla pieszych, typ istniejącej i planowanej zabudowy, a także, jak już wskazano, interesy związane z prowadzonym postępowaniem: zarówno interes społeczny, jak i interes strony, w tym przesłanki uznania go za słuszny (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., VII SA/Wa 438/18 – dostępny w CBOSA).
W państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414; z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 459/09, LEX nr 586401).
Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powinny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy dotyczący natężenia ruchu na spornym odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], ilości wypadków drogowych, znajdujących się na nim zjazdów i ukształtowania terenu. Organ winien także przeprowadzić szczegółową, z udziałem stron, wizję lokalną (oględziny) miejsca, którego dotyczy wniosek, której rezultaty powinny zostać odzwierciedlone w protokole, w którym należy dać jasny wyraz temu, czy w rejonie planowanego zjazdu układ drogowy oraz ewentualnie inne dodatkowe czynniki (widoczność, ograniczenie prędkości, obecność przejścia dla pieszych, skrzyżowania czy innych zjazdów, zatoki autobusowej czy ew. możliwości zmiany lokalizacji wiaty przystankowej) mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego – którego nie można utożsamiać z jego płynnością). Następnie w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy organ rozważy, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżących. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Bezsprzecznie organ szczególnie starannej analizie powinien poddać dokumenty złożone przez pełnomocnika skarżących odnoszące się do ich wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki gminnej nr [...]na teren działki nr ew. [...]w związku z zaplanowaną na tej działce budową lokalu usługowego (ustalenia wymaga również kiedy doszło do wydzielenia działki nr ew. [...]– czy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się kwota 200 złotych tytułem uiszczonego przez strony solidarnie wpisu od skargi, a także wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej w kwocie 480 złotych, powiększone o opłatę skarbową w wysokości 17 złotych od udzielonego pełnomocnictwa.
eg