III SA/Łd 766/23

III SA/Łd 766/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 134, art. 135, art. 145, art. 200 i  205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4, art. 19, art. 22, art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 138, art. 107 § 3, art. 189a, art. 189b, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 września 2023 roku nr SKO.4141.14.2023 w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 grudnia 2022 roku nr 4013.2.0014.4.2022; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. kwotę 17 130 (siedemnaście tysięcy sto trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł (dalej: spółdzielnia, strona lub strona skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: organ I instancji) z 8 grudnia 2022 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. [...] ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Działka oznaczona nr [...], obręb [...], stanowi pas drogowy drogi powiatowej, tj. ul. [...] w Ł i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu (dalej: ZDiT) – w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów z 14 lipca 2020 r. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dalej: u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - przy czym zezwolenie to nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
26 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...], tj. wskazanej powyżej działki o nr [...], obręb [...], na wysokości posesji nr [...], polegające na funkcjonowaniu w zatoce postojowej parkingu 18 blokad parkingowych, które funkcjonowały bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono również łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego wskazując, iż wynosi ona 130 m2. Czynność tę dokumentuje znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 26 czerwca 2020 r. podpisany przez pracownika Wydziału Zezwoleń ZDiT wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzoną podczas kontroli oraz zaznaczoną na mapie lokalizacją blokad parkingowych w pasie drogowym. Jak wynika z powyższego, przedmiotowe blokady parkingowe zostały umieszczone przy wjazdach na wyznaczone namalowanymi na drodze liniami ciągłymi miejsca parkingowe w liczbie 18. Każde ze wskazanych miejsc parkingowych zostało usytuowane (oznaczone na powierzchni drogi) na granicy działek, tj. działki drogowej należącej do Gminy Miasta Łodzi (działka oznaczona nr [...]) oraz działek należących do strony (działki oznaczone nr [...] i nr [...]). Linia rozgraniczająca pas drogowy w obszarze parkingu usytuowanego na działkach [...] oraz [...] i [...] pokrywa się z granicami tych działek z tym że, część każdego z miejsc parkingowych leży w granicy pasa drogowego (tj. na działce oznaczonej nr [...]), część zaś poza nim (tj. na wskazanych powyżej działkach strony oznaczonych nr [...] i [...]). Z kolei 18 blokad parkingowych zostało usytuowane na działce nr [...], czyli w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...].
Wobec powyższego, w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ I instancji zawiadomieniem z 16 lipca 2020 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (tj. działka nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi zastrzeżonych miejsc parkingowych z zainstalowanymi blokadami.
Pismem z 28 lipca 2020 r. organ I instancji wystąpił do Łódzkiego Ośrodka Geodezji o udostępnienie z zasobów geodezyjnych uwierzytelnionej mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy ul. [...] na wysokości posesji nr [...], a także o udzielenie informacji, z jaką datą zostały wykonane zdjęcia prezentujące ww. lokalizację na ortofotomapie z 2017 r.
30 lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony informujące, iż wskazane blokady istnieją od 5 lutego 2015 r. Strona załączyła kserokopię pisma z 23 stycznia 2015 r. (prośba o zamontowanie blokad) oraz z 5 lutego 2015 r. (pismo ZDiT, informujące o pozytywnej odpowiedzi na wskazaną prośbę wraz z informacją, że blokady powinny być zakupione, zamontowane oraz konserwowane na koszt wnioskodawcy). Co więcej, w dniu 30 lipca 2020 r. do organu wpłynęło również pismo strony z 27 lipca 2020 r. – zatytułowane: wniosek o zawarcie umowy w trybie art. 22 ust. 2a u.d.p.
11 sierpnia 2020 r. wpłynęły do organu I instancji z Łódzkiego Ośrodka Geodezji mapy z oznaczeniem przebiegu granic pasa drogowego ul. [...] wraz z informacją (pismo z 10 sierpnia 2020 r.), że zdjęcia prezentujące wnioskowaną lokalizację na ortofotomapie z 2017 r. dostępnej na stronie internetowej Łódzkiego Ośrodka Geodezji zostały wykonane 2 kwietnia 2017 r. Na powyższych zdjęciach widać, iż w zatoce przy ul [...] są zlokalizowane bariery parkingowe (podniesione do góry), co świadczy o tym, iż teren pasa drogowego zajęty był pod parking co najmniej od 2 kwietnia 2017 r.
Pismem z 27 sierpnia 2020 r. organ I instancji pisemnie poinformował stronę, iż zawarcie umowy o partnerstwie, dotyczącej montażu blokad parkingowych w zatoce parkingowej na działkach [...] i [...] w obrębie [...], pozostaje poza kompetencjami ZDiT, ponieważ wskazanej działki stanowią własność prywatną.
17 września 2020 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo strony (z 11 września 2020 r.), w którym Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [...] potwierdził, że działki [...] i [...] stanowią własność spółdzielni, granicząc bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy Miasto Łódź i pozostającą w zarządzie ZDiT. Ponadto z załączonej do pisma mapy wynika, iż nieruchomość położona przy ul. [...] nr [...], która stanowi własność spółdzielni (tj. działki o nr [...] i [...]) zajęta została także przez ciąg pieszych, a naniesienia te zostały wykonane przez Gminę Miasto Łódź. Jak dalej wyjaśniła strona, cyt.: "Miejsca parkingowe zajmujące swą powierzchnią część gruntu stanowiącego własność Spółdzielni i Gminy wykorzystywane są przez parkujących w zatoce mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]". W dalszej części pisma strona wskazała, iż cyt.: "Blokady zostały zamontowane przez Spółdzielnię w sposób uniemożliwiający postronnym użytkownikom parkowanie w zatoce, na mocy uzgodnień z 5 lutego 2015 r., w następstwie której to zgody spółdzielnia udostępniła mieszkańcom nieruchomości przy ul. [...] miejsca postojowe". W związku z zaistniałymi okolicznościami spółdzielnia zobowiązała się, że przesunie blokady wjazdu i umieści je w granicach działek z dalszą możliwością wykorzystywania miejsc postojowych usytuowanych w zatoce przez mieszkańców. Przedstawiony stan faktyczny pozwoli – w ocenie strony - na dalszą możliwość korzystania przez mieszkańców z miejsc postojowych, co zostało wyrażone w piśmie z 5 lutego 2015 r. przez ZDiT, a tym samym utrzymania przez spółdzielnię ogólnodostępnego chodnika, przebiegającego przez grunty stanowiące własność spółdzielni. W konkluzji pisma spółdzielnia wniosła o odstąpienie od wszczętego postępowania 16 lipca 2020 r.
Z akt sprawy wynika, że w dniach: 8 grudnia 2021 r., 26 stycznia 2022 r., 22 lutego 2022 r. oraz 17 marca 2022 r. pracownik Wydziału Zezwoleń ZDiT przeprowadził kontrole w terenie, podczas których stwierdził zajęcie pasa drogowego ul. [...] (tj. działki nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...], w postaci funkcjonowania w zatoce parkingowej blokad parkingowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono przy tym, że blokady parkingowe położone były płasko na nawierzchni asfaltowej, a zatem zmianie uległa powierzchnia zajętego pasa drogowego. W aktach sprawy protokoły kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną na której zaznaczono również dokonane pomiary położonych płasko na nawierzchni asfaltowej blokad parkingowych. Jak wynika ze wskazanej dokumentacji do obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego przyjęto powierzchnię rzutu, leżącej na nawierzchni asfaltowej blokady (tj. szerokość 0,5 m x wysokość 0,87 m = powierzchnia zajmowana przez jedną blokadę wynosi 0,44 m2). Przy czym, zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. do obliczeń przyjęto powierzchnię 1 m2, gdyż przepis ten stanowi, iż zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. A co za tym idzie z uwagi na to, iż w zatoce parkingowej zlokalizowanych było 18 odrębnych blokad parkingowych, w świetle art. 40 ust. 10 u.d.p. przyjęto, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego ul. [...] wynosiła 18 m2 (w aktach sprawy protokoły z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną).
Zawiadomieniem z 22 marca 2022 r. organ I instancji poinformował stronę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia w tym zakresie przed wydaniem decyzji administracyjnej (w aktach sprawy zawiadomienie). Wobec powyższego 14 kwietnia 2022 r. strona zapoznała się z materiałem dowodowym (w aktach sprawy notatka służbowa).
Organ I instancji decyzją z 25 maja 2023 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 620 780 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy Polesie ul. [...] w Ł (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu: funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad w okresie od 25 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. o powierzchni 130 m2 oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych w okresie od 27 czerwca 2020 r. do 22 lutego 2022 r. - powierzchnia zajęcia 18 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, m.in. że nie może przystać na zaproponowane przez stronę rozwiązanie, tj. odstąpić od prowadzenia postępowania, a tym samym zezwolić stronie na nieodpłatne zajmowanie pasa drogowego celem funkcjonowania w nim parkingu dla mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] oraz blokad parkingowych. W świetle bowiem art. 40 ust. 1 u.d.p. jedyną dopuszczalną formą zajęcia pasa drogowego jest uzyskanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a to z kolei na podstawie art. 40 ust. 6 u.d.p. wiąże się z koniecznością wnoszenia opłat. Organ I instancji wskazał również, że zezwolił na montaż blokad na działkach, będących własnością strony, a nie na działkach stanowiących pas drogowy ul. [...]. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że z pisma, w którym spółdzielnia wniosła o umożliwienie umieszczenia blokad na działkach będących jej własnością nie wynika, że pas drogowy miałby być nieodpłatnie użyczony spółdzielni. Organ podkreślił, iż strona w swoim piśmie wyraźnie wskazała, iż "blokady będą w wyłącznej dyspozycji mieszkańców", co nie daje ani mieszkańcom, ani spółdzielni prawa do dysponowania i zajęcia pasa drogowego.
Na powyższą decyzję strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.
Decyzją z 9 sierpnia 2022 r. kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zobowiązując organ I instancji do przeprowadzenia czynności wyjaśniających w ramach ponownego rozpoznania sprawy, tj. w zakresie: przyjętych w decyzji okresów naliczania kary (daty początkowej oraz daty końcowej), rozważenia przeprowadzenia oględzin (zapewniając przy tym stronie możliwość udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych) oraz szerszego odniesienia się przez organ I instancji do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu (przy czym w ocenie kolegium w tym zakresie rozważenia wymagało uwzględnienie przywoływanych przez stronę argumentów odwołujących się do pozytywnego zaopiniowania przez ZDiT jej wniosku o możliwość zamontowania blokad parkingowych).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z 8 grudnia 2023 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 632 940 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy Polesie, ul. [...](dz. nr [...], obręb [...]) w celu: funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad w okresie od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. o powierzchni 130 m2 oraz funkcjonowania leżących blokad parkingowych w okresie od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. - powierzchnia zajęcia 18 m2.
Strona złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 4 września 2023 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną doń decyzję w mocy nie znajdując tym samym podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził kontrolę w terenie 2 listopada 2022 r., podczas której sporządzono dokumentację fotograficzną i dokonano ponownych pomiarów, a ich wyniki zostały naniesione na wydruki map. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w miejscu po usuniętych blokadach parkingowych dokonano pomiaru - od krawędzi jezdni do śladów pozostałych po usuniętych blokadach - ustalając, iż odległość pomiędzy śladem po blokadzie parkingowej, a granicą działki wynosi 1,09 m. Zaznaczono, iż organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, wyznaczając stronie stosowny termin (pismo z 3 listopada 2022 r.), a strona z tego uprawnienia skorzystała zapoznając się 14 listopada 2022 r. z aktami sprawy. Zaznaczono jednak, iż nie złożyła ona w sprawie żadnych nowych dowodów. Organ odwoławczy zaaprobował dokonane przez organ I instancji obliczenia w zakresie powierzchni zajętego pasa drogowego – przyjmując, iż wynosi on 130 m2. Ponadto kolegium zwróciło uwagę na fakt, że zgodnie z wyjaśnieniami zarządcy drogi nie wykonywał on nigdy pomiarów odległości blokad parkingowych od granicy działki, gdyż taki pomiar był zbędny z uwagi na fakt, iż jako powierzchnię zajętego pasa drogowego przyjęto całość przestrzeni wyłączonej z powszechnego użytku, tzn. od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego. Uzasadnieniem dla powyższego jest to, iż cały teren był wyłączony z powszechnego użytku, tzn. od krawędzi jezdni do granicy działki. Podkreślono bowiem, że postawione pionowo blokady parkingowe skutecznie uniemożliwiały jakiekolwiek parkowanie. A co za tym idzie przyjęto, że przestrzeń pomiędzy krawędzią jezdni a postawioną pionowo blokadą parkingową była tylko pozornie wolna i dostępna. W praktyce w momencie opuszczenia miejsca postojowego przez pojazd i postawienia pionowo blokady żaden inny pojazd nie mógłby wykorzystać tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako miejsce do postoju. Dlatego też uznano, iż zajęcie pasa drogowego odnosi się do całości zajętej przestrzeni, a nie jedynie do fragmentu pomiędzy blokadą a granicą działki. Tym samym więc sama lokalizacja blokad pozostaje bez znaczenia. Organ II instancji zaznaczył też, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie, czyli na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego, jak dalej wywiodło kolegium, organ I instancji był zobowiązany do zastosowania normy wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. Nadto organ odwoławczy dodał, iż organ I instancji na podstawie powołanego przepisu prawidłowo naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 10-krotności stawek opłat podstawowych określonych w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg przedstawiając sposób tego wyliczenia. Organ odwoławczy wskazał również, iż zarządca drogi w wystarczającym stopniu przeanalizował określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i słusznie nie znalazł podstaw do ich zastosowania. W przedmiotowej sprawie kolegium nie miało wątpliwości co do wagi naruszenia prawa, a co więcej w jego ocenie nie zachodziły żadne z tych okoliczności, które przemawiałyby na korzyść strony i pozwalałyby na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy bez uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie kolegium organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę kara administracyjna za funkcjonowanie parkingu z blokadami od 26 maja 2017 r., czyli na pięć lat wstecz od daty wystawienia ponownie rozpatrywanej decyzji, mimo iż dokumenty w sprawie wskazują, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nastąpiło jeszcze wcześniej. Nadto, zdaniem kolegium, organ I instancji działał prawidłowo gdy chodzi o ustalenie kary za pozostawanie w pasie drogowym leżących blokad parkingowych – słusznie naliczając z tego tytułu karę od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r., tj. do ostatniego udokumentowanego dnia pozostawania blokad w pasie drogowym.
Skargę na powyższą decyzję kolegium wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji I instancji, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić ją w całości i orzec co do istoty sprawy wobec wydania tej decyzji w oparciu o akt prawa miejscowego, który został w zakresie § 3 uznany za nieważny;
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz 40 ust. 2 u.d.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, skutkujące obciążeniem skarżącej negatywnymi konsekwencjami związanymi z okolicznościami niewyjaśnionymi, polegające na:
- braku ustalenia, iż ul. [...] nie ma wyodrębnionych elementów drogi, a tym samym braku możliwości ustalania, czy zainstalowane blokady umiejscowione były w obszarze pasa jezdni czy też poza nim,
- braku określenia współrzędnych geograficznych punktów wyznaczających odległości oznaczone literami X, Y i Z na mapie stanowiącej wydruk z geoinfo sporządzonych w ślad za oględzinami z 2 listopada 2022 r.,
- braku wyjaśnienia przyczyn, dla których organ I instancji przyjął, że od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. na ul. [...] skarżąca zajęła pas drogowy w celu funkcjonowania parkingu z zainstalowaniem blokad,
- braku wyjaśnienia przyczyn, dla których organ I instancji przyjął, że od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. na ul. [...] skarżąca zajęła pas drogowy w celu funkcjonowania leżących blokad parkingowych, przy jednoczesnym uznaniu, iż takie zajęcie wyłącza możliwość korzystania z całej przestrzeni "od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego",
c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz 40 ust. 2 u.d.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, skutkujące obciążeniem skarżącej negatywnymi konsekwencjami, wynikającymi z niewyjaśnienia, czy faktycznie i przez jaki okres zajmowany był pas drogowy, jaka jest powierzchnia zajęcia oraz kto powinien ponieść odpowiedzialność za zajmowanie pasa drogowego,
d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz 40 ust. 2 u.d.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, skutkujące obciążeniem skarżącej negatywnymi konsekwencjami związanymi z okolicznościami niewyjaśnionymi, polegające na braku wyjaśnienia przyczyn przyjęcia do wymiaru kary pieniężnej powierzchni 130 m2 od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. oraz powierzchni 18 m2 w okresie następnym, tj. od 17 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r.,
e) art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach postępowania, tj. oględzinach nieruchomości, polegające na:
- braku zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia czynności oględzin nieruchomości, które odbyły się 2 listopada 2022 r.,
- dokonaniu w trakcie tych oględzin pomiarów bez udziału strony skarżącej, uniemożliwiając weryfikację sposobu wykonania pomiarów, jak i miejsca ich dokonania,
- przeprowadzeniu 2 listopada 2022 r. ponownych pomiarów, bez zawiadomienia skarżącej o podjęciu tych czynności i możliwości wzięcia w nich udziału,
f) art. 7, art. 9, art. 10, w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach postępowania, tj. oględzinach nieruchomości, polegające na wadliwym uznaniu, iż 17 marca 2022 r., 22 lutego 2022 r., 26 stycznia 2022 r. organ przeprowadził kontrolę, w sytuacji gdy czynności te miały charakter oględzin, a nie kontroli, o czym świadczy fakt, że w ich trakcie dokonywano pomiarów, wykonywano dokumentację zdjęciową,
g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 2 pkt 1 i art. 43 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez:
ga) dokonanie pomiarów powierzchni, stanowiących podstawę określenia wysokości nałożonej kary pieniężnej:
- przy użyciu sprzętu nieprofesjonalnego typu miarka, a nie w oparciu o współrzędne geograficzne czy dane gps,
- przez nieuprawnione osoby, tj. pracowników organu, a nie uprawnionych geodetów,
- bez ustaleń w terenie granic działek [...] i [...], będących własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł, a działką [...] w obrębie [...], będącą własnością Gminy Miasta Łódź, stanowiących punkty graniczne powierzchni, będącej przedmiotem pomiaru przez organ,
gb) dokonanie pomiarów "odległości od śladu po usuniętej blokadzie od dolnej granicy działki, odległości od krawędzi jezdni do granicy działki i odległości od krawędzi jezdni do śladu po usuniętej blokadzie" przy jednoczesnym uznaniu, iż "zarządca drogi wyjaśnił, że nie wykonał nigdy pomiarów odległości blokad parkingowych od granicy działki. Taki pomiar byłby zbędny, ponieważ przyjęto jako powierzchnię zajętego pasa drogowego całość przestrzeni wyłączonej z powszechnego użytku, tzn. od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego",
gc) przyjęcie do obliczenia powierzchni zajętej części pasa drogowego "uśrednionej długości górnej i dolnej granicy zajęcia", a nie rzeczywistych wartości (odległości),
h) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ zgłoszonego pismem z 22 listopada 2022 r. wniosku dowodowego skarżącego o podanie przez organ współrzędnych geograficznych punktów, wyznaczających odległości oznaczone literami X, Y i Z na mapie, stanowiącej wydruk z geoinfo, sporządzonych w ślad za oględzinami z 2 listopada 2022 r., i błędne uznanie, że powyższe "nie ma absolutnie żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego", w sytuacji gdy:
- z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy nie można ustalić, w jakich miejscach dokładnie na przestrzeni całej zatoki, znajdującej się przy ul. [...] pod numerem [...], zostały dokonane pomiary, które są udokumentowane zdjęciami, znajdującymi się w aktach sprawy,
- dokonanie obliczeń powierzchni czy odległości w oparciu o "zrzut z ekranu z aplikacji iNet" nie odpowiada czynności pomiaru dokonanego w terenie, a tym samym dokonanie takich obliczeń może być obarczone błędem,
i) at. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż postawione blokady parkingowe wyłączają możliwość korzystania z przestrzeni pomiędzy nimi oraz pomiędzy nimi a granicą działek [...] i [...], będących własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł, a działką [...] w obrębie [...], będącą własnością Gminy Miasta Łódź,
j) art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, brak weryfikacji postępowania organu I instancji w zakresie realizacji wytycznych określonych decyzją SKO w Łodzi z 9 sierpnia 2022 r. nr SKO.4160.192.2022,
k) art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez brak uznania decyzji organu I instancji za nieważną wskutek wadliwego uznania, iż legitymowaną biernie stroną niniejszego postępowania jest zarządca i właściciel nieruchomości przy ul. [...], tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Ł, a nie osoby lub podmioty faktycznie, dokonujące zajęcia pasa drogowego,
l) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia w treści skarżonej decyzji:
- przyjętego przez organ okresu zajęcia pasa drogowego oraz zajętej powierzchni,
- sposobu obliczania powierzchni zajętej przy jednoczesnym wyjaśnieniu przyczyn braku uwzględnienia wszelkich dokonanych przez organ I instancji pomiarów,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej, podczas gdy blokady parkingowe z uwagi na swoje położenie względem jezdni oraz braku funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdowały się w granicach pasa drogowego;
b) art. 40 ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 w zw. z § 4 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) – dalej: Prawo budowlane - poprzez uznanie, iż blokady parkingowe stanowią obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy obiekty tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii obiektów nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną wymierzono bezpodstawnie;
c) art. 40 ust. 4, 6 i 10 u.d.p. poprzez przyjęcie za podstawę obliczenia kary pieniężnej powierzchni zajętego pasa drogowego jako całej przestrzeni wyłączonej z powszechnego użytku, tzn. od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego, a nie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia;
Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, jednakże sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.
W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym został złożony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a strona skarżąca we wskazanym powyżej terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. To z kolei oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zakresem tej kontroli objęte są również, w myśl art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., decyzje administracyjne. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź o zobowiązaniu organu administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.
Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 4 września 2023 r., którą kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 grudnia 2022 r. o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) – dalej: u.d.p. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6.
Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta – a więc w niniejszym przypadku Prezydent Miasta Łodzi.
Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r., mającym z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1768, zastosowanie w niniejszej sprawie) zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Przy czym pasem drogowym (o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach) jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.), wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Przy czym, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 (tj. za prowadzenia robót w pasie drogowym – pkt 1 oraz za zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 – pkt 4), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Z kolei, w myśl art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 (tj. za umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Nadto, w myśl art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 (tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zauważyć jeszcze należy, iż zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa. Ustawodawca zaznaczył również, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.).
Tym samym więc, w świetle powyższego, w przypadku zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada - jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. - 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.), czyli równej iloczynowi liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast w przypadku zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. – w więc w przypadku, o którym mowa w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. – wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada – jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. – 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2022 r.), czyli równej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Przy czym wskazana stawka opłaty jest określana w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będącej zarządcą danej drogi, która jest podejmowana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p. Zauważyć w tym miejscu należy, iż z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości jaki akt prawa miejscowego był podstawą zastosowanych przez organy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, tj.
10-krotności stawki 0,20 zł w odniesieniu do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego w okresie od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. oraz 10-krotności stawki 3 zł w odniesieniu do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego w okresie od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. Zaznaczyć bowiem należy, iż w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 25 maja 2022 r. wskazano na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r. o nr XV/642/19 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2019 r., poz. 5886) – która weszła w życie w dniu 21 listopada 2019 r. i została uchylona z dniem 6 lipca 2022 r. Z kolei w uzasadnieniu decyzji kolegium z dnia 9 sierpnia 2022 r. wskazano, iż z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z 25 maja 2022 r. skonfrontowanego z uzasadnieniem tejże decyzji wynika, iż zastosowano stawki określone w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2019 r. nr X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochron a dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2019 r., poz. 3694) – która weszła w życie 16 lipca 2019 r. i została uchylona z dniem 6 lipca 2022 r., tj. stawkę 0,20 zł z pkt V.1. wskazanego załącznika ("Parking poza sferą płatnego parkowania, z zastrzeżeniem pkt 2") dla pierwszego ze wskazanych okresów zajęcia oraz stawkę 3 zł z pkt V.10. wskazanego załącznika ("Pozostałe zajęcia na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt 1-9") – zob. s. 5 decyzji kolegium z 9 sierpnia 2022 r. Z kolei w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z dnia 8 grudnia 2022 r. wskazano na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. o nr LX/1804/22 w ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 3671), która weszła w życie w dniu 6 lipca 2022 r. Z kolei w zaskarżonej do sądu decyzji kolegium z 4 września 2023 r. wskazano, iż organ na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. "naliczył opłatę karną w wysokości 10-krotności stawek opłat podstawowych określonych w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi Nr LX/1804/22 z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (...)" wskazując na następujące stawki: 0,20 zł (gdy chodzi o okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r.) oraz 3 zł (gdy chodzi o okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r.). Tym samym więc wskazano na uchwałę opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 3671, która weszła w życie 6 lipca 2022 r. – zob. s. 7 decyzji kolegium z 4 września 2023 r. Wobec powyższego sąd zwraca uwagę na fakt, iż skoro ustawodawca ukształtował wysokość kary za zajęcie pasa drogowego jako 10-krotność opłaty za zajęcie ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. to tym samym nie może być wątpliwości, że w odniesieniu do stawki opłaty, za każdym razem zastosowanie znajdą przepisy tej uchwały, która obowiązywała w dacie konkretnego zajęcia, a więc uchwały która obowiązywała w okresie zajęcia objętym danym rozstrzygnięciem administracyjnym. A co za tym idzie okoliczność ta powinna być w sposób nie budzący wątpliwości ustalona przez organy administracji oraz wyraźnie wskazana w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Inaczej rzecz ujmując organy administracji mają obowiązek ustalić jaka uchwała obowiązywała w okresie objętym danym rozstrzygnięciem, a następnie w sposób prawidłowy zastosować określoną w niej wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych określonych kategorii w odniesieniu do poszczególnych rodzajów zajęć.
Odnotować przy tym należy, że na ocenę zaskarżonej do sądu decyzji nie ma wpływu argument, iż prawomocnym wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 879/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej doń uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 5 czerwca 2019 r. Nr X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. We wskazanym powyżej wyroku, z 14 kwietnia 2023 r., tutejszy sąd stwierdził bowiem, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie § 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Łodzi wprowadziła nieprzewidzianą w ustawie kategorię "drogi nieurządzonej" oraz rozszerzyła kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni na "całość powierzchni drogi mieszczącej się w liniach rozgraniczających drogi". W istocie więc, zdaniem sądu, powyżej wskazany wyrok spowodował jedynie wyeliminowanie definicji legalnej "drogi nieurządzonej", pozostawiając w nienaruszonym stanie pozostałe jednostki redakcyjne zaskarżonej do sądu uchwały z 5 czerwca 2019 r. o Nr X/360/19, a w tym m.in. w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym tak zakreślona sentencja prawomocnego już wyroku WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2023 r. nie mogła mieć żadnego wpływu na sytuację prawną strony skarżącej.
W świetle powołanych powyżej przepisów prawa, zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. A co za tym idzie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jak już wskazywano, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację stosownego zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). W judykaturze podkreśla się przy tym, że z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz konieczności stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Co więcej treść tego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Odnotować przy tym należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób należy obliczać i nakładać karę pieniężną, która jest 10-krotnością tej opłaty. Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, że zajęcie pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karę pieniężną. Podkreślić przy tym należy, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Dla porządku, niejako na marginesie należy jeszcze zaznaczyć, iż z uwagi na to, że zezwolenia na zajęcia pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi to tym samym kontynuacja zajęcia pasa drogowego po okresie, na który została udzielona zgoda na zajęcie uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia, tj. zezwolenia na następny okres. Upływ terminu, na który wydano zezwolenie wywołuje bowiem skutek prawny polegający na wygaśnięciu prawa i obowiązków materialnych. Co więcej sam fakt złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres nie skutkuje z tą chwilą uzyskaniem zezwolenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego.
Kara pieniężna jest zatem sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w zezwoleniu warunkami. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary jest zajęcie pasa drogowego. Tym samym więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Podkreślić przy tym należy, że decyzja dotycząca kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że kara pieniężna jest wymierzana w każdym przypadku, gdy mamy do czynienia z brakiem zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego - i to bez względu na to, jakie przyczyny taką sytuację spowodowały. W judykaturze podkreśla się, iż przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, a obowiązek ten spoczywa na zarządcy drogi niezależnie od:
- motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy;
- sytuacji materialnej (czy osobistej) zajmującego pas drogowy,
- a także niezależnie od tego, czy zajmujący pas drogowy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie, a nawet niezależne od tego, że był on przekonany, iż takowe zezwolenie posiada.
Odpowiedzialność ta ma, jak już wskazano, charakter zobiektywizowany – dla jej powstania niezbędne jest bowiem wykazanie, że zaistniały określone w tym przepisie znamiona działania lub zaniechania przez sprawcę deliktu administracyjnego. Zatem odpowiedzialność ta realizuje się poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa.
Z przywołanych przepisów prawa wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności:
po pierwsze, faktu zajęcia pasa drogowego, tj. czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czy też zajęto pas drogowy na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.;
po drugie, podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego;
po trzecie, braku stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. ustalenie czy zajęcie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi;
po czwarte, powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego;
po piąte, liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.
Jak wynika z akt sprawy okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest to, że w pasie drogowym drogi powiatowej zostały zainstalowane blokady parkingowe, które zostały umieszczone przy wjazdach na wyznaczone namalowanymi na drodze liniami ciągłymi miejsca parkingowe w liczbie 18. Fakt ten potwierdziła bowiem zarówno sama strona skarżąca, jak również - co nawet istotniejsze - przeprowadzone przez organ kontrole, począwszy od pierwszej, z 26 czerwca 2020 r. (stosowny protokół w aktach sprawy), podczas której ujawniono 18 pionowo ustawionych w pasie drogowym blokad parkingowych, które uniemożliwiały użytkownikom drogi korzystanie z zatoki postojowej. Fakt umieszczenia w pasie drogowym blokad parkingowych potwierdziły również kolejne kontrole - przeprowadzone w dniach: 8 grudnia 2021 r., 26 stycznia 2022 r., 22 lutego 2022 r. oraz 17 marca 2022 r. (podczas której ostatni raz stwierdzono umiejscowienie blokad parkingowych w pasie drogowym).
Z akt sprawy wynika również, iż:
1) ulica [...] w Ł. jest drogą powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], którą zajmowała strona skarżąca na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, gdyż umieszczono w nim 18 blokad parkingowych, które uniemożliwiły użytkownikom drogi korzystanie z zatoki postojowej – w tym zakresie sąd podziela ustalenia poczynione przez organy administracji i opisane w zaskarżonej decyzji.
Jak wynika za akt sprawy blokady parkingowe zostały umieszczone przy wjazdach na wyznaczone namalowanymi na drodze liniami ciągłymi miejsca parkingowe w liczbie 18. Każde z tych 18 miejsc parkingowych zostało usytuowane (oznaczone na powierzchni drogi) na granicy działek - drogowej i przylegających doń działek, tj.: działki drogowej należącej do Gminy Miasta Łodzi (tj. dz. nr [...]) oraz działek należących do strony skarżącej (tj. dz. nr [...] i nr [...]). Jak wynika z akt sprawy linia rozgraniczająca pas drogowy w obszarze parkingu usytuowanego na działkach [...] (działka drogowa) oraz [...] i [...] (działki strony skarżącej) pokrywa się z granicami tych działek z tym skutkiem, że część każdego z miejsc parkingowych została usytuowana w granicy pasa drogowego, część zaś poza nim (tj. na przylegających do działki drogowej działkach będących własnością strony skarżącej). Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż 18 blokad parkingowych zostało usytuowane na działce nr [...], czyli w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w Ł.. Fakt ten stwierdzono na podstawie analizy miejsca usytuowania blokad parkingowych w odniesieniu do mapy ewidencyjnej Łódzkiego Ośrodka Geodezji, wchodzącej w skład materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji. Pomiaru powierzchni blokad parkingowych dokonano po raz pierwszy podczas kontroli przeprowadzonej przez pracownika ZDiT 26 czerwca 2020 r., a następnie podczas kolejnych kontroli w dniach: 8 grudnia 2021 r., 26 stycznia 2022 r., 22 lutego 2022 r. oraz 17 marca 2022 r., a wyniki przeprowadzonych pomiarów przedstawiono w znajdujących się w aktach sprawy protokołach kontroli załączając doń opatrzoną datą dokumentacje fotograficzną obrazującą miejsce usytuowania oraz wygląd zainstalowanych w pasie drogowym blokad parkingowych. Dokumenty te zasadnie uznano za dowód umieszczenia blokad parkingowych w pasie drogowym.
W odniesieniu zaś do treści zarzutów skargi należy wskazać, że choć blokady parkingowe nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to i tak jako urządzenia obce zajmują pas drogowy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a tym samym wypełniają przesłanki wynikające z art. 40 u.p.d. powodujące koniczność uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w przypadku jego braku mogą doprowadzić do zastosowania kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.
2) Podmiotem, który zajmował pas drogowy była strona skarżąca, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w Łodzi przy ul. [...] – w tym zakresie sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez organy administracji i opisane w zaskarżonej decyzji;
W oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy organ prawidłowo wywiódł, że to strona skarżąca jest właścicielem blokad parkingowych nieposiadającym odpowiedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co zostało potwierdzone w korespondencji prowadzonej między stroną skarżącą a organem I instancji. Świadczą o tym następujące dowody zebrane przez organy i niepodważone przez stronę skarżącą: kserokopie pism z: 23 stycznia 2015 r. (prośba o zamontowanie blokad) oraz 5 lutego 2015 r. (pismo ZDiT, informujące o pozytywnej odpowiedzi na prośbę i o tym, że ww. blokady powinny być zamontowane i konserwowane na koszt wnioskodawcy). Nie można również pominąć wniosku strony skarżącej o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym w trybie art. 22 ust. 2a u.d.p. (trzeba przy tym podkreślić, iż nie ma wątpliwości co do tego, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie doszło do zawarcia takiej umowy), pismo organu I instancji z 27 sierpnia 2020 r. (informujące, iż zawarcie umowy o partnerstwie pozostaje poza kompetencjami ZDiT), oraz pismo strony skarżącej z 17 września 2020 r., w którym potwierdziła ona, że działki [...] i [...] stanowią jej własność i graniczą z dz. nr [...], stanowiącą własność Gminy Miasto Łódź i pozostającą w zarządzie ZDiT. Analiza dokonana w tym zakresie przez organy administracji jest logiczna i spójna. Organy przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), miały zatem podstawy do stwierdzenia, że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, miały również prawo odmówić wiarygodności twierdzeniu strony skarżącej, że to nie ona dokonała zajęcia pasa drogowego. Zatem organy administracji w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy informacje w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości ustalił, że blokady parkingowe znajdujące się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, zostały tam umieszczone przez stronę skarżącą.
3) Strona skarżąca nie posiadała stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanego w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi (tj. zarządcę przedmiotowej drogi powiatowej) – zatem i w tym zakresie sąd podziela ustalenia poczynione przez orany administracji i opisane w zaskarżonej decyzji. Sąd nie ma wątpliwości co do tego, iż strona skarżąca nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanego na podstawie art. 40 u.d.p., które umożliwiałoby jej legalne umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w Ł blokad parkingowych. Tylko bowiem posiadanie stosownego zezwolenia – które przybrać musi postać decyzji administracyjnej – pozwalałoby stronie skarżącej na legalne umieszczenie w pasie drogowym blokad parkingowych, a tym samym wyłączenie z powszechnego użytku części pasa drogowego. Tym samym sąd stoi na stanowisku, iż dla oceny legalności zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego przez zamontowanie w nim blokad parkingowych nie mają żadnego znaczenia argumenty odwołujące się do pozytywnego zaopiniowania ich montażu przez ZDiT w piśmie z 5 lutego 2015 r. Niezależnie bowiem od rozbieżności stanowisk organu oraz strony skarżącej co do przedmiotu wniosku strony skarżącej zawartego w piśmie z 23 stycznia 2015 r. (gdyż strona skarżąca twierdzi, że przedmiotem jej wniosku było zainstalowanie blokad parkingowych na działce będącej własnością Gminy Łódź, tj. działce nr [...], a więc w pasie drogowym; z kolei organ administracji stoi na stanowisku, iż stronie skarżącej chodziło o zamontowanie blokad parkingowych na działkach, których jest właścicielem, tj. działki o nr [...] i [...]) – to nawet przy założeniu, że przedmiotem pozytywnego zaopiniowania wniosku z 23 stycznia 2015 r. było umieszczenie blokad w pasie drogowym to jednak w żaden sposób pozytywnej opinii z organu z 5 lutego 2015 r. nie można uznać za równoznaczną z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 u.d.p. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości to, że w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego określone są przedmiotowe warunki zajęcia (a w tym w szczególności jego cel, powierzchnia, okres objęty zezwoleniem), a także określana jest opłata z tego tytułu. Tymczasem żadnego z tych elementów nie da się wywieść z pisma ZDiT z 5 lutego 2015 r. Równocześnie, niejako na marginesie, sąd zwraca uwagę, iż w znajdującej się w aktach sprawy kopii pisma z 23 stycznia 2015 r. strona skarżąca wyraźnie wskazała, iż: "w imieniu właścicieli i pozostałych mieszkańców nieruchomości nr [...] przy ul. [...] [...] prosimy o montaż blokad parkingowych w zatoce parkingowej na działkach nr [...], [...] obręb [...]". Natomiast w znajdującej się również w aktach sprawy odpowiedzi ZDiT na powyższe – tj. w piśmie z 5 lutego 2015 r. wyraźnie wskazano, iż "w odpowiedzi na Państwa pismo nr TA-3/29/2015 z dnia 23.01.2015 r. w sprawie zmiany organizacji ruchu na wysokości ul. [...] poprzez zamontowanie blokad parkingowych w zatoce parkingowej położonej na działkach nr [...] oraz [...] Obręb [...], Zarząd Dróg i Transportu informuje, że opiniuje pozytywnie wnioskowaną prośbę". Zatem w obydwu pismach w sposób wyraźny wskazano na działki o nr [...] i [...], a więc na działki, których właścicielem jest strona skarżąca, a nie Gmina Łódź. Tym samym więc nie budzi wątpliwości sądu, iż treść wskazanego powyżej pisma ZDiT z 5 lutego 2015 r. – na które powołuje się strona skarżąca – w żaden sposób nie może stanowić argumentu przemawiającego za przyjęciem tezy o legalnym zajęciu przez stroną skarżącą pasa drogowego, a pismo to nie może być traktowane jako substytut decyzji zezwalającej na takie zajęcie – czego jak się zdaje oczekiwałaby strona skarżąca.
Za nieuzasadnione należało też uznać argumenty strony skarżącej odwołujące się do wyrażenia przez nią woli zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, która miałaby legalizować fakt zajęcia przez nią pasa drogowego. Wprawdzie zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządy drogi wydanego w formie prawnej decyzji administracyjnej – przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. A w świetle art. 22 ust. 2a u.d.p. w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny może otrzymać w najem, dzierżawę albo użyczenie nieruchomości leżące w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej, przy czym prawne uwarunkowania związane z zawieraniem takich umów (o partnerstwie publiczno-prywatnym) określają przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1637 (zob. w szczególności rozdział 3 tej ustawy, a w szczególności jej art. 7 ust. 1 w myśl którego przez umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego). Nie wchodząc szerzej w szczegóły dotyczące umowy sąd stoi na stanowisku, iż w świetle dokumentów zawartych w aktach sprawy nie ma żądnych wątpliwości, iż do zawarcia takiej umowy nie doszło. A co za tym idzie wobec tego, że umowa taka nie została zawarta nie zaistniała też sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. zwalniająca stronę skarżącą z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Uznanie, że strona skarżąca umieściła w pasie drogowym 18 blokad parkingowych z naruszeniem obowiązku uzyskania na to zgody zarządcy drogi, a w konsekwencji doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie oznacza jednak akceptacji dla treści rozstrzygnięcia zapadłego w zaskarżonej do sądu decyzji. Wątpliwości sądu budzą bowiem ustalenia organów administracji w zakresie liczby dni zajmowania przez stroną skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia oraz związana z tym faktem powierzchnia zajęcia, a co za tym idzie określona przez organy administracji wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z tego też przede wszystkim względu sąd stwierdził, że zarówno zaskarżoną doń decyzję kolegium, jak i decyzję ją poprzedzającą należy uchylić z uwagi na niewłaściwe ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego, co w sposób oczywisty rzutuje na wysokość nałożonej na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Organ wskazał na następujące okresy zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia:
- po pierwsze, od 26 maja 2017 r. do 26 czerwca 2020 r. – wskazując, że powierzchnia zajęcia wynosiła w tym okresie 130 m2, gdyż postawione pionowo blokady parkingowe całkowicie uniemożliwiały korzystanie z zatoki postojowej, a co za tym idzie spowodowały, że strona skarżąca zajęła cały pas drogowy stanowiący działkę Gminy Łódź o nr [...] przylegającą do działek strony skarżącej, tj. działek o nr [...] [...] (zatem powierzchnię zajęcia wyznaczała odległość zamontowanych przez stronę skarżącą blokad parkingowych od granicy pasa drogowego) oraz,
- po drugie, od 27 czerwca 2020 r. do 17 marca 2022 r. – wskazując, że powierzchnia zajęcia wynosiła w tym okresie 18 m2, gdyż położone płasko blokady parkingowe nie powodowały już, że niemożliwym było korzystanie z zatoki postojowej, niemniej jednak zajmowały one pas drogowy na cel niezwiązany z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. jak ustalono podczas kontroli każda z blokad parkingowych zajmowała powierzchnię 0,44 m2, niemniej jednak skoro zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego – to tym samym organy słusznie przyjęły, iż powierzchnia zajęcia wynosi 18 m2 (18 blokad razy 1 m2 – tj. powierzchnią zaokrąglona zgodnie z wolą ustawodawcy wynikającą z art. 40 ust. 10 u.d.p. - to się równa 18 m2).
Z akt sprawy wynika, iż pierwsza kontrola w terenie, podczas której dokonano stosowanych pomiarów oraz wykonano dokumentację fotograficzną miała miejsce 26 czerwca 2020 r. To ta data powinna być, zdaniem sądu, datą początkową okresu, za który powinna być ewentualnie naliczona opłata za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organy administracji przyjęły – opierając się na zdjęciach satelitarnych wykonanych (jak wyjaśnił Łódzki Ośrodek Geodezji) 2 kwietnia 2017 r., na których widoczne są blokady parkingowe oraz w oparciu o oświadczenia wynikające z pism strony skarżącej (z których wynika, iż blokady te zostały zainstalowane jeszcze wcześniej niż wykonano zdjęcia satelitarne, tj. niezwłocznie po otrzymaniu pisma ZDiT z 5 lutego 2015 r.) - że skoro blokady były zainstalowane co najmniej od 2 kwietnia 2017 r. a "(...) organ bada sprawę w oparciu o stan istniejący w momencie wydania wcześniejszego rozstrzygnięcia tj. na dzień 25.05.2022 r. (...)" to "mając powyższe na uwadze kara administracyjna zostaje nałożona na stronę za funkcjonowanie parkingu z blokadami (...) od dnia 26 maja 2017 r., czyli na pięć lat wstecz od daty wystawienia ponownie rozpatrywanej decyzji, mimo iż dokumenty w sprawie wskazują, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nastąpiło jeszcze wcześniej, na co wskazują oświadczenia strony, czy pismo z ŁOG. W zakresie zaś pozostawania w pasie drogowym leżących blokad parkingowych opłata karna zostaje naliczona od dnia 27 czerwca 2020 r. do dnia 17 marca 2022 r., tj. ostatniego udokumentowanego dnia pozostawania blokad w pasie drogowym." (zob. s. 9 zaskarżonej do sądu decyzji kolegium z 4 września 2023 r.). Sąd nie podziela stanowiska organu w zakresie początkowej daty zajęcia stojąc na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy za datę tę można przyjąć jedynie dzień pierwszej kontroli w terenie, tj. dzień 26 czerwca 2020 r., podczas której dokonano pomiarów oraz wykonano stosowną dokumentację fotograficzną, a czynność ta została udokumentowana w aktach sprawy w formie protokołu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że protokół to sposób dokumentowania czynności organu w sformalizowany sposób, który jest sporządzany w czasie dokonywania określonej czynności urzędowej, a treść protokołu potwierdza dokonanie danej czynności. Zdaniem sądu kontrola w terenie z 26 czerwca 2020 r. miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogła się odbyć bez udziału strony. Dopiero bowiem ustalenia stwierdzone podczas wskazanych czynności kontrolnych z 26 czerwca 2020 r. stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z 16 lipca 2020 r. (tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania). Ustalenia te zostały potwierdzone podczas kolejnych kontroli w terenie (z: 8 grudnia 2021 r., 26 stycznia 2022 r., 22 lutego 2022 r. oraz 17 marca 2022 r.), co jednak nie zmienia faktu, iż pierwszy raz organ ustalił fakt zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia oraz ustalił powierzchnie tego zajęcia właśnie 26 czerwca 2020 r.
Zauważyć również należy, iż w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z 16 lipca 2020 r. – tj. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – organ wyraźnie wskazał, iż "opłata karna za zajęcie pasa drogowego zostanie naliczona za każdy dzień pozostawania miejsc parkingowych z zainstalowanymi blokadami w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, począwszy od dnia 26.06.2020 r. tj. stwierdzenia zajęcia pasa drogowego". Przy czym sąd uznał, iż czynności dowodowe organu przeprowadzone podczas kontroli w dniu 26 czerwca 2020 r., które polegały na ustaleniu zajęcia pasa drogowego spowodowanego zainstalowaniem blokad parkingowych oraz ustalenie powierzchni zajęcia zostały dokonane przez pracownika organu i w sposób prawidłowy udokumentowane, a nadto wskazany materiał dowodowy został poprawnie wprowadzony do postępowania administracyjnego, gdyż nie tylko poinformowano stronę skarżącą o zgromadzonym materiale dowodowym ale i zapewniono jej możliwość zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia w tym zakresie (w aktach sprawy pismo z 16 lipca 2020 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz pismo z 17 marca 2022 r. zawiadamiające stronę skarżąca o zebranym materiale dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie). Nadto, sąd stoi na stanowisku, iż przepisy prawa na wymagają aby osoby dokonujące podczas kontroli pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego legitymowały się szczególnymi kompetencjami i umiejętnościami, w żadnym razie nie jest to bowiem warunek przesądzający o prawidłowości dokonanych czynności. Zatem podsumowując sąd stoi na stanowisku, iż organy administracji błędnie ustaliły początkowy dzień zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia na 26 maja 2017 r. Niemniej jednak sąd podziela stanowisko organów co do tego, iż w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie może być wątpliwości, że ostatnim dniem zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia był 17 marca 2022 r., tj. dzień ostatniej kontroli podczas której stwierdzono istnienie w pasie drogowym blokad parkingowych. Dla porządku odnotować jeszcze należy, iż w dniu ostatniej kontroli przeprowadzonej w terenie, tj. 2 listopada 2022 r., organ I instancji stwierdził brak blokad parkingowych. A co za tym idzie nie mógł on więc uznać, że blokady w tym dniu znajdowały się w pasie drogowym, nawet przy uwzględnieniu treści art. 40 ust. 4 u.d.p., który nakazuje traktowanie zajęcia trwającego krócej niż 24 godziny jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Tym bardziej organ I instancji nie mógł dokonywać pomiarów zajętego pasa drogowego oraz wielkości leżących blokad, w sytuacji gdy blokady te zostały usunięte. Zatem skoro ostatnim dniem, w którym organy administracji stwierdziły podczas kontroli w terenie istnienie blokad parkingowych w pasie drogowym był 17 marca 2022 r., to tym samym zdaniem sądu poprawnie przyjęły one ten dzień za ostatni dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Odnosząc się zaś do zarzutów względem nieprawidłowego ustalenia przez organy administracji powierzchni zajęcia pasa drogowego w zależności od okresu zajęcia (tj. przyjęcie powierzchni zajęcia 130 m2 parkingu z zainstalowanymi blokadami oraz powierzchni 18 m2 samych leżących blokad), należy podkreślić, że organy administracji powinny kwestię tę szczegółowo wyjaśnić przyjmując rzeczywiste wartości (odległości) oraz uwzględniając jako początkowy dzień zajęcia 26 czerwca 2020 r. Nadto powinny one mieć na względzie art. 81a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Tym samym więc jeśli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, możliwe jest wciąż przyjęcie różnych możliwych hipotez to należy przyjąć rozwiązanie korzystniejsze dla strony. W niniejszej sprawie, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (protokołów z kontroli przeprowadzonych w terenie wraz z załączonymi fotografiami i mapami geodezyjnymi) wynikają różniące się między sobą wymiary przyjętych granic zajętej części pasa drogowego oraz w zależności od okresu zajęcia różniące się między sobą powierzchnie zajętego pasa drogowego, w efekcie czego organy administracji przyjęły w swoich decyzjach uśrednione długości górnej i dolnej granicy zajęcia, a także w zależności od okresu zajęcia przyjęły różne powierzchnie zajęcia – tj. 130 m2 parkingu z zainstalowanymi blokadami albo 18 m2 samych leżących blokad. Wobec powyższego, mając na względzie brzmienie art. 81a k.p.a., organy powinny przyjąć najkorzystniejszy dla strony wariant obliczeń zajętej powierzchni pasa drogowego.
Strona skarżąca zakwestionowała również przyjętą metodę pomiaru oraz fakt dokonania pomiarów przez pracowników organu, a więc – zdaniem strony skarżącej - przez osoby nieuprawnione. Co więcej zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie powinien zostać wykonany oficjalny pomiar geodezyjny przez geodetę. Zdaniem sądu nie było to jednak w niniejszej sprawie konieczne, gdyż przepisy materialnoprawne (art. 40 u.d.p.) nie nakładały na organy administracji publicznej obowiązku oparcia się na kwalifikowanych środkach dowodowych.
Istotne zastrzeżenia sądu budzi jednak sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i poprzestania na pouczeniu, a ściślej niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, szczegółowo uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma w szczególności w świetle argumentów strony skarżącej odwołujących się do pozytywnego zaopiniowania przez ZDiT jej wniosku o możliwość zamontowania blokad parkingowych. Wprawdzie, jak już wskazywano, pozytywna opinia ZDiT w tym zakresie, zawarta w piśmie z 5 lutego 2015 r., nie zalegalizowała zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego niemniej jednak nie powinna być ona pomijana w ocenie dopuszczalności zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Przepis ten - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Przy czym unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Odnotować przy tym należy, iż NSA w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022/5/63, stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wskazana nowelizacja wprowadziła do k.p.a. przepisy Działu IVa pt.: "Administracyjne kary pieniężne", a w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu wskazanej ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Wobec tego, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia takich kar mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym również kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.
W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) "Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej". Równocześnie odnotować należy, iż w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., chyba że - jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. - poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w u.d.p. nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a.
W niniejszej sprawie sąd dopatrzył się naruszenia przez organy administracji art. 189f k.p.a. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20), iż przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, czy miała ona pełną świadomość, iż zajmując pas drogowy. Sąd podziela przy tym pogląd, iż naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, czy też uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi.
W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.:
- naruszenia kwalifikowane;
- naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowana porządku prawnego są istotne
- i naruszenie prawa nieistotne.
Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa - uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969).
Organy administracji wyjaśniając dlaczego nie odstąpiły od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wskazały w istocie, że strona zajęła pas drogowy nie uzyskując nań nigdy zgody zarządcy drogi wydanej w formie drodze decyzji administracyjnej. Zaznaczyły przy tym, że uzyskana przez stronę skarżącą opinia zarządcy drogi w zakresie udzielenia zgody na montaż blokad parkingowych nie była równoznaczna z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Strona skarżąca dostała jedynie zgodę na montaż blokad na własnej działce, a nie na działce będącej we władaniu zarządcy drogi. Organy wskazały nadto, iż ich obowiązkiem – w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - jest naliczenie opłat karnych, a nie badanie przyczyn, okoliczności i zamiarów towarzyszących zajęciu pasa drogowego. Nadto, organy zaznaczyły, iż kwestie zajęcia przez miasto terenu spółdzielni pod realizację ciągu pieszych (chodnika) oraz wniesienie przez stronę skarżącą o rekompensatę za wskazane zajęcie nie są przedmiotem postępowania, dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W oparciu o powyższe, w ocenie sądu, nie można w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić w czym w istocie organy administracji upatrywały braku podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Zdaniem sądu wagę naruszenia należy ocenić szeroko odnosząc się do wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w tym także do skutków naruszenia prawa. Dostrzec jednak należy, że takiej wszechstronnej oceny organ nie sformułował. Za jedyny konkretny, gdyż odnoszący się bezpośrednio do indywidualnych okoliczności sprawy, przejaw oceny wagi naruszenia, uznać należy wskazanie na uzyskaną opinię zarządcy drogi w zakresie udzielenia zgody na montaż blokad, która nie była równoznaczna z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Poza nim organy przywołały jedynie ogólne argumenty, dotyczące obowiązków organu w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie sądu organy administracji nie wyjaśniły jednak chociażby tego, w jaki sposób leżące blokady parkingowe, umieszczone w pasie drogowym, miały wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego. Ponadto w kontekście oceny wagi naruszenia prawa organy administracji nie odniosły się do złożonego przez stronę pisma z 27 lipca 2020 r. o zawarcie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także do złożonej przez stronę skarżącą jeszcze wcześniejszej - pismem z 23 stycznia 2015 r. - prośby o zamontowanie blokad. Co więcej organy zdają się nie dostrzegać, iż swoista bezczynność organu I w egzekwowaniu obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą, która wyraża się w niewszczynaniu postępowania sankcyjnego oraz de facto tolerowanie istniejącego (jak można domniemywać od wyrażenia pozytywnej opinii ZDiT pismem z 5 lutego 2015 r.) stanu rzeczy mogło wywołać u strony skarżącej przekonanie o legalności podjętych działań. Wobec powyższego w ocenie sądu organy administracji, nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszyły w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W świetle powyższego sąd uznał, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz omówienia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalić okres zajęcia pasa drogowego oraz jego powierzchnię; nadto zweryfikować i szerzej wyjaśnić, na tle okoliczności niniejszej sprawy, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno zostać szczegółowo uzasadnione - zgodnie z wymogami określonymi w z art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt. 2 na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), na które złożył się wpis od skargi 6 330 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 10 800 zł.
a.kr