III SA/Łd 748/21

III SA/Łd 748/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 872/22 - Postanowienie NSA z 2024-02-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1 w  zw. z art. 145 § 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1268
art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
Sentencja
Dnia 3 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO, organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M.D. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Wydziału Komunikacji z [...] r. znak [...] o odmowie zwrotu M.D. (dalej: skarżący) zatrzymanego prawa jazdy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z [...] r., działający z upoważnienia Starosty [...] Dyrektor w Wydziale Komunikacji odmówił M.D. zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 16 lutego 2021 r. do organu I instancji wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r. o zakazie prowadzenia pojazdów w postaci motocykli i motorowerów, do których wymagane jest prawo jazdy kat. A, A1, A2 na okres 3 lat. Prawo jazdy zostało zatrzymane przez Komendę Powiatową Policji w Ł. [...] r. W dalszej części uzasadnienia organ opisał stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść przepisów o kierujących pojazdami. Zdaniem organu, mając na uwadze, że prawomocnym wyrokiem sądu został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. A, A2, A1, nie może zostać zwrócone zatrzymane prawo jazdy kat. B i B+E.
Odwołanie od decyzji złożył M.D., zarzucając zaskarżonej decyzji:
1) obrazę prawa materialnego:
a) art. 4 Protokołu Nr 7 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie zasady ponownego karania za to samo zdarzenie,
b) art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez nieprawidłowe zastosowanie,
2) obrazę przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie:
a) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji celu prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w Ł. oraz przez nieprawidłowe, rozszerzające zastosowanie ww. wyroku,
b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,
c) art. 8 k.p.a.,
d) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.,
3) naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, która w połączeniu z art. 42 § 2 k.k. i art. 182 § 2 k.k. nie pozwala na cofanie uprawnień w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 182 § 2 k.k. innych niż orzeczone przez sąd karny. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania prawa jazdy. W dalszej części odwołania M.D. opisał stan faktyczny sprawy. Poddał w wątpliwość, czy osoba wydająca decyzję miała upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnej. Odwołujący uszczegółowił podniesione zarzuty.
SKO podało, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.) prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. W art. 11 cyt. ustawy wymieniono wymagania, które musi spełniać wnioskodawca przy wydawaniu prawa jazdy. Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A (ust. 2 pkt 1).
Zgodnie z art. 102 ust. 2 cyt. ustawy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.
W rozpatrywanej sprawie prawomocnym wyrokiem sygn. akt [...] z [...] r. Sąd Rejonowy w Ł. orzekł wobec M.D. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów w postaci motocykli i motorowerów oraz pojazdów, do których wymagane jest prawo jazdy kat. A, A1 i A2 na okres 3 lat. Stosownie do art. 182 § 1 i § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
SKO zwróciło uwagę, że ww. wyrokiem Sąd Rejonowy w Ł. nie orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów pozostałych kategorii, ale też nie nakazał zwrotu prawa jazdy tych kategorii. Kompetencje do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy lub do wydania prawa jazdy ma bowiem właściwy organ. Pozostaje więc do rozważenia kwestia zwrotu prawa jazdy kat. B i E. Organ podkreślił, że organ właściwy rozpatrując wniosek w przedmiotowym zakresie zobligowany jest do dokonania weryfikacji i stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów wnioskodawca spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki. Jeżeli uzna, że występuje jakakolwiek negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie wnioskowanej czynności, to nie może postąpić wbrew przepisom. Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą, organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
Zdaniem SKO, z powyższych rozważań wynika zatem, że organ I instancji rozpatrując wniosek o zwrot wnioskowanej kategorii prawa jazdy był zobligowany do stosowania właściwych przepisów. Rozpatrując wniosek o zwrot prawa jazdy należy mieć na uwadze przede wszystkim treść powołanego na wstępie art. 12 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy, z którego wynika, że prawo jazdy, m.in. kat. B nie może być wydane w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii A, A1 i A2. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z wyroku sądu karnego wynika dla odwołującego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, A1 i A2, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B, gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii A także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w art. 12 ust. 1 pkt 2, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy niż objętych orzeczonym zakazem.
Jak zważyło SKO, powyższe ma istotne znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot prawa jazdy kat. B+E. Zwrot tej kategorii jest niemożliwy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Sąd Rejonowy w Ł. nie orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów kat. B+E, jednak do wydania prawa jazdy kat. B+E niezbędne jest posiadanie prawa jazdy kat. B (stosownie do § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.). Wobec braku możliwości zwrotu kategorii B prawa jazdy niemożliwy jest zwrot prawa jazdy kat. B+E. Aby otrzymać prawo jazdy kat. B+E, niezbędne jest posiadanie prawa jazdy kat. B.
Stąd też, zdaniem SKO, zatrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, A1 i A2 ma wpływ na posiadanie prawa jazdy kategorii B i B+E.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wyjaśniło, że obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wywiedzenie tezy, iż w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii, a pośrednio - poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść art. 12 ust. 2 cyt. ustawy - również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii wskazanych w tym przepisie. Ponadto SKO w toku postępowania administracyjnego ustaliło, że Z.L. - Dyrektor Wydziału Komunikacji w Starostwie Powiatowym w Ł. ma upoważnienie do wydawania decyzji z upoważnienia Starosty [...]. SKO uznało więc zarzut w tym zakresie za niesłuszny.
Reasumując powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonego stanu faktycznego i prawnego odmowa zwrotu wnioskowanego prawa jazdy jest zasadna. Jeżeli wobec danej osoby obowiązuje orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii A, to w tym czasie niedopuszczalny jest zwrot takiej osobie prawa jazdy kategorii B, a tym samym B+E.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożył M.D., zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucił:
I. obrazę prawa materialnego:
1. art. 4 Protokołu nr 7 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie zasady ponownego karania za to samo zdarzenie,
2. art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdyż przepis ten wprost wskazuje, że należy go stosować w okresie i zakresie obowiązywania zakazu,
II. obrazę przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie:
1. art. 7 k.p.a.:
1.1. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji wbrew słusznemu interesowi skarżącego mającego oparcie w przepisach prawa i prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Karny z dnia [...] r. ([...]),
1.2. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji celu ww. prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w Ł., zgodnie z którym Sąd zakazał skarżącemu prowadzenia jedynie pojazdów mechanicznych kat. A, A1, A2, a nie wszystkich pojazdów, gdyż uwzględnił jego sytuację życiową i zawodową oraz okoliczności popełnienia czynu zabronionego,
1.3. przez nieprawidłowe, rozszerzające zastosowanie ww. wyroku Sądu Rejonowego w Ł. do zakazu kierowania wszystkimi pojazdami mechanicznymi, kiedy to Sąd orzekł wobec skazanego zakaz jedynie w zakresie pojazdów kat. A, A1, A2,
2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy z pominięciem istotnych faktów i argumentów oraz niewzięciu pod uwagę, że w wyroku karnym sądu powszechnego mowa jest o zakazie prowadzenia pojazdów wyłącznie w zakresie kat. A, A1, A2, tym samym prawo jazdy uprawniającego do kierowania pojazdami innych kategorii, które na dzień wydania ww. orzeczenia skarżący posiadał pozostają w mocy, bowiem organy administracyjne są związane wyrokiem karnym i nie mogą go w sposób dowolny interpretować i w sposób nieuzasadniony rozszerzać,
3. art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji podważającej zaufanie do organów państwowych, polegające na odmowie zwrotu prawa jazdy, pomimo niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, stwierdzającego, że powołane przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 25 października 2014 r. naruszają w sposób oczywisty art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i uchylającego decyzję odmawiającą zwrotu prawa jazdy w sytuacji analogicznej jak sytuacja skarżącego oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania z równoczesnym zobowiązaniem organu I instancji do pominięcia niekonstytucyjnego przepisu podczas konstruowania podstawy prawnej,
III. naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, która w połączeniu z art. 42 § 2 k.k. i art. 182 § 2 k.k.w. nie pozwala na cofanie uprawnień w trybie art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. innych niż orzeczone przez sąd karny, tym samym odmowa wydania dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów kategorii innej, niż wobec której orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną wyroku karnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie Starosty [...] do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.
W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r. poz. 137), kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się zwrotu prawa jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z popełnieniem przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego (dalej: k.k.). Skarżący będąc w stanie nietrzeźwości kierował motorowerem. Za ten czyn wymierzono skarżącemu, na podstawie art. 42 § 2 k.k., środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. A, A1 i A2 na okres 3 lat. Zgodnie z art. 42 § 1 k.k., sąd może orzec zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju w razie skazania osoby uczestniczącej w ruchu za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, w szczególności jeżeli z okoliczności popełnionego przestępstwa wynika, że prowadzenie pojazdu przez tę osobę zagraża bezpieczeństwu w komunikacji. W myśl zaś art. 42 § 2 k.k., sąd orzeka, na okres nie krótszy niż 3 lata, zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji był w stanie nietrzeźwości. Zakaz wynikający z tego przepisu jest obligatoryjnym środkiem karnym i sąd karny, który jest adresatem tej normy prawnej, ma obowiązek zastosować zakaz w sytuacji opisanej w tym przepisie. Przy czym ustawodawca pozostawił sądowi karnemu, który orzeka w konkretnym stanie faktycznym rozstrzygnięcie, czy środek karny obejmie wszelkie pojazdy, czy tylko pojazdy określonego rodzaju. Niezależnie od przyznanych sądowi karnemu uprawnień co do orzekania o zakresie stosowania środka karnego, ustawodawca postanowił w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.), dalej: u.k.p., o kierujących pojazdami, że nawet gdy zastosowany przez sąd powszechny środek karny zostanie ograniczony tylko do pojazdów określonego rodzaju, to kierowcy nie może zostać zwrócone także prawo jazdy uprawniające do prowadzenia pojazdów wymagających innej kategorii prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 3 u.k.p. Zgodnie z tym unormowaniem, prawo jazdy nie może być zwrócone w zakresie kategorii:
- B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A,
- B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.
Ustawodawca niewątpliwie rozszerzył w art. 12 ust. 2 u.k.p. skutki orzeczenia sądu karnego zakazującego prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów określonego rodzaju. Działanie takie nie zaburza jednak podziału i równowagi między władzą wykonawczą i sądowniczą. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu nie narusza właściwości sądu powszechnego i nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu powszechnego. Trafnie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 139/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), że ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie, nawet jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Na przykład osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy jako konsekwencja prawomocnego skazania. Podobnie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami określa konsekwencje skazania. Prawomocny wyrok karny stanowi przesłankę do zastosowania tego przepisu i wiąże organy administracji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1882/18, CBOSA, stanął na stanowisku, że działanie organów na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. NSA zasadnie dostrzegł, że to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest właśnie organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Choć zatem obie sfery są ze sobą w tym przypadku funkcjonalnie powiązane, sprawa rozstrzygana przez organ administracyjny jest sprawą odrębną od sprawy zakończonej wyrokiem karnym. W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1301/20, CBOSA, NSA potwierdził, że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie podważa treści prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. NSA wskazał, że w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, ale pośrednio - przez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 u.k.p. - również zakaz prowadzenia pojazdów innej kategorii. Omawiane przepisy są powszechnie obowiązujące i osoba skazana nie powinna mieć wątpliwości, jakie konsekwencje prawne wynikają z orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju. Obowiązujące przepisy nie powodują stanu niepewności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzegana jest niespójność pomiędzy cytowanymi przepisami ustawy o kierujących pojazdami a art. 42 § 2 k.k. Zastanawiać może sens pozostawienia sądowi karnemu możliwości ograniczenia zakazu prowadzenia pojazdów co do pojazdów określonego rodzaju, skoro ustawodawca zdecydował wyraźnie, że orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju stosuje się także do innego rodzaju pojazdów, których prowadzenie wymaga innej kategorii prawa jazdy. Powyższe nie oznacza jednak sprzeczności art. 12 ust. 2 u.k.p. z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP czy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego ograniczenia w postaci odmowy zwrotu prawa jazdy innej kategorii niż orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów nie było niedopuszczalne, ponadto wprowadzenie tej regulacji ma charakter prewencyjny i służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym, a więc ma podstawy w chronionych konstytucyjnie wartościach (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 października 2021 r., II SA/Ol 695/21, CBOSA).
Zauważyć należy, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (vide: uchwała NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, CBOSA, także A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę w ustawie o kierujących pojazdami. Na kanwie ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca w różnych przepisach uwzględnia konsekwencje popełnienia czynów zabronionych zagrażających bezpieczeństwu w komunikacji, czy też skazania za nie. Na przykład w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15, LEX nr 2135541, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. W wyroku tym TK wyjaśnił, że obok sankcji karnych mogą występować sankcje administracyjne wynikające z tego samego czynu. Przy czym kumulatywne stosowanie sankcji nie może stanowić wyrazu nieproporcjonalnej (nadmiernej) ingerencji w prawa i wolności jednostki. W ramach swobody ustawodawczej mieści się sankcja administracyjna zatrzymania prawa jazdy. TK wskazał, że ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika jednoznacznie z art. 2 Konstytucji jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (vide: wyrok Trybunału z 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00, LEX nr 56627). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu (vide: wyroki Trybunału z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie K 17/97, LEX nr 32905, i 3 listopada 2004 r. w sprawie K 18/03, LEX nr 133746). TK wyjaśnił, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną. TK podkreślił, że stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z tym samym czynem, dwukrotnie (wielokrotnie) nakładaną sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną oraz dwoma niezależnymi od siebie postępowaniami w tej samej sprawie.
W ocenie Sądu, art. 12 ust. 2 u.k.p. nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że art. 12 ust. 2 u.k.p. określa sankcję administracyjną, której zastosowanie jest warunkowane uprzednim orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, do których prowadzenia wymagane jest posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. Nie dochodzi na podstawie tego przepisu do ponownego rozstrzygania o odpowiedzialności sprawcy czynu zabronionego. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu popełnienia czynu zabronionego i nie wymierza kary. W wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. NSA potwierdził, że z przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. jasno wynika, iż wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w sytuacji gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. NSA podkreślił, że bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa.
Regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16; z 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2514/14; z 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14; z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 105/16, CBOSA). Powyższe przemawia też za uznaniem proporcjonalności omawianej sankcji administracyjnej, gdyż jest ona niezbędna i adekwatna do zamierzonych celów. Trzeba zauważyć, że prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko w zakresie wykładni art. 12 ust. 2 u.k.p. znajduje bardzo istotne uzasadnienie w aktualnym stanie prawnym, po wejściu w życie nowelizacji ustawy o kierujących pojazdami z 2014 r. Nowelizacja art. 12 ust. 2 u.k.p. poprzez dodanie do jego treści instytucji zwrotu prawa jazdy i instytucji przywrócenia uprawnień była świadomym i zamierzonym zabiegiem ustawodawcy. Celem tych zmian było niedopuszczenie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu komunikacji, a w szczególności osób prowadzących pojazd w stanie nietrzeźwości. Z analizowanych przepisów wynika jednoznaczny nakaz dla organu administracji publicznej niewydawania, niezwracania i nieprzywracania uprawnień w zakresie prawa jazdy określonej kategorii w okresie obowiązywania sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, np. kategorii B (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 listopada 2015 r., III SA/Kr 679/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 14 stycznia 2016 r., III SA/Lu 1153/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2019 r., III SA/Łd 334/19, CBOSA).
Zasadnym jest wskazać także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 797/18, CBOSA, w którym Sąd ten wskazał, że art. 12 ust. 2 u.k.p. uprawnia do wydania decyzji odmawiającej zwrotu prawa jazdy w związku z orzeczeniem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznej innej kategorii niż żądany zwrot. WSA stwierdził, że przepis ten nie oznacza modyfikacji orzeczonego przez sąd karny środka karnego i nie łamie zakazu wielokrotnego karania. Wyrokiem z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4340/18, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Ponadto, nie sposób również zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia zasady ochrony praw nabytych w połączeniu z art. 42 § 2 k.k. i art. 182 § 2 k.k.w. Wbrew twierdzeniom skargi, decyzja o odmowie wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii B i B+E, wobec orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii A, A1 i A2, nie prowadzi do rozszerzenia kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, ale decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie jest podejmowana w wykonaniu wyroku karnego. Zachodzi bowiem sytuacja, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenia wobec niego środka karnego) wywołuje różne i niezależne od siebie skutki prawne. Rodzi ono skutki wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 k.k.), jednakże pociąga za sobą też skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji. Nie jest więc uprawnione twierdzenie skarżącego, że odmowa wydania prawa jazdy w zakresie kategorii B i B+E stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem sądu karnego (vide: wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3337/19, CBOSA). W ocenie NSA, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowi naruszenia zasad prawa karnego wynikających z Konstytucji RP. Zupełnie odmienny jest bowiem przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. Wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, jednakże decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 3575/18, CBOSA).
Powyższe potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji i argumentów w niej zawartych. Stan faktyczny sprawy niewątpliwie wyczerpuje dyspozycję art. 12 ust. 2 pkt 1 i 3 u.k.p., którego brzmienie jest jednoznaczne. Przepis ten wyklucza zwrot prawa jazdy kategorii B w czasie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii A, A1 lub A2 oraz wyklucza zwrot prawa jazdy kategorii B+E w czasie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B. Unormowanie to służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie uczestników ruchu drogowego, a więc wartości chronionych Konstytucją RP.
Sąd nie dopatrzył się również w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały jego oceny, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Organy wskazały okoliczności, na których oparły swoje rozstrzygnięcia oraz jakie przepisy znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie i dlaczego. Prawidłowo zastosowały art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 3 u.k.p. Organy administracji były związane treścią ww. przepisów, które wprost stanowią, że prawa jazdy konkretnych kategorii, wymienionych w ustawie, w tym wypadku prawa jazdy kategorii B i B+E nie można wydać lub zwrócić osobie, wobec której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii A, A1 i A2. Podkreślić należy, że przytoczone powyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nie pozostawiają organom administracji możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
is